Allmän motivering

Allmänt

Regeringen föreslår att grundläggande utkomststöd i fortsättningen ska beviljas och betalas ut av Folkpensionsanstalten (FPA). Överföringen innebär en stor förändring för både klientprocesserna och innehållet i socialt arbete, trots att ett flertal kommuner redan nu handlägger utkomststödet i ett skriftligt förfarande och handläggarna inte är socialarbetare.

Utkomststödet är ett ekonomiskt sistahandsstöd inom socialvården som ska trygga den oundgängliga försörjning för en person och en familj som är nödvändig för ett människovärdigt liv och hjälpa dem att klara sig på egen hand. Syftet med det kompletterande och förebyggande utkomststödet är att främja personers och familjers sociala trygghet och möjligheter att klara sig på egen hand. Det ska också motverka social marginalisering och lågvarigt beroende av utkomststöd.

Hittills har det varit kommunerna som beviljat och betalat ut utkomststöd. Ursprungligen var utkomststödet avsett som ett kortvarigt bidrag som sistahandsalternativ för att en person snabbt ska kunna återgå till grundtrygghet och förvärvsinkomster. Men för många människor och familjer har utkomststödet blivit ett långvarigt stöd. Det beror i hög grad på att de primära bidragen, framför allt bostadsbidraget, inte räcker till.

Jämlikhetsprincipen i grundlagen är en stor orsak till reformen. I dag tillämpas bestämmelserna om utkomststöd på ett sätt som gör att de sökande inte behandlas lika. Kommunernas anvisningar om tillämpningen skiljer sig och en del anvisningar har varit direkt lagvidriga. I fortsättningen kan bestämmelserna tillämpas samordnat i och med att FPA meddelar rikstäckande anvisningar.

Propositionen har samband med regeringens strukturpolitiska reformprogram, där ett av målen är att minska kommunernas uppgifter och skyldigheter för att dämpa skuldsättningen i de offentliga finanserna. Samtidigt är målet att effektivisera de offentliga finanserna genom att dra nytta av Folkpensionsanstaltens roll och system i egenskap av nationell myndighet för sociala trygghetsförmåner. Propositionen avser inte att ändra nivån eller kriterierna för utkomststöd eller att utvidga personkretsen.

Utskottet ställer sig bakom förslagen. Det är mycket viktigt att vi får samordnad praxis för att bevilja utkomststöd i hela landet. Det blir enklare att nå målet med en enda handläggande myndighet.

Utskottet menar dock att reformen är förknippad med en hel del öppna frågor som FPA och kommunerna bör ta sig an innan reformen träder i kraft. Sett ur klienternas synvinkel är problemet hur socialt arbete ska kopplas ihop med beviljandet av grundläggande utkomststöd, det vill säga hur man ska se till de mest utsatta människornas behov och hur brådskande utkomststöd ska tryggas. Sett ur kommunernas synvinkel är det ett problem hur de ska få kontroll över kostnaderna och hur de lyckas omplacera personalen.

Modell för klientkontakter

Regeringen utgår från att bara grundläggande utkomststöd ska sökas hos Folkpensionsanstalten. Det kompletterade och förebyggande utkomststödet ska fortfarande vara på kommunernas ansvar. För att minska behovet av att uppsöka både FPA och kommunen föreslår regeringen att en del utgiftsposter inom det kompletterande utkomststödet lyfts över till de övriga grundutgifterna, som i fortsättningen ska beaktas i det grundläggande utkomststödet från FPA. De utgiftsposter som lyfts över är bland annat flyttningskostnader, garantihyra och utgifter för barndagvård. Dessutom ska vissa andra utgifter tas upp i lagen som grundutgifter eftersom de inte anses innefatta den typen av särskild prövning och bedömning av personens eller familjens behov som måste göras av den kommunala socialförvaltningen. Utskottet anser att den nya avgränsningen är motiverad.

Sett ur klientens synvinkel förenklas och underlättas kontakterna av den nya organisationsmodellen. När det grundläggande utkomststödet beviljas och betalas ut enligt den modell som regeringen föreslår kan klienterna ansöka om grundläggande utkomststöd på samma gång och i stort sett med samma handlingar som när de ansöker om förmåner som är primära i relation till utkomststödet från FPA. Ett besök på FPA upplevs inte som lika stigmatiserande som en klientrelation på socialbyrån. Därmed är ändringen mindre stigmatiserande för dem som ansöker om grundläggande utkomststöd.

Tack vare överföringen till FPA blir det enklare att också informera klienter som besöker FPA i andra förmånsärenden. Då blir klienterna mer medvetna om sina möjligheter att få utkomststöd som komplement till primära förmåner. Det i sin tur ökar den ekonomiska jämlikheten och förbättrar vars och ens rätt till ekonomiskt minimistöd samtidigt som fattigdomen minskar. I fortsättningen är det lättare att samordna förmånerna och det minskar återkraven. Återkrav kan lätt stjälpa mindrebemedlade människors ekonomi och det i sin tur kan minska deras intresse för att ta kortvariga jobb.

Ändringen kan också medföra vissa försämringar i förmånerna och servicen. Enligt 14 § 2 mom. ska ansökan om kompletterande eller förebyggande utkomststöd fortfarande göras direkt hos det behöriga kommunala organet, om den sökande har fått ett beslut om grundläggande utkomststöd för den tid som ansökan gäller. Därmed måste en ganska stor del av klienterna fortfarande besöka två myndigheter, och utbetalningen av ett tillräckligt stort bidrag kan dra ut på tiden eftersom klienten måste invänta beslutet från FPA innan kommunen kan bevilja kompletterande eller förebyggande utkomststöd.

Åtminstone till en början kommer det att försvåra för klienterna att de måste ansöka om utkomststöd på två myndigheter. Extra oroväckande är detta med tanke på klienter som saknar förmåga, resurser och kraft att ha kontakt med två ställen. Utskottet understryker att FPA och kommunen måste vara smidiga vid ansökningar om grundläggande, förebyggande och kompletterade utkomststöd. För klienterna handlar det om ett samlat behov av ekonomiskt bidrag.

Rådgivning och handledning

Jämfört med läget i dag kommer klienternas vardag att påverkas av det faktum att FPA inte har verksamhetsställen med personlig service i alla kommuner. För de mest utsatta kan detta bli ett hinder för att ansöka om utkomststöd.

Enligt propositionen ska FPA vara skyldig att informera klienterna om deras rätt att få ett personligt samtal med en kommunal socialarbetare eller socialhandledare. Rådgivningen ska ges på ett sätt och i en form som klienten kan förstå, sägs det i propositionen. Hur klart och tydligt informationen än ges resulterar det ändå inte i att alla ansöker om de insatser som de har nytta av. I samband med reformen bör man undersöka nya metoder för att nå personer med dålig livskompetens som inte själva kan, orkar eller är motiverade att uppsöka socialt arbete, påpekar utskottet. Vidare framhåller utskottet att klienterna måste informeras klart och tydligt om hur uppgifter lämnas ut och handläggs på olika myndigheter.

Frågor som gäller utkomststöd kan också ordnas per telefon. Också ansökan om utkomststöd får med stöd av 19 § i förvaltningslagen inledas muntligt med myndighetens samtycke, till exempel per telefon. Isådana fall kan den anställda vid Folkpensionsanstalten som tar emot samtalet registrera ansökan.

Ett beslut om brådskande utkomststöd ska fattas samma dag eller senast nästa vardag efter att ansökan har kommit in. I brådskande fall kan ett förmånsbeslut vid behov fattas utan dröjsmål utifrån uppgifter som klienten har lämnat muntligt. Enligt uppgifter till utskottet kommer Folkpensionsanstalten att införa en modell som tillåter att stöd i brådskande fall kan ansökas och tas emot också i de kommuner som saknar FPA-verksamhetsställen.

Socialt arbete

Reformen bör starkt fokusera på att hänvisa klienter med behov av socialt arbete från FPA till kommunerna. De FPA-anställda måste därför få större kompetens i det hänseendet. FPA-verksamhetsställena kan anställa till exempel socialhandledare för att stärka expertisen.

I och med överföringen av det grundläggande utkomststödet kan kommunerna satsa mer av resurserna inom socialt arbete och social handledning på klientarbete inom socialvården. Det är viktigt att bevara kontakten mellan klienterna och den kommunala socialvården, och FPA och kommunerna bör därför bygga upp strukturer för samarbete och informationsöverföring. Vidare vore det viktigt att synliggöra behovet av socialt arbete och annat stöd inom socialvården och att kommunen reagerar på behovet också när grundläggande utkomststöd beviljas av FPA. Samarbetet är extra viktigt för att unga människor ska bli delaktiga av hjälpen, understryker utskottet. Samarbete bör lyftas fram i utbildningen för personalen. Också kompetensen visavi grupper med särskilda behov och marginella grupper måste vägas in.

Redan nu samarbetar FPA och kommunerna inom vissa områden. Det senaste exemplet är permanentandet av den sektorsövergripande samservice som främjar sysselsättningen. Där ska arbets- och näringsbyrån, kommunen och FPA tillsammans bedöma vilket behov av service arbetslösa personer som behöver sektorsövergripande samservice har och hänvisa dem till den sysselsättningsfrämjande social- och hälsovård som de behöver.

Enligt utskottet är det nödvändigt att i verkställigheten fokusera på att bygga upp tydliga mekanismer för kontakterna med myndigheterna, hänvisningen av klienter till socialt arbete, rådgivningen om hur förmåner ansöks, smidigare samarbete mellan myndigheterna och bättre information. Vidare är det nödvändigt att se till att den sökande, arbetskraftsmyndigheten och andra parter upprättar en plan för hur klienten ska klara sig på egen hand när grunddelen sänks. Innan lagen träder i kraft måste det finnas en färdig handlingsmodell för hur FPA och kommunerna ska samarbeta för att klienterna ska få smidig och övergripande service.

Ekonomiska konsekvenser

Underutnyttjandet av utkomststödet förväntas minska eftersom det är lättare att ansöka om utkomststöd på FPA och mindre stigmatiserande än att göra ansökan på socialbyrån i kommunen. FPA spelar en nyckelroll för att minska underutnyttjandet av utkomststödet och måste därför satsa mer på hänvisa klienterna till utkomststöd. De anställda ska hänvisa klienterna till utkomststöd om de bedöms ha rätt att få stödet. I motiven till lagförslaget utgår regeringen från att det kommer ungefär 28 000 nya hushåll som får utkomststöd när ansvaret övergår på FPA.

Som det sägs i propositionen finns det inte tillräckligt mycket information för att det ska gå att exakt ange omfattningen av underutnyttjandet. Rutinerna kan ändras på ett svårförutsägbart sätt när den verkställande myndigheten är en annan. Det kan i viss mån medverka till underutnyttjande. Ensamboende och ensamföräldrar är de som utnyttjar utkomststöd mest. Bedömt efter civilstånd förekommer underutnyttjande mest bland ogifta, skilda och änkor eller änklingar. Underutnyttjande förekommer sannolikt mest bland unga människor, men också bland åldersgrupper med ålderspension. Det är dock vanligare i de äldre åldersgrupperna att låta bli att ansöka om stöd. Ungefär var fjärde arbetslös beräknas ha rätt att få utkomststöd, trots att de inte har ansökt om det. Benägenheten att låta bli att söka stöd har också ett samband med låg utbildning. Personer med bara grundskoleutbildning låter bli att söka stöd ungefär dubbelt så ofta som personer med mellanstadieexamen och sju gånger så ofta som personer med akademisk utbildning.

En positiv konsekvens av reformen är att fattigdomen kan minska när utkomststöd utnyttjas mer av i synnerhet arbetslösa, äldre, ensamboende och personer bosatta på mindre orter. Bedömningen att underutnyttjandet minskar och att utgifterna för utkomststödet därför stiger är emellertid förknippad med stora osäkerhetsfaktorer. Kostnadseffekterna av att underutnyttjandet minskar kommer sannolikt gradvis i takt med att rutinerna etableras.

Regeringens bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av överföringen är från våren 2014, och de har förändrats avsevärt sedan dess. I mars 2014 framhöll en utvärderingsgrupp tillsatt av social- och hälsovårdsministeriet att kostnadsökningen till följd av minskat underutnyttjande kommer att ligga på högst 300 miljoner euro om året. I propositionen beräknas utgiftsökningen till följd av minskat underutnyttjande vara betydligt lägre än i den tidigare kalkylen, 75—100 miljoner euro på årsbasis. Den stora skillnaden i kalkylerna gör det svårt att beräkna merkostnaderna för dels kommunerna, dels staten vid beredningen av budgeten och planen för de offentliga finanserna 2016—2019.

Kostnaderna för överföringen av det grundläggande utkomststödet påverkas dessutom av på vilken nivå FPA kommer att lägga ersättningen för boendeutgifter. De nuvarande kommunala anvisningarna för skäliga boendeutgifter bygger vanligen på den genomsnittliga hyresnivån i kommunen, men praxis varierar från kommun till kommun. Normer för boendeutgifter spelar en framträdande roll för vilka konsekvenser och kostnader överföringen kommer att ha. Konsekvenserna och kostnaderna av att det grundläggande utkomststödet överförs hänger samman med vilka regler för boendeutgifter och bland annat hänsyn till inkomster och förmögenhet samt för social- och hälsovårdsutgifter FPA inför för utkomststödet. I dagsläget varierar anvisningarna från kommun till kommun. Följaktligen är det svårt för kommunerna att planera in kostnaderna för de nya anvisningarna.

Reformen beräknas ge kommunerna kostnadsbesparingar främst beträffande arbetskraftskostnaderna. Sannolikt kommer åtminstone förmånshandläggarna att bli färre. Det går bara att göra en mycket grov bedömning av hur mycket kommunerna sparar in i personalkostnader genom reformen. Om överföringen av det grundläggande utkomststödet till Folkpensionsanstalten resulterar i att största delen av utkomststödtagarna inte längre är kommunala klienter, vilket är målet med propositionen, kan man utgå från att kommunerna sparar in högst cirka 60 miljoner euro på årsbasis i personalkostnader.

Utskottet påpekar dock att handläggningen av kompletterande utkomststöd kräver att kommunerna också i fortsättningen har förmånshandläggare. Exempelvis i Helsingforsregionen får 45 procent av de som får grundläggande utkomststöd också kompletterande utkomststöd. I klartext betyder det att klienterna inte nödvändigtvis minskar så mycket som det antagits. Om kommunen saknar förmånshandläggare är det socialarbetarna som får bevilja kompletterande utkomststöd. Men reformen förväntas egentligen ge dem mer tid för klientarbete.

Propositionen förväntas minska de administrativa kostnaderna med cirka 6 miljoner euro på årsbasis, medan färre transaktioner ska ge en besparing på ungefär 3 miljoner euro på årsbasis. Förberedelserna för överföringen beräknas kosta FPA cirka 7,5 miljoner euro 2014—2016.

Personalen

I direktivet om arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag betraktas omorganisation av offentliga förvaltningsmyndigheter inte som överlåtelse. Detsamma gäller överlåtelse av administrativa funktioner mellan offentliga förvaltningsmyndigheter. Överföringen av det grundläggande utkomststödet är lagfäst överlåtelse mellan offentliga förvaltningsmyndigheter. Följaktligen tillämpas inte bestämmelserna om arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag på den kommunala personalen i detta fall. FPA avgör själv hur stor del av sin personal den avsätter för handläggning av utkomststödet och hur stora nyanställningar den gör.

Utskottet understryker att FPA behöver tillräckligt stor personal för att klara av en helt ny funktion. FPA behöver i vilket fall som helst fler anställda för att handlägga utkomststödet. För att försäkra sig om adekvat expertis bör FPA i första hand göra nyrekryteringar bland de kommunala handläggarna, anser utskottet.

Överföringen av utkomststödet får inte leda till stor ärendebalans, som i sin tur försvårar läget för de stödberättigade när handläggningen dröjer. Utbetalningarna av utkomststödet ska fortsätta utan avbrott trots överföringen och Folkpensionsanstalten måste följaktligen ha tillräckligt stor personal.

Uppföljning

Det är mycket viktigt att det fortlöpande följs upp vilka konsekvenser reformen har för utnyttjandet av utkomststöd, klienternas situation och kommunernas utgifter, understryker utskottet. Vad beträffar klienterna är det av extra stor vikt att bevaka om stödet kan beviljas inom den utsatta fristen, om klientrelationerna blir utdragna och om beroendet av utkomststöd ökar. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 1).

A och O är att det måste gå att med behörig exakthet bedöma vilka konsekvenser lagändringen har för klienterna. Reformen kommer att kräva att informationsutbytet mellan FPA och kommunerna fungerar mycket bra och att de har smidiga rutiner för informationsutbytet. När beslutsmakten och utbetalningarna förs över på FPA kan det ha vissa återverkningar på kontinuiteten i uppföljningen av data om utkomststödet. Detta gäller bland annat data om fristerna för utkomststödet, som både FPA och kommunerna samlar in via sina system. Sett i ett kommunalt perspektiv är det viktigt att samla in data om kostnadsutvecklingen, när beslutsmakten minskar men det finansiella ansvaret består.

Översyn av utkomststödet

Utskottet anser det vara viktigt att lagen om utkomststöd ses över i sin helhet. En översyn måste fokuseras på att stärka utkomststödets roll för människans sociala välfärd och dess karaktär av förmån i sista hand och för temporära behov. Målet med verkställigheten bör vara att FPA och kommunerna bedriver multidisciplinärt samarbete och inför arbetssätt som hjälper stödtagarna att klara sig på egen hand och motverkar marginalisering (Utskottets förslag till uttalande 2).