Allmänt

I propositionen ingår förslag till nya lagar som ska reglera offentliga upphandlingar och särskilda tjänsteupphandlingar samt koncessioner (den s.k. upphandlingslagen respektive försörjningslagen). Syftet är att i linje med EU:s upphandlingsdirektiv bland annat förbättra kvaliteten i upphandlingar och aktivare beakta miljöaspekter och kvalitetsfaktorer, i synnerhet vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster. Dessutom vill regeringen främja tillgänglighet i samhället och planering som uppfyller alla användares krav, effektivisera upphandlingsförfarandena genom elektroniska former för informationsutbyte och effektivisera användningen av allmänna medel. 

Upphandlingslagstiftningen, som reglerar förfarandet vid offentlig upphandling av varor och tjänster, har en stor betydelse också för hur upphandlingen genomförs inom social- och hälsovården. Social- och hälsovårdsutskottet har granskat propositionen i synnerhet med tanke på hur social- och hälsovårdstjänsterna ska ordnas. Utskottet har tidigare i samband med att den gällande upphandlingslagen stiftades och senare i sina kommentarer till statsrådets redogörelse fäst avseende vid social- och hälsovårdstjänsternas särdrag, som bland annat sammanhänger med de nationella tröskelvärdena, beaktande av kvalitetsfaktorer, samarbete mellan kommunerna och förbättrad upphandlingskompetens (ShUU 13/2006 rd och ShUU 2/2009 rd). Social- och hälsovårdsutskottet framhåller vikten av att genomföra reformen så att särdragen på social- och hälsovårdsområdet beaktas. I huvudsak välkomnar utskottet regeringens ändringsförslag och menar att reformen är ett steg framåt när det gäller att i upphandlingsärenden främja de särskilda krav som social- och hälsovårdstjänsterna ställer.  

Social- och hälsovårdstjänsterna ska ge alla möjligheter att delta i samhällslivet som fullvärdiga medlemmar och genom tjänsterna ingriper man i viktiga hörnstenar i många individers liv. Tjänsterna måste tryggas också i situationer där en viss typ av service efterfrågas bara av ett fåtal klienter eller patienter och därför måste skräddarsys. Så kan vara fallet bland annat när det ordnas långvariga boende- och rehabiliteringstjänster för äldre och för personer med funktionsnedsättning, där det krävs nödvändig omsorg och delaktighet. Social- och hälsovårdstjänsterna utvecklas fortlöpande så att de i vissa fall kan kombineras med ett fortgående utvecklingsarbete.  

Utskottet framhåller att det sätt på vilket man valt att skaffa tjänster (t.ex. genom upphandling), inte får äventyra klienternas rätt till service på grund av exempelvis avtalsperiodernas längd eller för att serviceproducenten byts ut. Den som ansvarar för att ordna tjänsterna är skyldig att prioritera klientens på korrekta grunder bedömda servicebehov och de därav härledda kriterierna för upphandlingen. Också framöver är det den aktör som är ansvarig för att ordna tjänsterna som svarar för de ovan nämnda elementen.  

Det kommer alltjämt att finnas varierande verksamhetsmodeller. En kommun kan ordna service för funktionshindrade i egen regi utan upphandling och erbjuda servicen till klienten utifrån dess behov. En upphandlande enhet kan då den agerar med stöd av upphandlingslagen primärt ställa upp de absoluta kvalitetskrav den vill och därefter genomföra upphandlingen enbart med avseende på priset. Det är också möjligt att ha individuella lösningar exempelvis med servicecheckar eller personlig budgetering, vilket ger klienten möjlighet att själv välja lämplig serviceproducent. System som utgår från valfrihet för klienten eller som bygger på servicecheckar anses inte vara upphandling och står därför utanför upphandlingslagen. Utskottet finner det motiverat att regeringen vid beredningen av valfrihetsmodellen har gått in för att utreda systemet med personlig budgetering bland annat för långvariga tjänster. 

Hittills har det ofta varit bristen på upphandlingskompetens som har utgjort det största problemet när man upphandlat kommunala social- och hälsovårdstjänster med stöd av upphandlingslagen. Genom social- och hälsovårdsreformen och regionförvaltningsreformen avser man att överföra ansvaret för att ordna servicen på landskap, som i kraft av sin storlek har bättre möjligheter att trygga och förbättra upphandlingskompetensen. 

Betydelsen av kvalitet och kontinuitet

Enligt EU:s upphandlingsdirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att de upphandlande enheterna beaktar bland annat tjänsternas kvalitet, kontinuitet och de olika användarkategoriernas särskilda behov. Utskottet ser positivt på att en upphandlande enhet kan utgå från livcykelskostnaden när den bedömer upphandlingsalternativen. 

Bestämmelser om upphandling av social- och hälsovårdstjänster finns i 12 kap. i förslaget till upphandlingslag. Enligt 108 § ska den upphandlande enheten vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster beakta vad som föreskrivs i den materiella lagstiftningen om den ifrågavarande tjänsten. För att trygga individuella, långvariga och regelbundna vård- och socialtjänster för dem som använder tjänsterna, ska en upphandlande enhet således beakta användarnas särskilda behov och samråda med användarna på det sätt som föreskrivs annanstans i lag. Enligt 108 § 2 mom. ska den upphandlande enheten dessutom vid upphandlingen av social- och hälsovårdstjänster sträva efter att beakta faktorer som har samband med tjänsternas kvalitet, kontinuitet, åtkomlighet, överkomlighet, tillgänglighet och omfattning, de olika användarkategoriernas särskilda behov, användarnas deltagande och ökade möjligheter till påverkan samt innovation. Vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster som gäller långvariga vård- och klientförhållanden ska strävan vara att bestämma kontraktens längd och de andra kontraktsvillkoren så att kontrakten inte har oskäliga eller oändamålsenliga följder för tjänsteanvändarna (3 mom.) 

Enligt motiveringen till 109 § kan den upphandlande enheten redan i upphandlingsförfarandet beakta den klientkategori som tjänsterna är avsedda för. Upphandlingen kan också ske med hjälp av ramavtal, där klienten träffar det slutliga valet mellan olika tjänsteproducenter. Målet med bestämmelsen är att möjliggöra flexibla upphandlingsförfaranden för tjänster som är relevanta med tanke på klientens rättigheter och för en kvalitativ service. 

Utöver grundlagen är det lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården som utgör basen för tryggad kvalitet när det gäller socialvårdstjänster för äldre och för personer med funktionsnedsättning. Tjänsternas innehåll framgår av socialvårdslagen och kompletterande speciallagar, såsom lagen om handikappservice, lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda och barnskyddslagen. Även äldreomsorgslagen innehåller bestämmelser om vad som ska beaktas vid bedömningen av äldre personers servicebehov och hur servicen ska ordnas. Också lagstiftningen om patientens ställning och rättigheter samt hälso- och sjukvårdslagen ska beaktas i tillämpliga delar.  

I exempelvis äldreomsorgslagens 14 § 3 mom. föreskrivs om kommunens skyldighet att säkerställa att de samlade långvariga vårdarrangemangen är bestående. Arrangemangen kan dock ändras om personen själv önskar det eller om hans eller hennes servicebehov har förändrats eller av något annat särskilt vägande skäl. I propositionsmotiven sägs att upphandling av en tjänst inte i sig utgör ett särskilt skäl som kan ge anledning till att avvika från kontinuitetsprincipen, utan ärendet ska också i sådana fall utvärderas utifrån klientens sammantagna situation. Utskottet konstaterar att även dessa bestämmelser visar att tjänsternas innehåll och det sätt på vilket de ordnas ska prioriteras i förhållande till upphandlingslagstiftningen. 

Den nya upphandlingslagen anses vara ett incitament till upphandling där priset inte väger tyngst. Det här kan även antas ha en kvalitetshöjande verkan. Enligt förslaget till upphandlingslag ska den upphandlande enheten välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (115 §). Med detta avses det anbud som är billigast, mest fördelaktigt i fråga om kostnader eller det anbud som har det fördelaktigaste priset i förhållande till kvaliteten. Det är alltså möjligt att uteslutande gå enligt priskriteriet men den upphandlande enheten ska exempelvis i upphandlingsdokumenten eller i sitt upphandlingsbeslut motivera hur kvalitetskraven har beaktas vid den totalekonomiska bedömningen.  

Utskottet är till freds med att de förslagna bestämmelserna poängterar betydelsen av lagstiftningen om socialtjänster och hur den ska beaktas vid upphandling. Samtidigt understryks de upphandlande enheternas skyldigheter att fullt ut tillämpa bestämmelserna. Det är också framöver de upphandlande enheterna som fattar beslut om vilken upphandling som motsvarar klientens behov ock tryggar hans eller hennes rättigheter och de föreslagna bestämmelserna ger enheterna effektivare verktyg. Utskottet framhåller att den nya upphandlingslagen möjliggör avtal som gäller tills vidare och innehåller inga förpliktelser att med regelbundna mellanrum konkurrensutsätta exempelvis en klients boendeservice. Det uppställs inte heller några hinder för att anlita flera serviceproducenter. Utskottet menar att det är viktigt att den upphandlande enheten och de som är experter på tjänsternas innehåll samverkar vid planering av vad som ska upphandlas och för hur lång tid. 

När lagstiftningen om social- och hälsovårdstjänster utvecklas, exempelvis när handikapplagstiftningen ses över, finns det skäl att överväga om kvalitetskriterier borde tas in i lag. Det klientorienterade perspektivet och betydelsen av tjänsternas kvalitet ska inte heller glömmas bort när lagarna om social- och hälsovårdsreformen och regionförvaltningsreformen samt om produktion av social- och hälsovårdstjänster utformas.  

Nationella tröskelvärden

I samband med att upphandlingslagen stiftades fastställdes ett nationellt tröskelvärde på 50 000 euro för social- och hälsovårdstjänster. Tröskelvärdet höjdes senare till 100 000 euro. EU-tröskelvärdena kvarstår oförändrade i direktivet med undantag för upphandling av social- och hälsovårdstjänster, där tröskelvärdet har höjts till 750 000 euro. Direktivet gör att det framöver är möjligt att uteslutande tillämpa EU-tröskelvärdet på social- och hälsovårdstjänster. Men i propositionen föreslås ett tröskelvärde på 400 000 euro. Enligt utredning till utskottet förekom det flera åsikter om det nationella tröskelvärdet under beredningen. Social- och hälsovårdsutskottet anser det motiverat att höja tröskelvärdet från nuvarande 100 000 euro. På så sätt kan man åstadkomma lösningar som bättre beaktar serviceanvändarens individuella behov trots att upphandlingsvolymen ofta överskrider tröskelvärdet.  

Uppdelning av upphandlingskontrakt i delar

Enligt 75 § i förslaget till upphandlingslag får den upphandlande enheten ingå ett upphandlingskontrakt i form av separata delar, och ange storleken på och föremålet för dessa delar. Med uppdelning avses att en naturlig upphandlingshelhet delas upp i delar exempelvis så att de olika delarna av helheten kan konkurrensutsättas för sig eller så att den upphandlande enheten vid ett och samma anbudsförfarande kan definiera de delar för vilka anbudsgivaren kan ge ett delanbud. 

En sådan uppdelning är således tillåten enligt upphandlingslagen, men i 31 § sägs det å andra sidan att en upphandling inte får delas upp. Skillnaden mellan dessa bestämmelser behandlas i motiven till 31 §, enligt vilken en uppdelning av upphandlingen ska grunda sig på faktiska ekonomiska eller tekniska omständigheter som de upphandlande enheterna vid behov ska kunna påvisa. Upphandlingar av samma typ som det är naturligt att konkurrensutsätta samtidigt ska anses höra till samma upphandlingshelhet. När en upphandling delas upp så att de olika delarna konkurrensutsätts var för sig gäller det dock att se till att det inte blir fråga om sådan lagstridig uppdelning av upphandlingen som görs för att undgå tillämpning av upphandlingslagstiftningen.  

Utskottet menar att förslagen innebär att social- och hälsovårdstjänster kan ordnas på ett rationellt sätt och att det är bra för små företag att upphandlingar tydligare än för närvarande kan delas upp i mindre delar eller konkurrensutsättas separat. Utskottet påpekar att också i detta avseende krävs det klara anvisningar och tillräcklig utbildning för att lagstiftningen problemfritt ska kunna omsättas i praktiken.  

Direktupphandling

Med stöd av förslaget till 110 § kommer det att vara möjligt att använda direktupphandling när det gäller tjänster till personer som har behov av krävande och multiprofessionellt stöd. Det här kan bli aktuellt om anbudsförfarande eller byte av tjänsteleverantör skulle vara uppenbart oskäligt eller särskilt oändamålsenligt. Bestämmelsen motsvarar gällande lagstiftning.  

Under beredningen har man diskuterat möjligheten att i vissa specialfall utöka användningen av direktupphandling från det förhållandevis stränga kravet på särskilda omständigheter i ett enskilt fall till situationer där exempelvis tjänster för en person med en funktionsnedsättning kräver att särskilt avseende fästs vid det individuella innehållet i tjänsten och den specialkompetens som tjänsten kräver.  

Enligt uppgift utnyttjas inte direktupphandling i alla de fall där kriterierna uppfylls. Vid krävande upphandlingar finns det inte alltid i kommunerna experter som med tillräcklig sakkunskap kan utforma upphandlingsdokumenten så att förpliktelserna att säkerställa klientens självbestämmanderätt och rätt till delaktighet uttrycks korrekt.  

Utskottet betonar att upphandlingsenheterna måste försäkra sig om att tjänsteleverantören kan leverera utifrån dessa krav på innehåll och därmed trygga tjänsternas kvalitet. Ett upphandlingsbeslut som enbart görs utifrån preliminär information om tjänsteleverantörens och personalens kompetens tryggar inte nödvändigtvis att klientens rättigheter och servicebehov beaktas eller att tjänsterna i verkligheten håller tillräckligt hög nivå. I sådana specialfall ska man enligt utskottets förmenande kunna anse att det föreligger grunder för direktupphandling.  

Bestämmelserna om anknutna enheter

EU:s upphandlingsdirektiv tillåter endast en försäljning på 20 procent till utomstående, dvs. till andra än till ägaren. Någon gräns som uttrycks i euro finns inte i direktivet. I förslaget till upphandlingslagen har gränsen däremot lagts vid 5 procent eller högst 500 000 euro. Denna gräns är alltså betydligt lägre än det handlingsutrymme som direktivet tillåter. Under utskottsbehandlingen har det framförts olika åsikter om hur stor försäljning till utomstående som kan anses motiverad. Den arbetsgrupp som beredde upphandlingslagen kom fram till en kompromiss på 10 procent, vilket motsvarar den rättspraxis som uppkommit under den gällande lagen.  

Enligt upphandlingslagens övergångsbestämmelser är den procentandel som ska tillämpas på anknutna enheter och upphandlande enheter inom branschen för social- och hälsovårdstjänster 10 procent fram till utgången av 2021. Syftet med den längre övergångsperioden är enligt propositionsmotiven att säkerställa att den föreslagna begränsning som ska gälla i fråga om affärsverksamhet med andra än upphandlande enheter som utövar ett bestämmande inflytande över den anknutna enheten eller med andra än dem som deltar i de upphandlande enheternas samarbete inte ska bli ett hinder eller en belastning när det gäller att organisera social-och hälsovården enligt gällande lagstiftning eller vidta de åtgärder för omorganisering av offentliga samfund som hänför sig till den strukturreform inom social-och hälsovården som bereds som bäst.  

Enligt 18 § i hälso- och sjukvårdslagen ska kommunen för arbetstagare som arbetar på arbetsplatserna i kommunen ordna sådan företagshälsovård som avses i 12 § i lagen om företagshälsovård eller någon annanstans i lag. Kommunen är likaså skyldig att tillhandahålla företagshälsovårdstjänster för företag och företagare inom sin region. En kommun kan producera tjänsterna själv, tillsammans med andra kommuner eller köpa dem av en annan kommun, privata serviceproducenter eller serviceproducenter i tredje sektorn.  

Enligt en enkät som Kommunförbundet gjorde 2014 var ca 56 procent av företagshälsan ordnad inom ramen för hälsovårdscentraler och ca 37 procent av kommunerna kunde inte tillhandahålla privata företagshälsovårdstjänster. Om gränsen för rätten att sälja tjänster till utomstående sänks kan det enligt utredning bli svårare för kommunerna att själva producera företagshälsovårdstjänster. Den planerade sänkningen av gränsen antas försämra tillgången på företagshälsovård i synnerhet för små och medelstora företag och för lantbruksföretagare, eftersom en stor del av de kommunala företagshälsovårdstjänsternas avtalskunder hör till dessa kategorier.  

Utskottet konstaterar att det är svårt att bedöma de faktiska konsekvenserna av den nya upphandlingslagen eftersom dess ikraftträdande delvis sker före och delvis efter den planerade social- och hälsovårdsreformen och regionförvaltningsreformen. Eventuellt övergår då också ansvaret för att ordna företagshälsovården på landskapen. Utskottet anser att de föreslagna övergångstiderna för de anknutna respektive upphandlande enheterna är nödvändiga med hänsyn till strukturreformen inom social-och hälsovården och bland annat ansvaret för att ordna företagshälsovård. Utskottet menar att verksamhetsförutsättningarna för företagshälsovården och exempelvis laboratorie- och bilddiagnostiktjänster som bedrivs i företagsform måste utvärderas under övergångsperioden och att lagändringar i förekommande fall bör göras före övergångsperiodens slut.  

Avslutningsvis

Utskottet anser att den styrning och rådgivning som krävs vid genomförandet av den nya upphandlingslagen måste beakta den expertis som finns i social- och hälsovårdsbranschen när upphandlingar bereds. Det är nödvändigt såväl för kommunerna som de företag, organisationer och andra serviceproducenter som deltar i upphandlingen att upphandlingskompetensen håller hög nivå.