4.1
Ekonomiska konsekvenser
System för korttidsarbete
Instrumentet är avsett för att bevilja stöd för utgifter som anknyter till ordnandet av system för korttidsarbete och motsvarande åtgärder som bidrar till att skydda anställda och egenföretagare mot risken för arbetslöshet och förlust av inkomst. Enligt ordförandelandets kompromissförslag skulle stöd primärt beviljas för de ovannämnda utgifterna samt för finansieringen av vissa åtgärder som anknyter till hälsa.
Finland kan ha möjlighet att vid behov få lån ur SURE-instrumentet. I Finland används ett system för permittering vars mål motsvarar systemen för korttidsarbete, dvs. bevarande av företagens verksamhetsmöjligheter och arbetsplatser samt stöda sysselsättningen genom att möjliggöra en snabb återgång till arbetet efter en tillfällig störning. För att mildra effekterna av coronasituationen har man i Finland dessutom beslutat tillfälligt underlätta tillgången till utkomstskydd, bl.a. genom att förkorta permitteringsvarseln, underlätta utredningen av vissa arbetskraftspolitiska förutsättningar samt att utvidga utkomstskyddet så att det omfattar företagare. Åtgärderna ökar utgifterna via Sysselsättningsfonden och kan i princip tolkas som ett system med mål att stöda sysselsättningens snabba återhämtning efter krisen på det sätt som avses i SURE-instrumentet. Tolkningen är förknippad med osäkerhet eftersom villkoren för stödberättigade system är mycket vagt formulerade i kommissionens förslag till förordning. Dessutom kan Finland eventuellt ansöka om stöd för de kostnader som anknyter till hälsorelaterade åtgärder.
Garantier
Enligt kommissionens förslag till förordning ska de garantier medlemsstaterna ställer motsvara minst 25 procent av SURE-instrumentets maximala stödbelopp enligt deras BNI-andelar, dvs. totalt minst 25 miljarder euro. Om de garantier som medlemsstaterna beviljar i enlighet kommissionens förslag vore 25 procent skulle Finlands garanti enligt BNI-andelen uppgå till ungefär 432 miljoner euro. Om medlemsstaterna skulle bevilja garantier upp till 100 procent av SURE-instrumentets maximala stödbelopp, skulle Finlands garantiandel vara ca 1,7 miljarder euro. Enligt kommissionens förslag skulle kommissionen ifall en medlemsstat inte infriar ett anspråk i tid ha rätt att göra ytterligare anspråk på garantier som ställts av andra medlemsstater på pari passu-basis upp till de totala tillhandahållna beloppen.
I ordförandelandets kompromissförslag skulle garantierna definieras på pro rata-basis och de medlemsstatsspecifika garantierna skulle ha maximala belopp som ändå inte skulle definieras i förordningen, utan fastställas i garantiavtal mellan medlemsstaterna och kommissionen.
Enligt utkastet har för varje medlemsstat som ställer en garanti fastställts ett absolut maximibelopp som även omfattar överflödiga betalningsskyldigheter och som inte kan överkridas under några omständigheter. Tabell 1 i avtalsutkastet visar de medlemsstatsspecifika garantiansvarens maximibelopp. För Finlands del är garantiansvarets absoluta maximala belopp 431 740 142 euro. De garantier medlemsstaterna har ställt är enligt utkastet totalt 25 miljarder euro.
Det eventuella årliga garantiansvaret begränsas dessutom av att de betalningar till unionens SURE-system som förfaller enligt förslaget inte får överskrida 10 procent av det maximala beloppet för lånen på 100 miljarder euro under något år. Till följd av detta kan medlemsstaternas årliga betalningsskyldighet vara högst 10 miljarder euro. Finlands andel av 10 miljarder euro skulle enligt BNI-andelen vara ca 173 miljoner euro.
Enligt utkastet till garantiavtal mellan kommissionen och medlemsstaterna kan kommissionen på basis av garantin kräva betalning, ifall den i anknytning till SURE-systemet har lån inklusive räntor som håller på att förfalla, och den inte har kompenserats fullt ut för det SURE-lån den har beviljat eller den medlemsstat som har fått lånet har meddelat att den inte kan sköta återbetalningen på utsatt datum. Enligt utkastet till garantiavtal omfattar garantiansvarets maximala belopp de ränteutgifter som kommissionen har för SURE-systemet.
Enligt bokslutsrapporteringen var det totala beloppet för statsborgen och statsgarantier i Finland 60,2 miljarder euro i slutet av 2019. Garantiansvaren ökade betydligt på 2010-talet. År 2010 uppgick garantiansvaren till 23,2 miljarder euro, vilket innebär att det utestående beloppet ökade med 159 procent fram till slutet av årtiondet. I slutet av 2018 hade Finland enligt Eurostats statistik det högsta statliga utestående beloppet i förhållande till bruttonationalprodukten bland EU-länderna. Enligt Eurostats statistik hade Finland även den snabbaste ökningen av förhållandet mellan det utestående beloppet och bruttonationalprodukten bland EU-länderna 2013–2018. I jämförelse med hela borgensstocken är maximibeloppet för Finlands garantiansvar i systemet enligt utkastet till avtal måttligt (under en procent av det totala beloppet för 2019).
För de övriga medlemsstaterna uppstår det inga skyldigheter, om alla medlemsstater sköter sina skyldigheter i anknytning till sina garantiansvar klanderfritt. Om en enskild medlemsstat underlåter att sköta sin skyldighet täcker kommissionen den andel som saknas med garantiansvar från de övriga medlemsstaterna i enlighet med medlemsstaternas BNI-andel inom ramarna för handlingsutrymmet mellan taket för de egna medlen och taket för betalningar. Finlands BNI-andel är 1,71 procent av EU28 BNI. Denna andel kan tillfälligt överskridas, men andelarna jämnas ut i ett senare skede.
4.2
Lagstiftningsmässiga konsekvenser och förhållande till grundlagen
Ifall förslaget till förordning förverkligas är det direkt tillämpbar rätt och medför inga direkta behov att ändra den inhemska lagstiftningen.
Enligt 82 § 2 mom. i grundlagen får statsborgen och statsgaranti beviljas med riksdagens samtycke. Av motiveringarna till bestämmelsen (se RP 1/1998 rd, s. 135/II) framgår att det maximala beloppet för statsgarantierna ska framgå av samtycket. Grundlagsutskottet har ansett det möjligt att kravet på angivande av maximibelopp kan uppfyllas i fråga om poster hänförliga till kapitalet, bland annat räntor, också genom en beskrivning i ord i bestämmelsen som tillräckligt tydligt anger vilka dessa anknytande poster är och genom en uppskattning av beloppet i motiven (GrUU 14/2011 rd). Garantins maximibelopp för kapitalet framgår inte enbart av förslaget till förordning, men enligt utkastet till garantiavtal är det absoluta maximibeloppet för Finlands garantiansvar 431 740 142 euro och med detta kan även täckas kommissionens ränteutgifter till sina borgenärer som förknippas med SURE-systemet.
Enligt 14 § 1 mom. i lagen om statens långivning samt statsborgen och statsgaranti (449/1988) ska för statsborgen krävas motsäkerhet, om inte riksdagen har beslutat något annat. Enligt 15 § 1 mom. i lagen tas för statsborgen som beviljas med riksdagens samtycke ut en borgensavgift. Enligt paragrafens 2 mom. kan statsrådet av särskilda skäl besluta att borgensavgift inte ska fastställas. Med beaktande av att den garanti som avses i förslaget till sin karaktär skulle vara en motgaranti med målet att möjliggöra nödfinansieringsinstrumentets kapitalförsörjning i de undantagsförhållanden som koronaepidemin ger upphov till, skulle det i praktiken inte vara möjligt att förutsätta en motgaranti för garantin. Att garantin gäller funktionen för unionens nödfinansieringsinstrument i enlighet med förslaget skulle i princip kunna anses som ett särskilt skäl att inte ta ut en garantibetalning.
Den mest centrala statsrättsliga frågan i förslaget är förknippad med skyddet av den nationella budgetsuveräniteten. Grundlagsutskottet har flera gånger ansett att Finlands finansiella åtaganden bör granskas som en helhet för att utreda den begränsning av riksdagens budgetmakt som de medför (GrUU 55/2017 rd, GrUU 3/2012 rd, GrUU 25/2011 rd). Utskottet har betonat behovet av att skydda riksdagens budgetmakt (GrUU 28/2013 rd). Då det gäller arrangemang som hänför sig till Europeiska unionens finansiella stabilitet är det etablerat att grundlagsutskottet har ansett det som en väsentlig statsrättslig fråga att behandla Finlands finansiella åtaganden som en helhet för att utreda de begränsningar av riksdagens budgetmakt som de medför (se GrUU 10/2019 rd, s. 4, GrUU 55/2017 rd, GrUU 25/2011 rd, s. 3/II och GrUU 3/2012 rd, s. 2 /II). I sista hand är det fråga om huruvida man genom åtagandena kan äventyra Finlands stats möjligheter att uppfylla sina grundlagsenliga skyldigheter (GrUU 3/2013 rd, GrUU 5/2011 rd, s. 4/II samt även GrUU 52/2014 rd).
Vidare har grundlagsutskottet ansett det mycket viktigt att Finlands budgetsuveränitet skyddas så effektivt som möjligt (GrUU 10/2019 rd, GrUU 55/2017 rd, GrUU 28/2013 rd, s. 4/II, GrUU5/2011 rd). Då utskottet har bedömt de statsrättliga frågor som förknippas med Europeiska stabilitetsmekanismen och dess stödinstrument, har det ansett att det totala beloppet för Finlands åtaganden, sannolikheten för att de realiseras, riksdagens deltagande i beslutsfattandet och konsekvenserna för statens möjligheter att uppfylla sina grundlagsenliga skyldigheter som viktiga faktorer (se GrUU 55/2017 rd).
Det system som föreslås, i vilket ett stödsystem som förvaltas av kommissionen med hjälp av garantier ställda av medlemsstaterna, är problematiskt för riksdagens budgetsuveränitet ifall maximibeloppet för medlemsstaternas garantiansvar inte är tydligt och specifikt avgränsat. Även om det är frivilligt att ställa statsgarantierna till finansieringsinstrumentet och beslutet tillhör den nationella behörigheten, skulle finansieringsstödet endast bli tillgängligt då samtliga medlemsstater har deltagit till ett totalt belopp som motsvarar minst 25 procent av den totala kapacitet som kommissionen föreslår. Det innebär att även om garantisystemet är frivilligt kan det vara politiskt svårt för ett land att stanna utanför det. Dessutom besluter rådet både om godkännandet av förordningen och den finansiering som beviljas ur den genom kvalificerad majoritet.
Punkt 4.1 Ekonomiska konsekvenser beskrivs konsekvenserna av förslaget till förordning och utkastet till garantiavtal för Finland. Det är klart att en situation där Finland kan få ett garantiansvar på 25–100 miljarder euro eller en årlig betalningsskyldighet på 10 miljarder euro skulle äventyra riksdagens budgetmakt och Finlands stats möjligheter att uppfylla sina grundlagsenliga skyldigheter. Enligt utkastet till garantiavtal är garantiansvarets absoluta maximala belopp dock exakt 431 740 142 euro och det totala beloppet garantier som har ställts av medlemsstaterna 25 miljarder euro.
Finlands maximala garantiansvar är enligt förslaget till förordning och utkastet till garantiavtal på en nivå som är under en procent av det totala beloppet för Finlands statsborgen och statsgarantier i enlighet med bokslutsrapporteringen i slutet av 2019 och även under tre procent med en garanti på 100 procent (1,73 miljarder euro för lånekapitalet).
Vid bedömningen av ansvarens sannolikhet bör dessutom beaktas att garantiansvaret realiseras endast i det fall att en medlemsstat som har fått lån ur SURE-instrumentet inte betalar tillbaka sitt lån till kommissionen. Sannolikheten för en sådan försummelse av återbetalningen kan i princip inte bedömas som stor, men kan inte heller uteslutas. Sannolikheten för att en del av de andra medlemsstaterna, för att inte nämna samtliga övriga medlemsstater, skulle försumma sina betalningsskyldigheter för garantin, är inte stor.
Anmärkningsvärt med SURE-systemet är även det att systemets gäldenär samtidigt är en slags borgenär för systemet. En försummelse av en av SURE-lånets gäldenärer skulle därför leda till att ifrågavarande medlemsstat förmodligen inte skulle klara av att sköta sitt eget betalningsansvar då först handlingsutrymmet mellan taket för systemet för EU:s egna medel och taket för EU:s fleråriga budgetram utnyttjas, dvs. handlingsutrymmet ur vilket en s.k. first loss i princip täcks, och därefter inte heller för sin egen separata garantis del. I en situation där en gäldenär försummar sin betalning skulle antagligen en större andel än BNI-andelen samlas in av borgenärerna. Enligt utkastet till garantiavtal är varje borgenärs andel dock begränsad till ett eurobelopp, och för Finlands del är garantiansvarets absoluta maximibelopp 431 740 142 euro. Det bör även bektas, att då handlingsutrymmet i EU:s budget utnyttjas, förändras de anknytande riskerna i och med det nya instrumentet.
Den andel som kvarstår mellan maximibeloppet för utgifter i EU:s budgetram och maximibeloppet av EU:s inkomster, dvs. egna medel, utgör ramens handlingsutrymme (headroom). Maximibeloppet av utgifterna drar upp gränserna för nivån på EU:s politiska utgifter, vilka medlemsstaterna täcker med nationella avgifter. Maximibeloppet för de egna medlen fastställer ett absolut tak för det belopp till vilket EU får samla in egna medel, med andra ord avgifter från EU:s medlemsstater. EU:s budget måste alltid vara i balans.
Handlingsutrymmet mellan taket för de egna medlen och ramtaket behövs för trygga att unionen i enlighet med fördraget i samtliga situationer kan sköta sina juridiska skyldigheter. Handlingsutrymmet för de egna medlen fungerar också som garanti för de risker som uppkommer till följd av EU:s verksamhet. De risker som ska täckas härstammar från olika kreditgivnings- och borgensåtgärder såsom det markoekonomiska stöd som ges till tredjeländer, betalningsbalanslån till medlemsstater utanför euroområdet och EFSM.
Under den nuvarande budgetramperioden maximibeloppet för betalningsbemyndigandena 0,96 procent av EU28 BNI och maximibeloppet för de egna medlen 1,22 procent av EU28 BNI i förhållande till betalningsbemyndigandena. Andelen för maximibeloppet av de egna medlen av BNI har dock ändrats mitt under den nuvarande budgetramperioden, när man i och med ikraftträdandet av det nya beslutet i fråga om egna medel har övergått till att använda det europeiska nationalräkenskapssystemet 2010 (ENS2010). Således är maximibeloppet för betalningsbemyndingandena under 2020, som är det sista året för den nuvarande budgetramperioden, 1,01 procent av EU28 BNI och maximibeloppet för de egna medlen är 1,20 procent av EU28 BNI. Under den nuvarande perioden är handlingsutrymmet uppskattningsvis 20–30 miljarder euro per år, av vilket uppskattningsvis en fjärdedel är bundet.
Om någon medlemsstat inte kan betala en avgift inom utsatt tid, eller annars försummar en betalning till unionen och om EU:s egna medel inte räcker till kan kommissionen använda medel ur EU:s budget och rikta dem till återbetalningen av skulden innan andra icke obligatoriska utgifter täcks. Enligt rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 artikel 14.4 ska medlemsstaterna enligt EU-lagstiftning betala de tilläggsavgiftsandelar som krävs för att skulden ska kunna kan betalas och budgeten balanseras, om de medel som finns tillgängliga i EU:s budget inte räcker till. Maximibeloppet för dessa tilläggsavgiftsandelar är maximibeloppet för de egna medlen, dvs. enligt gällande beslut om maximibeloppet för de egna medlen 1,20 procent i förhållande till EU:s BNI. Enligt EU-lagstiftning kan medlemsstaterna vid behov betala finansiellt bidrag till EU:s budget oberoende av deras avgiftsandelar.
För att kunna betala en skuld och balansera budgeten tar kommissionen i sista hand ut den andel som saknas av medlemsstaten i enlighet med medlemsstatens BNI-andel.
Artikel 14 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 är inte en åtgärd med vilken medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter ändras i fråga om deras egna medel. Den ger kommissionen beredskap att agera snabbt, så att finansieringen av unionen och unionens finansiella åtaganden kan tryggas i alla situationer. Den säkerställer också att unionens goda kreditbetyg består. Kommissionen bör utan dröjsmål skrida till åtgärder för att driva in skulder av dem med försummelser med dröjsmålsränta och ta det belopp som till slut drivs in som inkomster i budgeten: varje medlemsstat bör i sista hand betala sin andel till unionens budget.
Under förutsättning att förslaget till förordning eller utkastet till garantiavtal inte ändras till centrala delar i slutet av förhandlingarna, ser statrådet inga grundlagsenliga hinder för att godkänna förordningen och garantiavtalet.