PROMEMORIAINRIKESMINISTERIET6.6.2025EU/585/2025FÖRSLAG TILL ÄNDRING AV EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2024/1348 OM UTARBETANDET AV FÖRTECKNINGAR ÖVER SÄKRA URSPRUNGSLÄNDER PÅ UNIONSNIVÅ (COM (2025) 186 FINAL)
1
Bakgrund
Kommissionen gav den 16 april 2025 ett förslag till ändring av förordning (EU) 2024/1348 (nedan
procedurförordningen
) om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och upphävande av direktiv 2013/32/EU
Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (förfarandedirektivet).
gällande utarbetandet av förteckningar över säkra ursprungsländer på unionsnivå (COM (2025) 186 final). Procedurförordningen är en del av migrations- och asylpakten (pakten) som godkändes 2024 och som börjar tillämpas sommaren 2026. Förslaget till procedurförordningen gavs ursprungligen 2016. Åren 2015 och 2016 gav kommissionen också förslag om säkra ursprungsländer, men förhandlingarna om förslagen ledde inte till någon lösning.
Procedurförordningen gör det möjligt att definiera säkra ursprungsländer på unionsnivå. I sitt brev till EU-ländernas ledare i december 2024 meddelade Europeiska kommissionens ordförande Ursula von der Leyen att Europeiska unionens asylbyrå (EUAA) hade ombetts påskynda sin bedömning av tredjeländer som eventuellt kunde fastställas som säkra ursprungsländer på unionsnivå. I sitt brev från mars 2025 berättade von der Leyen att kommissionen skulle lägga fram ett förslag om säkra ursprungsländer utifrån EUAA:s bedömning och andra tillgängliga källor.
För att bereda förslaget gav kommissionen EUAA i uppgift att utarbeta en bedömning som skulle omfatta EU:s kandidatländer och ett potentiellt kandidatland samt sådana ursprungsländer, inklusive visumfria länder, från vilka ett betydande antal asylansökningar kommer och som har en EU-omfattande andel på högst fem procent
Andelen på fem procent av godkända ansökningar var en riktlinje för kommissionens bedömning och påverkar inte tillämpningen av det påskyndade prövningsförfarandet i de länder där antalet asylansökningar inte överstiger 20 procent.
av godkända ansökningar, och länder som medlemsstaterna nationellt har definierat som säkra ursprungsländer.
2
Förslagets syfte
Syftet med förslaget är att definiera säkra ursprungsländer på unionsnivå. Enligt kommissionen syftar förslaget till att stärka den praktiska tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland och på så sätt främja en snabb utredning av asylansökningar som sannolikt saknar grund.
Kommissionen konstaterar att utöver de tredjeländer som fastställts som säkra ursprungsländer på unionsnivå har medlemsstaterna fortfarande möjlighet att fastställa säkra ursprungsländer på nationell nivå. Kommissionen anser dock att fastställandet av säkra ursprungsländer på unionsnivå skulle säkerställa att begreppet tillämpas på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater och stödja en konvergens av prövning av asylansökningar och asylförfaranden i medlemsstaterna. Kommissionen anser också att förslaget i sin helhet stöder paktens mål och i synnerhet målet att effektivisera behandlingen av asylansökningar i EU-länderna samt främja samarbetet och fördela bördan med tredjeländer.
Kommissionen konstaterar att förslaget också överensstämmer med målen för unionens utvidgningspolitik. Kandidatländerna måste fortsätta att uppfylla de så kallade Köpenhamnskriterierna för att kunna gå vidare med medlemskapsförhandlingarna.
Syftet med förslaget är också att tidigarelägga tillämpningen av bestämmelserna om säkra tredjeländer och ursprungsländer samt påskyndat prövningsförfarande och gränsförfarande till vissa delar i procedurförordningen. I procedurförordningen föreskrivs om påskyndat prövningsförfarande av asylansökningar om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Enligt förordningen ska skälen för ansökan undersökas och den utfärdande myndigheten slutföra det påskyndade prövningsförfarandet senast inom tre månader. Den som lämnat in en ansökan som behandlats genom påskyndat prövningsförfarande har inte automatisk rätt att stanna kvar på medlemsstatens territorium medan ändring söks. Procedurförordningen gör det också möjligt att fastställa säkra tredjeländer och ursprungsländer med undantag för geografiska grupper eller grupper av personer, vilket enligt kommissionen ger medlemsstaterna större flexibilitet i utarbetandet av bedömningar av länderna. Procedurförordningen gör det dessutom möjligt att tillämpa ett påskyndat prövningsförfarande och tillämpningen av ett gränsförfarande när villkoren uppfylls, om sökanden är medborgare i eller, när det gäller statslösa personer, tidigare stadigvarande bosatt i ett tredjeland för vilket andelen beviljanden av den beslutande myndighetens beslut om internationellt skydd, enligt de senast tillgängliga årliga unionsomfattande genomsnittliga uppgifterna från Eurostat, är 20 procent eller lägre. Enligt kommissionen visar en andel på 20 procent av godkända ansökningar eller mindre att i dessa länder är asylansökningar från medborgare sannolikt ogrundade. Syftet med bestämmelserna är att ge medlemsstaterna ett flexibelt verktyg för att behandla sådana ansökningar snabbare och samtidigt bevara de nödvändiga rättsskyddsgarantierna. Ovan nämnda bestämmelser kan dock utnyttjas först när procedurförordningen börjar tillämpas sommaren 2026. Kommissionen anser att det utgör en fördröjning för de medlemsstater som söker omedelbara och effektiva förfaranden för att hantera ansökningar om internationellt skydd. Därför föreslår kommissionen en tidigareläggning av tillämpningen av dessa bestämmelser.
3
Förslagets huvudsakliga innehåll
Fastställande av säkra ursprungsländer på unionsnivå
Genom förslaget till förordning ändras artikel 62 i procedurförordningen och som säkra ursprungsländer på unionsnivå fastställs länder som beviljats status som EU:s kandidatland, ett potentiellt kandidatland samt sex andra länder.
Bestämmelser om att fastställa kandidatländer som säkra ursprungsländer finns i artikel 1 i förslaget. Under medlemskapsförhandlingarna kan det dock ske sådana förändringar i kandidatlandets situation som gör att det inte längre är motiverat att fastställa landet som ett säkert ursprungsland. Sådana situationer är enligt förslaget till förordning a) allvarligt hot om godtyckligt våld mot civilbefolkningen i en internationell eller intern väpnad konflikt, b) beslut om restriktiva åtgärder enligt avdelning IV i femte delen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) för landet i fråga eller c) andelen av den beslutande myndighetens beslut om internationellt skydd är högre än 20 procent för sökande från landet i fråga, enligt de senast tillgängliga årliga unionsomfattande genomsnittliga uppgifterna från Eurostat. Sökandena ska omfatta både medborgare i landet i fråga och statslösa personer vars tidigare stadigvarande bosättningsland är landet i fråga.
I artikel 1 i förslaget till förordning föreskrivs också om fastställandet av säkra ursprungsländer i enlighet med bilaga II. Som säkra ursprungsländer fastställs i bilagan Bangladesh, Colombia, Egypten, Indien, Marocko och Tunisien samt eventuellt kandidatlandet Kosovo. I dessa länder finns det enligt ingressen i förslaget i allmänhet inget hot om förföljelse eller allvarlig skada.
Tidigareläggning av tillämpningen av undantag för säkra tredjeländer och ursprungsländer i den nationella lagstiftningen
Genom förslaget till förordning ändras artikel 79 i procedurförordningen om ikraftträdandet och tillämpningen av förordningen. Förslaget gör det möjligt att i förväg tillämpa bestämmelserna om ett säkert tredjeland (artikel 59.2) och säkert ursprungsland (artikel 61.2 och 61.5 b) i procedurförordningen när det gäller att utesluta vissa delar av landet eller tydligt identifierbara grupper av personer från fastställandet. Medlemsstaterna kan tillämpa dessa undantag för geografiska grupper och grupper av personer i sin nationella lagstiftning inom ramen för förfarandedirektivet redan efter att förslaget till förordning har trätt i kraft.
Tidigareläggning av tillämpningen av bestämmelserna om påskyndat förfarande och gränsförfarande för de länder från vilka antalet asylansökningar som lämnas in inte överstiger 20 procent
Genom förslaget ges medlemsstaterna möjlighet att före sommaren 2026 tillämpa bestämmelserna om påskyndat förfarande i procedurförordningen (artikel 42.1 j och artikel 42.3 e) och bestämmelserna om gränsförfarande inom ramen för förfarandedirektivet. Detta är möjligt när sökanden kommer från ett land för vilket andelen beviljanden av den beslutande myndighetens beslut om internationellt skydd, enligt de senast tillgängliga årliga unionsomfattande genomsnittliga uppgifterna från Eurostat, är 20 procent eller lägre.
Ikraftträdande
Enligt artikel 2 avses förordningen träda i kraft följande dag efter att det har publicerats i Europeiska unionens offentliga tidning.
4
Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
Kommissionen lägger fram ett förslag till rättslig grund enligt artikel 78.2 d i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), enligt vilken Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluter om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller subsidiärt skydd. Rådet fattar sina beslut med kvalificerad majoritet. Den rättsliga grunden för förslaget till förordning är densamma som för procedurförordningen.
Kommissionen anser att förslaget är förenligt med procedurförordningen som gör det möjligt att definiera säkra ursprungsländer på unionsnivå. Enligt kommissionen stämmer förslaget också överens med skyddsgrundsförordningen
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024,om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU (skyddsgrundsförordningen).
, som innehåller bestämmelser om personer som omfattas av internationellt skydd samt om situationer med förföljelse och allvarlig skada.
Enligt statsrådets ståndpunkt är den föreslagna rättsliga grunden för förordningen ändamålsenlig.
I enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EU-fördraget) ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt kommissionen är syftet med förslaget att fastställa vissa tredjeländer som säkra ursprungsländer och därigenom stödja alla medlemsstaters förfaranden för tillämpning av begreppet säkert ursprungsland. Det finns skillnader mellan medlemsstaternas nationella förteckningar, vilket har lett till skillnader i förfaranden mellan medlemsstaterna när det gäller sökande från samma tredjeland. Kommissionen anser att målen med förslaget inte kan nås enbart genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna.
Statsrådet anser att förslaget följer subsidiaritetsprincipen.
Enligt kommissionen går de föreslagna ändringarna i procedurförordningen inte längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Enligt kommissionen utarbetas en förteckning över säkra ursprungsländer på unionsnivå i enlighet med kraven i procedurförordningen och de länder som ingår i förteckningen granskas regelbundet. Kommissionen anser att de föreslagna ändringarna i procedurförordningen är begränsade till vad som är nödvändigt för att bestämmelserna om säkert ursprungsland i procedurförordningen ska kunna tillämpas på de länder som anges i förteckningen på unionsnivå.
Statsrådet anser att förslaget följer proportionalitetsprincipen.
5
Förslagets konsekvenser
5.1
Konsekvenser för den nationella lagstiftningen
Inrikesministeriet har den 15 oktober 2024 tillsatt ett projekt där man bereder de lagstiftningsändringar som det nationella genomförandet av pakten förutsätter. Eftersom merparten av paktens rättsakter är direkt tillämpliga förordningar kommer man i projektet att klarlägga överlappande nationell lagstiftning och föreslå att den upphävs. Den största delen av författningsändringarna gäller utlänningslagen. Det är meningen att regeringens proposition ska överlämnas till riksdagen i början av vårsessionen 2026. Avsikten är att i projektet föreslå att det också ska föreskrivas om fastställande av säkra ursprungsländer på nationell nivå. Förslaget har inga direkta konsekvenser för den nationella lagstiftningen.
5.2
Ekonomiska och administrativa konsekvenser
Konsekvenser för EU:s budget och nationella budget
Enligt kommissionen påverkar förslaget inte EU:s budget och bör inte heller påverka de nationella budgetarna. Enligt kommissionen kan medlemsstaterna vid behov utnyttja asyl-, migrations- och integrationsfondens (AMIF) nationella program för investeringar som behövs för att tillämpa begreppet säkert ursprungsland.
Fastställandet av säkra ursprungsländer på unionsnivå bedöms inte ha några betydande kostnadseffekter på nationell nivå. Den ökade användningen av påskyndade prövningsförfaranden och de kortare tidsfristerna för beslutsfattande i anslutning till dem än normalt kan förutsätta att både Migrationsverket och domstolarna och rättshjälpen allokerar större personalresurser än tidigare till påskyndade prövningsförfaranden. En del av medborgarna i de föreslagna länderna styrs dock redan nu till ett påskyndat prövningsförfarande på andra grunder, så den ökade tillämpningen av det påskyndade prövningsförfarandet skulle vara måttfull. Samtidigt skulle en definition av landet som ett säkert ursprungsland å ena sidan påskynda utredningsprocessen och å andra sidan kan regleringen antas minska frestelsen att lämna ogrundade ansökningar inom EU. Som en följd av förslaget skulle kostnaderna på mottagning sannolikt minska på grund av behandlingstiden och det snabbare verkställandet av negativa beslut.
Som en del av genomförandet av pakten kommer Migrationsverket att utveckla informationssystemen i syfte att underlätta uppföljningen och rapporteringen av ansökningarna. Avsikten är att ansöka om EU-finansiering för detta. Rättstjänstverket har ansökt om EU-finansiering för att bygga upp ett system mellan myndigheterna för att säkerställa att en assistent snabbt kan hittas och för att effektivt ordna jour nationellt. EU-fondernas nationella finansieringsprogram och genomförandeplaner uppdateras årligen under ledning av förvaltningsmyndigheterna för att säkerställa ett effektivt genomförande.
Förslaget genomförs nationellt som en del av genomförandet av pakten. I budgeten för 2026 har ett tilläggsanslag föreslagits från inrikesministeriet och justitieministeriet för genomförandet av pakten. Konsekvenserna av förslaget ska följas upp även i fortsättningen.
Konsekvenser på tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland på nationell nivå
I Finland föreskrivs om säkert ursprungsland i 100 § i utlänningslagen (301/2004) med stöd av förfarandedirektivet. Begreppet säkert ursprungsland tillämpas från fall till fall och tredjeländer har inte allmänt definierats som säkra ursprungsländer. Endast en del av de länder som ingår i förslaget styrs för närvarande till ett påskyndat prövningsförfarande. Enligt en preliminär beräkning från Migrationsverket skulle kommissionens förslag i förhållande till antalet ansökningar under de senaste 12 månaderna höja den relativa andelen ansökningar från säkra ursprungsländer från två procent till cirka 13,5 procent av alla ansökningar.
6
Förslagets förhållande till grundlagen samt de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna
Enligt kommissionen respekterar förslaget de grundläggande rättigheterna och beaktar de principer som erkänns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, inklusive rätten till asyl (artikel 18) och skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning (artikel 19.2). Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen får en utlänning inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Förbudet mot tillbakasändning är avsett att täcka alla verkliga situationer där en utlänning genom en finsk myndighets försorg överförs till en annan stat (GrUU 2/2023 rd).
Enligt bestämmelsen om rättskydd i 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Förslaget till förordning innehåller inga ändringar i de grundläggande principer, garantier eller förfaranden som redan föreskrivs i procedurförordningen. I enlighet med procedurförordningen är begreppet säkert ursprungsland tillämpligt om sökanden inte lägger fram faktorer som gör att ursprungslandet inte är säkert för hen. Sökanden har också rätt enligt procedurförordningen att söka ändring i ett beslut som gäller hen.
Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden om procedurförordningen tagit ställning till valet av förfarande på grund av medborgarskap i fråga om gränsförfarandet och ansett det nödvändigt att sörja för tillräckliga rättsskyddsgarantier och betonat betydelsen av normerna för likabehandling och diskrimineringsförbud och säkerställandet av att förfarandet inte på något sätt äventyrar beviljandet av internationellt skydd om man i den individuella utredningen kommer fram till att den sökande är i behov av det (GrUU 15/2021 rd och GrUU 73/2022 rd). Också Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har konstaterat att varje asylansökan ska prövas opartiskt och omsorgsfullt. Domstolen har också betonat behovet av effektiva rättsmedel.
Enligt procedurförordningen kan ett tredje land fastställas som ett säkert ursprungsland i enlighet med denna förordning om det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska förhållandena framgår att det inte förekommer någon förföljelse enligt artikel 9 i skyddsgrundsförordningen samt inte någon verklig risk för allvarlig skada enligt definitionen i artikel 15 i den förordningen. Bedömningen av om ett tredjeland är ett säkert ursprungsland ska grunda sig på ett urval av informationskällor och ska beakta i vilken utsträckning skydd mot förföljelse eller allvarlig skada ges. Kommissionen ska med hjälp av EUAA bedöma situationen i de tredjeländer som på unionsnivå har fastställts som säkra ursprungsländer. Om situationen förändras måste kommissionen avbryta fastställandet av ett säkert ursprungsland. Asylbyrån å sin sida har med stöd av den förordning (EU) 2021/2303
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2021/2303 av den 15 december 2021 om Europeiska unionens asylbyrå och om upphävande av förordning (EU) nr 439/2010.
som gäller den skyldighet att övervaka det operativa och tekniska genomförandet av det gemensamma asylsystemet, inklusive tillämpningen av begreppet säkert ursprungsland.
Kommissionen anser att unionens kandidatländer skulle kunna fastställas som säkra ursprungsländer med undantag av vissa undantagssituationer. I ingressen till förslaget till förordning påpekas att kandidatländerna måste uppfylla Köpenhamnskriterierna. Enligt kriterierna ska de länder som vill bli medlemmar ha stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt skydd av minoriteter, en fungerande marknadsekonomi liksom kapacitet att hantera det konkurrenstryck som råder EU:s marknad samt förmåga att uppfylla EU:s medlemskapsskyldigheter, inbegripet kapacitet att genomföra alla EU:s lagar och beredskap att stödja unionens mål. Rådet beslutar enhälligt om status som kandidatland på grundval av kommissionens rekommendation.
Enligt kommissionen har EUAA som stöd för sin bedömning sammanställt information om bland annat rapporter från kommissionen, Europeiska utrikestjänsten, EU-byråerna, Förenta nationernas högkommissarie för flyktingar och andra internationella organisationer, såsom Europarådet, Förenta nationernas högkommissarie för mänskliga rättigheter och andra medborgarorganisationer, samt om tankesmedjors politiska analyser, artiklar och om den nationella lagstiftningen i dessa länder. Kommissionen anser på grundval av EUAA:s arbete och efter att ha konsulterat utrikestjänsten att det i länderna (Bangladesh, Colombia, Egypten, Indien, Marocko och Tunisien samt Kosovo), som enligt förslaget ska fastställas som säkra ursprungsländer på unionsnivå, inte finns någon allmän risk för förföljelse eller allvarlig skada, med undantag av vissa landsbygdsområden i Colombia, och i regel inga tecken på brott mot förbudet mot non-refoulement. År 2024 var antalet godkända asylansökningar från dessa länder mycket lågt på unionsnivå, endast 2–5 procent.
7
Ålands behörighet
Enligt 27 § 26 och 34 punkterna i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i frågor som gäller utlänningslagstiftning och gränsbevakning.
8
Behandling av förslaget i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter
Behandlingen av förslaget inleddes i rådets arbetsgrupp för asyl den 24 april 2025.
9
Nationell behandling av förslaget
Utkastet till U-skrivelse har behandlats i ett skriftligt förfarande i sektionen för invandrar-, asyl- och integrationsärenden (EU6) den 30.5–2.6.2025.
U-skrivelsen har behandlats i EU-ministerutskottet den 6.6.2025.
Statsrådet har gett följande U-skrivelser om procedurförordningen: U 34/2016, UJ 6/2018, UJ 40/2020 och UJ 21/2021.
10
Statsrådets ståndpunkt
Statsrådet anser att det är viktigt att asylsystemet effektiveras och att dess kvalitet utvecklas och att personer som fått ett negativt beslut återvänder eller återsänds till utreselandet så snabbt som möjligt. Statsrådet stöder åtgärder för att öka användningen av påskyndade prövningsförfaranden och för att minska antalet ogrundade asylansökningar.
Statsrådet betonar att varje asylansökan ska prövas opartiskt och omsorgsfullt.
Statsrådet förhåller sig positivt till att fastställa säkra ursprungsländer på unionsnivå och stöder en mer enhetlig tillämpning av begreppet säkert ursprungsland i medlemsstaterna. Statsrådet anser det vara viktigt att medlemsstaterna också kan upprätta nationella förteckningar över säkra ursprungsländer.
Statsrådet anser att det är motiverat att fastställa unionens kandidatländer som säkra ursprungsländer. Statsrådet anser att det kan vara nödvändigt att precisera fastställandet av och besluten om undantagsförhållanden för att regleringen ska vara smidig och tydlig. Statsrådet anser det vara viktigt att även säkerställa en ändamålsenlig informationsgång om situationen i kandidatländerna. Målet är en entydig och effektiv tillämpning av förslaget.
Statsrådet anser att de tredjeländer som kommissionen föreslår kan anses vara säkra ursprungsländer.
Statsrådet kan stödja en tidigareläggning av tillämpningen av undantag som gäller säkra tredjeländer och ursprungsländer samt en tidigareläggning av tillämpningen av bestämmelserna om gränsförfarande och påskyndat prövningsförfarande. Statsrådet beaktar dock att avsikten är att lagstiftningsändringarna som gäller den nationella pakten ska träda i kraft sommaren 2026.