1  Förslagens bakgrund och syfte

De senaste årens terroristattacker och migrationskrisen har ökat kraven på effektivare informationsutbyte mellan EU-ländernas myndigheter och mellan nationella myndigheter och EU:s byråer. 

Enligt kommissionen är SIS unionens viktigaste informationssystem på gränsbevaknings- och säkerhetsområdet. I fjol, tre år efter det att andra generationen av SIS togs i drift, genomförde kommissionen en omfattande utvärdering. Enligt den fungerar SIS effektivt. Genom SIS uppnår man fler resultat och med SIS kan mer data behandlas i realtid än i något annat system inom det brottsbekämpande samarbetet. Som belägg för detta pekar kommissionen på att antalet träffar ökat år efter år i alla kategorier av registreringar. Vid utvärderingen framkom det dock även områden på vilka man kan göra operativa och tekniska förbättringar. 

I första skedet föreslås tre rättsakter för utveckling av SIS: förslag till förordning om inrättande, drift och användning av SIS i polissamarbete och straffrättsligt samarbete, förslag till förordning om inrättande, drift och användning av SIS i gränskontroller och förslag till förordning om användning av SIS för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom EU. Förordningarna om polissamarbete och gränskontroller föreslås utgöra den rättsliga grunden för SIS. Dessa kompletteras av återvändandeförordningen. 

Förslagen syftar till att utveckla SIS som verktyg i bekämpningen av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, förbättra säkerheten vid gränserna och kontrollen över migrationen, säkerställa effektivt informationsutbyte mellan medlemsstaterna och främja unionsmedborgarnas säkerhet. 

Förslagen behandlades inledningsvis vid ett sammanträde i arbetsgruppen för Schengenfrågor (Schengenregelverket) 16.1.2017. 

I följande skede våren 2017 ska kommissionen lämna kompletterande förslag till utveckling av SIS utifrån en HLEG-rapport (High Level Expert Group) som kommer under våren. 

2  Huvudsakligt innehåll

3  Förslagens rättsliga grund och förhållande till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

Som rättslig grund för SIS-polisförordningen föreslår kommissionen artikel 82.1 d, 85.1, 87.2 a och 88.2 a i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF). Enligt artikel 82.1 d ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för att underlätta samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut. 

Enligt 85.1 ska Eurojusts uppgift vara att stödja och stärka samordning och samarbete mellan de nationella myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlemsstater eller som det krävs lagföring för på gemensamma grunder, på grundval av operationer som genomförs och information som lämnas av myndigheterna i medlemsstaterna och av Europol. 

Enligt artikel 87.2 a får Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet föreskriva åtgärder om insamling, lagring, behandling, analys och utbyte av relevant information inom ett polissamarbete mellan alla behöriga myndigheter i medlemsstaterna, inbegripet polisen, tullen och andra brottsbekämpande organ som är specialiserade på att förebygga, upptäcka och utreda brott. 

Enligt artikel 88.2 a ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet reglera Europols uppgifter gällande insamling, lagring, behandling, analys och utbyte av information från medlemsstaternas myndigheter eller från ett tredjelands myndigheter eller från utomstående organ. 

Som rättslig grund för SIS-gränsförordningen föreslår kommissionen artikel 77.2 b och d samt 79.2 c i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF). 

Enligt artikel 77.2 b och d ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om kontroll av de personer som passerar de yttre gränserna samt alla nödvändiga åtgärder för att stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna. 

Enligt artikel 79.2 c ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder gällande olaglig invandring och olaglig vistelse, inbegripet avlägsnande ur landet och återvändande av personer som vistas olagligt i medlemsstaterna. Denna artikel föreslås även som rättslig grund till SIS-återvändandeförordningen. 

Statsrådet anser att de rättsliga grunderna är lämpliga. Förslagen behandlas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och antas i rådet med kvalificerad majoritet. 

Kommissionen anser att förslagens syfte inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås enbart genom medlemsstaternas åtgärder. Förslagen utvecklar det befintliga SIS, som använts operativt av medlemsstaterna sedan år 1995. Enligt kommissionen kan en avsevärd del av den information som förmedlas via SIS inte nås med decentraliserade system. Med beaktande av verksamhetens omfattning, effektivitet och effekter kan förslagens syfte uppnås bättre på unionsnivå. Enligt kommissionen inkluderar förslagen endast åtgärder som är nödvändiga för att uppnå det angivna syftet. 

Statsrådet anser att förslagen följer subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. 

4  Förslagens förhållande till grundläggande och mänskliga rättigheter samt grundlagen

Förslagen utvecklar det befintliga systemet. Merparten av bestämmelserna i SIS-polisförordningen och SIS-gränsförordningen är redan nu gällande rätt. Dagens dataskyddsbestämmelser består och skärps i vissa delar. 

Grundlagsutskottet har bedömt lagstiftnings- och fördragsinitiativ inom EU-rätten med beaktande av domstolspraxisen (t.ex. GrUU 20/2016 rd), framförallt EU-domstolens avgöranden i rättsfallen C-293/12 och C-594/12 (Digital Rights Ireland) och C-362/14 (Schrems). Utskottet har bl.a. konstaterat att eftersom begränsningen av de grundläggande rättigheterna är så betydelsefull är det av central vikt att bestämmelserna om förutsättningar för lagring av uppgifter och om användningen av uppgifterna är exakta och begränsar sig till vad som är nödvändigt med hänsyn till de godtagbara motiven (GrUU 18/2014 rd). 

Förslagen utökar möjligheterna att använda biometrisk information. Nya biometriska kännetecken som kan lagras i systemet är handavtryck, DNA och ansiktsbilder. Möjligheten att lagra fingeravtryck finns kvar. Grundlagsutskottet har bedömt att biometriska kännetecken på många sätt kan jämställas med känslig information (t.ex. GrUU 30/2016 rd). Att tillåta behandling av känsliga uppgifter berör själva kärnan i skyddet för personuppgifter som hör till privatlivet (GrUU 37/2013 rd). Därav följer att redan lagring av fingeravtryck i ett sådant register kan ge anledning till oro för skyddet av privatlivet, och därmed påverkar förslagen den registrerades grundläggande rättigheter. 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning är det betydelsefullt att allvarliga risker som gäller informationssäkerhet och missbruk av uppgifter kan vara förknippade med exceptionellt omfattande databaser som innehåller biometriska kännetecken. I sista hand kan det vara en persons identitet som är hotad (GrUU 13/2016 rd, s. 4, GrUU 14/2009 rd, s. 3/I). Grundlagsutskottet har ansett att sådana register måste bedömas med avseende på villkoren för begränsning av de grundläggande rättigheterna, särskilt med beaktande av om en sådan begränsning är godtagbar och uppfyller kravet på proportionalitet (GrUU 38/2016 rd, GrUU 21/2012 rd, GrUU 47/2010 och GrUU 14/2009 rd). 

Förslaget innebär att DNA enbart kan lagras för personer som är försvunna och behöver ställas under beskydd samt för barn som riskerar att bortföras. Enligt förslaget får DNA endast lagras när fingeravtryck eller handavtryck från ovan nämnda personer inte finns att tillgå. Endast behöriga användare har åtkomst till informationen. DNA-identifiering i ovan nämnda fall tryggar rättigheterna för personen i fråga och kan t.ex. förhindra bortförande av barn från EU till tredjeländer. Enligt kommissionen utbyter medlemsstaterna redan nu sådan information på operativ nivå. Genom att införa en bestämmelse i förordningstext blir läget klarare och det skapas en tydlig process för utbyte av DNA-information och tillfällen då informationen kan användas. 

Innan en registrering införs i SIS och när man prövar förlängning av den ska medlemsstaten varje gång pröva om ärendet är så viktigt att det ska registreras i systemet. 

Enligt förslagen är huvudregeln vid lagring av information i SIS att den inte får lagras längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte i vilket informationen infördes. Medlemsstaten ska se över lagringsbehovet var femte år. Nu är tidsfristen tre år. Information lagrad för hemlig övervakning, särskilda kontroller eller förhindrande av utresa ska raderas senast inom ett år efter det att den införts. Den registrerade har rätt att kontrollera, rätta och radera uppgifter om sig själv. Dessa bestämmelser är oförändrade eftersom kommissonen anser att gällande bestämmelser om den registrerades rättigheter garanterar en hög dataskyddsnivå och överensstämmer med EU-förordningen 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG samt med direktivet (2016/680) om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF. 

Information från SIS får inte lämnas ut till tredjeländer eller internationella organisationer. I förslaget till SIS-återvändandeförordning görs ett undantag från detta genom att man med tillstånd från den medlemsstat som infört informationen skulle kunna lämna ut information till en tredjestat om en återvändande tredjelandsmedborgare som vistats olagligt i landet när syftet är identifiering och utfärdande av identitets- eller resehandlingar. 

Vid behandlingen av Europaparlamentets och rådets förordning (Smarta gränser) konstaterade grundlagsutskottet att det finns skäl att i regleringen införa ett uttryckligt förbud mot utlämning av information till tredjeländer (GrUU 28/2016). Likaså konstaterade grundlagsutskottet i sitt utlåtande GrU 21/2012 om Europaparlamentets och rådets förordning (Eurodac) att ett uttryckligt förbud att lämna ut information från Eurodac till tredjeländer är viktigt för skyddet av många grundläggande rättigheter, särskilt med avseende på att det gäller ett register över asylsökande. SIS-återvändandeförordningen avviker från ovan nämnda förordningar i att den syftar till att stärka EU:s åtgärder för att skapa en enhetlig och hållbar migrationspolitik, där en del består av effektivt återvändande av migranter som saknar rätt att vistas inom EU. Ett återvändande kan kräva att hemstaten får noggrannare uppgifter för att kunna säkerställa den återvändandes identitet eller utfärda nödvändiga resehandlingar. Uppgifter som lämnas ut från SIS till tredjestater är noggrant avgränsade till ovan nämnda syften. 

5  Förslagens konsekvenser

6  Ålands behörighet

Enligt 18 § 6 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet med de undantag som nämns i 27 § 27, 34 och 35 punkten. 

Enligt 27 § 26 och 34 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om utlänningslagstiftning och gränsbevakningen. 

7  Nationell behandling av förslaget och behandling i Europeiska unionen

U-skrivelsen har behandlats i EU-sektionerna 6 och 7 under tiden 7.2 - 10.2.2017. 

Förslagen till förordningar behandlas i Schengenarbetsgruppen fr.o.m. sammanträdet 16.1.2017. 

8  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet stöder utvecklingen av Schengens informationssystem (SIS) och förhåller sig i huvudsak positivt till de föreslagna förordningarna. Statsrådet stöder lagring av beslut om återvändande i SIS eftersom det förbättrar medlemsstaternas utbyte av information om återvändanden. 

Med beaktande av systemets mål och de registrerades rättssäkerhet ska myndigheter med åtkomsträtt till systemet vara tydligt definierade och åtkomsträtten endast gälla information som myndigheterna behöver för utförande av sina uppgifter. Statsrådet kan acceptera förslaget att åtkomsträtten utvidgas till nationella myndigheter med ansvar för frågor som gäller inresa, vistelse och återvändande av tredjelandsmedborgare. Detta innebär att Migrationsverkets åtkomsträtt till systemet utvidgas till att omfatta beslut om återvändande. Statsrådet kan även acceptera att Europols åtkomsträtt utvidgas och att Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och dess grupper får åtkomsträtt till viss information. 

Förslagen utökar möjligheterna att lagra biometriska kännetecken (ansiktsbilder, handavtryck och DNA) i SIS. För närvarande får endast fingeravtryck lagras. Enligt förslaget ska man endast kunna lagra DNA för försvunna personer som eftersöks för att beskyddas och för barn som riskerar att bortföras. Statsrådet kan acceptera förslagen till utökad användning av biometriska kännetecken. Man ska säkerställa att lagringen av biometrisk information är absolut nödvändig. Dessutom ska man se till att ändamålsenliga skyddsåtgärder vidtas, såsom att lagrade personuppgifter skyddas mot risken för missbruk och alla typer av olaglig åtkomst eller användning av information. 

Med avseende på effektivare bekämpning och uppklarning av brott är det viktigt att kunna göra sökningar i SIS med spår från en brottsplats och införa registreringar av okända personer med enbart fingeravtryck från en brottsplats. Förutsättningen är att personen inte har kunnat identifieras genom de nationella och internationella databaser som i övrigt är tillgängliga. Dessutom ska det finnas en stark misstanke om att personen har begått ett allvarligt brott (inkl. terrorism) och utgör ett allvarligt hot mot den allmänna säkerheten. SIS är det viktigaste informationssystemet på EU-nivå inom gränsbevakning och säkerhet. Förslagen stärker användningen av systemet för brottsbekämpning. Med beaktande av detta syfte förefaller de uppställda säkerhetsgarantierna för skydd av spår från brottsplatser vara strikta, åtminstone vad gäller kravet att informationen endast får användas om den registrerade personen bedöms utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna säkerheten. I fortsatta förhandlingar om förslaget bör målet vara att möjliggöra effektivare utnyttjande av systemet i brottsbekämpningssyfte samtidigt som dataskyddskraven och ändamålsberoendet beaktas.  

Statsrådet anser det viktigt att möjliggöra användning av ansiktsbilder för identifiering även vid andra gränsövergångsställen än sådana som har automatisk gränskontrollutrustning. Detta skulle effektivisera användningen av SIS och skapa synergier mellan SIS och framförallt in- och utresesystemet EES (Entry Exit System). 

Statsrådet anser det viktigt att information inte lagras i SIS längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte i vilket informationen infördes. Statsrådet anser att de eftersträvade enhetliga lagringstiderna i sammanhörande EU-system skulle effektivisera myndigheternas verksamhet. Information som lagras i SIS innefattar emellertid personuppgifter inkl. biometrisk information. I detta skede ser statsrådet med förbehåll på kommissionens förslag när det gäller att förlänga lagringstiden från tre till fem år och anser att behovet av en sådan betydande förlängning ytterligare ska övervägas, i slutändan som en del av den totala förhandlingslösningen. 

Statsrådet anser att förslaget om registreringar för hemlig övervakning, förhindrande av utresa eller särskilda kontroller vid verkställighet av straffrättslig påföljd (criminal sentence) ska övervägas närmare i de fortsatta förhandlingarna. 

Statsrådet anser det viktigt att förordningen i enlighet med förslaget föreskriver om varje persons rätt att överklaga till en behörig myndighet och domstol, om personens begäran att kontrollera, rätta eller radera en uppgift avslås. 

Statsrådet stöder förslaget om nya, förebyggande registreringar i syfte att förhindra bortförande av barn. Förändringen ger möjlighet att skydda barn som riskerar att bortföras. Detaljerna i systemet samt registreringsförutsättningarna och -möjligheterna bör ytterligare övervägas, framförallt i fråga om Finlands egna anmälningar. För att denna förändring ska bli effektiv krävs det registreringar av god kvalitet och systemanvändare med bra utbildning. 

Enligt statsrådets uppfattning bör medlemsländer utan nationell kopia, i enlighet med EU:s tidigare riktlinjer, inte åläggas att införa en obligatorisk nationell kopia och dess säkerhetskopia. Statsrådet anser att det centrala SIS, som underhålls av eu-LISA, har fungerat väl och att det inte uppstått några betydande problem. Driftsäkerheten hos det centrala systemet ska garanteras på bästa möjliga sätt. Det centrala SIS har ett reservsystem som borde vara tillräckligt effektivt och funktionellt för att man ska kunna använda SIS utan avbrott när det centrala systemet ligger nere. 

Statsrådet betonar att en lösning som bygger på det centrala systemet även kan motiveras med de senaste årens erfarenheter av de nationella kopiornas funktion. I praktiken har det visat sig att nationella kopior inte nödvändigtvis kan garantera teknisk driftsäkerhet, enhetlig informationsbehandling och datasäkerhet utan avsevärda och fortlöpande ekonomiska insatser från medlemsstaternas sida. 

Enligt statsrådets uppfattning är det också viktigt att beakta att nationella kopior i motsats till en central lösning kan leda till att medlemsstaterna ställer varierande krav på hur det centrala SIS ska kommunicera med de nationella systemen. Vid utveckling av SIS bör man även beakta att in- och utresesystemet EES (Entry Exit System) och systemet för reseuppgifter och resetillstånd ETIAS (European Travel Information and Authorisation System) utvecklas genom en lösning som bygger på det centrala systemet. 

Om det inte finns någon valmöjlighet i fråga om nationella kopior, anser statsrådet att medlemsstaterna ska få en tillräckligt lång övergångstid, minst 3 år, efter det att förordningen har antagits. Här anser statsrådet att medlemsländer som i enlighet med de tidigare riktlinjerna saknar en nationell kopia inte ska åläggas att med egna medel finansiera införandet av en obligatorisk nationell kopia och dess säkerhetskopia. Dessutom bör eu-LISA:s möjligheter att bistå medlemsstaterna vid skapandet av systemet utnyttjas fullt ut, i första hand genom omfördelning av medel inom EU:s nuvarande budgetram. 

Statsrådet betonar att medlemsstaterna utöver den nationella kopian fortsatt ska garanteras en direkt förbindelse för förfrågningar mot det centrala systemet. 

Statsrådet betonar att kommissionen bör ha rätt att begära information om användningen av SIS per gränsövergångsställe. Detta skulle skapa mervärde i Schengens utvärderingssystem, det centrala kvalitetskontrollsystemet för att garantera Schengenområdets ändamålsenlighet.