1  Bakgrund

Kommissionen antog den 12 januari 2022 ett förslag till Europaparlamentets och Europeiska unionens förordning om Europeiska unionens narkotikabyrå (COM(2022) 18 final). Förslagets syfte är att öka och förstärka verksamhetsmöjligheterna för Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA). Centrumet för kontroll inrättades genom rådets förordning (EEG) 302/93. Denna konstituerande akt omarbetades under 2006 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1920/2006. Förordningen ändrades senast genom förordningen (EU) 2017/2101 vad gäller informationsutbyte, och ett system för tidig varning och riskbedömningsförfarande, avseende nya psykoaktiva substanser (s.k. designerdroger). 

Enligt kommissionens uppfattning lämpar sig förordningen (EG) 1920/2006 inte längre som sådan för att möta aktuella och kommande utmaningar. Därför ska EMCDDA:s mandat ses över. Kommissionen anser att det mest ändamålsenliga sättet är att ersätta centrumet för kontroll med en ny byrå och att samtidigt döpa om det till Europeiska unionens narkotikabyrå (EUDA). För att uppnå målen krävs enligt kommissionen så pass betydande ändringar av förordningen (EG) 1920/2006 att det är tydligast att ersätta förordningen med en helt ny förordning. Samtidigt kan man beakta unionens gemensamma ansats för decentraliserade byråer. 

En utvärdering av EMCDDA:s verksamhet ligger som grund för förslaget till förordning. Förslaget beaktar även EU:s narkotikastrategi för 2021–2025 och dess handlingsplan. Den beaktar även ändringen av förordningen (EG) 1920/2006 samt flera rättsakter om innefattande i definitionen av narkotika enligt rådets rambeslut 2004/757/RIF. 

2  Förslagets huvudsakliga innehåll

3  2.1 Förslagets centrala innehåll

Förslaget föreskriver om riktad översyn av mandatet för Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk och har som mål att förstärka dess uppgifter. Syftet med förslaget är att säkerställa att den kommande byrån effektivt kan möta nya utmaningar, erbjuda medlemsstaterna bättre stöd och öka samarbetet på den internationella nivån. Förslagets syfte är att utvidga byråns verksamhetsområde till blandmissbruk särskilt när andra substanser används tillsammans med olaglig narkotika. Målet är även att förstärka uppföljning och färdigheter att bedöma hot, inrätta ett virtuellt laboratorium för att säkerställa att alla brottstekniska och toxikologiska uppgifter är tillgängliga för byrån, stärka de nationella kontaktpunkternas ställning, utveckla förebyggande kampanjer och upplysningskampanjer samt att utfärda hälsovarningar om eventuella särskilt farliga substanser som kommer ut på marknaden. Förslagets syfte är även att klargöra byråns position i internationellt samarbete. Med samma förslag anpassas byråns institutionella ram även till Europaparlamentets, Europeiska rådets och Europeiska kommissionens gemensamma ansats för EU:s decentraliserade byråer. 

Enligt kommissionen beaktas i förslaget EMCDDA:s samarbete med unionens övriga organ, i synnerhet med Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust), Europeiska unionens byrå för utbildning av tjänstemän inom brottsbekämpning (CEPOL), Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMA) och EU:s smittskyddsmyndighet (ECDC) samt med EU:s övriga decentraliserade organ. Då kommissionen utarbetade förslaget granskade den även kopplingarna till inrättandet av Europeiska myndigheten för beredskap och insatser vid hälsokriser (HERA) samt EU:s ramprogram Horisont Europa 2020, fonden för inre säkerhet, programmet Rättsliga frågor, EU4Health-programmet och finansieringen av Horisont Europa. 

Vid beredning av förslaget har kommissionen även beaktat andra relevanta politikområden som har godkänts eller inletts efter ikraftträdandet av förordningen (EG) 1920/2006 om Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (omarbetning). Vad gäller byråns samarbete med tredje länder beaktas i detta förslag unionens utrikespolitik. 

4  2.2 Förslagets detaljerade innehåll

Kapitel I (artiklar 1–5) innehåller byråns mål och allmänna uppgifter. Först bekräftas att Europeiska unionens narkotikabyrå (EUDA) ersätter Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA) (artikel 1), fastställs byråns rättsliga ställning och säte (artikel 2) samt ges några definitioner (artikel 3). I artikel 4 definieras byråns mål som är detsamma som i förordning 1920/2006. Artikel 5 föreskriver om byråns allmänna uppgifter som gäller tre centrala områden som hör till befogenheten och som presenteras närmare i kapitlen II–IV. 

I kapitel II (artikel 6 och 7) tydliggörs byråns tillsynsuppgift. I förordningens artikel 6 definieras vilka uppgifter byrån ska samla in och vilka åtgärder den ska vidta för att de mest aktuella uppgifterna är tillgängliga för analys. Där definieras även byråns informationsdelningsuppgifter. I artikel 7 fastställs byråns viktigaste tillsynsuppgifter. 

I kapitel III (artiklar 8–15) definieras byråns uppgifter för tidig varning och riskbedömning. I förordningens artiklar 8–11 fastställs de regler som gäller informationsutbyte om nya psykoaktiva substanser, systemet för tidig varning och riskbedömningsförfarandet. Dessa bestämmelser har inte ändrats jämfört med förordningen (EG) 1920/2006. Byråns arbete utgör grunden för att en ny psykoaktiv substans eventuellt kan inkluderas i definitionen av ”narkotika” genom ett delegerat direktiv med stöd av rådets rambeslut 2004/757/RIF. I artikel 12 i förordningen föreskrivs om byråns möjlighet att ta fram hotbildsbedömningar om nya utvecklingslinjer som kan påverka folkhälsan och säkerheten negativt. Dessa hotbildsbedömningar ökar EU:s beredskap att reagera på nya hot och stödja byråns övriga uppgifter. I artikel 13 föreskrivs om ett europeiskt varningssystem för narkotika som underlättar ett snabbt informationsutbyte och som kan förutsätta snabba åtgärder för att säkerställa folkhälsa eller säkerhet. I förordningens artikel 14 fastställs byråns mandat i fråga om narkotikaprekursorer. Dessutom inrättas i artikel 15 ett nätverk av brottstekniska och toxikologiska laboratorier (”virtuellt laboratorium”). 

I kapitel IV (artiklar 16–21) definieras uppgifter för kompetensutveckling. I artikel 16 fastställs byråns mandat i förebyggande arbete som byrån redan utför i nuläget. Arbetet utvecklas genom att ge byrån möjligheten att utveckla EU-omfattande förebyggande program och kampanjer samt genom att stödja medlemsstaterna i förberedelser av nationella kampanjer. I artikel 17 föreskrivs om ackrediterings- och certifieringsförfaranden för nationella program, särskilt program som gäller nationellt förebyggande, behandling, skademinskning och andra program i anknytning till detta. Sådan ackreditering eller certifiering skulle ge nationella myndigheter säkerhet i fråga om att deras program följer den senaste vetenskapliga informationen och har visat sig vara nyttiga. I förordningens artikel 18 ges byrån befogenheter att ge medlemsstaterna stöd till exempel för utvärdering och utveckling av deras nationella strategier, men även för utbyte av bästa praxis eller annan information. Med stöd av förordningens artikel 19 kan byrån inom ramen för sitt mandat ge utbildning, för vilken man i vissa situationer även kan ta ut avgifter. I förordningens artikel 20 fastställs byråns åtgärder vid internationellt samarbete. I bestämmelsen klargörs även att internationellt samarbete är en av byråns centrala uppgifter. I artikel 21 ges byrån befogenheter att handla mer aktivt inom ramen för EU:s cirkulation av forskningsdata (EU research knowledge cycle). Byrån skulle även kunna delta i EU:s innovationscentrum för inre säkerhet. 

I kapitel V (artiklar 22–34) fastställs regler för byråns organisation. Reglerna utgår från förordningen (EG) 1920/2006. De ändringar av regler som har gjorts i detta kapitel beror på genomförandet av den gemensamma ansatsen. Byråns särdrag, såsom den vetenskapliga kommittén och nätverket av nationella kontaktpunkter bevarades, men dessa anpassas vid behov. 

I kapitel VI (artiklar 35–41) ingår bestämmelser om finansförvaltning. I artikel 35 i förordningen fastställs regler som gäller byråns enhetliga programdokument, till vilka hör planering för en tre års period och arbetsprogrammet för följande år. Bestämmelsen har anpassats till de nyaste finansförvaltningsförordningarna. Ändringar av bestämmelser som gäller finansförvaltning jämfört med förordningen (EG) 1920/2006 beror på genomförandet av den gemensamma ansatsen och de finansförvaltningsregler som i nuläget tillämpas på EU:s decentraliserade byråer. Ändringarna av budgetförfaranden, presentation av bokslut och beviljande av ansvarsfrihet är små. Den enda nya bestämmelsen i detta kapitel är artikel 37, enligt vilken byrån kan ta ut avgifter för vissa uppgifter som inte hör till byråns kärnuppgifter. Byrån kan besluta efter att förordningen har trätt i kraft om den vill använda detta alternativ eller inte. 

I kapitel VII (artiklar 42–44) ingår bestämmelser om personal. Jämfört med förordning (EG) 1920/2006 beror de genomförda ändringar på genomförandet av den gemensamma ansatsen samt ändringarna av personalbestämmelser och de villkor som tillämpas på den övriga personalen (artiklar 42 och 44). Artikel 43 innehåller personalbestämmelser som tillämpas på generaldirektören. 

I kapitel VIII (artiklar 45–63) ingår allmänna bestämmelser och slutbestämmelser. Jämfört med förordning (EG) 1920/2006 beror de genomförda ändringar på genomförandet av den gemensamma ansatsen och anpassningar till den nyare lagstiftningen. Den största delen av dessa bestämmelser inkluderades redan i förordningen (EG) 1920/2006. I detta kapitel ingår även övergångsbestämmelser (artiklar 58–61) som möjliggör en korrekt övergång från Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk till Europeiska unionens narkotikabyrå. 

5  Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitets- och subsidiaritetsprincipen

Rättslig grund 

Förslaget baserar sig på artikel 168.5 i EUF-fördraget, enligt vilken Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén får besluta om bland annat åtgärder för övervakning, varning och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Enligt artikel 168.1 tredje stycket i FEUF ska unionen komplettera medlemsstaternas åtgärder för att minska de hälsorisker som orsakas av narkotika, inbegripet informationsåtgärder och förebyggande åtgärder. 

Enligt kommissionen bidrar behandling av frågor som gäller utbud och narkotikamarknaden till att minska tillgången till och efterfrågan på narkotika i EU, och är därmed en folkhälsofråga. Narkotikans hälso- och säkerhetsdimensioner har enligt kommissionen en central anknytning till varandra, och de kan inte behandlas separat. Därmed omfattas innehållet i detta lagstiftningsförslag av den rättsliga grunden för folkhälsa, och där överskrids inte enligt kommissionens bedömning det som är möjligt för den rättsliga grunden i fråga. 

Enligt statsrådets preliminära bedömning är den rättsliga grunden ändamålsenlig och tillräcklig. 

Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciper 

Kommissionen motiverar förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen först och främst med den gränsöverskridande karaktären av företeelser i anknytning till narkotika. Medlemsstaterna har många gemensamma hälso- och säkerhetsutmaningar som man måste ta itu med. Narkotikafrågor kan inte endast behandlas på en nationell eller regional eller lokal nivå, eftersom narkotikamarknaden och den organiserade brottsligheten är gränsöverskridande och multinationella. Organiserade brottslingsgrupper utnyttjar skillnaderna i de lagstiftningsmässiga och rättsliga angreppssätten i de olika medlemsstaterna. I praktiken kan man inte ingripa i gränsöverskridande perspektiv i den nationella lagstiftningen eller inte ens i den bästa nationella praxisen. På grund av denna gränsöverskridande karaktär behövs åtgärder på EU-nivån. 

Enligt kommissionens proposition medför lagstiftningsförslaget betydande mervärde för EU. Revidering av byråns mandat så att den kan svara mot aktuella och kommande utmaningar ligger i EU:s intresse. I synnerhet om man beaktar att narkotikasituationen under den senaste tiden har försämrats i EU. Det finns bättre tillgång till allt renare och effektivare droger. Tillgången blir bättre på grund av den tekniska utvecklingen och nya innovationer. Sätten att använda narkotika blir mångsidigare, vilket ökar de negativa konsekvenserna för folkhälsan och säkerheten. 

Enligt en utvärdering som har utförts om byrån möjliggör inte det nuvarande mandatet att byrån skulle kunna stödja medlemsländerna på bästa möjliga sätt eller ta en internationellt sett mer betydande roll. Det faktum att byråns nuvarande mandat omfattar blandmissbruk endast begränsat, leder till att översikten över narkotikasituationen på EU-nivån försämras, eftersom den information som samlas in är splittrad eller eventuellt obefintlig. 

Kommissionen motiverar åtgärder på EU-nivån även med förslagets effekter på medlemsstaternas administrativa börda. Enligt kommissionen skulle en översyn av byråns nuvarande mandat även minska medlemsstaternas administrativa börda och förenkla administrativa förfaranden. Till detta bidrar bland annat den föreslagna rationaliseringen av rapporteringsskyldigheter och koncentrering i medlemsstaterna till nationella kontaktpunkter, uppföljning av narkotikamarknaden och upprätthållande av ett system för tidig varning och larmsystemet för narkotika, organisering av utbildning, utveckling av bästa praxis osv. Detta skulle leda till lägre administrativa kostnader. Om byrån kan producera bättre information gynnar detta både EU och medlemsstaterna. Alla medlemsstaterna har inte möjligheter att ensamma samla in och analysera tillräckligt med information, i synnerhet om gränsöverskridande problem. Om varje medlemsland endast skulle samarbeta med en del grannländer skulle det uppstå större administrativa bördor jämfört med sådant samarbete som omfattar hela EU. 

Enligt statsrådets preliminära bedömning är förslaget förenligt med subsidiaritetsprincipen. Statsrådet preciserar sin bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen och dess effekter på den administrativa bördan allt eftersom förhandlingarna fortskrider. 

Enligt kommissionen är förslaget förenligt med proportionalitetsprincipen, eftersom det är det enda sättet att genomföra behövliga ändringar av byråns mandat. Syftet med åtgärder på EU-nivån är inte att ersätta nationella åtgärder eller myndigheter eller att ifrågasätta deras betydelse. Det är endast möjligt att ingripa i narkotikasituationen om alla nivåer: EU-nivån, nationella och lokala samarbetar. Enligt kommissionen överskrider förslaget inte vad som är proportionellt för att bekämpa en företeelse som omfattar hela EU. 

I fråga om de nationella kontaktpunkterna konstaterar kommissionen att medlemsstaterna själva kan besluta hur en nationell kontaktpunkt inrättas. Enligt kommissionen är det proportionellt att fastställa minimikrav för kontaktpunkterna, så att man kan säkerställa att kontaktpunkterna kan lämna in behövliga uppgifter till EU-nivån och få EU-finansiering. Inlämning av grundläggande uppgifter från medlemsstaterna till byrån via de nationella kontaktpunkterna utgör grunden för det allmänna uppföljningssystemet för narkotika. 

Enligt statsrådets preliminära bedömning är förslaget i linje med proportionalitetsprincipen. Statsrådet preciserar sin bedömning av förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen allt eftersom förhandlingarna fortskrider. 

6  Förslagets konsekvenser

De ekonomiska konsekvenserna 

Enligt kommissionen har förslaget till förordning konsekvenser för EU:s budget. Förslagets viktigaste konsekvenser gäller kommissionen och själva byrån samt de nationella myndigheterna. Förslaget skulle i första hand öka antalet uppgifter och krav, och därigenom kostnaderna. Kommissionen anser emellertid att förslaget även är kopplat till vissa möjligheter till förenkling och minskning av den administrativa bördan. Konsekvenserna för andra intressentgrupper, i synnerhet medborgare/individer och företag, är begränsade och till stor del indirekta. 

Vad gäller EU:s budget, skulle förordningen inte påverka byråns anslag och personal. Anslagen till EU:s decentraliserade byråer fastställs i långtidsbudgeten för 2021–2027 samt i EU:s gemensamma budget som fastställs årligen av Europaparlamentet och rådet. Utgångspunkten är att anslagen till de decentraliserade byråerna höjs årligen med 2 procent under budgetramperioden. Kommissionen anser att de planerade anslagen inte skulle vara tillräckliga för uppgifterna enligt den nya förordningen. En bättre behandling av narkotikafrågan förutsätter en utvidgning även av uppföljningen av narkotikamarknaden och frågor som gäller tillgången till narkotika. Kommissionen föreslår för byrån en betydande ökning för den innevarande budgetramperioden, cirka 63 miljoner som anslag och cirka 40 nya tjänster. Eftersom förordningen ska gälla tills vidare kan man anta att den ytterligare kostnadspressen även skulle gälla kommande budgetramar. Kommissionen konstaterar att ökningen ska kompenseras ur finansieringsprogrammen under EU-budgetens rubrik 4, men att detta även skulle ha vissa konsekvenser för budgetens rubrik 5. Man kan inte skapa utifrån förslaget en helhetsbild av den planerade ändringen av byråns finansiering och personalplan. Målet är att få ytterligare utredningar under förhandlingarna. 

Vad gäller den nationella budgeten och nationella myndigheter, eventuella effekter på dimensioneringen av anslagen i statens budget behandlas på normalt sätt inom förfarandena för budgeten och planen för de offentliga finanserna. Förordning eventuella ekonomiska konsekvenser för den nationella budgeten och de nationella myndigheterna ska bedömas allt eftersom förhandlingarna fortskrider. I konsekvensbedömningen i kommissionens förslag presenteras ingen uppskattning av hur medlemsländernas nationella uppgifter eventuellt ökar. 

Man ska särskilt följa upp vilka effekter de eventuella tilläggsuppgifter som de nationella kontaktpunkterna anvisas har samt utreda närmare vilka nationella satsningar de nya uppgifter som planeras för byrån förutsätter. Det är inte ännu helt klart vilket mervärde de nya uppgifterna skulle medföra, till exempel det virtuella laboratoriet. Statsrådet har inte ännu tillräckligt med information för att bedöma kommissionens åsikt om den mindre administrativa bördan. Å ena sidan kan en bättre verksamhet på byrån eliminera överlappande arbete och även minska medlemsländernas uppgifter till exempel om byrån rapporterar en del uppgifter till FN:s informationssystem å medlemsländerna vägnar. Å andra sidan kan nya nätverk och rapporteringsskyldigheter förutsätta av medlemsländerna till exempel arbete för utveckling av informationssystem, vilket kan öka kostnaderna och den administrativa bördan. 

Konsekvenser för den nationella lagstiftningen 

Kommissionens förslag förväntas inte ha några konsekvenser för den nationella lagstiftningen. 

7  Förslagets förhållande till grundlagen och till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna

De uppgifter som byrån samlar in och som samlas in för det är statistiska uppgifter, men dessa omfattar inte personuppgifter; därmed påverkar detta inte det skydd av personuppgifter som tryggas i artikel 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och 10 § i grundlagen. Enligt statsrådets bedömning har förslaget inte heller direkta konsekvenser för andra grundläggande och mänskliga rättigheter. Kommissionen bedömer att utvecklingen av narkotikabyråns verksamhet kan ha positiva indirekta effekter på grundläggande rättigheter till exempel genom att främja befolkningens hälsa (artikel 35 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, 19 § 3 mom. i grundlagen). 

8  Ålands behörighet

Enligt 18 § 6 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1994) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet (med de undantag som anges i 27 § 27, 34 och 35 punkten), enligt 12 punkten hälso- och sjukvård (med de undantag som anges i 27 § 24, 29 och 30 punkten), enligt 13 punkten socialvård, enligt 14 punkten undervisning samt enligt 21 punkten väg- och båttrafik. Lagstiftningen om narkotika och narkotikabrott hör enligt 27 § 22 och 30 punkten till rikets behörighet. 

Förslaget till förordning ställer inga ytterligare krav på Åland. Exempelvis är den statistik som lämnas till övervakningscentret nationell. Enligt 30 § 23 punkten självstyrelselagen ska insamlande av statistiska uppgifter om Åland för rikets behov, ske i samarbete med respektive myndigheter i landskapet. 

9  Behandling av förslaget i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter

Behandlingen av förslaget har inletts i Europarådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor (HDG). Under behandlingen får man information även om de övriga medlemsländerna ståndpunkter. 

Tills vidare finns ingen information om behandlingen av förslaget i Europaparlamentet. Europaparlamentet har inte ännu tagit officiell ställning till förslaget. 

10  Nationell behandling av förslaget

Det utkast till U-skrivelse som har beretts i samarbete mellan social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och finansministeriet har behandlats i skriftliga förfaranden i EU39-sektionen (droger) och EU7-sektionen (juridiska och inre ärenden) 16.–22.2.2022. 

11  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser att målet om att stärka de uppgifter som hör till centrumet för kontroll uppgifter är bra och att centrumet för kontroll skulle bättre kunna stödja medlemsländerna. Det är bra att narkotikafrågor behandlas på EU-nivån, eftersom många företeelser som gäller droger är gränsöverskridande till sin karaktär och allt mer globala, och man kan inte ingripa i dem endast på medlemsstatsnivån. 

Enligt statsrådet är det motiverat att utvidga byråns mandat till blandmissbruk, i synnerhet som dessa substanser används tillsammans med illegal narkotika, liksom även målet att samla in mer information av bättre kvalitet även inom brottsbekämpning. Enligt statsrådets ståndpunkt behöver särskilt det föreslagna virtuella laboratoriet och det förebyggande arbetet på EU-nivå , i synnerhet ackreditering av kampanjer,  fler grunder som gäller verksamhetens nödvändighet och mervärde för att vara motiverade. 

Förordningen beaktar tillräckligt den sektorsövergripande karaktären av företeelser i anknytning till narkotika samt den förpliktelse som gäller byrån som ska inrättas och dess samarbete med andra aktörer inom området, särskilt med Europol och dess nationella enheter.  

I förhandlingar om en förordning om Europeiska unionens narkotikabyrå ska målet vara att säkerställa att långtidsbudgeten för 2021–2027 följs och att eventuell tilläggsfinansiering i första hand ordnas genom att omfördela anslag inuti EU-budgeten. Statsrådet betonar måttlighet vad gäller administrativa utgifter i EU:s decentraliserade byråer och personalresurser samt god finansiell förvaltning. Statsrådet förhåller sig kritiskt till den föreslagna ökningen av anslag och personal till EU:s narkotikabyrå. Det är viktigt att narkotikabyrån kan effektivt sköta sina befintliga uppgifter, om budgetkonsekvenser som gäller nya uppgifter behövs närmare information. En riktad förnyelser av narkotikabyråns mandat får inte heller påverka negativt de övriga EU-byråernas verksamhetsförutsättningar.