2.1  Effektivisering av utsläppshandeln

Kommissionens förslag föreslår att gratistilldelningarna upphör fram till år 2027 så att antalet utsläppsrätter för flygtrafiken som auktioneras ut ökas varje år från och med år 2024. År 2024 ska 25 procent av de normalt avgiftsfritt tilldelade utsläppsrätterna för flygtrafiken auktioneras ut, år 2025 är andelen 50 procent och år 2026 75 procent. År 2027 finns det inte längre någon avgiftsfri tilldelning inom flygtrafiken och utsläppsrätterna överförs i sin helhet till auktionerna. Enligt förslaget ska de avgiftsfritt tilldelade utsläppsrätterna tilldelas flygbolagen åren 2024-2026 i förhållande till deras verifierade utsläpp år 2023 för flygverksamheten som omfattats av utsläppshandeln. 

I kommissionens förslag fastställs det totala antalet utsläppsrätter för flygtrafikens utsläppshandel så det återspeglar tillämpningsområdets nuvarande och framtida omfattning, dvs. interna flyg inom EES-området samt flyg som avgår till Schweiz och Storbritannien från EES-området. Tilldelningen av utsläppsrätterna år 2024 till flygbolagen ska grunda sig på tilldelningen år 2023 och där beaktas endast bolag som fortfarande idkar flygtrafik under året i fråga. Det totala antalet utsläppsrätter ska ökas för de flyg som åter omfattas av utsläppshandelns tillämpningsområde (flyg inom EES-området och EES-områdets mest avlägsna områden). På det totala antalet utsläppsrätter tillämpas en linjär minskningsfaktor som definieras i utsläppshandelsdirektivet och som kommissionen föreslår ska höjas från 2,2 procent per år till 4,2 procent då direktivet träder i kraft. Faktorn tillämpas på det totala antalet utsläppsrätter, dvs. både på utsläppsrätterna som tilldelas avgiftsfritt och på de som auktioneras ut. 

Enligt det nuvarande utsläppshandelsdirektivet har flyg mellan EU:s yttersta randområden (outermost regions, t.ex. Kanarieöarna och Madeira) och övriga EES-området inte omfattats av tillämpningsområdet för utsläppshandeln för flygtrafiken inom EU mellan åren 2013 och 2023. Kommissionen föreslår att undantaget från tillämpningen av utsläppshandeln åren 2024-2030 endast ska gälla flyg mellan en medlemsstat och de yttersta randområden i samma medlemsstat (t.ex. flyg från Spaniens fastland till Kanarieöarna). Den mest betydande förändringen för Finlands del är att flyg från Finland till exempelvis Kanarieöarna i fortsättningen omfattas av utsläppshandeln i och med ändringen.  

Kommissionen föreslår även rätt att själva anta delegerade akter om detaljer om auktionen av utsläppsrätter och överföringen av auktionsintäkterna.  

2.2  Genomförandet av CORSIA inom EU

Kommissionen föreslår att CORSIA genomförs i EU enligt den s.k. CLEAN-modellen. Utsläppshandeln för flygtrafiken tillämpas alltså i sin nuvarande omfattning inom EES-området och CORSIA inom EES-området och på flyg mellan de tredjeländer som deltar i systemet. 

Kommissonen föreslår rätten att själva genom genomförandeförordning fastställa de stater som den anser tillämpa CORSIA på en tillräckligt ambitiös nivå. I fortsättningen ska endast CORSIA-utsläppsminskningsenheterna från dessa länder godkännas i EU. Förutsättningen för att enheterna ska godkännas är dessutom att staten omfattas av Parisavtalet och förhindrande av dubbelräkning. Kommissionen föreslås även makt att genom genomförandeförordning bevilja undantag från CORSIA för medlemsstatens flygbolag om kommissionen anser att konkurrensen för vissa flygrutter blir snedvriden på grund av ett lindrigare genomförande av CORSIA i tredjelandets nationella lagstiftning. Förslagen avviker från reglerna i CORSIA som avtalats i ICAO. 

Kommissionen föreslår även rätten att själva anta delegerade akter för att komplettera direktivet med avseende på beräkningsmetoderna för kompensationsskyldigheten för flygbolagens utsläpp. 

2.3  Användning av auktionsintäkter

En del av utsläppshandelns intäkter ska styras till unionens budget och en del kvarstår i medlemsländernas bruk för att styras till arbetet mot klimatförändringen.  

För användningen av flygtrafikens auktionsintäkter föreslås en ändring enligt vilken medlemsländerna ska använda auktionsintäkterna i enlighet med artikel 10.3 i utsläppshandelsdirektivet. Det har föreslagits att ifrågavarande punkt i utsläppshandelsdirektivet ska förnyas så att medlemsländernas auktionsintäkter ska användas i sin helhet till en eller flera klimatåtgärder som definieras i direktivet varav en är åtgärder som främjar övergången till utsläppssnåla trafikformer. Ändringarna i artikeln om auktionsintäkterna gäller även användning av intäkter direkt från flygtrafiken. I den nuvarande formuleringen om auktionsintäkterna från flygtrafiken ska auktionsintäkterna från flygtrafiken användas till flera olika åtgärder, inkl. forskning och utvecklingsarbete inom luftfarts- och flygtrafikbranschen.  

Kommissionen föreslås få befogenheter att anta delegerade akter om de praktiska arrangemangen för auktionen och praxisen för överföringen av auktionsintäkterna till unionens budget. 

Förslaget om användningen av auktionsintäkter är nära kopplat till förslaget om egna medel som väntas från kommissionen senare hösten 2021 vilket innefattar ett förslag till ändring av EU:s fleråriga budgetram.  

2.4  Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av utsläppshandelsdirektivet

Kommissionen föreslår dessutom ett separat beslut från Europaparlamentet och rådet om andra ändringar i utsläppshandelsdirektivet för att förplikta Europeiska unionens medlemsstater att meddela omfattningen av kompensationsskyldigheterna relaterade till den globala marknadsmekanismen till flygbolagen som hör till deras befogenhet (CORSIA-beslut). Syftet med förfarandet är att säkerställa befogenheten som grundar sig på medlemsstaternas lagstiftning för att utföra skyldigheterna relaterade till CORSIA och samtidigt ge rättssäkerhet för flygbolag som omfattas av kompensationsskyldigheterna om kommande uppgifter och skyldigheter som ingår i systemet. De tekniska bestämmelserna för anmälan ska träda i kraft så fort som möjligt och senast i slutet av november 2022 för att medlemsländerna ska kunna uppfylla sina åtaganden som hänför sig till ICAO, därför har förslagen separerats från andra föreslagna ändringar i utsläppshandelsdirektivet. 

4.1  Konsekvenser för lagstiftningen

Kommissionens direktivförslag förutsätter nationella genomförandeåtgärder som enligt förslaget ska träda i kraft före den 31.12.2023 och de ska utan dröjsmål meddelas till kommissionen. I den nationella lagstiftningen behövs ändringar åtminstone i lagen om handel med utsläppsrätter för luftfart (34/2010) samt kommunikationsministeriets förordningar som antagits med stöd av den.  

4.2  Ekonomiska konsekvenser

Det stegvisa avskaffandet av den avgiftsfria tilldelningen för flygtrafikens utsläppshandel och ökandet av utsläppsrätternas linjära minskningsfaktor ökar klart flygbolagens utsläppshandelskostnader. Tilläggskostnadernas mängd beror på utvecklingen av flygbolagens utsläpp och utsläppsrättens pris. I konsekvensbedömningen av kommissionens förslag uppges det nuvarande priset för flygtrafikens utsläppsrätt vara 30 euro. Priset på flygtrafikens utsläppsrätt (EUAA) har dock stigit kraftigt från utsläppshandelsperioden som startade den 1 januari 2021 och vid den senaste auktionen den 15 juli 2021 var priset 60,00 euro. 

En linjär minskningsfaktor på 2,2 % har sedan den 1 januari 2021 tillämpats på det totala antalet utsläppsrätter som tilldelas avgiftsfritt, dvs. flygbolagens antal utsläppsrätter minskas årligen med ett fast antal som är 2,2 procent av utsläppsrätterna som erhållits år 2020. År 2021 tilldelades Finnair avgiftsfritt dryga 440 000 utsläppsrätter för flygtrafiken. Fram till år 2023 sänks antalet utsläppsrätter till dryga 420 000 om än flyg från EES-områget till Storbritannien inte ingår i antalet vilket ökat Finnairs utsläppsrätter med uppskattningsvis 20 000–30 000. Om Finnairs antal utsläppsrätter som tilldelas avgiftsfritt uppskattas till cirka 450 000 och med det nuvarande priset för utsläppsrätten på cirka 60 euro kan värdet på Finnairs avgiftsfritt tilldelade utsläppsrätter anses vara cirka 25–30 miljoner euro. Till följd av skärpningen av den linjära minskningsfaktorn och ökningen av den relativa andelen utsläppsrätter som auktioneras ut kommer antalet och värdet på ovannämnda avgiftsfria utsläppsrätter att minska till noll under åren 2024-2027.  

Priset på utsläppsrätterna förväntas fortfarande stiga. Prisuppskattningarna för utsläppsrätterna vid utgången av den nuvarande utsläppshandelsperioden år 2030 rör sig kring 80-90 euro. https://en.euractiv.eu/wp-content/uploads/sites/2/special-report/EU-carbon-market-reform-Special-Report-Special-Report-1.pdf s.5; https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/revision_of_the_eu_emission_trading_system_for_aviation.pdf s. 52 Om Finnairs årliga utsläpp som omfattas av utsläppshandeln då var på samma nivå, 1,25 milj. t CO2, som innan coronavirusepidemin skulle den totala kostnaden för anskaffning av utsläppsrätter till ett pris av 80 euro per utsläppsrätt medföra kostnader på cirka 100 miljoner euro årligen om utsläppsrätterna inte längre tilldelas avgiftsfritt. Om man använder det senaste årets minskade utsläpp till följd av pandemin (0,39 milj. t CO2) och det nuvarande priset 60 euro per utsläppsrätt skulle kostnaderna vara dryga 23 miljoner euro. Finnair har själva uppskattat att avvskaffandet av den avgiftsfria tilldelningen och det ökade priset på utsläppsrätten till 90 euro skulle öka utsläppshandelns kostnader med 32,3 miljoner euro fram till år 2030 (Finnair uppskattar att tilläggskostnaderna för inblandningsskyldigheten på 5 % som ingår i ReFuelEU för år 2030 uppgår till 41,3 M€ och energidirektivets föreslagna upphörandet av skattefrihet för flygbränsle till 145,4 M€).  

Kommissionen har i konsekvensbedömningen konstaterat att bland alternativen för att kombinera CORSIA och utsläppshandeln skulle CLEAN-modellen i jämförelse med MIX-modellen, medföra lägre administrativa kostnader för flygbolagen, de nationella myndigheterna och kommissionen. Kommissionen har också bedömt att de olika alternativen för att kombinera CORSIA och utsläppshandeln eller en minskning av den avgiftsfria tilldelningen av utsläppsrätter inte har någon betydande effekt på flygbiljetternas pris eller efterfrågan på flyg. Kommissionen klargjorde också att flygbolagen har goda möjligheter att överföra tilläggskostnaderna till flygbiljetternas pris (74-78 % beroende på rutt) och EES-områdets flygbolag skulle således inte vara i en betydligt annorlunda position än flygbolagen i tredjeländerna. På grundval av den relativt låga effekten bedömer kommissionen även att förslagen inte har någon särskild effekt på konkurrensen mellan flygplatserna. 

Fram till juli år 2021 får Finland intäkter på 2,4 miljoner euro från auktionen av utsläppsrätter för flygtrafiken (EUAA). På grundval av det kända antalet utsläppsrätter som ännu auktioneras ut i år uppskattas det totala beloppet för i år till cirka 4 miljoner euro. Det här är betydligt mer än tidigare år (år 2020 var den totala summan 2,4 miljoner euro). Då de auktionerade utsläppsrätternas relativa andel ökar kommer även intäkterna från auktionerna att öka betydligt i Finland. En noggrann bedömning av de landspecifika auktionsintäkterna är dock svår. Om utvecklingen av Finlands auktionsintäkter uppskattas till 55–80 euro för en utsläppsrätt skulle intäkterna troligtvis vara som högst år 2027 då utsläppsrätterna för flygtrafiken har överförts helt till auktion enligt kommissionens förslag (intäkter cirka 23–24 miljoner euro). Därefter är det troligt att auktionsintäkterna minskar en aning varje år på grund av tillämpningen av utsläppsrätternas linjära minskningsfaktor och därmed kan intäkterna vara kring 20–29 miljoner euro år 2030. Kommissionen uppskattade i sitt föreslagna politikalternativ (CLEAN) att eventuella kumulativa auktionsintäkter i EU är 2,41 miljarder euro under treårsperioden 2023-2025 och 4,67 miljarder euro under de fem följande åren från 2026-2030. https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/revision_of_the_eu_emission_trading_system_for_aviation.pdf S.75 Kommissionens förslag strävar efter att alltmer styra auktionsintäkterna från utsläppshandelssystemet till bekämpningen av klimatförändringen. Finlands auktionsintäkter för hela utsläppshandelssystemet bedöms i statsrådets skrivelse som behandlar annan utsläppshandel. 

4.3  Miljökonsekvenser

Kommissionen bedömde som förväntat att de mest positiva miljöeffekterna skulle vara att omedelbart slopa den avgiftsfria tilldelningen av utsläppsrätter då ändringarna av direktivet träder i kraft eftersom de genererar de största auktionsintäkterna från utsläppsrätterna och uppmuntrar flygbolagen att minska sina utsläpp. Kommissionen bedömer att en eventuell risk för koldioxidläckage i samband med slopandet av den avgiftsfria tilldelningen är låg.  

Kommissionens konsekvensbedömning kom fram till att MIX-modellen mer effektivt minskar utsläppen från den interna flygtrafiken inom EES-området. Enligt kommissionen är det svårt att bedöma CORSIA:s effekter på grund av den sektoriella utläppsjämförelseprincipen i systemet på 2020-talet (ändras på 2030-talet), varför alternativens utsläppseffekter även ska jämföras på global nivå. Enligt kommissionen har alla alternativ för en samordning av utsläppshandeln och CORSIA en rätt så begränsad global miljöeffekt eftersom utsläppshandelns tillämpningsområde är geografiskt begränsad. På global nivå kom kommissionen fram till att en omfattande tillämpning av enbart utsläppshandeln (COWIDE) skulle leda till större utsläppsminskningar och en tillämpning av enbart CORSIA (C2ONLY) till mindre (år 2030 skulle utsläppen vara 918 Mt CO2 och 1047 Mt CO2). På global nivå bedömer kommissionen utsläppsminskningseffekten mellan CLEAN-modellen och MIX-modellen till skillnad från EES-området och anser att CLEAN-modellen är en aning effektivare (2030-utsläppen 1003 Mt CO2 och 1022 Mt CO2). Vid bedömningen antog kommissionen att 88 av ICAO:s medlemsstater deltar i CORSIA men för närvarande har 104 stater anmält sig.  

CLEAN- och MIX-alternativen är identiska med avseende på flyg som avgår från EES-området till tredjeländer och som anländer därifrån till EES-området, i båda modellerna tillämpas endast globala CORSIA på flygen. Situationen är densamma för EES-staternas interna flygtrafik, i båda tillämpas endast utsläppshandel (ICAO:s befogenhet sträcker sig inte till inrikesflygtrafiken och omfattas därmed inte av CORSIA). Skillnaden mellan modellerna kommer från flygtrafiken mellan EES-staterna på vilken för närvarande endast utsläppshandeln tillämpas innan genomförandet av det globala CORSIA. I CLEAN-modellen fortsätter detta men i MIX-modellen tillämpas utsläppshandeln på flygbolagets utsläpp fram till år 2019 och CORSIA på utsläpp som överstiger den här nivån. Detta beror på att det nuvarande avtalade målet för CORSIA är att stoppa ökningen av utsläppen från den internationella flygtrafiken till nivån år 2019 och flygbolagen måste kompensera utsläppen som överskrider den nivån genom att köpa internationella utsläppsminskningsenheter. Ingen av modellerna tillämpar alltså två olika system för samma utsläpp. Modellernas skillnad på utsläppsminskningseffekten beror i praktiken särskilt på ökningen av flygtrafikens utsläpp inom EES-området eftersom den definierar i vilken utsträckning CORSIA ska tillämpas istället för utsläppshandeln. Det är allmänt känt att den ökade mängden flygtrafik och utsläpp i fortsättningen kommer att koncentreras särskilt till Asien där andelen folkrika stater under utveckling av den globala trafikprestationen ökar. I kommissionens konsekvensbedömning konstateras också att tillväxten inom flygtrafiken är låg i Europa. På så sätt är det troligt att skillnaderna mellan CLEAN- och MIX-modellernas miljöeffekter är små och främst gäller 2020-talet eftersom utsläppen från flygtrafiken förväntas minska senast under 2030-talet till följd av den utvecklade teknologin och den ökade användningen av förnybara flygbränslen. På grund av coronaviruspandemins kraftiga konsekvenser är det dessutom troligt att utsläppen från flygtrafiken de närmsta åren inte uppnår nivåerna för år 2019 i Europa, varför CORSIA endast tillämpas på en bråkdel av utsläppen från interna flyg inom EES-området i MIX-modellen under den andra halvan av detta decennium.  

Kommissionens konsekvensbedömning har inte närmare behandlat de olika alternativens eventuella effekter för det globala klimatsamarbetet för flygtrafiken inom ICAO och de negativa miljökonsekvenserna till följd av detta. En betydande risk kan dock anses vara att EU:s ensidiga riktlinjer som avviker från det som avtalats i ICAO kommer att fördröja och försvåra en ökad ambition för de globala klimatåtgärderna. Vid ICAO:s nästa generalförsamling hösten 2022 är avsikten att bland annat besluta om CORSIA:s första periodiska bedömning och eventuella effektiviseringsåtgärder för systemet samt utsläppsminskningsmålet på lång sikt för den internationella flygtrafiken och åtgärderna som uppnåendet av detta förutsätter. Eventuella motåtgärder från tredjeländer, såsom förlust av överflygninggstillstånd, kan även ha betydande utsläppsökande effekter på grund av förlängda flygrutter.  

4.4  Politiska och ekonomiska risker relaterade till CORSIA-förslaget

Kommissionens förslag om samordning av CORSIA och utsläppshandeln genom den s.k. CLEAN-modellen innebär att det globala systemet inte tillämpas på flyg mellan EES-staterna trots att de ur ICAO:s synvinkel är internationella flyg som omfattas av CORSIA. Dessutom föreslår kommissionen flera villkor relaterade till tillämpningen av CORSIA som avviker från det avtalade förfarandet inom ICAO. 

Valet av alternativ för genomförandet av CORSIA innefattar primärt inte några direkta juridiska risker utan politiska och ekonomiska (besluten som fattats i ICAO är politiskt bindande och beroende av medlemsstaternas nationella genomförandeåtgärder). Det är överlag viktigt att omfattande granska den globala branschens klimatlösningar eftersom såsom kommissionens konsekvensbedömning konstaterar kan EU:s ensidiga åtgärder inte lösa klimatutmaningarna på global nivå inom flygtrafiken. För att bland annat förhindra en snedvriden konkurrens ska man främst sträva efter öka ambitionsnivån för klimatåtgärderna på global nivå i ICAO där framstegen dock tills vidare har varit långsamma ut europeisk synvinkel. Trycket på ICAO håller dock på att öka och nästa generalförsamling år 2022 är av stor betydelse eftersom det utgör det första tillfället att avtala om effektiviseringen av CORSIA och framför allt avtala om utsläppsminskningsmålet på lång sikt och nödvändiga utsläppsminskningsåtgärder för att uppnå målet.  

Godkännandet av CORSIA år 2016 föregicks av närmare tio års beredningsarbete och utan det starka stödet från 44 europeiska stater (Europeiska civila luftfartskonferensen, ECAC) skulle inget beslut ha fattats. Genomförandet av CLEAN-modellen innebär att EU inte tar i bruk CORSIA på internationella flygrutter mellan närmare 30 ICAO-medlemsstater trots att man meddelat sitt deltagande i systemet genast i början av år 2021. Detta kommer högst troligen att väcka kraftiga motreaktioner från både tredjeländer och ICAO och minska Europas inflytande vid beredning och beslutsfattande av viktiga klimatbeslut vilket kan äventyra hela CORSIA:s framtid och återspegla sig på till exempel godkännandet av det långsiktiga utsläppsminskningsmålet för internationell flygtrafik som är under beredning. EU:s notifiering om skillnaderna mellan utsläppshandeln och CORSIA till ICAO ändrar inte på något sätt eftersom det inte är fråga om ett juridiskt problem. Den känsliga situationen och tredjeländernas troliga motåtgärder betonas av att CORSIA som enda marknadsmekanism för den internationella flygtrafiken har ett omfattande stöd bland ICAO:s medlemsstater. Detta fastställdes i en resolution från ICAO:s generalförsamling hösten 2019 trots europeiskt motstånd Resolution A40-19: Consolidated statement of continuing ICAO policies and practices related to environmental protection - Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA): Helhetssituationen förvärras av kommissionens förslag på flera ensidiga förslag från EU för tillämpning av CORSIA, såsom förslaget om rätt för kommissionen att bedöma tredjeländernas genomförandeåtgärder och upprätthålla en lista över länder som uppfyller unionens kriterier för att delta i CORSIA. 

Kommissionens föreslagna riktlinjer kan ha betydande negativa konsekvenser för aktörerna inom flygtrafiken i Finland. I samband med inledandet av utsläppshandeln för flygtrafiken år 2012 blev man varse om hur stark reaktion den internationella flygtrafikgemenskapen kan ha på EU:s åtgärder. Trots EU-domstolens avgörande ledde utvidgningen av utsläppshandeln till trafik från EES-området till tredjeländerna till stora politiska problem och hot om ett allvarligt handelskrig med tredjeländerna. Den internationella flygtrafiken grundar sig på många flygtrafikavtal och ömsesidigt förtroende så tredjeländerna hade flera påtryckningsmetoder till sitt förfogande, såsom nekande till överflygning eller landningstillstånd. Rysslands överflygningstillstånd är till exempel livsviktiga för Finnairs Asien-strategi. EU blev snabbt tvunget att ge upp sina avsikter och i början av år 2013 ändrades utsläppshandeln till att endast omfatta flyg inom EES-området, såsom det fortfarande är. Den nuvarande situationen är en aning annorlunda men det bör beaktas att om det globalt avtalade CORSIA inte alls tillämpas på rutter mellan EES-staterna så strider det klart mot reglerna som avtalats inom ICAO. Dessutom har kommissionen föreslagit flera ensidiga tilläggsvillkor för tillämpningen av CORSIA som tredjeländerna kan se som en brist i deras interna beslutsfattande.  

På grund av ovannämnda skäl stöder aktörer inom flygtrafiken enligt preliminära uppgifter MIX-modellen och reglerna som avtalats om CORSIA inom ICAO. I kommissionens konsekvensbedömning konstateras att det inte är "politiskt önskvärt" helt låta bli att tillämpa CORSIA men CLEAN-modellen ansågs vara en möjlig kompromiss mellan beaktandet av unionens klimatmål och det internationella flygtrafiksamarbetet. I konsekvensbedömningen konstaterades dock att det inte finns något entydigt bästa alternativ för genomförandet och olika kriterier, alternativ och deras konsekvenser ska vägas på politisk nivå.