2.1  Behov att ändra andra akter till följd av förslaget till VIS-förordning

Det uppstår behov att ändra viseringskodex (810/2009). Enligt förslaget är nya element i synnerhet riskindikatorer som kan utnyttjas i viseringsprocessen och ändringar insamlingen av biometriska kännetecken (fingeravtryck och ansiktsbild). 

Riskindikatorerna stödjer och underlättar bedömningen av viseringsansökan i fråga om säkerhetsrisker, olaglig immigration eller stora epidemirisker. Det ska beaktas att lagstiftarna har beslutat att inkludera utnyttjandet av riskindikatorer som en del av system för reseuppgifter och resetillstånd ETIAS som gäller resenärer från visumfria tredjeländer. Således är det motiverat att använda riskindikatorer för visumpliktiga tredjelandsmedborgare som i princip utgör högre risk för olaglig inresa. Beslutsfattande om viseringsansökningar sker även i fortsättingen utgående från enskild granskning av ansökningarna. 

Förslaget till VIS-förordning förutsätter även ändringar i följande akter: 

– Beslutet om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (Decision 2004/512/EC), 

– Förordningen om in- och utresesystem (EES) 2017/2226 

– Kodex om Schengengränserna 2016/399 

– Ramverket som reglerar interoperabiliteten för informationssystem på EU-nivå (handläggningen av rättsakten pågår) 

– Rådets beslut om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (2008/633/JHA) 

3.1  Rättslig grund

Den rättsliga grunden för förslaget till VIS-förordning består av följande artiklar i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget): artikel 16.2, artikel 77.2 a, b, d och e, artikel 78.2 d, e och g, artikel 79.2 c och d, artikel 87.2 a och artikel 88.2 a. 

Enligt artikel 77.2 a, b, d och e i EUF-fördraget kan Europaparlamentet och rådet besluta om åtgärder om den gemensamma politiken för viseringar och andra uppehållstillstånd för kortare tid, kontroll av de personer som passerar de yttre gränserna, alla nödvändiga åtgärder för att stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna samt slopad kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna. Detta är den huvudsakliga rättsliga grunden för den föreslagna förordningen. 

Enligt artikel 16.2 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att fastställa bestämmelser om skydd för enskilda personer när det gäller behandling av personuppgifter hos unionens institutioner, organ och byråer och i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Denna bestämmelse i fördraget utgör också en viktig rättslig grund för detta förslag. Denna bestämmelse utgör också en viktig rättslig grund för detta förslag. 

Ett av syftena med förslaget är att, på strikta villkor, ge nationella brottsbekämpande myndigheter och Europol åtkomst till uppgifter i VIS för brottsbekämpande ändamål. Förslaget baseras därför även på artiklarna 87.2 a och 88.2 a i EUF-fördraget. Båda dessa ytterligare rättsliga grunder förutsätter samma ordinarie lagstiftningsförfarande som är tillämpligt enligt artikel 77.2. 

Förslaget har även en rad andra underordnade mål, till exempel målet att bidra till Dublin- och asylprövningsförfarandet, genom de åtgärder som har tagits fram enligt artikel 78.2 d, e och g i EUF-fördraget, främja identifiering och återvändande av tredjelandsmedborgare som en del av åtgärderna i artikel 79.2 c i EUF-fördraget och främja identifiering och bekämpa människohandel som en del av de åtgärder som har tagits fram enligt artikel 79.2 d i EUF-fördraget. Dessa ytterligare rättsliga grunder är också förenliga med de huvudsakliga rättsliga grunderna. 

Förslaget behandlas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och beslut om godkännande fattas i rådet med kvalificerad majoritet. 

Statsrådet anser att de rättsliga grunderna är lämpliga. 

3.2  Subsidiaritetsprincipen

Genom artikel 77.2 a i EUF-fördraget får unionen befogenhet att besluta om åtgärder om ”den gemensamma politiken för viseringar och andra uppehållstillstånd för kortare tid”. Detta förslag är inom ramarna för denna bestämmelse. Målet är att vidareutveckla och förbättra bestämmelserna om elektronisk hantering av ansökningar för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium i högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod. Detta mål kan inte i tillräcklig utsträckning nås av medlemsstaterna själva, eftersom det bara är unionen som kan ändra en befintlig unionsakt (VIS-förordningen). 

Fri rörlighet inom området utan inre gränskontroller kräver att de yttre gränserna förvaltas effektivt i syfte att trygga säkerheten. Medlemsstaterna har därför enats om att gemensamt ta itu med dessa utmaningar, i synnerhet genom att dela information genom centraliserade EU-system på området rättsliga och inrikes frågor. 

Avsaknaden av kontroller vid de inre gränserna kräver en sund förvaltning av de yttre gränserna där varje medlemsstat eller associerat land måste kontrollera sina egna yttre gränser för de andras räkning. Ingen medlemsstat kan på egen hand hantera irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet. Tredjelandsmedborgare som rest in i Schengenområdet utan inre gränskontroller kan resa fritt inom detta område. Inom ett område utan inre gränser kan gemensamma åtgärder mot irreguljär invandring och internationell brottslighet och terrorism, bland annat för att upptäcka identitetsbedrägerier, genomföras framgångsrikt endast på EU-nivå. 

Enligt artikel 77.2 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har unionen befogenhet att anta åtgärder för att säkerställa kontroll av personer och en effektiv övervakning i fråga om passage av medlemsstaternas yttre gränser. EU:s nuvarande lagstiftning om viseringsförfarandet måste ändras så att hänsyn tas till förflyttningar av tredjelandsmedborgare som ansöker om visering för kortare vistelse, i synnerhet den senaste bestämmelsen gällande in- och utresesystemet genom vilken kravet på stämpling avskaffades och en in- och utresepost för tredjelandsmedborgare som beviljats inresa för en kortare vistelse infördes. Syftet är att medlemsstaternas myndigheter ska kunna bedöma det lagliga utnyttjandet av tidigare kortare vistelser i ett område utan inre gränskontroller. 

När det gäller viseringar för längre vistelse och uppehållstillstånd föreskrivs det i artikel 21 i Schengenkonventionen ett ömsesidigt erkännande av sådana handlingar som ger innehavaren rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet under 90 dagar under en 180-dagarsperiod (liknande en visering för kortare vistelse), förutsatt att de uppfyller villkoren i artikel 6.1 a, c och e i förordning (EU) 2016/399 (kodexen om Schengengränserna). 

I dagens läge finns det informationsluckor inom gränsförvaltning och brottsbekämpning i samband med gränspassage av innehavare av viseringar för längre vistelse och uppehållstillstånd och dessa brister kan avhjälpas genom att inkludera uppgifterna i informationssystemet för visering. På så sätt kan uppgifterna i fortsättningen delas mellan medlemsstaterna, och även andra medlemsstater än den som utfärdade handlingen kan kontrollera innehavarens handlingar vid medlemsstaternas yttre gränser eller inom EU och kontrollera om en person kan utgöra ett hot mot säkerheten i någon av medlemsstaterna. Denna reform är i linje med målen enligt artikel 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 

Statsrådet anser att målen i förslaget inte i tillräcklig utsträckning kan nås av medlemsstaterna på egen hand utan nås bättre på unionsnivå. Syftet är att utveckla medlemsstaternas gemensamma informationssystem för visering. Detta är nödvändigt för att få nödvändig information om visumpliktiga tredjelandsmedborgare i enhetlig form. 

3.3  Proportionalitetsprincipen

Enligt artikel 5 i EU-fördraget får åtgärder inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördraget. EU ska genomföra förslaget på ett sådant sätt att målen för förslaget nås så effektivt som möjligt. 

Syftet med förslaget är att effektivera och förenhetliga viseringsprocessen och de kontroller som görs vid Schengenområdets yttre gränser. På så sätt kan Schengenområdets funktionalitet befrämjas. Det föreslagna initiativet utgör en vidareutveckling av bestämmelserna om gränsfria resor för att säkerställa att gemensamma regler vid de yttre gränserna tillämpas på samma sätt i alla de medlemsstater som har avskaffat kontrollerna vid de inre gränserna. Det baseras dessutom på ett instrument som ger EU information om tredjelandsmedborgare. Direktivet innebär en kodifiering och förbättring av befintliga brottsbekämpande myndigheters tillgång till VIS-information om dessa kategorier av tredjelandsmedborgare, vilket är ett tidsbesparande, säkert och kostnadseffektivt sätt att identifiera tredjelandsmedborgare som misstänks för (eller fallit offer för) terrorism eller grov brottslighet och ge myndigheterna möjlighet att konsultera ansökningshistoriken för tredjelandsmedborgare som misstänks för (eller fallit offer för) sådana brott. 

Enligt förslaget bygger det på principerna om ”inbyggt uppgiftsskydd” och är proportionerligt vad gäller rätten till skydd av personuppgifter, eftersom det inte krävs att insamlingen och lagringen av uppgifter endast sker för den tidsperiod som är nödvändig för att systemet ska kunna fungera och fylla sitt syfte. Enligt förslaget kommer alla nödvändiga skyddsåtgärder och mekanismer för att effektivt skydda resenärers grundläggande rättigheter, framför allt deras privatliv och personuppgifter, att fastställas och genomföras i förslaget. Enligt förslaget krävs inga ytterligare förfaranden eller någon ytterligare harmonisering på EU-nivå för att informationssystemet för visering ska fungera. 

Statsrådet anser att förslaget i princip är proportionerligt och att det inte heller går utöver vad som är nödvändigt i fråga om åtgärder på EU-nivå för att nå de fastställda målen. VIS-förslaget kan i princip även anses vara proportionerligt från kostnadssynpunkt om man beaktar den nytta som alla medlemsstater har i sin förvaltning av den gemensamma yttre gränsen med hjälp av informationssystemet för visering och framförallt med tanke på utvecklingen av EU:s gemensamma migrationspolitik. De politiska val som gjorts är proportionerliga och överskrider inte vad som är nödvändigt för att nå målen för förslaget. 

5.1  Konsekvenser för lagstiftningen

EU-förordningar är direkt tillämplig rätt. 

5.2  Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för EU:s budget 

Eu-LISA gjorde år 2016 en REFIT-bedömning (Regulatory Fitness and Performance Programme) om den tekniska ändringen av informationssystemet för visering. Enligt resultaten av bedömningen har det i förslaget till VIS-förordning inkluderats viseringar för längre vistelse och uppehållstillstånd samt genomförande av automatiska säkerhetskontroller mot EU:s och Interpols databaser och kontroller av irreguljär invandring. I förslaget har även inkluderats en sänkning av minimiåldern för fingeravtryck på barn och lagring av en kopia av den biografiska sidan i sökandenas resehandlingar i informationssystemet för visering. 

Enligt kommissionens bedömning förutsätter genomförande av förslaget till VIS-förordning anslag på 182 miljoner euro under åren 2021–2027. Utvecklingsfasen är planerad att äga rum åren 2021–2023, det vill säga den sträcker sig till EU:s nästa fleråriga budgetramperiod. 

Om förslaget godkänns innan EU:s nästa fleråriga budgetram, tas de nödvändiga resurserna (uppskattningsvis 1,5 miljoner euro) ur budgetpunkten som gäller finansiella instrument för yttre gränser och visumpolitik och beloppet dras av från de medel som anvisats för åren 2021–2023. Med hjälp av dessa 1,5 miljoner euro inleds beredningen av de åtgärder som ingår i förslaget och som gäller t.ex. beredningen av genomförandeakter och beredning av avtal om offentlig upphandling. Om en politisk överenskommelse om förslaget nås senast i mars 2019 (dvs. under nuvarande lagstiftningsperiod) är målet att förslaget ska genomföras före slutet av 2021. 

De resurser som krävs för förslaget (gränsförvaltningsfonden och de berörda byråerna) motsvarar kommissionens förslag till flerårig budgetram för perioden 2021–2027 av den 2 maj 2018. Kostnaderna i samband med genomförandet av detta förslag är fördelade på följande sätt: 

– 105 miljoner euro till eu-LISA (indirekt förvaltning); 

– 45 miljoner euro till medlemsstaterna, vilka öronmärkts i deras nationella program (delad förvaltning); 

– 2 miljoner euro till Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) (indirekt förvaltning); 

– 30 miljoner euro till Europol (indirekt förvaltning). 

Konsekvenser för Finlands statsbudget 

I fråga om Finlands stadsbudget fördelas de ekonomiska konsekvenserna åtminstone på inrikesministeriets (gränsbevakningsväsendet, polisen, migrationsverket) och utrikesministeriets förvaltningsområden och eventuellt också justitieministeriets förvaltningsområde (Rättsregistercentralen). Beslut om finansieringen fattas när planen för den offentliga ekonomin och statsbudgeten bereds, vid behov genom att ändra allokeringen av anslagen. 

För närvarande är Finlands enda nationella kontaktyta med VIS-systemet via CVIS-gränssnittet och den ansvariga myndigheten är utrikesministeriet, som ansvarar för CVIS-anslutningsprogrammets operativa funktion och för utvecklingen. 

I och med förslaget utvidgas VIS-systemet att omfatta även uppehållstillstånd och viseringar för längre vistelse. När användningsändamålet utvidgas kommer även verksamheten för Finlands nationella kontaktyta att utökas till att omfatta uppehållstillstånd och för Finlands del viseringar för längre vistelse som eventuellt införs i framtiden. Utvecklingen och genomförandet av ändringar i gränssnittet som gäller uppehållstillstånd och visering för längre vistelse kostar i princip cirka 300 000–500 000 euro. 

Enligt bedömningen uppkommer kostnader förutom av ändringar i gränssnittet även då en ansiktsbild tas på plats när ansökan inlämnas. Detta innebär anskaffning av både utrustning och programvara samt utveckling av befintliga processer. På nationell nivå ska kostnaderna bedömas separat utifrån ändringarna i den operativa verksamheten. En bedömning av de faktiska kostnaderna för nödvändiga ändringar i informationssystemen är möjlig först när man vet hur systemet förverkligas tekniskt sett på centralsystemnivå och ett dokument används där nödvändiga gränssnitt och andra krav definieras. En eventuell integration av informationssystem genomförs sannolikt med informationssystemet för utlänningsfrågor (UMA) som administreras av Migri. Om så är fallet är ett mycket grovt kostnadsintervall 150 000–250 000 euro utifrån tidigare genomförda anslutningar i det internationella informationssystemet UMA beroende på hur komplicerat det är att tekniskt genomföra anslutningen. 

Inom ramen för vilket system den föreslagna registreringen och hanteringen av uppgifter än genomförs ska den tekniskt genomföras så att det inte medför en extra administrativ börda för medlemsstaterna. 

Ålands behörighet 

Enligt 18 § 6 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet med de undantag som nämns i 27 § 27, 34 och 35 punkten. 

Enligt 27 § 26 och 34 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om utlänningslagstiftning och gränsbevakningen. 

Nationell behandling av förslaget och behandling inom Europeiska unionen 

Statsrådets U-skrivelse har utarbetats genom samarbete mellan utrikesministeriet, justitieministeriet och finansministeriet. 

Utkastet till U-skrivelse har behandlats i ett skriftligt förfarande i sektionen för yttre förbindelser (EU3) den 26 september 2018 och i ett skriftligt förfarande i EU-sektion 6 den 26 september 2018. 

Förslaget till VIS-förordning (COM (2018) 302 final)) behandlades första gången i viseringsarbetsgruppen den 18 maj 2018 och därefter på viseringsarbetsgruppens möten som ordnades den 18 juni 2018 och den 9–10 juli 2018 samt den 6 september 2018. Följande möten för arbetsgruppen hålls 17.9, 2.10, 22–23.10, 12–13.11 och 11–12.12. 

Den första genomläsningen av förslaget blev klar under viseringsarbetsgruppens möte som ordnades den 9–10 juli 2018. Den andra genomläsningen påbörjas den 17 september 2018. Ordförandens mål är att få utstakat rådets allmänna riktlinjer så snart som möjligt, senast före slutet av innevarande år. 

Det är nödvändigt att inta nationella ståndpunkter så snabbt som möjligt för att i så heltäckande grad som möjligt inkludera Finlands syn i förhandlingar och beslutsfattande som gäller förslaget till VIS-förordning. 

Statsrådets ståndpunkt 

Statsrådet förhåller sig i huvudsak positivt till det förslag till förordning som kommissionen gett och understöder revideringen av VIS-förordningen i enlighet med de möjligheter som teknologin erbjuder med beaktande av de förändringar som skett i situationen där viseringspolitiken genomförs samt utmaningar i anslutning till migration och säkerhet. Statsrådet anser att det är viktigt att man i förslaget till VIS-förordning ser till att respektera de grundläggande rättigheterna och att dataskyddet realiseras. Statsrådet anser att förslaget till förordning är förenligt med grundlagsutskottets synpunkter. 

Man tar ställning till förslagen till anslag i anslutning till EU:s kommande fleråriga budgetram och således också till finansieringen av förslaget till VIS-förordning ur EU:s budget från år 2021 och framåt som en del av helheten med förhandlingar om budgetramen. 

I princip ser statsrådet positivt på kommissionens förslag om att även viseringar för längre vistelse och uppehållstillstånd ska registreras i VIS-systemet i framtiden 

Statsrådet anser att det är viktigt att man i förhandlingarna strävar efter att säkerställa principerna om hanteringen av personuppgifter som avses i EU:s allmänna dataskyddsförordning, i synnerhet bundenheten till användningsändamål och minimeringen av uppgifter på ett tillräckligt sätt. 

Statsrådet fäster uppmärksamhet vid att förslaget till VIS-förordning länkas till bl.a. helheten med förslag till förordning om interoperabiliteten för informationssystemen (Interoperability Regulation). Verkställandet av helheten med förslag till förordning om interoperabiliteten för informationssystemen förutsätter många ändringar i VIS-informationssystemet. När det förhandlas om förslaget till VIS-förordning ska även framskridandet i förhandlingarna om förslaget till förordning om interoperabilitetet och akternas slutliga form beaktas. Statsrådet anser att det är positivt att åtkomsten till uppgifter som lagrats i olika system enligt förslaget till VIS-förordning även i fortsättningen baserar sig på kriterier som fastställts i de systemspecifika inställningarna. 

I princip anser statsrådet att det är viktigt att ändringen av förordningen syftar till att effektivera gränskontroller och att smidigheten för gränsövergångstrafiken beaktas bland annat genom att möjliggöra utnyttjande av ansiktsbild som insamlats under viseringsprocessen vid gränsövergångar vid EU:s yttre gränser. Funktionen hos informationssystemet för visering och gränskontrollprocessen betonas vid Finlands östgräns, där största delen av dem som kommer över gränsen är ryssar, som är viserings- eller uppehållstillståndsskyldiga. Vikten av en smidig gränskontrollprocess betonas också på Helsingfors-Vanda flygplats, där antalet gränspasseringar kontinuerligt ökar. 

I princip ser statsrådet positivt på kommissionens förslag att i samband med registreringen av viseringsansökan inkludera en digital kopia av sökandens resehandling i VIS-systemet. 

I princip förhåller sig statsrådet positivt till kommissionens förslag att sänka åldern för att ta fingeravtryck. 

Kommissionen föreslår att de ansiktsbilder som lagras i informationssystemet för visering ska tas på plats när ansökan lämnas in. Statsrådet ställer sig i princip positivt till detta förslag. 

I princip ser statsrådet positivt på kommissionens förslag om att de brottsbekämpande myndigheterna och Europol ska ha åtkomst till VIS-systemet. Med tanke på Finlands säkerhet är det viktigt att nationella behöriga myndigheter har tillräckliga möjligheter att utnyttja uppgifter i VIS-systemet. 

Statsrådet anser att det är positivt att inkludera användningen av riskindikatorer till stöd för beslutsfattande om viseringsansökningar. Samtidigt ska det beaktas att lagstiftarna redan har beslutat att inkludera användningen av riskindikatorer som en del av förhandskontrollen av visumfria tredjelandsmedborgare som i princip utgör en mindre risk för olaglig inresa. Statsrådet anser att det är viktigt att man vid användning av riskindikatorer ser till att respektera de grundläggande rättigheterna och att dataskyddet realiseras. Det bör beaktas att indikatorerna är riktade och proportionerliga.