Motivering

Allmänt

Lagen om fredsbevarande verksamhet (514/1984) reglerar Finlands deltagande i internationella fredsbevarande operationer. Enligt lagen kan Finland delta i militär krishantering och fredsfrämjande som baserar sig på beslut av Förenta Nationerna (FN) eller Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och som syftar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet eller att skydda humanitär biståndsverksamhet samt civilbefolkningen.

Enligt lagen fattar republikens president på framställning av statsrådet beslut om Finlands deltagande. Innan en framställning om uppsättande av fredsbevarande styrka görs skall statsrådet enligt 2 § 1 mom. lagen om fredsbevarande verksamhet höra riksdagens utrikesutskott. Om den fredsbevarande styrkans befogenheter att bruka maktmedel skulle komma att bli mera omfattande än vad fredsbevarande i traditionell bemärkelse förutsätter, skall statsrådet enligt 2 § 2 mom. lagen om fredsbevarande verksamhet innan framställning görs höra riksdagen genom att förelägga den en redogörelse i saken, där omfattningen av de befogenheter att bruka maktmedel som gäller en operation specificeras.

ISAF-operationens bakgrund

Terrordåden i Förenta staterna den 11 september 2001 följdes av en omfattande internationell kampanj mot organisationen al-Qaida som organiserat internationell terrorism under skydd av talibanregimen i Afghanistan. Efter att talibanregimen besegrats kom representanter för de olika befolkningsgrupperna i Afghanistan under ledning av FN i Bonn i december 2001 överens om att bilda en ny interimsregim. Denna inledde sin verksamhet i Kabul den 22 december 2001.

Utrikesutskottet omfattar redogörelsens ståndpunkt enligt vilken bildandet av en interimsregim i Afghanistan är ett viktigt steg i strävan att efter årtionden av krig återställa lugnet i landet och skapa politisk stabilitet. En nödvändig förutsättning för att förhållandena i Afghanistan normaliseras är att den nationella regimen kan inleda sin verksamhet. För att trygga den interimistiska regeringens arbete finns för närvarande på Afghanistans territorium ISAF-styrkor under Storbritanniens ledning och en separat, av Förenta staterna ledd operation (Operation Enduring Freedom). ISAF-styrkornas mandat i Kabul och dess omgivning baserar sig på FN:s säkerhetsråds beslut och styrkorna fullgör de uppdrag som säkerhetsrådet har fastställt. Av praktiska skäl måste ISAF:s verksamhet inom Afghanistans territorium enligt redogörelsen koordineras med den verksamhet som sker inom ramen för den USA-ledda operationen. Utskottet anser att denna koordinering är nödvändig.

FN:s säkerhetsråd har genom resolution 1386 (2001), som baserar sig på artikel VII i FN:s stadga, godkänt att ISAF-styrkan bildas samt beslutat om styrkans uppdrag. Utrikesutskottet konstaterar att operationen därmed uppfyller förutsättningarna i 1 § lagen om fredsbevarande verksamhet till den del det gäller det s.k. mandatet.

Befogenheterna att använda maktmedel

Enligt redogörelsen och den tilläggsutredning som förelagts utskottet avviker principerna för ISAF-styrkans rätt att använda maktmedel inte från de befogenheter som gällde under IFOR/SFOR-operationen i Bosnien eller KFOR-operationen i Kosovo.

ISAF-styrkornas befogenheter att använda maktmedel (Rules of Engagement, ROE) får maktmedel i första hand användas för självförsvar mot ett anfall eller ett omedelbart förestående anfall. Maktmedel får också användas för att fullgöra ett uppdrag som ingår i mandatet. Befogenheterna att använda maktmedel tillåter omedelbart självförsvar, försvar av personer ur andra enheter och av vänskapligt sinnade trupper samt försvar av sådana personer vilkas säkerhet ISAF-styrkorna uttryckligen har fått i uppdrag att garantera. Dessutom kan också försvar mot omedelbar risk för stöld och förstörelse av t.ex. egendom och objekt som är viktiga eller som har en särskild ställning komma i fråga.

Möjligheterna att använda militära maktmedel begränsas av juridiska, politiska och militära aspekter. Det är alltid skäl att undvika militära maktmedel. I ISAF-operationens maktmedelsbefogenheter konstateras att vid tillgripande av det lindrigaste effektiva maktmedlet skall principen om militär nödvändighet alltid följas och maktmedlen skall stå i proportion till det aktuella hotet.

Utskottet anser att befogenheterna att använda maktmedel är motiverade med beaktande av operationens karaktär och förhållandena i Afghanistan. Utskottet understryker den princip enligt vilken finländska fredsbevarande styrkors deltagande i enskilda konfliktsituationer alltid skall föregås av en noggrann bedömning där personalens säkerhet ingår som ett viktigt element.

Finlands deltagande i ISAF-operationen

Som en följd av att våldsamheter, inbördeskrig och konflikter har pågått i Afghanistan i decennier har landets konstitutionella struktur och förvaltningsstruktur, ekonomi samt övriga samhällsstruktur, såsom hälsovården och undervisningsväsendet, i praktiken fallit samman. Utan betydande internationellt stöd har regimen ytterst begränsade möjligheter att verka. Enligt utskottet illustrerar fallet Afghanistan i praktiken hur en stat, som till följd av raserade strukturer i verkligheten försatts i en s.k. failed state-situation, kan utvecklas till en gynnsam grogrund för terrorism och våldsamma konflikter.

I resolution 1386(2001) konstaterar FN:s säkerhetsråd att situationen i Afghanistan fortfarande kan anses vara ett hot mot den internationella freden och säkerheten. Avtalet mellan FN och Afghanistans interimistiska regim ger det internationella samfundet en möjlighet att göra det lättare för Afghanistan att skapa större stabilitet. Det internationella samfundets koordinerade stöd för fredsprocessen kan enligt utskottet förbättra människors säkerhet och välfärd samt stöda Afghanistans strävanden att utveckla landet till en demokrati som respekterar de mänskliga rättigheterna. Utskottet understryker FN:s viktiga roll i kampen mot terrorism och återuppbyggandet av Afghanistan.

Enligt utskottets uppfattning är Finlands deltagande i fredsprocessen i Afghanistan i linje med en säkerhetspolitik som baserar sig på en odelad och bred säkerhet (jfr utskottets utlåtande UtUU 6/2001 rd om statsrådets säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse). Utskottet menar dessutom att det är viktigt att FN får i gång sin civilkrishanteringsoperation UNAMA (United Nations Assistance Mission in Afghanistan) och påpekar att operationen kan lyckas endast om särskilt avseende fästs vid respekt för kvinnors och barns rättigheter och förbättrande av deras situation. Utskottet understryker att återuppbyggandet av Afghanistan kräver att det internationella samfundet förbinder sig att under en lång tid stödja landet. Utskottet menar att då stödet planeras och genomförs måste avseende fästas vid respekt för de mänskliga rättigheterna och vid att få till stånd en lösning av narkotikaproblemet.

Efter en förfrågan från Storbritannien, som leder ISAF-operationen, har Finland erbjudit en på civilt-militärt samarbete specialiserad CIMIC- och förbindelseofficersavdelning, med en totalstyrka på högst 50 personer. I sitt utlåtande om 2001 års säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse UtUU 6/2001 rd framhöll utskottet att för ett land som Finland, där armén bygger på värnplikt, är det särskilt lämpligt att delta i krishantering genom CIMIC-verksamhet och annan fredsbevarande verksamhet som i centrala delar går ut på att bygga upp förtroendet mellan parterna i en kris. Utskottet utgår därför från att CIMIC-verksamheten under Afghanistan-operationen kommer att spela en viktig roll då det gäller att bygga upp goda och förtroendefulla relationer till lokalbefolkningen, biståndsorganisationerna och andra civila aktörer. Enligt utskottet lämpar sig CIMIC-verksamheten väl för Finland också under eventuella framtida operationer.

Redogörelsen tar inte ställning till den finländska fredsbevararstyrkans rekryteringsbas. Med beaktande av att operationen är krävande och de lokala förhållandena svåra finner utskottet det viktigt att man vid rekryteringen fäster särskilt avseende vid att de som ingår i styrkan har tidigare erfarenhet av fredsbevararuppdrag, och särskilt vid att de är förtrogna med islamsk kultur samt att rekryteringen grundar sig på frivillighet. Utskottet betonar att fredsbevararna under sin utbildning särskilt skall uppmärksammas på kvinnors och barns ställning i Afghanistan.

Enligt redogörelsen uppgår det preliminära kostnadsförslaget för att bilda och stationera en styrka till 4,7 miljoner euro och underhållskostnaderna för tre månader till sammanlagt cirka 1,3 miljoner euro. I kostnadsförslaget ingår Finlands andel av de gemensamma kostnaderna för operationen och en dagpenning förhöjd med 25 euro som enligt planerna skall betalas till personalen. Enligt resolution 1386(2001) svarar de länder som deltar i operationen själva för sina kostnader, varför ovan nämnda belopp skall betalas av Finland. Fredsoperationens kostnader upptas i statsbudgeten under utrikesministeriets huvudtitel.

Då utskottet under riksmötet 2000 behandlade en ändring av lagen om fredsbevarande verksamhet förenade det sig i betänkandet UtUB 4/2000 rd om regeringens inställning till vilka förutsättningar som skall uppfyllas för att Finland skall kunna delta i en fredsbevarande operation. Utskottet konstaterar att dessa förutsättningar har individualiserats i statsrådets redogörelse. Utskottet omfattar redogörelsens konstaterande enligt vilket ISAF-styrkans uppgifter kan anses motsvara ovan nämnda förutsättningar. Utskottet anser att Finlands deltagande i fredsbevarande operationer i Afghanistan också i fortsättningen skall basera sig på den gällande lagen om fredsbevarande verksamhet.

Enligt utrikesutskottets uppfattning är Finlands deltagande i ISAF-operationen förenligt med lagen om fredsbevarande verksamhet och främjar Finlands viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska strävanden. Med hänvisning till redogörelsen konstaterar utskottet att förutsättningarna för Finland att eventuellt deltar i en fortsatt ISAF-operation och därefter i en långsiktigare operation behandlas särskilt på det sätt som lagen om fredsbevarande verksamhet förutsätter.