Motivering

Allmänt

I detta betänkande om regeringens berättelse om sin verksamhet 2003 och berättelsen om utvecklingssamarbete 2003 behandlar utskottet ingenting annat än EU:s utvecklingssamarbete. Här avses med EU:s utvecklingssamarbete både medlemsstaternas och EG:s utvecklingssamarbete om ingenting annat sägs i texten. Det är befogat att närmare gå in på ämnet eftersom utvecklingssamarbetet spelar en framträdande roll för ett omfattande säkerhetsbegrepp och utvecklingssamarbetet får allt större betydelse för unionens yttre förbindelser. Naturkatastrofen i Asien i december 2004 pekar tydligt på att alla är beroende av varandra i ett globalt perspektiv och att en omfattande säkerhet är viktig. En betydande del av Finlands bistånd, 19 % 2003, går via Europeiska unionens budget och Europeiska utvecklingsfonden (EUF). Betänkandet föregriper också utvärderingen av FN:s millenniedeklaration i september 2005.

EU:s utvecklingssamarbete

Mätt i bistånd, handelsutbyte och direkta investeringar är Europeiska unionen den största partnern för u-länderna. Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater står för 55 % av allt officiellt internationellt bistånd. Detta innebär drygt 30 miljarder euro i offentligt stöd varje år till u-länderna. Biståndsmålet i Monterreyprocessen, 0,39 % av bni senast 2006 håller på att överskridas.

Utskottet hänvisar till sina tidigare ståndpunkter och påpekar att Finlands ambition bör vara att EU åtar sig att höja biståndsanslagen efter 2006. Det är enligt utskottet extra viktigt att de fattigaste länderna får en större andel av EG:s biståndsanslag och att Afrika upprioriteras. Enligt vissa utredningar gick cirka 43 % av gemenskapernas bistånd 2001 och 2002 till EU:s närområden, alltså till Medelhavsländerna och länderna i Östeuropa, medan bara 26 % gick till de minst utvecklade länderna. Det är angeläget att hiv/aids-prioriteringarna genomförs i ett övergripande perspektiv och att detta får hög prioritet i de kommande programmen för EU-ordförandeskapet.

En stor del av den internationella biståndspolitiken utformas i OECD:s utvecklingskommitté DAC och i FN. EU är den viktigaste handelspartnern för ett flertal u-länder och spelar en betydande roll i många internationella organisationer, exempelvis WTO, och i internationella finansinstitut. Det är viktigt, menar utskottet, att EU-samordningen och samarbetet i biståndsfrågor lyfts fram mer i alla organisationer för att politiken ska bli mer konsekvent. Dessutom bör EU se över sina egna interna procedurer för att få en starkare förhandlingsposition och större tyngd i biståndssammanhang.

Administrationen av biståndet

I EU ingår utvecklingssamarbetet i den delade kompetensen, vilket innebär att både gemenskapen och medlemsstaterna har sin egen verksamhet inom området. Gemenskapens utvecklingssamarbete administreras av kommissionen. Biståndspolicyn läggs upp av generaldirektoratet för bistånd och genomförs av EuropeAid. Riktlinjerna för biståndet beslutas av rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser. Sedan 2000 styrs samarbetet och partnerskapen med alla u-länder av EG:s gemensamma förklaring om utvecklingssamarbete. Det primära målet för biståndspolitiken är att minska fattigdomen och i sista hand avskaffa den samt att främja respekten för mänskliga rättigheter och demokrati, rättsstatsprincipen och god förvaltning och att förebygga konflikter.

Med Medelhavsländerna har EU ingått avtal om programmet MEDA och med länderna i Latinamerika om programmet ALA. Samarbetet med Afrika, Västindien och Stillahavsstaterna (AKT-länderna) styrs av Cotonouavtalet som ses över vart femte år. Den första femårsperioden går ut 2005. Vid de pågående förhandlingarna om avtalet eftersträvas ett effektivare genomförande. I Cotonouavtalet ingår också förhandlingar om avtal om ekonomiskt partnerskap (Economic Parthership Agreements EPA). Med hänvisning till inkommen utredning anser utskottet det viktigt att Finland aktivt deltar i EPA-förhandlingarna för att åtgärder för att avskaffa fattigdomen ska kunna främjas genom avtalen i överensstämmelse med Cotonouavtalet.

Länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet får bidrag från Europeiska utvecklingsfonden (EUF). Däremot finansieras programmen för andra världsdelar, likaså livsmedelshjälpen och det humanitära biståndet, bland annat satsningar på mänskliga rättigheter och miljöprojekt, genom unionens budget. Med hänvisning till utlåtandet (UtUU 6/2004 rd) om EU:s budgetplan menar utskottet att det är viktigt att EUF införlivas i unionens budget för att biståndsmålen ska kunna fullföljas konsekvent inom olika geografiska regioner och administrationen förenklas. Vid utfrågningen av de sakkunniga uttrycktes oro för att en reform av de finansiella instrumenten kan sätta åtgärderna för en minskad fattigdom på spel och åsidosätta de allra fattigaste u-ländernas behov. Vid administrativa reformer är det av största vikt att biståndsanslagen inte sjunker och läget i de fattigaste länderna inte försämras, framhåller utskottet.

Biståndsbeloppen

Enligt ett rådsbeslut från november 2004 kommer det utvidgade EU att lägga upp nya biståndsmål för 2009/2010. Finland har anledning att ställa sig bakom penningmässigt ambitiösa mål, understryker utskottet. Bland annat rapporten från FN:s millennieprojekt (den s.k. Sachs-rapporten) visar klart och tydligt att målen för minskad fattigdom i millenniedeklarationen inte kommer att nås om biståndsanslagen inte blir större. Vid utfrågningen av de sakkunniga ansågs det att EU-målet bör höjas till minst 0,55 % av bni.

Kvalitetsfrågor

Det finns anledning att satsa mer på kvalitet och resultat i unionens utvecklingssamarbete. Utskottet håller med regeringen om att biståndet bör gå till de fattigaste länderna. Denna ståndpunkt bör klart och tydligt föras fram vid de pågående överläggningarna om en budgetplan för Agenda 2007 när EU ser över sina riktlinjer för biståndspolitiken. Biståndsmålen i millenniedeklarationen måste få en framträdande roll i EU:s utvecklingssamarbete samtidigt som målen bör integreras i strategin för biståndspolitiken. Dessutom bör kriterierna för bistånd ses över.

Effektivitet

Större samordning mellan givarländerna är en faktor som spelar en stor roll för effektiviteten i utvecklingssamarbetet. EU har en heltäckande plan för samordningen. Utskottet håller med regeringen när det gäller synpunkterna på delägarskap för samarbetsländerna. Det är dock svårt att införa delägarskap om största delen av budgeten är bistånd. När biståndet står för en liten relativ andel av den sammantagna budgeten, till exempel som utskottets erfarenheter från Vietnam visar, är det statliga ägandet genuint och administreringen av utvecklingssamarbetet mer övergripande. Därmed främjas också samordningen mellan givarländerna automatiskt. Framöver bör Finland understryka samarbetsländernas viktiga roll för samordningen.

I en översyn av utvecklingssamarbetet är additionalitetsprincipen en viktig faktor för att man ute på fältet ska få en vettig arbetsfördelning. I ett globalt perspektiv är additionalitetsprincipen en stor och svår politisk fråga. I förslaget till en konstitution för Europa sägs att EG:s och medlemsstaternas biståndspolitik ska komplettera varandra. Kommissionen har lagt upp en lista ("Donor Atlas") över olika bidragsgivares verksamhet för att förbättra additionaliteten. I praktiken har Finland lämnat över bl.a. stora infrastrukturprojekt till kommissionen. Utskottet håller med regeringen om att additionaliteten bör förbättras utifrån en högkvalitativ analys av olika länders styrkor.

Förvaltningsreformen

Bättre förvaltning är en stor uppgift i ansträngningarna för att höja kvaliteten på och förbättra resultaten av EU:s utvecklingssamarbete. I reformen ingår att kommissionens struktur- och utvecklingssamarbete placeras där, att förvaltningen splittras upp på ländervisa delegationer och att Europeiska utvecklingsfonden (EUF) integreras i EU:s budget.

Enligt vad utskottet har erfarit bidrar det till ineffektiviteten att planeringen och genomförandet av utvecklingssamarbetet inte hör ihop och är underställda olika kommissionärer. Det är framför allt generaldirektoratet för utvecklingsfrågor som svarar för länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet som omfattas av Cotonouavtalet, medan generaldirektoratet för yttre förbindelser har hand om övriga u-länder. Utskottet understryker att fattigdomsbekämpande åtgärder måste ingå i samarbetet med alla u-länder oavsett var länderna geografiskt är belägna och vilket generaldirektorat som administrerar frågorna.

I den nya kommissionen svarar kommissionsledamoten Louis Michel för biståndsfrågorna och kommissionsledamoten Benita Ferrero-Waldner för yttre förbindelser. Utskottet understryker att Finland bör medverka till att kommissionärerna har ett friktionsfritt samarbete i biståndsfrågorna. Det är viktigt med avseende på konsekvenssträvandena.

Unionens nya konstitutionella fördrag ger utvecklingssamarbetet en viktigare roll i EU. Detta måste också få utslag i genomförandet av utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet måste fortfarande vara ett självständigt politikområde och målen får inte underställas övriga yttre förbindelser. Det är angeläget att de möjligheter som unionens utrikesminister och de yttre förbindelserna under utrikesministern har att bättre integrera biståndsmålen i en konsekvent politik för de yttre förbindelserna utnyttjas fullt ut.

Vid utfrågningen av de sakkunniga kom det fram att det finns stora brister i handläggningen av och procedurerna för bidragsansökningar från fristående organisationer, både vad beträffar linjen för gemensam finansiering och humanitärt bistånd. Enligt utredning till utskottet är ansökningsprocesserna mycket betungande och kräver orimligt stora personalresurser. År 2003 godkändes bara 17 % av ansökningarna till linjen för gemensam finansiering. Det är svårt att förbereda ansökningarna i förväg eftersom ansökningsvillkoren är så komplicerade och hela tiden ändras. Dessutom är kommissionens administrativa förfaranden tungrodda. Det går orimligt lång tid mellan att en ansökan lämnas in och eventuellt godkänns. Det kan ta upp till ett år. Detta är ett extra stort problem om det humanitära biståndet. Det är offren för kriserna som blir lidande när administrationen är bristfällig. Enligt vad utskottet har erfarit är ansökningsförfarandet dessutom inkonsekvent. Också motiven till avslag på ansökningar har varit minst sagt bristfälliga.

På senare år har administrationen setts över och biståndsfrågorna förts över till en särskild byrå, EuropeAid. Reformer är utdragna processer och resultaten ger utslag i bl.a. bättre strategisk planering och programuppläggning, enklare förfaranden och delegering av uppgifter till kommissionens representationer i olika länder.

De sakkunniga framhöll att det fortfarande återstår en hel del att förbättra trots att kommissionen gjort vissa framsteg i sin förvaltningskultur. Vid en decentralisering är det viktigt att kommissionens representationer garanteras adekvata och kvalificerade resurser.

OECD:s undersökning av EG-biståndet

En utomstående utvärdering av biståndet är ett viktigt element i effektivitetssträvandena och kvalitetskontrollen. I samband med behandlingen av berättelsen studerade utskottet den utredning av EG-biståndet som OECD:s utvecklingskommitté DAC gjorde 2002. I utredningen från OECD och i en rapport om den från 2004 läggs beaktansvärda rekommendationer för större effektivitet och bättre resultat fram.

Finland har, enligt utskottet, med fog understrukit vikten av att följande rekommendationer fullföljs:

• ett strategiskt grepp om utvecklingen med hjälp av en mer konsekvent politik
• biståndet ska gå till att minska fattigdomen
• enklare finansiella instrument
• tydligare kopplingar mellan krishantering och långsiktigt utvecklingssamarbete
• delägarskap för samarbetsländerna och dialog med samarbetsländerna
• en förvaltningsreform.

Utskottets uttalanden

Allmänt om uttalandeprocessen

Utskottet menar att processen med uttalanden i regeringens berättelser måste ses över när det gäller både innehållet och procedurerna. Förfarandet måste uppfylla kraven på parlamentarisk kontroll i grundlagsanda.

Behovet av en extra ratificering av vissa artiklar i den reviderade europeiska stadgan (RP 229/2001 rd)

Utrikesutskottet

Riksdagen förutsatte 21.5.2002 att regeringen väger in synpunkterna i utrikesutskottets betänkande och med det snaraste vidtar åtgärder för att utreda om Finland kan förbinda sig att iaktta följande bestämmelser i den reviderade Europeiska sociala stadgan: artikel 3.2 och 3.3, artikel 4.1, artikel 7.9 samt artikel 8.3 och 8.5.

Enligt berättelsen har regeringen fortsatt att utreda behovet av ratificering av vissa av de artiklar i den reviderade Europeiska sociala stadgan som avses i uttalandet från utrikesutskottet.

Utskottet påpekar att utredningsarbetet av berättelsen att döma inte har avancerat nästan alls, och anser att uttalandet bör finnas kvar i berättelsen.

Bistånd till de minst utvecklade länderna (B 5/2001 rd)

Utrikesutskottet

Utrikesutskottet föreslog 4.10.2001 att regeringen så snart som möjligt uppfyller sitt mål att höja biståndet till de minst utvecklade länderna till 0,15 % av bnp och som ett led i utvecklingssamarbetet med minst utvecklade länderna särskilt lyfter fram arbetet för att förebygga, bekämpa och behandla smittsamma sjukdomar, särskilt i fråga om hiv/aids-epidemin.

Finlands mål är att avsätta 0,15 % av bruttonationalinkomsten (bni) till stöd för de minst utvecklade länderna (de s.k. LDC-länderna), framhåller regeringen i berättelsen. Andelen låg på samma nivå som året innan, cirka 0,08 %. Finlands totala biståndsanslag utgör cirka hälften av den bni-andel på 0,7 % som FN rekommenderar. LDC-ländernas relativa andel av Finlands bilaterala utvecklingssamarbete har i stort sett legat på samma nivå sedan början av 1990-talet, på cirka 30 %.

Finland söker aktivt efter nya sätt att ge ut det multilaterala biståndet, som går via internationella organisationer, för att hjälpen ska gå till förmån för LDC-länderna. Hur hjälpen går till LDC-länderna följs upp i samband med att verkställighetsplanen för statsrådets principbeslut uppdateras.

I berättelsen hänvisas till det utvecklingspolitiska programmet, som senare antagits. I programmet betonas den stora betydelse som utvecklingsmålen (inbegripet kampen mot hiv/aids, malaria och andra sjukdomar) i FN:s millenniedeklaration har för Finlands biståndspolitik. Också ett LDC-mål finns inskrivet i programmet.

År 2002 lade utrikesministeriet upp en hiv/aids-strategi för utvecklingssamarbetet, framhålls i berättelsen.

Utrikesutskottet påpekar att utrikesministeriet har vidtagit åtgärder när det gäller hiv/aids-epidemin, men att pandemin för med sig nya stora problem. Det har inte skett någon förändring i biståndet till de minst utvecklade länderna. Utskottet menar att uttalandet bör finnas kvar i berättelsen.

Utvecklingen i fråga om finansieringen av medborgarorganisationernas verksamhet (B 3/2002 rd)

Utrikesutskottet

När utskottet den 3 december 2002 behandlade regeringens berättelse om sina åtgärder år 2001 föreslog det att riksdagen förutsätter att utrikesministeriet gör en utredning av hur finansieringen av frivilligorganisationernas verksamhet har utvecklats och då beaktar synpunkterna längre fram i betänkandet.

I regeringens utvecklingspolitiska program uppmärksammas det särskilt att det civila samhället bör stå i fokus för Finlands biståndspolitik, sägs det i berättelsen. Om frivilligorganisationerna ska få en starkare roll i genomförandet av den finländska biståndspolitiken måste det finnas adekvata ekonomiska resurser för organisationernas biståndsarbete, framhåller regeringen. I takt med att organisationernas kapacitet ökar kommer regeringen stegvis att höja organisationernas andel av utvecklingssamarbetet till 14 % av det egentliga utvecklingssamarbetet fram till 2007. Samtidigt kommer organisationerna att garanteras adekvata fullmakter för att bevilja medel och ingå avtal. Syftet är att trygga en långsiktig verksamhet inom frivilligorganisationernas utvecklingssamarbete. Regeringen har beredskap att sänka organisationernas självfinansieringsandel till 15 %. Ett beslut om detta fattas efter att utrikesministeriet och organisationerna har utrett och kommit överens om beräkningsgrunderna för självfinansieringsandelen, inbegripet andelen frivilligarbete.

I samma sammanhang har regeringen för avsikt att stärka partnerskapet som innebär att båda parterna åtar sig att komma överens om materiella och kvalitetsmässiga mål med respekt för organisationernas självständighet och frivillighet. Vidare ska projektstöden ses över med hänsyn till utvecklingen och förändringarna i verksamheten.

Utrikesutskottet anser att regeringen har vidtagit en del utvecklingsåtgärder, men inte har klargjort frågorna kring frivilligorganisationernas oberoende. Det var en fråga som utskottet särskilt uppmärksammade i sitt uttalande. Uttalandet bör således fortfarande finnas kvar i berättelsen.

Intensifierande av samarbetet kring de frågor som behandlas av utvecklingsfinansieringsinstitutioner (B 3/2002 rd)

Utrikesutskottet

Utrikesutskottet har föreslagit att riksdagen förutsätter att statsrådet utreder hur samarbetet kring de frågor som behandlas av finansiella utvecklingsinstitut kan förbättras dels på det nationella planet, dels inom EU.

Enligt berättelsen uppmuntrar Finland FN-systemet och Bretton Woods-institutionerna till nära samarbete och en inbördes arbetsfördelning. I det avseendet stöder Finland och vill vidareutveckla de årliga högnivåmötena ECOSOC/Bretton Woods.

I början av 2002 inrättades en styrgrupp på hög nivå för samarbetet mellan instituten för biståndsfinansiering för utrikesministeriet, finansministeriet och Finlands Bank. Under styrgruppen inrättades en projektgrupp och tanken var att behandlingen av ärenden skulle bli mer effektiv och koherent. Enligt berättelsen intensifierades och vidareutvecklades samarbetet 2003. Samarbetet syftar till samstämmiga ståndpunkter i viktiga frågor vid finansinstituten. Arbetet kommer att fortsätta och vidareutvecklas.

Statsrådet har vidtagit positiva åtgärder för att förbättra samordningen och koherensen i frågor som behandlas av instituten för biståndsfinansiering. Utrikesutskottet anser dock att åtgärderna inte räcker till och att uttalandet bör finnas kvar i berättelsen.

Samarbete mellan ministerierna i fråga om konfliktförebyggande åtgärder och krishantering (B 3/2002 rd)

Utrikesutskottet

Utrikesutskottet har föreslagit att riksdagen förutsätter att statsrådet utreder möjligheterna att bygga upp ett nätverk för regelbundet samarbete mellan utrikesministeriet, inrikesministeriet och försvarsministeriet. Syftet är att Finland ska kunna föra en samordnad och systematisk politik för konfliktförebyggande åtgärder och krishantering i konfliktområden.

Enligt berättelsen bedriver ministerierna ett mycket intensivt samarbete i frågor kring krishantering och konfliktförebyggande åtgärder. De tjänstemän som bereder ärendena är dagligen i kontakt med varandra om det behövs. Utrikesutskottet ordnar möten kring frågor alltid när det är nödvändigt och försäkrar sig om samstämmiga ståndpunkter och samordnad verksamhet inom Finlands beskickningar engagerar sig i debatterna i internationella organisationer för krishantering och konfliktförebyggande åtgärder samt i Europeiska unionen. Dessutom finns det en särskild sektion inom den nationella samordningsmekanismen för unionsärenden som arbetar för nationell samordning av de anknytande frågor som behandlas i Europeiska unionen.

Det är positivt, menar utskottet, att det operativa samarbetet har utvecklats och intensifierats inom statsrådet. Syftet med uttalandet var dock att det utreds vilka möjligheterna är att också i Finland lägga upp övergripande strategier för enskilda länder när det gäller förbyggande och efterbehandling av konflikter. Detta kräver ett fastare samarbete mellan de berörda ministerierna och bättre samordning av finansieringen. Utskottet hade erfarenheterna från Storbritannien som förebild. Bland annat OECD har i sina rapporter (senast DCD/DAC (2003)30/REV3/31.3.2004) pekat på ett övergripande angreppssätt, där utveckling och säkerhetsfrågor är integrerade, som goda exempel på hur konfliktförebyggande åtgärder och läget efter en konflikt kan hanteras. Utskottet förutsätter att regeringen utreder frågan närmare och informerar riksdagen.

Utskottet anser att uttalandet bör finnas kvar i berättelsen.

Utvecklingen av verksamhet som hänför sig till civil krishantering (B 4/2003 rd)

Utrikesutskottet

Den 11 december 2003 förutsatte riksdagen att regeringen vidtar åtgärder med hänsyn till de synpunkter som förs fram i utrikesutskottets betänkande. Åtgärderna ska syfta till ökade resurser för civil krishantering på ett sätt som möjliggör en fullödig satsning på att utveckla verksamheten.

Riksdagen förutsatte att regeringen agerar aktivt för att utveckla EU:s civila krishantering inom alla prioriterade områden, det vill säga civil polisiär verksamhet, räddningstjänst samt utveckling av rättsstaten och den offentliga förvaltningen.

Den civila krishanteringen har blivit ett viktigt inslag i det internationella samfundets metodarsenal eftersom den tar tag i de utmaningar som olika typer av kriser för med sig och är en integrerad del av en diversifierad krishantering. Inom krishanteringen är det viktigt att samordna olika instrument och inordna civila och militära verksamheter i ett kontinuum.

De nationella resurserna för civil krishantering har förbättrats i och med att utrikesministeriets politiska avdelning från och med 2003 haft en enhet för OSSE- och ER-frågor samt civil krishantering. Enheten har nära samarbete med inrikesministeriets enhet för säkerhetsfrågor som ansvarar för samordningen av nationella resurser för den civila krishanteringen och med andra aktörer inom statsförvaltningen.

De senaste åren har Finland satsat mycket på att utveckla den civila krishanteringen inom olika organisationer. Dessutom har Finland satsat på den civila krishanteringen inom ramen för EU genom aktivt deltagande både på det institutionella planet och i arbetet ute på fältet. Framför allt har Finland varit med och både byggt upp och utvecklat strukturer för den civila krishanteringen och samtidigt försökt se till att vi har en stor expertpol.

Utrikesutskottet menar att vår kapacitet för civil krishantering snabbt måste förbättras både kvalitativt och kvantitativt sett. I detta hänseende hänvisar utskottet till sina tidigare ståndpunkter. Vidare menar utskottet att svaret i regeringsberättelsen reflekterar de konflikter som finns mellan behoven inom den civila krishanteringen och de faktiska åtgärderna. Utskottet understryker att riksdagen har anmodat regeringen att lämna en övergripande utredning av den civila krishanteringen. Uttalandeförfarandet räcker således inte till i denna situation, och är inte heller ett adekvat förfarande. Följaktligen stryker utrikesutskottet uttalandet.