Motivering

Konventionen — betydelse och mål

En av de viktigaste principerna i de internationella rättsreglerna för krig är att civilbefolkningen ska skyddas. Genom dels regler för hur civila och krigsoffer ska hanteras (särskilt GenèvekonventionernaFördrS 7—8/1955 om skydd för krigsoffer), dels vapenkontroll och nedrustning har man försökt begränsa krigföringsmetoderna och parternas tillgång till vapen. En ansvarslös och summarisk användning av infanteriminor försvårar och riskerar civilbefolkningens liv — också efter en konflikt. Flyktingar återvänder långsammare till sina hemtrakter och den ekonomiska utvecklingen haltar. Dessutom ökar kostnaderna för hälso- och sjukvård av minorna och hjälporganisationernas arbete försvåras.

Följaktligen har man konsekvent försökt minska skadorna för civilbefolkningen genom internationellt samarbete och konventioner. Trots det fortsatte flera u-länder på 1990-talet att använda minor i stor skala tvärtemot konventionsbestämmelserna, särskilt i strid med förpliktelserna i det ändrade andra protokolletFördrS 102—103/2004. I en studieHenkilömiinat: ystävä vai vihollinen, tutkimus henkilömiinojen sotilaallisesta käytöstä ja tehokkuudesta (ISBN 952-9779-97-6) framförde Internationella Rödakorskommittén (ICRC) kritiska synpunkter på nyttan av militär användning av minor. Tack vare ett starkt stöd från frivilligorganisationerna satte det internationella samfundet i början av 1990-talet upp som mål att införa totalförbud mot minor. Konventionen om förbud mot och förstöring av truppminor (Ottawakonventionen) från 1997 utgår från humanitära aspekter. Den förbjuder användning, utveckling, produktion, köp, lagring och transport av truppminor och den förpliktar parterna att förstöra befintliga lager av truppminor. För att garantera total täckning ålägger konventionen staterna att röja minor och stödja offer. Dessutom ska de avge årlig rapportering. Konventionen trädde i kraft den 1 mars 1999 och den har tillträtts av 157 länder. Bland de 38 länder som ställt sig utanför märks särskilt USA, Ryssland, Indien och Kina. Polen har undertecknat konventionen men än så länge inte ratificerat den. Finland är den enda EU-staten som inte har tillträtt konventionen.

System för att kompensera infanteriminornas kapacitet

Att Finland har dröjt med att tillträda Ottawakonventionen hänger samman med att infanteriminorna spelar en så stor roll i det territoriella försvaret och möjligheterna att kompensera den försvarsförmåga som de representerar. Minor har haft en proportionellt sett viktigare position i vårt försvar än i de flesta andra länder i Europa. Det finns inga minerade områden i Finland och vi har inte tillverkat infanteriminor sedan 1981, påpekar utskottet. Inte heller har vi exporterat sådana minor. I sitt utlåtande (FsUU 2/2011 rd) anser försvarsutskottet att Finland inte har använt minorna ansvarslöst och följakligen inte heller har gett upphov till humanitära problem.

I försvarets lager finns det 1 029 763 infanteriminor som är förbjudna enligt Ottawakonventionen. Utskottet påpekar att propositionen uppger fel typ av minor. Enligt uppgift är de rätta typerna Rörmina 43—86, Rörmina 68—95 och Sprötmina 65—98.

Ottawakonventionen ålägger parterna att förstöra alla lager av infanteriminor senast fyra år från det att konventionen har trätt i kraft för parten i fråga. Försvaret kommer i överensstämmelse med konventionen att ha kvar 16 500 minor för utbildning och utveckling av tekniken för att förstöra minor. Enligt vad utskottet har erfarit är antalet uträknat för att räcka till för årlig utbildning av en reservarmé i tjugo år.

Regeringen uppger att den kapacitet som försvinner kommer att kompenseras genom satsningar på ett flertal kapacitetsområden. Arbetet med att kompensera kapaciteten har fortskridit enligt planerna. Försvarsutskottet behandlar frågan om att kompensera försvarsförmåga ingående. Utrikesutskottet har ingenting att anmärka mot utlåtandet från försvarsutskottet (FsUU 2/2011 rd).

I utlåtande går försvarsutskottet in på de negativa effekterna, bland annat för försvarsförmågan, av att Finland avstår från infanteriminor. Konsekvenserna kan, enligt försvarsutskottet, i det stora hela kompenseras genom att ett flertal kapacitetsområden vidareutvecklas som det är planerat. Sammantaget kommer projekten att ha så stor effekt att försvarets totala prestanda förbättras. Försvarsutskottet anser att anslaget på ca 300 miljoner euro för att kompensera infanteriminornas prestanda möjliggör en kompensation på miniminivå.

Humanitär verksamhet och minröjning

Ottawakonventionen har enligt uppgift haft stora effekter i humanitärt hänseende. På 1990-talet föll nästan 25 000 människor årligen offer för minor. Omkring 4 000 personer omkom 2009 på grund av minor och oexploderade rester från krig, enligt Landmine Monitor som bevakar minsituationen.

Tillverkningen har minskat avsevärt till följd av konventionen och det finns de facto ingen marknad längre för infanteriminor. Sedan Ottawakonventionen godkändes har parterna förstört omkring 44 miljoner infanteriminor. Enligt utredning tillverkades infanteriminor i 54 länder innan konventionen kom till, men numera förekommer tillverkning i bara 12 länder som inte tillträtt konventionen.

Minerade områden finns fortfarande i nästan 70 länder. Inte minst u-länderna har svårt att uppfylla konventionsförpliktelserna bland annat på grund av resursbrist. Genom så kallad humanitär minröjning kan utvecklingen på landsbygden påskyndas genom att odlingsbar mark tas i besittning och flyktingar återvänder. I arbetet ingår det att röja minor och andra oexploderade rester från krig, förstöra minlager, hjälpa offer, utbilda människor i att undvika olyckor, informera och förbättra de nationella resurserna. År 2009 skänkte det internationella samfundet omkring 450 miljoner amerikanska dollar till minröjning enligt konventionsförpliktelserna i 54 länder. De största bidragen gick till Afghanistan, Sudan, Irak, Libanon och Kambodja.

Med bidrag från Finland har alla delområden inom humanitär minröjning kunnat stödjas med 58,6 miljoner euro sedan 1999. Projekt som Finland har gett bidrag till har också satsat på att förbättra kvinnors situation, bland annat genom utbildning. De senaste åren har bidraget varit ungefär 5 miljoner euro årligen och det har kommit från anslagen till utvecklingssamarbete. För 2011 har 5,3 miljoner euro avsatts för bemyndigande att ingå avtal. Framöver är det meningen att biståndet ska höjas stegvis så att årsnivån 2014 är 6 miljoner euro.

Finland och konventionen

Vårt mål har varit att infanteriminor ska förbjudas genom ett världsomfattande, juridiskt bindande avtal som kan verifieras. Finland uttryckte sitt principiella stöd till ett universellt förbud mot infanteriminor i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 1997. Ursprungligen hade Finland som mål att tillträda Ottawakonventionen 2006. I den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen från 2004, som antogs av riksdagen, var regeringens strategi att Finland ska tillträda Ottawakonventionen 2012. I redogörelsen framhölls det vidare att infanteriminorna kommer att förstöras enligt förpliktelserna i konventionen och en trovärdig försvarskapacitet upprätthållas genom att kompenserande system köps in 2006—2016 med hjälp av nödvändiga extra anslag i försvarets anslagsram. Strategin för tillträdet befästes i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 2009.

Tillträdet har dragit ut på tiden eftersom Finland har velat försäkra sig om att kunna köpa in kompenserande materiel utan att ge avkall på de säkerhets- och försvarspolitiska aspekterna. Att döma av information till utskottet och utlåtandet från försvarsutskottet (FsUU 2/2011 rd) kan Finland nu tillträda Ottawakonventionen som förbjuder infanteriminor utan att det inkräktar på de säkerhets- och försvarspolitiska aspekterna. Trots den långa prövnings- och anpassningstiden är det inte helt problemfritt att tillträda konventionen eftersom den rådande ekonomiska krisen ställer vissa kostnadskrav också inom försvaret. Men ett tillträde är godtagbart för att vi ska kunna fullfölja strategierna i de säkerhets- och försvarspolitiska redogörelserna från 2004 respektive 2009. Det är en konsekvent utrikespolitisk linje för att befästa det internationella regelverket — också i frågor där vårt handlande inte har ställt till med några problem.

Behandlingsordning och lagförslag

I propositionen redovisar regeringen på behörigt sätt varför avtalet kräver riksdagens godkännande och vilken behandlingsordningen är. Beslut om att godkänna konventionen kan fattas med enkel majoritet av de avgivna rösterna och lagen om sättande i kraft av konventionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Konventionen ska sättas i kraft genom en särskild lag om ikraftsättande och genom förordning av republikens president. Ikraftsättandelagen (lagförslag 1) sätter i kraft de bestämmelser i konventionen som ingår i lagstiftning, men den innehåller också bestämmelser om behörig myndighet (2 §), utlämnande av uppgifter (3 §), undersökningsförfarande (4 §) och handräckning (5 §).

Under behandlingen i utskottet kom frågan upp om 3 § om utlämnande av uppgifter bör förtydligas för att den inte ska gälla uppgifter som ingår i skyddet för privatlivet. Utrikesutskottet begärde därför kompletterande information om räckvidden för 3 §.

I och med Ottawakonventionen måste Finland också godta skyldigheten att lämna ut uppgifter om kontrollen för att målen med konventionen ska nås. Syftet med 3 § är att myndigheter i Finland ska kunna lämna ut de, eventuellt sekretessbelagda, uppgifter som krävs i konventionen till undersökningsdelegationen enligt artikel 8.14 och myndigheter i andra länder enligt artikel 6 och 7 eller FN:s generalsekreterare oberoende av lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen ). Ingen undersökningsdelegation har kallats in till någon part under den tid som Ottawakonventionen har funnits, påpekar utskottet.

Det är möjligt att Finland på grundval av artikel 8 skulle komma att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till delegationen som inte hör ihop med kontrollen, men som är sekretessbelagda på grundval av någon annan bestämmelse än 24 § 10 punkten i offentlighetslagen som gäller militär underrättelseverksamhet och försvaret. Det kan exempelvis vara företags- och affärshemligheter. Det kan hända att Finland på grundval av artikel 6.6 kan komma att lämna ut uppgifter till den databas för minröjning som upprättats inom FN-systemet, särskilt uppgifter om olika metoder och utrustning för minröjning som inte är offentliga. På grundval av artikel 7.1 får Finland rapportera detaljerad information om nationella genomförandeåtgärder, även om den inte är offentlig till alla delar, till FN:s generalsekreterare och övriga parter. I sådana fall är det viktigt att på behörigt sätt se till att mottagaren behandlar uppgifterna enligt klassificeringen i Finland.

Rätten att lämna ut uppgifter har begränsats på flera olika sätt. För att undersökningsdelegationen ska få tillträde till Finland krävs det enligt konventionen att Finland har kommit med en anmodan. Dessutom måste delegationen följa de villkor som Finland anser vara nödvändiga bland annat för att skydda landets konstitutionella rättigheter. Vidare innehåller 4 § i ikraftsättandelagen en del restriktioner som avser att minska olägenheterna på grund av utredningarna och ange de absoluta gränserna för utredningsfullmakterna. I exempelvis 4 § 3 mom. sägs det att undersökningar inte får göras i lokaler avsedda för permanent boende. Bestämmelsen ska enligt regeringen garantera hemfridsskyddet enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. I detta sammanhang hänvisar utskottet till grundlagsutskottets synpunkter på skyddet för privatlivet och vad det innefattar (GrUU 62/2010 rd). Enligt uppgifter till utskottet är det inte meningen att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda på grund av skyddet för privatlivet.

Utskottet har fått information som talar för att 3 § i det första lagförslaget kompletteras med en hänvisning till artiklarna 6—8 om utlämnande av uppgifter för att frågan ska regleras tydligt.

I samband med konventionen måste också strafflagen (39/1889) kompletteras med en straffbestämmelse om brott mot förbudet mot infanteriminor och tvångsmedelslagen (450/1987 och 806/2011) med en bestämmelse som tillåter teleavlyssning och bostadsavlyssning vid utredning av den typen av brott. Lagutskottet (LaUU 12/2011 rd) har ingenting att anmärka mot innehållet i lagförslagen.

Lagutskottet föreslår att den föreslagna straffbestämmelsen i det andra lagförslaget ska ingå i 11 kap. 9 a § och att den gällande 9 a § som kriminaliserar tortyr flyttas över till 9 b §. Då finns krigsbrott och brott relaterade till vapen samlade i en grupp i 11 kap. Utrikesutskottet anser förslaget motiverat eftersom det gör lagstiftningen tydligare och mer konsekvent. Trots det föreslår utskottet att den nya straffbestämmelsen tas in som en ny 7 a § för att paragraferna med straffbestämmelser inte ska behöva flyttas. Den typen av paragrafflyttningar är ovanliga och bör undvikas för rättssäkerhetens skull. Då måste den inledande meningen också justeras.