Motivering

Strategin — betydelse och karaktär

Som institution är Europeiska unionen en unik internationell aktör. Men den saknar en tydligt formulerad utrikes- och säkerhetspolitisk strategi. Avsaknaden av en samlad säkerhetspolitisk strategi försvagar unionens kapacitet och urholkar dess trovärdighet när det gäller att fungera effektivt framför allt i svåra politiska och militära konflikter. Splittringen inom unionen nu senast i samband med Irakkriget lyfte fram behovet av en gemensam strategi. Som utskottet ser det är det mycket viktigt att en säkerhetsstrategi utarbetas som ett led i arbetet med att utveckla unionen som helhet och ge den en säkerhetsidentitet. Utskottet påpekar dock att förslaget till strategi på många punkter är mycket generellt och att det därmed inte nödvändigtvis bidrar till att unionen får en mera sammanhållen säkerhetspolitik.

Strategin är ett exempel på en ny och intressant arbetsprocess. Den höge representanten Javier Solana fick i maj 2003 i uppdrag att ta fram en gemensam säkerhetsstrategi för unionen. Solana lade fram sitt förslag för Europeiska rådet i Thessaloniki den 20 juni 2003 efter lite mer än en månads beredning. Arbetsprocessen har varit öppen och har involverat tre separata seminarier om gemensamma hot, strategiska mål och en mer aktiv, kapabel och konsekvent union. Medlemsstaterna har haft tillfälle att komma med sina egna bidrag till beredningen. Utkastet ska godkännas vid Europeiska rådet i Rom i december 2003. Säkerhetsstrategin kan ses över om det visar sig nödvändigt.

Utskottet påpekar att strategiförslaget: "A Secure Europe in a Better World" har översatts till finska så att rubriken talar om en rättvisare värld i stället för en bättre värld. ("Ett säkert Europa i en bättre värld" på svenska). Det är beklagligt, menar utskottet, att "rättviseaspekten" betonas i rubriken eftersom det kan ge en oriktig uppfattning om vilka aspekter som i verkligheten poängteras i strategin. Därför kunde strategin gärna lyfta fram en rättvis internationell ordning och gemensamt överenskomna regler, eftersom de är principer som i sig bidrar till internationell stabilitet.

Enligt statsrådets utredning är strategin varken ett internationellt fördrag eller ett fördragsfäst utrikes- och säkerhetspolitiskt instrument som direkt binder eller bemyndigar medlemsstaterna att använda resurser eller delta i ett gemensamt projekt. Målet är att Europeiska rådet i Rom ska kunna komma överens om att ett eller flera handlingsprogram utarbetas med utgångspunkt i strategin. Den ger de politiska riktlinjerna för sådana handlingsprogram eller för gemensamma åtgärder. Strategin ändrar inte de beslut om militär och civil krishantering som eventuellt fattats inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, men den kan bidra till att unionen fungerar effektivare.

I jämförelse med Förenta staternas nationella säkerhetsstrategi från 2002 är den europeiska strategin helt annorlunda till sin karaktär. Den amerikanska strategin är ett regelrätt administrativt styrmedel med en direkt operativ roll i försvarsplaneringen. Den europeiska strategins politiska och juridiska status har inte lagts fast. En strategi som antas av Europeiska rådet har största möjliga politiska tyngd men den är inte rättsligt bindande.

I sin strategi ställer unionen upp mål för sig och utfäster sig att utveckla den multilaterala internationella ordningen som om den själv vore samma typ av aktör som en stat och inte en organisation. Strategin anger dessutom unionsmedlemmarnas säkerhetspolitiska prioriteringar och hotbilder. Vissa experter anser att unionen därmed rentav kan anses ställa sig ovanför sina medlemmar inom utrikes- och säkerhetspolitiken. Utskottet framhåller att eftersom strategin inte är bindande är den i första hand att betrakta som en allmän utgångspunkt bl.a. för vår nästa säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse.

Utgångspunkter för strategin

Unionens omfattande resurser och starka ekonomiska ställning gör att den kan och bör ta ett större ansvar för den internationella säkerheten. Utskottet omfattar regeringens bedömning att unionen för sin växande roll och sin allt mer integrerade utrikes- och säkerhetspolitik behöver gemensamma riktlinjer för sina strategiska mål och säkerhetspolitiska metoder. Det är aktuellt med en strategi eftersom unionen vill öka sin utrikes- och säkerhetspolitiska handlingskapacitet i alla delar. Bara om unionen är politiskt samordnad och fungerar effektivt är den enligt utskottets mening en trovärdig aktör och samarbetspartner på den internationella arenan. Till en enad och effektiv union bidrar också gemensamma politiska riktlinjer och effektivare arbetsmetoder. Utskottet understryker att vi på sikt måste fästa större vikt vid att unionen blir en internationell aktör att räkna med. I detta sammanhang spelar också unionens roll i att hantera globaliseringen in. Med hänsyn till globaliseringens möjligheter och inte minst hotbilderna kring den ser utskottet helst att unionen utvecklas på ett sätt som stärker ett brett internationellt samarbete i frågor som har med säkerhet och stabilitet att göra.

Enligt statsrådets utredning kan en strategi göra medlemsstaterna mera medvetna om unionens växande säkerhetspolitiska roll. I sin strategi definierar unionen sin syn på ett brett säkerhetsbegrepp i en föränderlig omvärld och sin hållning till hanteringen av säkerhetshoten och användningen av våld i internationella relationer. Unionen saknar det slag av strategisk filosofi, kultur och erfarenhet som nationalstaterna eller deras militära allianser har, speciellt när det gäller användning av våld. Utskottet anser att utvärderingen av denna aspekt varken i utredningen eller förslaget till strategi fäster tillräckligt stort avseende vid de unika erfarenheter som unionen själv haft av integrationsprocessen. I Europa har stabilitet och fred främjats genom ett brett och fördjupat samarbete, minskad ekonomisk och social diskriminering och respekt för demokrati och mänskliga rättigheter. Enligt utskottets bedömning har denna erfarenhet skapat en individuell och värdefull strategisk kultur i unionen. Insatserna för att främja ett brett säkerhetsbegrepp utifrån multilateral samverkan är ett exempel på detta. Detta breda säkerhetsbegrepp nämns också som utgångspunkt för strategin. Men som utskottet ser det kommer utgångspunkten inte tillräckligt tydligt fram i slutsatserna, riktlinjerna eller valet av samarbetspartners eller regionala prioriteringar.

Utskottet understryker sambandet mellan den pågående regeringskonferensen och strategiarbetet när det gäller att utveckla unionens yttre åtgärder. Det hänvisar här till sitt betänkande (UtUB 4/2003 rd) om resultaten från konventet och förberedelserna inför regeringskonferensen, där det säger att målet är att göra unionens yttre åtgärder tydligare, mera konsekventa och effektivare och att konventets förslag i princip tydliggör unionens ställning som internationell aktör. Utskottet poängterade i sitt betänkande att unionen i alla sina konkreta yttre åtgärder ska väga in det breda säkerhetsbegreppet. Detta förhållningssätt förutsätter särskild långsiktighet och konsekvens i de yttre åtgärderna. Med hänsyn till hur omfattande unionens verksamhet och den till buds stående metodarsenalen är har unionen så vitt utskottet kan se alla chanser att göra en samlad insats för säkerhet och stabilitet.

Strategin och relationerna mellan Europeiska unionen och Förenta staterna

Det är viktigt att unionen stärker och utvecklar samarbetet med Förenta staterna för att hitta en lösning på globala säkerhetsfrågor. Utskottet omfattar regeringens bedömning att strategin är ett viktigt inlägg i debatten också i detta hänseende. Enligt sakkunniga är det klart att strategin är ett svar också på de utmaningar som Förenta staternas säkerhetsstrategi och agerande ställer. Utskottet bedömer att strategiarbetet redan nu har haft en positiv inverkan på dialogen mellan Förenta staterna och unionen och att det har skapat klarhet om hotbilder och överensstämmande mål. Det menar att om unionen handlar som en trovärdig och effektiv partner kan den återställa Förenta staternas tilltro till att det multilaterala samarbetet är till nytta och fungerar.

Statsrådet framhåller i sin utredning att uppfattningarna om nya hot och förebyggande anfall i Förenta staternas nationella säkerhetsstrategi och statens ensidiga agerande i många frågor och situationer som unionen haft en annan uppfattning om kräver nya riktlinjer av unionen för det transatlantiska partnerskapet. Men för att unionens säkerhetsstrategi ska vara trovärdig kan den enligt utskottets mening inte bara vara en reaktion på omvärldsförändringar eller Förenta staternas strategi, utan den bör lyfta fram unionens egen syn på hotbilderna och hur de ska avvärjas.

Den europeiska strategin är som sagt helt olik Förenta staternas nationella säkerhetsstrategi. Den amerikanska är ett regelrätt administrativt styrmedel som spelar en operationell roll i försvarsplaneringen. Utskottet omfattar regeringens syn att unionen i sin strategi bör göra skillnaden mellan strategierna tydligare när det gäller metoderna för att avvärja hot och lösa konflikter, inklusive hållningen till bruk av våld.

Utskottet har i flera sammanhang betonat att när det handlar om att utveckla en internationell säkerhetsordning bör unionens yttre åtgärder konsekvent hålla fram det multilaterala samarbetet och FN:s ledande roll som den primära utgångspunkten. Unionen bör också i de transatlantiska kontakterna understryka betydelsen av ett brett och långsiktigt samarbete i att avvärja säkerhetshoten.

Strategins syfte och innehåll

Strategin innefattar en bedömning av säkerhetshoten, de viktigaste säkerhetspolitiska målen för att kontrollera omvärlden och behovet att stärka unionens handlingskapacitet.

Enligt statsrådets utredning utgår förslaget till strategi från säkerheten och stabiliteten i Europeiska unionen och ett utvidgat demokratiskt Europa. Till detta har inte bara integrationsutvecklingen i unionen och partnerskaps- och utvidgningspolitiken utan också Förenta staternas stöd och engagemang i hög grad bidragit. Som global aktör ställs unionen inför utmaningar typ konflikter med konsekvenser för omvärlden i ett vidare perspektiv och andra säkerhetshot som den bör kunna bemöta. Unionens egna intressen lyfts fram i strategin. Utskottet anser att strategin också bör betona unionens ansvar för den globala säkerheten.

Säkerhetshot

Enligt statsrådets utredning beror hotbilderna på världsomspännande och gränsöverskridande problem som hänger samman med globalisering, öppna gränser och stora omvälvningar över lag, som regionala kriser, hungersnöd, fattigdom, dålig förvaltning, flyttningsrörelser och energiberoende. Ändå har de underliggande sociala, samhälleliga och ekonomiska faktorerna inte vägts in i slutsatserna eller riktlinjerna för att avvärja hotbilderna. Utskottet ser detta som en klar brist i strategin och som ett bevis på att det breda säkerhetsbegreppet inte har fått genomslag i praktiken.

Som nya strategiska hot av synnerligen allvarligt slag tar strategin upp internationell terrorism, spridning av massförstörelsevapen och stater i upplösning i förening med organiserad brottslighet. Det mest skrämmande scenariot är att terrorister får tillgång till massförstörelsevapen.

För de nya hotens och framför allt terrorismens del hänvisas det i dokumentet till en opinionsundersökning som avslöjade att unionsmedborgarna är betydligt räddare för terrorism än en kärnvapenattack eller konventionellt krig. Enligt experter är det ett medvetet försök att stärka unionens legitimitet att folkopinionen lyfts fram i samband med hotbedömningarna. Utskottet anser att det inte är vare sig tillrådligt eller lämpligt att överdriva folkopinionens roll speciellt i bedömningar av eventuella hot. Men det konstaterar att de nya hoten, däribland hotet om terrorism, enligt experter är betydande för unionen.

I sin utredning noterar regeringen att en allmän orsak till att terrorism och massförstörelsevapen sprids är att statsstrukturer vansköts och hamnar i upplösning. Det kan uppstå ett likadant problem om trilskande stater ställer sig utanför allt internationellt samröre eller internationella regler. Utskottet omfattar regeringens ståndpunkt och hänvisar till mottagen utredning att också s.k. konventionella hot typ brott mot de mänskliga rättigheterna och etniska, nationalistiska och politiska konflikter som hindrar att ett demokratiskt styre införs och att fungerande statsstrukturer upprättas och bevaras, fortfarande spelar en stor roll. Dessa hot bör beaktas på behörigt sätt i strategin.

Strategiska mål

Enligt statsrådets utredning ställer unionen i sin strategi upp tre centrala mål. 1) En stabil säkerhetszon måste skapas och utvidgas till unionens närområden på Balkan, i Östeuropa, Medelhavsområdet och Mellanöstern. 2) En förstärkt internationell ordning som bygger på gemensamma institutioner och normer samt solidaritet och multilateralitet. 3) Effektivare insatser för att avvärja nya strategiska hot (terrorism, massförstörelsevapen och stater i upplösning).

I utredningen framhålls att betydelsen av ett strategiskt partnerskap mellan Ryssland och EU för stabiliteten i ett allt mer integrerat Europa tydligare bör lyftas fram och motiveras i strategin. Utskottet omfattar regeringens syn på denna punkt och understryker med hänvisning till annan utredning att Ryssland bör behandlas som en särskild helhet i ett bredare perspektiv, inte bara som en punkt på listan över strategiska partners, som bl.a. Kanada och Japan. Det är viktigt att också unionens interna säkerhetshot behandlas mera ingående i strategin, menar utskottet.

Strategin avgränsar partnerskapssamarbetet till en geografiskt mycket snäv grupp av mer eller mindre likatänkande länder. Unionen bör enligt utskottets mening absolut förstärka samarbetet och dialogen också med arabländerna och Afrika. I utredningen framhålls att unionen redan har börjat kartlägga metoder att stödja förändringar i arabländer och islamiska länder och andra samhällen där det förekommer extremiströrelser.

Handlingsmodeller — användning av våld och förebyggande engagemang ("pre-emptive engagement")

Den grundläggande utmaningen för strategin är enligt regeringen att öka trovärdigheten i unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och göra den till en trovärdig internationell aktör. Strategin ska inte få det att se ut som om militära medel var oundvikliga, trots att maktmedel ges större tyngd och tydlighet än hittills i unionens språkbruk och politik. Det handlar framför allt om hur effektivt unionens omfattande icke-militära arsenal kan bidra till att förebygga och hantera problem. Utskottet understryker att man varken bör eller kan bedöma hur trovärdig unionen är internationellt enbart utifrån de kvantitativa försvarsresurserna eller beredskapen att använda våld.

Utskottet omfattar regeringens syn att FN:s centrala roll måste tydliggöras i strategin. Det måste klart sägas ut att unionens gemensamma åtgärder ska grunda sig på bestämmelserna om bruk av våld i FN-stadgan och folkrätten. Om man vill göra en omtolkning av stadgan är FN:s säkerhetsråd det behöriga forumet för detta.

I strategin erkänner unionen att multilaterala organisationer som FN bör få förstärkt kapacitet för att kunna ingripa i tid och tillräckligt effektivt vid överträdelser av gemensamma regler eller i konflikter. I strategin föreslås helt berättigat att FN ska vara den grundläggande ramen för en internationell säkerhetsordning. Utskottet ser gärna att FN:s betydelse och en utveckling av krishanteringssamarbetet mellan unionen och FN lyfts fram ännu tydligare i strategin. Det noterar att FN:s och unionens gemensamt antagna resolution i september 2003 om krishanteringssamarbete är ett steg i rätt riktning. Men deklarationen är mycket generell och kräver konkreta samarbetsprojekt för att ge verkliga resultat. Unionen bör dessutom aktivt stödja FN i att utveckla verksamheten, inte minst i att precisera prioriteringarna, för att organisationen effektivt ska kunna hantera kriser och förebygga konflikter.

Utskottet konstaterar att strategin egentligen inte alls tar upp unionens åtgärder för att främja nedrustning. Enligt sakkunnigutredning spelar nedrustning dock fortfarande en viktig roll i att främja internationell stabilitet. Utskottet poängterar att icke-spridningsavtalet och andra multilaterala ordningar för att förebygga spridning och användning av massförstörelsevapen är viktiga och påskyndar starkare kontroll- och verifieringssystem. Det framhåller att unionens egen strategi för att förebygga spridning av massförstörelsevapen i själva verket redan innebär verkställighet av den aktuella planerade säkerhetsstrategin. En förstärkning av strategin för massförstörelsevapen bör i förlängningen bedömas också med tanke på hur hotet från ickestatliga aktörer bättre kan beaktas.

Den svåraste politiska frågan i strategin är hur unionen förhåller sig till rättfärdigande- och legitimitetsaspekterna på användning av våld. Strategin tar inte klart ställning till olika doktriner om användning av våld eller deras legitimitet. Våldets rättfärdigande och legitimitet har fått en mycket framskjuten position i konflikter och kriser på senare tid. Detsamma gäller humanitära katastrofer och insatser för att förebygga nya hot typ terrorism och spridning av massförstörelsevapen.

Förslaget till strategi tar inte direkt ställning till om unionen kan använda våld eller inte. Det finns en del opreciserade hänvisningar till unionens åtgärder t.ex. i tredje länder, vilket har bidragit till oklarheterna kring användningen av våld. I unionens strategi mot spridning av massförstörelsevapen från juni 2003 finns en hänvisning till möjligheten att bruka våld. Där binds bruket av våld direkt upp till FN:s stadga och det framhålls att det är en sista utväg när andra politiska och diplomatiska utvägar har förbrukats. Utskottet omfattar regeringens syn att frågan om bruk av våld bör förtydligas i unionens säkerhetspolitiska strategi.

Användning av våld och dess legitimitet har kopplingar till en större fråga om konfliktförebyggande eller andra förebyggande åtgärder för att bekämpa problem, risker och hot. I strategiförslaget nämns konfliktförebyggande (conflict prevention), som redan är ett hävdvunnet begrepp, men också hotförebyggande (threat prevention), som innebär att ett fenomen omintetgörs innan det hinner utveckla sig till ett allvarligt säkerhetshot.

Enligt statsrådets utredning följer man vid förebyggande ingrepp i en framväxande konflikt en princip som skrevs in i unionens konfliktförebyggande program i Göteborg 2001. Den ska genomsyra utrikes- och säkerhetspolitiken och de yttre förbindelserna och förstärka unionens hävdvunna verksamhetsmodell. Unionens särskilda utrikes- och säkerhetspolitiska styrka bygger enligt utskottets mening framför allt på en bred icke-militär metodarsenal. Utskottet omfattar regeringens ståndpunkt att det för en handlingskraftigare union krävs att framför allt dess breda icke-militära arsenal utnyttjas effektivare och sätts in i tid på ett sådant sätt att metoderna stöder varandra.

Utskottet konstaterar att debatten fortfarande pågår om huruvida användning av våld kan rättfärdigas och anses legitimt vid en humanitär intervention eller förebyggande åtgärder inför hot om våld och om en nytolkning av FN-stadgan eller folkrätten och att den är full av motstridigheter. Det är viktigt att Finland aktivt deltar i debatten och arbetar för att förstärka internationella normer och internationell rätt samt multilateralitet.

Slutsatserna i strategin

I slutsatserna anförs att unionen måste göra en större och effektivare satsning på försvar och civil krishantering, samla medlemsstaternas diplomatiska resurser och förbättra sitt underrättelsesamarbete. I förslaget läggs en rad åtgärder för att öka unionens handlingskapacitet fram. I det sammanhanget ställs ökade försvarsresurser utan någon närmare precisering som främsta mål för utveckling av handlingskapaciteten. Utskottet påpekar att unionen redan har ett resurssamarbete och att insatser för att förstärka det har tagits upp vid den pågående regeringskonferensen.

Utskottet framhåller att unionen också i slutsatserna och riktlinjerna i strategin bör omfatta ett brett förhållningssätt precis som i fråga om den gemensamma handelspolitiken och biståndssamarbetet och miljöpolitiken. Unionen har ett omfattande politiskt samarbete också med tredje länder. Detta samarbete bör utvecklas och säkerhetspolitiska faktorer i högre grad och systematiskt tas med i den politiska dialogen.

Enligt strategin är inget av de nuvarande hoten uteslutande militärt och kan därför inte åtgärdas enbart med militära medel. Europeiska unionen är synnerligen väl skickad att ta sig an sammansatta kriser. Utskottet anser med stöd av utredning att bedömningen är för positiv och att det fortfarande finns brister i beredskapen som behöver åtgärdas. Utrikesutskottet har i sina ställningstaganden till både en utveckling av unionen och Finlands säkerhets- och försvarspolitik över lag regelmässigt lyft fram en systematisk och målmedveten förbättring av beredskapen för civil krishantering vid sidan av den militära beredskapen.

I avsnittet om partnerskapssamarbete i slutsatserna konstateras att internationellt samarbete är nödvändigt eftersom hoten är gemensamma. Utskottet poängterar att det är viktigt med multilateralt samarbete som bygger på gemensamt överenskomna normer och på FN:s centrala roll.