PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås det att lagen om statsandel för kommunal basservice ändras.
Det föreslås i propositionen att statsandelsprocenten för kommunal basservice höjs med 0,71 procentenheter. Statsandelen föreslås från ingången av 2026 vara 25,73 procent och kommunernas självfinansieringsandel 74,27 procent.
Förändringen statsandelsprocenten har som tillägg beaktats 0,44 procentenheter som ändringar i statsandelsåliggandena. I statsandelsprocenten har som tillägg också beaktats justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna med 0,54 procentenheter samt som avdrag indexbesparingens inverkan med 0,27 procentenheter i anslutning till en minskning motsvarande 1 procentenhet av indexhöjningen av statsandelen för basservice enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering. I statsandelen görs dessutom tidsbundna avdrag 2026, och dessa utgör 11,42 euro respektive 3,89 euro per invånare.
I statsandelarna för kommunal basservice görs en minskning på cirka 2 procent, det vill säga 75 miljoner euro, som genomförs genom att statsandelsfinansieringen för kommunal basservice minskas på procentbasis 2026 så att ändringen inte ökar kommunernas relativa skillnader i statsandelarna. Minskningen görs så att de lagstadgade tjänsterna kan tryggas.
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2026 och avses bli behandlad i samband med den.
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 januari 2026. Den temporära bestämmelsen om den andel som ska dras av från den statsandel som betalas 2026 gäller till och med den 31 december 2026.
MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Bestämmelser om statsandelsprocenten för kommunal basservice samt om tidsbundna avdrag och ökningar av statsandelen utfärdas årligen genom ändring av lagen om statsandel för kommunal basservice (618/2021, nedan statsandelslagen). I denna proposition ingår förslag som gäller statsandelsprocenten för kommunal basservice 2026. År 2026 görs också ett tidsbundet avdrag i statsandelen för kommunal basservice på två procent av den statsandel som betalas till varje kommun. Bestämmelser om grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna för statsandelen och tilläggsdelarna utfärdas årligen genom förordning av statsrådet.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid finansministeriet. Den har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Statsandelar, statsandelsprocent och justering av kostnadsfördelningen
I lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs det om den statsandel som beviljas kommunerna för driftskostnader när det gäller sådana statsandelsåligganden som anges i lagens 1 § 1 mom.
Som grunder för beräkningen av statsandelen används de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåliggandena och grunderna för bestämmande av kommunens tilläggsdelar för fjärrort, på basis av självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser, för främjande av välfärd och hälsa, för ökat invånarantal samt för kommun inom samernas hembygdsområde. Närmare bestämmelser om grunderna för beräkning av statsandelen finns i 5 § 1 mom. i statsandelslagen.
I 5 § 2 mom. i statsandelslagen föreskrivs om beräkningen av de kalkylerade kostnaderna och tilläggsdelarna för statsandelsåliggandena. De kalkylerade kostnaderna för ordnandet av kommunens statsandelsåligganden fås genom att de kalkylerade kostnader som bestäms enligt 6–12 § i statsandelslagen adderas. I 21 § i statsandelslagen föreskrivs det om kommunens självfinansieringsandel och om kommunernas statsandelsprocent. Vid beräkning av statsandelen dras självfinansieringsandelen av från de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåliggandena. Till det belopp som fås på detta sätt läggs de i 13–17 § avsedda tilläggsdelarna, det vill säga tilläggsdel för fjärrort, på basis av självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser, för främjande av välfärd och hälsa, för ökat invånarantal samt för kommun inom samernas hembygdsområde. Grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna samt grundpriserna för tilläggsdelarna bestäms årligen genom förordning. Vid fastställandet av grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna beaktas de uppskattade förändringarna i statsandelsåliggandenas omfattning och art, de uppskattade förändringarna i kostnadsnivån samt de justeringar som årligen hänför sig till kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. När grundpriset för tilläggsdelarna bestäms beaktas de uppskattade förändringarna i kostnadsnivån.
När statsandelen för kommunerna bestäms inverkar också utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Bestämmelser om utjämningen finns i 4 kap. och bestämmelser om de tillägg som görs i statsandelen och om de avdrag som görs från den finns i 5 kap.
I 3 kap. i lagen om statsandel för kommunal basservice finns bestämmelser om fastställande av grundpriser för statsandelsprocenten och kommunens självfinansieringsandel samt om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Bestämmelser om statsandelsprocenten och kommunens självfinansieringsandel finns i 21 § i lagen. Statsandelsprocenten anger kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller finansieringen av basservicen på nationell nivå. Självfinansieringsandelen per invånare är lika stor i alla kommuner. I 1 mom. anges kommunernas statsandel för de kalkylerade kostnaderna (statsandelsprocent) och kommunernas självfinansieringsandel. Enligt 2 mom. är staten skyldig att finansieras nya och mera omfattande statsandelsåligganden, och statsandelen är därmed 100 procent av de kalkylerade kostnaderna för sådana åligganden, om inte dessa minskas i motsvarande utsträckning.
Genom den utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna som det föreskrivs om i 4 kap. utjämnas skillnaderna i kommunernas skatteinkomstbas. Syftet med utjämningen är att ge alla kommuner ekonomiska förutsättningar att ordna likvärdig basservice för kommuninvånarna med skälig kommunalskattebelastning och avgiftsnivå.
Lagens 5 kap. innehåller bestämmelser om minskningar och ökningar av statsandelen. Dessa är höjning av statsandelen enligt prövning (27 §) och minskning som gäller finansiering till en privat anordnare av grundläggande utbildning för inledande av verksamhet (28 §), där det belopp som motsvarar den totala finansieringen dras av från statsandelarna till alla kommuner så att det är lika stort per invånare i alla kommuner. Lagens 29 § innehåller bestämmelser om minskning av statsandelen för kommunal basservice med det belopp av grundläggande utkomststöd som betalats till kommunen. Lagens 5 kap. innehåller också bestämmelser om inrättandet av välfärdsområden och begränsningen av de ekonomiska konsekvenserna av överföringen av organiseringsansvaret 2023 (30 §), om med den ovannämnda reformen anknuten utjämning av ändringen i statsandelssystemet (31 §) och om ersättning för kommunens utvidgade finansieringsansvar för arbetslöshetsförmåner (31 a §). I 32 § finns det dessutom bestämmelser om tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna.
När uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet överfördes till välfärdsområdena, överfördes också kostnaderna för de ovannämnda lagstadgade uppgifterna från kommunerna till välfärdsområdena. Från kommunerna överfördes till välfärdsområdena inkomster på riksnivå till ett belopp som motsvarar kostnaderna. Trots att de kostnader och inkomster som i och med social- och hälsovårdsreformen överfördes från kommunerna till välfärdsområdena var i balans på riksnivå, var skillnaderna rätt stora mellan olika kommuner. För att rätta till denna obalans innehåller statsandelslagen en så kallad begränsning av förändringar med stöd av vilken kommunen beviljas en ökning av statsandelen eller statsandelen minskas, om den inkomst som har överförts från kommunen till välfärdsområdet inte motsvarar den kostnad som har överförts till välfärdsområdet.
Utjämningsposterna i anslutning till inrättandet av välfärdsområdena utgör i många kommuner en betydande del av statsandelen för kommunal basservice. I vissa kommuner är de rentav den största enskilda post som påverkar kommunens statsandel. I vissa kommuner minskar de negativa social- och hälsovårdsposterna avsevärt statsandelarna eller ger dem till och med negativa förtecken. Begränsningen av förändringar inom social- och hälsovården och utjämningen av systemändringen kritiseras delvis också för att de kostnader och inkomster som användes i de överföringskalkyler som hänförde sig till välfärdsområdesreformen enligt många kommuner grundade sig på tvärsnittsuppgifter från sådana år som inte motsvarade den normala kostnads- och inkomststrukturen i kommunerna i fråga. Enligt kommunerna ska de uppgifter som låg till grund för överföringskalkylerna delvis ha varit bristfälliga och snedvridna. Å andra sidan justerade finansministeriet delvis de kostnader för social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna bokfört, såsom de retroaktiva kostnaderna för lönejämkning och andra poster som snedvrider överföringskalkylen för finansieringen av social- och hälsovårdsreformen. Det är emellertid utmanande att slopa de finansieringsposter i statsandelssystemet som jämnar ut effekterna av social- och hälsovårdsreformen, eftersom slopandet av dem medför stora förändringar i statsandelarna till de enskilda kommunerna.
Vissa egenskaper hos och bestämningsfaktorer inom det nuvarande statsandelssystemet har kritiserats också ur andra synvinklar. Systemet anses allmänt sett vara synnerligen komplicerat. De faktorer som inverkar på beloppet av den statsandel som en enskild kommun får är inte heller nödvändigtvis lätta att gestalta och förstå och det finns också betydande skillnader mellan de statsandelar som olika kommuner får. I den statsandelsreform som är under beredning är målet därför att utveckla statsandelssystemet för kommunal basservice så att det så väl som möjligt uppfyller sin grundläggande uppgift att trygga finansieringen av de statsandelsåligganden som hör till lagens tillämpningsområde när kommunernas uppgifter ändras.
2.2
Tidsbunden minskning av statsandelen med 75 miljoner euro 2026
Statsminister Petteri Orpos regering beslutade i samband med ramförhandlingarna våren 2025 att som en del av de nya anpassningsåtgärderna riktas en minskning på 75 miljoner euro till statsandelarna för kommunal basservice, det vill säga cirka 2 procent. Målet är att minskningen inte ska öka de relativa skillnaderna i statsandelarna mellan kommunerna.
2.3
Övriga tidsbundna minskningar av statsandelen 2026
Under ramförhandlingarna våren 2024 beslöt regeringen att de nya anpassningsåtgärderna ska omfatta en minskning av kommunernas åligganden och förpliktelser eller en ökning av kommunernas avgiftsinkomster så att de offentliga finanserna stärks med 100 miljoner euro från och med 2025. Målet var att åtgärderna ska stärka den kommunala ekonomin med 75 miljoner euro och statsfinanserna med 25 miljoner euro. Diskretionära åtgärder vidtogs i fråga om 9,3 miljoner euro 2025 och kommer att vidtas i fråga om uppskattningsvis 12,7 miljoner euro 2026. Den inverkan besluten har på statsandelarna för kommunal basservice uppgår till cirka 1,7 miljoner euro 2026. Som ett led i åtgärderna minskas statsandelen för kommunal basservice 2026 med cirka 21,8 miljoner euro i syfte att säkerställa att de samlade åtgärderna stärker statsfinanserna på eftersträvat sätt.
I den utsträckning minskningen av åliggandena och förpliktelserna inte räcker till för att det sparmål på 100 miljoner som regeringen fastställde våren 2024 ska uppnås, minskas statsandelen för basservice. Enligt budgetpropositionen uppgår denna minskning 2026 till 21,8 miljoner euro.
År 2024 ökades statsandelen för kommunal basservice med 34,70 euro per invånare till följd av justeringen för 2024 av överföringen av finansieringen för reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Justeringen av överföringen av finansieringen kom från kommunernas synpunkt oskäligt sent, så skillnaden kompenserades därför med tillägget på 34,70 euro per invånare. Avsikten var att tillägget återkrävs av kommunerna som avdrag till motsvarande belopp åren 2025–2027. I anslutning till detta har det i lagen om statsandelar till kommunerna för 2025–2027 föreskrivits att det under dessa år dras av 11,57 euro per invånare från statsandelen för kommunal basservice. Avsikten är att det belopp som dras av årligen ska motsvara sammanlagt 64 miljoner euro. Eftersom invånarantalet i landet ökar något leder en minskning på 11,57 euro per invånare till en minskning på något över 64 miljoner euro.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att trygga kommunernas förutsättningar att ordna de lagstadgade tjänster som de ansvarar för, såsom småbarnspedagogik, förskoleundervisning och grundläggande utbildning samt för sysselsättningstjänster när uppgifterna i anslutning till dessa ändras. Syftet med propositionen är att genomföra de besparingar i statsfinanserna som regeringen beslutat om, såsom den besparing på 2 procent som bestämdes i ramförhandlingarna våren 2025, det vill säga sammanlagt 75 miljoner euro, genom att minska statsandelarna för kommunal basservice med ett belopp som motsvarar statsandelarna. När det gäller det föreslagna allokeringssättet för avdraget i fråga är målet att minskningen inte ska öka de relativa skillnaderna i statsandelarna mellan kommunerna i fråga om statsandelarna eller de negativa statsandelarna och att de lagstadgade tjänsterna ska kunna tryggas.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
Förslag och motiveringar
4.1.1
Statsandelsprocenten
I propositionen föreslås det att 21 § 1 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice ändras så att statsandelsprocenten för kommunal basservice 2026 är 25,73 procent. Statsandelsprocenten beräknas stiga med 0,71 procentenheter från 2025, då den var 25,02 procent. På motsvarande sätt föreslås det att kommunernas självfinansieringsandel 2026 ska uppgå till 74,27 procent av de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden.
Vid ändringen av statsandelsprocenten har dessutom en ökning på 0,44 procentenheter beaktats som hänför sig till genomförandet av nya och mera omfattande åligganden, varvid statsandelen är 100 procent. Följande förändringar som medför nya eller mer omfattande åligganden har en höjande inverkan på statsandelen 2026: reformen av stödet för lärande och skolgång (53,5 miljoner euro), ökningen av den grundläggande utbildningen med tre årsveckotimmar (cirka 12 miljoner euro), höjningen av hemkommunsersättningarna till privata utbildningsanordnare till 100 procent (6,4 miljoner euro) och införandet av den norska modellen för hemvårdsstöd (1,2 miljoner euro). I nivån för statsandelen har som en minskning av uppgifter och skyldigheter dessutom beaktats att kommunernas sysselsättningsskyldighet upphävs i fråga om arbetslösa arbetssökande som fyllt 57 år (cirka 2,2 miljoner euro), att serviceprocessen för arbetssökande förenklas (cirka 0,7 miljoner euro), att antalet handlingar som gäller stöd för förskoleundervisning och grundläggande utbildning minskas (cirka 0,6 miljoner euro) samt att skyldigheten att skicka påminnelser i anslutning till utkomstskyddet för arbetslösa upphävs (0,4 miljoner euro). De ändringar i statsandelen som föranleds av ändrade åligganden förs in i det kalkylerade kostnadsunderlaget för statsandelen och inkluderas därefter vid behov i statsandelsprocenten så att statsandelen till 100 procent motsvarar kostnaderna för respektive åliggande.
Justeringen av kostnadsfördelningen har också haft en höjande inverkan på statsandelsprocenten (0,54 procentenheter och cirka 128 miljoner euro).
I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering ska statsandelen för basservice minskas i en omfattning motsvarande en procentenhet av indexhöjningen åren 2024–2027. På grund av detta har en minskning på 0,27 procentenheter beaktats i ändringen av statsandelsprocenten. Enligt förslaget ska alltså prisindexet för basservicen och den ändring av statsandelen som det medför fastställas på normalt sätt och minskningen av statsandelen enligt regeringsprogrammet genomföras separat. Minskningen är permanent till sin natur och det föreslås därför att den genomförs via statsandelsprocenten.
4.1.2
Tidsbunden minskning av statsandelen med 75 miljoner euro 2026
Det föreslås i propositionen att den statsandel som betalas till kommunen år 2026 minskas med cirka 2 procent för att uppnå en besparing på 75 miljoner. Minskningen av statsandelen riktas dock inte till de kommuner där statsandelen för basservicen är negativ. Ett av målen i regeringsprogrammet är att bedöma möjligheten att göra en temporär korrigering av statsandelssystemet så att utbetalningen av statsandelarna inte blir negativ för någon kommun. Avgränsningen är i samklang med detta mål, eftersom en negativ statsandel för en enskild kommun inte ökar.
Enligt förslaget ska minskningen av statsandelen fördelas mellan kommunerna i förhållande till de utbetalade statsandelarna för den kommunala basservicen. På så sätt minskar avdragsbeloppet med samma relativa andel för alla kommuner, men beloppet varierar från kommun till kommun och är störst i de kommuner som får mest statsandelar i euro och minst i de kommuner som får minst statsandel. Motsvarande minskningar har av hävd genomförts genom en sänkning av statsandelsprocenten, varvid minskningen i euro per invånare är lika stor i varje kommun. I den föreslagna modellen varierar besparingen per invånare från cirka 50 euro (i kommuner där statsandelen är cirka 2 300 euro per invånare) till noll euro i kommuner där statsandelen är negativ.
4.1.3
Övriga tidsbundna minskningar av statsandelen
År 2024 ökades statsandelen för kommunal basservice med 34,70 euro per invånare till följd av justeringen för 2024 av överföringen av finansieringen för reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. I anslutning till detta minskas statsandelen för kommunal basservice med 64 miljoner euro åren 2025–2027. År 2026 blir minskningen 11,42 euro per invånare.
Statsandelen för kommunal basservice 2026 minskas även med ett särskilt föreskrivet tidsbegränsat avdrag på 3,89 euro per invånare som hänför sig till regeringens strävan att minska kommunernas åligganden och förpliktelser samt utgifterna inom de offentliga finanserna.
4.1.4
Justering av kostnadsfördelningen 2026
Bestämmelser om justering av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna finns i 23–25 § i statsandelslagen. Kostnadsfördelningen justeras genom att de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen justeras i enlighet med de faktiska kostnaderna. Justeringen utgår från den skillnad som uppstår mellan de kalkylerade och faktiska kostnaderna för finansåret och utförs genom att denna skillnad justeras enligt kostnadsnivån för det finansår som justeringen avser. Bestämmelser om vilka kostnader som ska beaktas finns i 24 §.
Eftersom ansvaret för att ordna offentlig arbetskraftsservice överfördes från staten till kommunerna vid ingången av 2025, ingår dessa tjänster inte i kostnaderna för 2024. Därför anges det i övergångsbestämmelsen i 59 § 2 mom. att justeringarna av kostnadsfördelningen för 2025 och 2026 inte i fråga om dessa år ska beakta de kriterier med stöd av vilka finansiering allokeras till arbetskraftsservice, det vill säga kriteriet personer i åldersklassen 18–64 år och kriteriet omfattande arbetslöshet. Dessa kriterier kommer att beaktas för första gången 2027, i justeringen av kostnadsfördelningen för 2025.
Förutom enligt kriteriet personer i åldersklassen 18–64 år och kriteriet omfattande arbetslöshet allokeras en liten del av finansieringen för arbetskraftsservice (cirka 7 procent) enligt kriteriet främmande språk som modersmål. Undantaget från justeringen av kostnadsfördelningen gäller enligt förslaget dock inte kriteriet främmande språk som modersmål. Inverkan av reformen av arbets- och näringstjänsterna på grundpriset för detta kriterium är cirka +80 euro, av vilket följer att det inte är motiverat att utesluta grundpriset för hela kriteriet (cirka 1887 euro) från justeringen.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
4.2.1
Statsandelsprocenten
Statsandelsprocenten för kommunal basservice föreslås stiga med 0,71 procentenheter 2026. En höjning av statsandelsprocenten från 25,02 till 25,73 procent ökar statsandelarna för 2026 med cirka 165,2 miljoner euro. Konsekvenserna per invånare av ändringarna i statsandelsprocenten är lika stora för alla kommuner. De faktorer som föreslås bli beaktade vid ändringen av statsandelsprocenten presenteras i tabell 1 och beskrivs närmare ovan.
Förändring | Inverkan på statsandelsprocenten (procentenheter) | Inverkan på statsandelarna (1 000 euro) |
Inverkan av justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna | +0,54 | 127 481 |
Förändringar i statsandelsåliggandena | +0,44 | 69 265 |
Effekt av indexbesparingen enligt regeringsprogrammet | -0,27 | -31 558 |
Förändringar totalt | +0,71 | 165 188 |
Ändringarna i kommunernas åligganden föranleder en höjning av statsandelsprocenten med 0,44 procentenheter eftersom statsandelen för nya och mer omfattande åligganden ska vara 100 procent. Ändringarna i åliggandena beräknas öka kommunernas kostnader, det så kallade kostnadsunderlaget för statsandelen, med sammanlagt cirka 69,3 miljoner euro 2026. De nya och mera omfattande åligganden som ska beaktas anges ovan i samband med de viktigaste förslagen.
Justeringen av kostnadsfördelningen har också haft en höjande inverkan på statsandelsprocenten (0,54 procentenheter och 127,5 miljoner euro). Det är fråga om en lagstadgad justering avsedd att säkerställa att de kalkylerade kostnaderna följer de faktiska kostnaderna för kommunernas statsandelsåligganden, och den kan egentligen inte anses stärka till exempel den kommunala ekonomin.
Sänkningen av statsandelsprocenten till följd av minskningen enligt regeringsprogrammet motsvarande en procentenhet av indexhöjningen minskar statsandelen för basservice med cirka 31,5 miljoner euro 2026. Åtgärden minskar statens utgifter men försvagar samtidigt den kommunala ekonomin.
4.2.2
Tidsbunden minskning av statsandelen med 75 miljoner euro
På det sätt som beskrivs ovan ska minskningen av statsandelen enligt förslaget fördelas mellan kommunerna i förhållande till de utbetalade statsandelarna för den kommunala basservicen. I den föreslagna modellen varierar besparingen per invånare från cirka 50 euro (i kommuner där statsandelen är cirka 2 300 euro per invånare) till noll euro i kommuner där statsandelen är negativ.
Beloppet av statsandelen för en enskild kommuns basservice påverkas av många olika faktorer som beaktas i enlighet med 2 kap. i statsandelslagen (bland annat faktorer som gäller behov och omgivning, sättet att ordna service, utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna samt poster som jämnar ut effekterna av social- och hälsovårdsreformen). Utifrån beloppet av statsandelen till kommunen är det inte möjligt att dra några slutsatser om kommunens faktiska ekonomiska bärkraft. I synnerhet de kommuner där statsandelen är negativ drar nytta av det avdragssätt som nu föreslås, eftersom minskningen inte alls beaktas i deras statsandel.
Syftet med statsandelssystemet för kommunal basservice är att säkerställa att den basservice som definieras i lagen om statsandel för kommunal basservice förverkligas i hela landet med en skälig skattebörda. Systemet är utpräglat kalkylmässigt, och fastställandet av statsandelen ska basera sig på de kalkylerade kriterier som systemet har identifierat. Kalkylmässighet, förutsägbarhet och transparens är centrala grundläggande principer som också tryggar systemets legitimitet ur kommunernas synvinkel. Eftersom den avdragsmodell som nu föreslås avviker från det etablerade sättet att rikta statsandelsavdragen till kommunerna så att de är lika stora per invånare, är det möjligt att den upplevs minska systemets förutsägbarhet och legitimitet särskilt i de kommuner som förlorar mest i statsandelar per invånare. Om besparingen däremot skulle genomföras på ett alternativt sätt genom att statsandelsprocenten sänks, minskar den relativt sett i mycket olika stora delar av statsandelarna och ökar skillnaderna mellan kommunerna ytterligare. Också den starka kopplingen mellan kommunens statsandel och social- och hälsovårdsreformen har kritiserats, och därför kan det ur denna synvinkel vara motiverat att rikta avdraget till särskilt de kommuner vars statsandel nu höjs av social- och hälsovårdsposterna och därmed också öka avdragets godtagbarhet.
I enlighet med vedertagen praxis beaktas sådana ökningar och minskningar av statsandelen som under valperioden blivit bestående och som inte har genomförts genom en ändring av statsandelsprocenten senast i den statsandelsprocent som ingår i valperiodens sista budget. På detta sätt säkerställs att nästa regering inte blir tvungen att ta ställning till den föregående regeringens permanenta ökningar eller minskningar av statsandelen. Det föreslås därför att det avdrag på två procent som ska betalas till kommunen ska vara tidsbundet och gälla endast 2026. Från och med 2027 genomförs en permanent besparing av motsvarande storlek separat i samband med statsandelsreformen. Då kan effekterna av den permanenta besparingen riktas till kommunerna på ett annat sätt än i den modell som nu föreslås.
4.2.3
Övriga minskningar av statsandelen
År 2024 ökades statsandelen för kommunal basservice med 34,70 euro per invånare till följd av justeringen för 2024 av överföringen av finansieringen för reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. I anslutning till detta var det meningen att statsandelen för kommunal basservice skulle minskas med 64 miljoner euro åren 2025–2027. År 2026 blir minskningen 11,42 euro per invånare.
Det ovan beskrivna tidsbegränsade avdrag på 3,89 euro per invånare från statsandelen 2026 återspeglar regeringens strävan att minska kommunernas åligganden och förpliktelser samt utgifterna inom de offentliga finanserna. I den utsträckning minskningen av åliggandena och förpliktelserna inte räcker till för att det sparmål på 100 miljoner som regeringen fastställde i våras ska uppnås, minskas statsandelen för basservice. Minskningen uppgår till sammanlagt 21,8 miljoner euro.
4.2.4
Statsandelarna för basservice 2026
År 2026 blir indexhöjningen i fråga om statsandelen för basservice 3,5 procent och den därav följande ökningen av statsandelen 111 072 000 euro. Såsom det konstateras ovan ska prisindexet för basservicen och den därav följande ändringen av statsandelen för 2026 fastställas på normalt sätt och den minskning av statsandelen som motsvarar en procentenhet av indexhöjningen enligt regeringsprogrammet genomföras separat genom att statsandelsprocenten sänks.
Med beaktande av de ovan beskrivna ändringarna uppgår de samlade statsandelarna för basservice till sammanlagt 3,55 miljarder euro 2026, vilket är cirka 185,5 miljoner euro mer än i den ordinarie budgeten för 2025. Detta framgår i sammanfattad form av budgetpropositionen för 2025 (moment 28.90.30).
De ersättningar som betalas separat till kommunerna för förlorade skatteinkomster till följd av ändringar i skatteinkomstgrunderna (moment 28.90.35) uppgår 2026 till 534 miljoner euro. Beloppet under momentet är 6,5 miljoner euro lägre 2026 jämfört med den ordinarie budgeten för 2025.
Alternativa handlingsvägar
Det är möjligt att genomföra den beslutade anpassningsåtgärden i form av en minskning av statsandelen med 75 miljoner euro också på vedertaget sätt, det vill säga genom en sänkning av statsandelsprocenten. Minskningen per invånare blir då 13,38 euro/invånare i varje kommun.
Att genomföra besparingen på vedertaget sätt kan anses stödja de grundläggande principerna för statsandelssystemet. Beloppet av den statsandel som en enskild kommun får påverkas av många olika faktorer, och några slutsatser om till exempel kommunens faktiska ekonomiska bärkraft kan inte dras på basis av beloppet av den statsandel som kommunen fått. Om ett lika stort avdrag gjordes i alla kommuner, skulle det dock öka det relativa skillnaderna i statsandelarna mellan kommunerna och statsandelarna till de kommuner som får mindre statsandelar skulle minska mest. Minskningen skulle då variera kommunvis mellan cirka 0,6 och 40 procent av beloppet av den statsandel som betalas till kommunen.
5
Remissvar
En promemoria om den besparing på 75 miljoner euro av engångsnatur och sättet att rikta besparingen som regeringen fastställde vid ramförhandlingarna sändes ut på remiss den 7 juli 2025 och remisstiden löpte ut den 29 augusti 2025. Begäran om utlåtande publicerades i webbtjänsten utlatande.fi. Det kom in sammanlagt 69 utlåtanden.
Remissinstansernas allmänna ståndpunkt till besparingen är uttalat kritisk. Största delen av kommunerna motsätter sig nedskärningen i sin helhet oberoende av hur den genomförs. Nedskärningen anses vara i konflikt med regeringsprogrammets löfte om att kommunerna skulle kompenseras fullt ut för de nya uppgifterna. Flera remissinstanser betonar att de lagstadgade uppgifterna, såsom småbarnspedagogiken, den grundläggande utbildningen och sysselsättningstjänsterna, inte minskar trots att finansieringen minskar. Detta äventyrar tillgången till tjänster och uppfyllandet av kvalitetskraven. Dessutom anser flera kommuner att full kompensation för de nya uppgifter som ålagts kommunerna i praktiken inte har genomförts till exempel i samband med överföringen av arbets- och näringstjänsterna eller reformen av stödet för lärande. Flera remissinstanser betonar att kommunernas ekonomiska bärkraft varierar avsevärt, och många kommuner har redan genomfört sparprogram och skattehöjningar, vilket gör de extra nedskärningarna extra tunga.
Särskilt den procentbaserade nedskärningen får kritik av flera kommuner. Nedskärningarna i kommunerna är stora: minskningen per invånare varierar från noll till så mycket som 50 euro, medeltalet är cirka 18 euro. Flera kommuner föreslår det vedertagna sättet för nedskärningar, alltså en jämn nedskärning per invånare, det vill säga cirka 13,4 euro/invånare. Å andra sidan understöder en del kommuner också den föreslagna procentbaserade modellen. Till exempel Brahestads stad har konstaterat i sitt utlåtande att effekterna av en nedskärning, beroende på lösningsmodellen, kan vara mycket olika för en enskild kommun i euro, så det torde vara naturligt att varje kommun föreslår att en modell som är ett förmånligare alternativ för just den kommunen är den modell som ska genomföras.
I utlåtandena från stora städer som Helsingfors och Esbo betonas det investeringstryck som befolkningstillväxten och i synnerhet antalet barn och unga medför. Helsingfors, Esbo och huvudstadsregionen producerar en betydande del av statens skatteinkomster, men upplever att deras inflöde av skatteinkomster efter social- och hälsovårdsreformen har styrts till andra ställen, även om servicebehovet har ökat. Nedskärningen försämrar investeringsförmågan och den ekonomiska hållbarheten för städer i tillväxt.
I utlåtandena från olika organisationer, såsom Rädda Barnen rf och Undervisningssektorns Fackorganisation rf, framförs oro för att barnens rättigheter inte ska tillgodoses och för utbildningens kvalitet. Nedskärningen äventyrar reformen av stödet för lärande och kan leda till att kommunerna inte har tillräckliga resurser för att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter i fråga om tjänster för barn och unga. När det gäller kultur- och konsttjänster lyfter Centret för konstfrämjande och KULTA ry fram sin oro över att nedskärningen försämrar tillgången till kulturtjänster och den regionala jämlikheten.
Flera remissinstanser betonar behovet av en strukturell reform av statsandelssystemet. Det nuvarande systemet motsvarar inte kommunernas uppgiftsfält efter social- och hälsovårdsreformen och remissinstanserna ifrågasätter dess förutsägbarhet, transparens och rättvisa villkor. Kommunförbundet konstaterar att nedskärningen överför kostnaderna för de tjänster som staten föreskriver till kommunerna och bryter mot både regeringsprogrammets och statsandelslagens principer.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att remissinstanserna förhåller sig kritiskt både till innehållet i nedskärningen och till det procentbaserade sättet att genomföra den. Flera remissinstanser anser att nedskärningen åtminstone bör flyttas fram till 2027 och genomföras som en del av statsandelsreformen, som beaktar kommunernas olika omständigheter och bärkraft.
6
Specialmotivering
21 §
.
Statsandelsprocent och kommunens självfinansieringsandel
Statsandelsprocenten och kommunens självfinansieringsandel enligt paragrafen ändras för 2026 så att de motsvarar de ändringar som beskrivs i propositionen.
32 §
.
Tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna
Enligt förslaget preciseras bestämmelserna i 2 mom. så att det avdrag som görs åren 2025–2027 alltid uppgår till 64 miljoner euro och inte förändras i och med att folkmängden ökar.
Det föreslås att 3 mom. ändras så att det i fråga om 2026 föreskrivs om en minskning av målet att gallra bland kommunernas uppgifter och skyldigheter som en sparåtgärd inom statsfinanserna.
32 a §
.
Avdrag från statsandelarna till kommunerna 2026
I den föreslagna paragrafen föreskrivs det om ett avdrag på cirka 2 procent från statsandelen till kommunerna 2026. Syftet med detta avdrag är att genomföra en besparing på 75 miljoner euro i statsfinanserna genom att minska statsandelarna.
Avdraget dras av från statsandelen för kommunal basservice, som beräknas i enlighet med 5 § i statsandelslagen med beaktande av den utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna som avses i 4 kap. i statsandelslagen samt de poster som avses i 5 kap. i lagen. Från den summa som fås på detta sätt dras det av en andel som till sin storlek motsvarar något över två procent. Eftersom målet med avdraget är en besparing på 75 miljoner euro i statsfinanserna, klarnar det exakta antalet först senare.
Om statsandelen för kommunal basservice beräknad enligt 5 § i lagen om statsandel för kommunal basservice med beaktande av de poster som avses i 4 och 5 kap. i lagen är 0 euro eller mindre (negativ statsandel), görs inget avdrag från kommunens statsandel.
Paragrafen föreslås vara i kraft temporärt under 2026. Ett motsvarande permanent avdrag genomförs från och med 2027 så att det beaktas i samband med reformen av kommunernas statsandelssystem.
7
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. Dess 32 § gäller till och med den 31 december 2026.
8
Förhållande till budgetpropositionen
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2026 och avses bli behandlad i samband med den. Den föreslagna höjningen av statsandelsprocenten för kommunal basservice ökar statsandelarna för 2026 (moment 28.90.30).
9
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 121 § 1–2 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Enligt 121 § 3 mom. har kommunerna beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag.
Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis i fråga om kommunal självstyrelse framhävt att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (GrUB 25/1994 rd, s 3, GrUU 18/2001 rd, GrUU 30/2013 rd, s. 5/I, GrUU 12/2011 rd, s. 2/II, GrUU 41/2010 rd, s. 5/II). Utskottet har ansett att finansieringsuppgifter för kommunerna, med hänsyn till att självstyrelsen är skyddad i grundlagen, inte får vara så stora att de försämrar kommunernas verksamhetsvillkor på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi och därmed också om sin förvaltning (se till exempel GrUU 41/2014 rd, s. 3/II och GrUU 50/2005 rd, s. 2). En motsvarande definition ingår i artikel 9 i europeiska stadgan om lokal självstyrelse. Enligt den artikeln ska de lokala myndigheternas ekonomiska resurser motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag (se GrUU 16/2014 rd, s. 2/II).
Ett viktigt syfte med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett förhållanden och skillnader i inkomstbas, har förutsättningar att klara av i synnerhet sina lagstadgade uppgifter. Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet och är därmed betydelsefullt också med tanke på 6 § i grundlagen. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika närings- och befolkningsstruktur och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga med tanke på deras grundläggande fri- och rättigheter. Således är granskningen av statsandelssystemet viktig också med tanke på genomförandet av finansieringsprincipen (GrUU 16/2014 rd, s. 3/I, GrUU 34/2013 rd, s. 2/I, GrUU 29/2009 rd, s. 2/I).
Trots att statsandelssystemet har en central betydelse för genomförandet av finansieringsprincipen och tryggandet av tjänster i anslutning till de grundläggande fri- och rättigheterna, har lagstiftaren dock ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet. Så har det ansetts vara också när ändringarna har stor effekt på enskilda kommuners statsandelar (GrUU 40/2014 rd, s. 3 och GrUU 16/2014 rd, s. 4/II). Grundlagsutskottet har emellertid i sin utlåtandepraxis också påpekat att ändringarna inte får äventyra den regionala jämlikheten (GrUU 16/2014 rd, s. 3–4 och GrUU 12/2011 rd, s. 3). Utskottet har dock också framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning går att utläsa ur jämlikhetsprincipen, när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (till exempel GrUU 40/2014 rd, s. 6/II).
Grundlagsutskottet har i sin praxis angående statsandelssystemet ansett att det med tanke på den grundlagstryggade finansieringsprincipen inte räcker att bedöma hur den förverkligas på hela den kommunala sektorns nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad i varje kommun. Konsekvenserna ska således bedömas också med tanke på situationen i enskilda kommuner (se till exempel GrUU 17/2021 rd, GrUU 40/2014 rd, s. 3, GrUU 16/2014 rd, s. 3 och GrUU 41/2002 rd, s. 3/II). Grundlagsutskottet har också förutsatt att när den lagstiftning som påverkar kommunernas ekonomi tillämpas ska seriös hänsyn tas till att invånare i kommuner i olika delar av landet bemöts jämlikt och till deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga för att tillgodose deras grundläggande fri- och rättigheter (se GrUU 67/2014 rd och GrUU 37/2006 rd, s. 2–3).
I propositionen föreslås det att den statsandel för kommunal basservice som betalas till kommunerna år 2026 minskas med sammanlagt 75 miljoner euro, vilket genomförs så att den statsandel som betalas till kommunerna minskas med cirka två procent. Målet är att minskningen inte ska öka de relativa skillnaderna i statsandelarna mellan kommunerna. Å andra sidan innebär ett sådant avdragssätt att kommunerna förlorar olika antal statsandelar per invånare. Minskningen per invånare är som mest cirka 50 euro och som minst 0 euro. Av tabell 1 i bilagan till propositionen framgår kommunvis förändringen i kommunernas tryck på skattehöjningar från år 2025 till år 2026. Siffrorna beskriver inte enbart effekterna av regeringens åtgärder, utan ger en helhetsbild av kommunalekonomins tillstånd, där även kommunernas egna åtgärder och tillfälliga poster har betydelse. Granskningen av de kommunvisa förändringarna mellan 2025 och 2026 visar dock trots de relativt stora skillnaderna mellan kommunerna kan den föreslagna ändringen enligt regeringens uppfattning inte anses äventyra kommunernas förmåga att oavsett förhållanden och skillnader i kommunernas inkomstbas klara av särskilt sina lagstadgade uppgifter och inte heller anses försvaga deras verksamhetsbetingelser på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning.
I propositionen föreslås det att statsandelsprocenten för basservicen ska höjas med 0,71 procentenheter 2026. Vid justeringen av statsandelsprocenten har flera olika faktorer beaktats, vilket beskrivs närmare ovan. Som det konstateras ovan, har lagstiftaren av hävd ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet. Enligt regeringens uppfattning kan den föreslagna ändringen inte anses äventyra kommunernas förmåga att oavsett förhållanden och skillnader i kommunernas inkomstbas klara av särskilt deras lagstadgade uppgifter och inte heller anses försvaga deras verksamhetsbetingelser på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning.
Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.