1  Bakgrund och beredning

2  EU-rättsakternas målsättning och viktigaste innehåll

3  Nuläge och bedömning av nuläget

4  Internationella förpliktelser och central rättspraxis

5  Målsättning

Propositionen är ett led i den allmännare ändring av riktlinjerna för migrationspolitiken som eftersträvas i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering. Propositionen har två viktiga mål som baserar sig på regeringsprogrammet: för det första eftersträvar man att med hjälp av de föreslagna ändringarna mer effektivt ta personer i förvar för att avlägsna dem som olagligen vistas i Finland och för det andra att med hjälp av dem bättre trygga allmän ordning och säkerhet och den nationella säkerheten i samhället. Samtidigt får myndigheterna bättre möjligheter att förhindra och bekämpa olaglig invandring och vistelse i landet.  

Genom förslagen om tagande i förvar vill man främja en effektiv återvändandepolitik, som är en nödvändig del av en balanserad migrationspolitik. Om återsändandet inte fungerar, stannar människor kvar i landet olagligt. Detta underminerar för sin del migrations- och asylsystemets acceptabilitet och trovärdighet. I praktiken är tagande av personer som motsätter sig återresa och tillbakasändning i förvar den enda av säkringsåtgärderna i utlänningslagen genom vilken det kan säkerställas att personen är närvarande när återvändandet ska verkställas. Därför är det viktigt att bestämmelserna om tagande i förvar stöder genomförandet av effektivt återvändande.  

Ett av Finlands nyckelmål för EU:s valperiod 2024‒2029 är att effektivisera unionens gemensamma återvändandepolitik. För Finland är det viktigt att återvändandepolitiken i EU utvecklas och stärks. Ett harmoniserande av den nationella lagstiftningen i förhållande till EU:s återvändandelagstiftning stärker Finlands roll som en del i unionens gemensamma återvändandesystem och arbetet med att utveckla detta. 

Med hjälp av propositionen stöds EU:s gemensamma mål att öka återvändandet. Kommissionen har uppmärksammat medlemsstaternas varierande praxis i fråga om genomförandet av EU-lagstiftningen. Som exempel lyfte den fram oenhetliga definitioner och tolkningar av risken för avvikande och användningen av tagande i förvar och dessa leder till att de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet avviker och till sekundära förflyttningar från ett medlemsland till ett annat. Enligt kommissionen försvåras förfarandet med återvändande av att tredjelandsmedborgare är samarbetsovilliga. Målet med denna proposition är att ingripa i dessa utmaningar som kommissionen lyft fram.  

Med hjälp av bestämmelserna om inreseförbud och en revidering av dem försöker man förebygga utnyttjande av migrations- och asylsystemet och avvärja säkerhetshot. Bestämmelserna om inreseförbud har också en stark europeisk dimension. Inreseförbud är ett budskap om att personer som inte bryr sig om EU-medlemsstaternas migrationslagstiftning under en viss tid som bestäms i inreseförbudet inte får återvända till EU:s territorium. Syftet med propositionen är att ytterligare stärka detta budskap. Målet är att inreseförbud ska meddelas effektivare än förut.  

Genom att foga bestämmelser som främjar den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten samt den nationella säkerheten till lagen får myndigheterna verktyg att på ett effektivt sätt och vid rätt tidpunkt reagera på nya former av säkerhetshot, såsom det hot som deltagare i och stödjare av terroristverksamhet utgör. Genom förslagen försöker man förbereda sig på oförutsedda risker i framtiden.  

6  Förslagen och deras konsekvenser

7  Alternativa handlingsvägar

8  Remissvar

Begäran om yttrande om propositionsutkastet fanns på webbplatsen utlåtande.fi den 17 maj–28 juni 2024. Sammanlagt 32 remissinstanser lämnade yttrande. Yttrande lämnades av inrikesministeriets enhet för nationell säkerhet, justitieministeriet, justitiekanslern i statsrådet, riksdagens justitieombudsman, Migrationsverket, Polisstyrelsen, Gränsbevakningsväsendet, skyddspolisen, centralkriminalpolisen, Hjälpsystemet för offer för människohandel (förläggningen i Joutseno), Helsingfors förvaltningsdomstol, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Åbo förvaltningsdomstol, Helsingfors tingsrätt, Södra Karelens tingsrätt, barnombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen, Amnesty International Finländska sektionen, Flyktingrådgivningen rf, Kyrkostyrelsen, Finlands Advokatförbund, Juristiliitto, Finlands Flyktinghjälp rf, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, Finlands Röda Kors, Migrationsinstitutet, Centralförbundet för Barnskydd, Rädda Barnen rf, Finlands UNICEF rf, UNHCR Representation for Northern Europe, Diakonissanstalten och Suomen Venäjänkielisten Keskusjärjestö ry. 

Remissvaren på propositionen var inte samstämmiga. Säkerhetsmyndigheterna välkomnade propositionen generellt och ansåg att den effektiviserar möjligheterna att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förbättrar den nationella säkerheten. Flyktingrådgivningen, Diakonissanstalten och andra organisationer tyckte propositionen är oroväckande och ansåg att den kommer att öka antalet fall där någon tas i förvar och antalet personer som vistas olagligt i landet. Flera remissinstanser kritiserar att det föreslås ändringar i flera mycket närliggande helheter i utlänningslagen samtidigt genom olika lagstiftningsprojekt, vilket gör det svårare att göra en övergripande bedömning. Allmänt välkomnades att reglering görs tydligare när etablerad tillämpningspraxis förs in i lag. Migrationsverket lyfte fram att propositionen inte beaktar de så kallade speciallagar som också innehåller bestämmelser om utlänningars rättigheter, såsom lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (907/2017) och lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på grund av forskning, studier, praktik och volontärarbete (719/2018).  

Remissinstanserna riktade mycket kritik mot den föreslagna ändringen i fråga om laglig vistelse. Bestämmelsen ansågs vara oklart formulerad och dess konsekvenser svårbedömda. Den kritiserades också för att där inte beaktas offer för människohandel och inte heller personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av arbete. Vid den fortsatta beredningen har bestämmelsen skrivits om helt i syfte att göra den tydligare. Strävan var att beakta alla olika kategorier av sökande. Motiveringen till bestämmelsen har kompletterats bland annat i fråga om situationen för eventuella offer för människohandel och den betänketid som beviljas dessa offer. Dessutom ändrades 148 § 2 mom. under den fortsatta beredningen på så sätt att momentet medger ett avvisningsbeslut, om utlänningen inte vistas lagligen i landet i den mening som föreslås i 40 § 3 mom.  

Förslaget att slopa den samlade bedömningen i situationer där inreseförbud meddelas på grund av att det inte har fastställts någon tidsfrist för frivillig återresa för en utlänning eller en utlänning inte har iakttagit den fastställda tidsfristen kritiserades också mycket av remissinstanserna. Propositionen ansågs till denna del strida mot de grundläggande fri- och rättigheterna, de mänskliga rättigheterna och internationella förpliktelser, och den ansågs inte uppfylla skyldigheten att i alla situationer beakta barnets bästa och skyddet för familjelivet. Förslaget ansågs också strida mot proportionalitetsprincipen. I den fortsatta beredningen av propositionen har man beslutat att begränsa den samlade bedömningen så att barnets bästa och skyddet för familjelivet också i fortsättningen ska beaktas i alla situationer där inreseförbud meddelas. 

Remissinstanserna var oroade över hur skyldigheten att höra någon kommer att kunna fullgöras om personen vistas utomlands och uppehållstillståndet återkallas och personen hon meddelas inreseförbud. Vissa remissinstanser ansåg att tröskeln för återkallande av ett tillstånd med hänvisning till allmän ordning och säkerhet är onödigt låg. Advokatförbundet föreslog att en intressebevakare skulle förordnas för om den som är föremål för beslutet inte anträffas. Intressebevakaren skulle då få rätt att ta del av handlingarna, yttra sig över dem och anföra besvär över beslutet.  

Skyddspolisen ansåg att lagen också bör kompletteras med en möjlighet att meddela en utlänning som vistas utomlands inreseförbud på grund av äventyrande av den nationella säkerheten, även när personen inte har någon tillståndshistorik i Finland. Enligt skyddspolisen blir det möjligt att förhindra att exempelvis kända eller utomlands dömda terrorister eller utländska stridande reser in i Finland och till EU och Schengenområdet, om lagen medger meddelande av inreseförbud på grundval av underrättelseinformation. Ministeriet anser att skyddspolisens förslag är motiverat, men med beaktande av den tid beredningen i så fall uppskattas ta är det inte möjligt att ta in en sådan ändring i den aktuella propositionen. 

Remissinstansernas åsikter gick isär när det gällde förslaget om längden på inreseförbud. En del av remissinstanserna välkomnade att behandlingen av tredjelandsmedborgare och av unionsmedborgare gjordes enhetlig i fråga om när inreseförbudets varaktighet bestäms. Samtidigt ansåg andra att inreseförbudet som gäller tills vidare borde slopas helt i och med den föreslagna ändringen. Migrationsverket lyfte fram att grunderna för det föreslagna inreseförbudet på femton år var förenliga med ett inreseförbud som gäller tills vidare. Det innebär att en person som hotar allmän ordning och säkerhet inte heller i fortsättningen kan meddelas inreseförbud på mer än fem år, om personen inte hade dömts till straff. Förslaget har därför ändrats. Under den fortsatta beredningen skildes dessutom skildes möjligheten att meddela ett inreseförbud som gäller tills vidare på grund av äventyrande av den nationella säkerheten åt från ett tidsbegränsat inreseförbud. Syftet är att förbudet ska kunna meddelas också utan dom i brottmål. Helsingfors förvaltningsdomstol föreslog att bestämmelserna om när ett inreseförbud börjar gälla skulle finnas i en enda bestämmelse i stället för flera bestämmelser. Detta har genomförts vid den fortsatta beredningen av propositionen. 

Remissinstansernas åsikter gick isär när det gäller de föreslagna nya särskilda förutsättningarna för tagande i förvar i 121 § 1 mom. Polismyndigheterna välkomnade förslagen med tanke på beredskap och garanterande av säkerhet. Helsingfors tingsrätt och Södra Karelens tingsrätt förutsatte klarare samband och särskiljande mellan den föreslagna nya 6 punkten och den gällande 3 punkten. En förbättring av säkerheten vid förläggningarna välkomnades, men den föreslagna nya 8 punkten ansågs vara alltför allmänt formulerad i fråga om tillämpningsområde. Från organisationshåll kritiserades begreppet allmän ordning och allmän säkerhet som alltför omfattande och generellt, och därför krävde organisationerna en närmare definition av begreppet. Flera remissinstanser erinrade om att tagande i förvar inte får användas som straffmetod. Under den fortsatta beredningen avgränsades 8 punkten så att den nu bara gäller störande uppträdande i förläggningar eller deras omedelbara närhet. Skillnaden mellan 3 och 6 punkten har klargjorts genom preciserade motiv. 

Barnombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen och remissorganisationerna påpekade bestämt i sina yttranden att det bör finnas införas ett totalförbud i lag mot att ta barn i förvar. Remissinstanserna påminde om att FN-kommittén för barnets rättigheter hade gett Finland en anmärkning 2023 och sagt att Finland bör sluta ta barn i förvar. Remissinstanserna ansåg att en begränsning av förvarstiden för ett barn som tagits i förvar med sin vårdnadshavare i sig är ett positivt förslag och en välkommen ändring i förhållande till den gällande lagen. 

Helsingfors tingsrätt och Södra Karelens tingsrätt ansåg i sina yttranden att bestämmelsen om förvarstidens längd bör förtydligas och motiveringen preciseras. Även bland annat Amnesty International ansåg att det är oklart hur länge någon maximalt får hållas i förvar. Vissa remissinstanser påpekade att det inte finns något behov av att förlänga den tid någon kan hållas i förvar. Polisstyrelsen ansåg att en förlängning av maximitiden är motiverad, även om den sannolikt sällan kommer att behöva tillämpas. Bestämmelsen formulerades om helt och hållet under den fortsatta beredningen för att den ska vara klarare och lättare att tillämpa. 

Ny prövning av hållandet i förvar på tjänstens vägnar var tredje månad välkomnades allmänt och ansågs förbättra rättssäkerheten för dem som tagits i förvar. UNHCR föreslog att den perioden skulle förkortas ytterligare till sju dagar under den första månaden och därefter en gång i månaden. Domstolarna och Juristiliitto var oroade över hur domstolarna kan garanteras tillräckliga resurser om antalet behandlingar ökar. Den tid någon hålls i förvar kommer att följas manuellt vid tingsrätterna, vilket förutsätter att resurserna är tillräckliga. Förvaltningsdomstolarna ansåg å sin sida att antalet nya ansökningar och förnyade ansökningar om verkställighetsförbud kommer att öka när tiderna för hållande i förvar eventuellt blir längre. 

Generellt välkomnades de reviderade kriterierna för bedömning av risken för avvikande. De nya kriterierna ansågs klargöra tillämpningspraxis. Tingsrätterna konstaterade att förslaget motsvarar nuvarande tillämpningspraxis. Flera remissinstanser kritiserar att många av de föreslagna bedömningskriterierna uppfylls för merparten av de asylsökande och att detta inte beaktas i bestämmelsen. Också skillnaden mellan de föreslagna 2 och 3 mom. upplevdes som oklar. Paragrafen formulerats om helt under den fortsatta beredningen för att det skulle framgå tydligare hur de olika kriterierna ska viktas. Motiveringen till paragrafen har preciserats med beaktande av asylsökandes särskilda status vid inresa i landet. 

Uppfattningarna gick i sär när det gällde utlänningars skyldighet att samarbeta med myndigheterna i alla skeden av ett förfarande för avlägsnande ur landet. Justitiekanslersämbetet ansåg att bestämmelsen behöver preciseras ytterligare. Polismyndigheterna ansåg att förslaget kommer att effektivisera verkställigheten av avlägsnandet ur landet. Bland annat Migrationsinstitutet erinrade om att det inte får krävas att asylsökande ska vara i kontakt med hemlandets myndigheter. Vid den fortsatta beredningen har motiveringen till bestämmelsen kompletterats. 

Möjligheten att avvika från bestämmelserna om tagande i förvar i en nödsituation (undantagssituation) väckte oro hos flera remissinstanser. Tingsrätterna välkomnade att bestämmelsen gör det möjligt att avvika från tidsfristerna för domstolsbehandling. Helsingfors tingsrätt och Advokatförbundet lyfte också fram huruvida det skulle vara möjligt att också avvika från bestämmelserna om forum i en nödsituation. Särskild kritik föranleddes av att barn inte beaktas i förslaget. Enligt justitieministeriet ska myndigheten förbereda sig på störningar på ett sätt där normala lagar kan iakttas. Ministeriet ansåg dessutom att ökad förvarskapacitet bör vara den primära åtgärden innan en nödsituation konstateras föreligga. Vid den fortsatta beredningen av propositionen har paragrafrubriken ändrats så att den bättre motsvarar syftet. Paragrafen har kompletterats med en bestämmelse om att barn inte ens i nödsituationer får placeras någon annanstans än i en förvarsenhet. Möjligheten att placera en utlänning som tagits i förvar i polisens eller gränsbevakningsmyndighetens häkteslokaler har utgått ur paragrafen. 

Polisstyrelsen och Gränsbevakningsväsendet välkomnade en utökning av polisens och gränsbevakningsmyndigheternas behörighet i ärenden som gäller avlägsnande ur landet och meddelande av inreseförbud. Den utvidgade behörigheten ansågs minska behovet av att använda säkringsåtgärder och göra verksamheten smidigare. Finlands Röda Kors ansåg att Migrationsverkets detaljerade behörighet när det gäller att bestämma om lindrigare säkringsåtgärder bör regleras i lag i stället för i Migrationsverkets arbetsordning. 

Remissinstanserna ombads att i sina yttranden ägna särskild uppmärksamhet åt bedömningen av konsekvenserna av de föreslagna ändringarna i propositionsutkastet. Propositionsmotiven har kompletterats utifrån remissvaren, särskilt när det gäller de samlade konsekvenserna av de pågående ändringarna av utlänningslagen och deras konsekvenser för de grundläggande och mänskliga rättigheterna samt för barn. I fråga om de samlade konsekvenserna har propositionen kompletterats bland annat med flera exempel som gäller de samlade konsekvenserna av lag 472/2024 om ändring av utlänningslagen och denna proposition. I avsnitten om konsekvenserna för barn har man beaktat de ändringar som gjorts utifrån remissvaren i fråga om bedömningen av barnets bästa och skyddet för familjelivet när inreseförbud meddelas. Motiven om lagstiftningsordningen har kompletterats i huvudsak i fråga om jämlikhet och förbud mot diskriminering samt i fråga om nödsituationer, som baserar sig på återvändandedirektivet.  

9  Specialmotivering

3 §. Definitioner. En ny 27 punkt föreslås i paragrafen. Den innehåller en definition av olaglig vistelse i linje med motsvarande definition i återvändandedirektivet. Det gäller tredjelandsmedborgares, dvs. andra utlänningars än unionsmedborgares, olagliga vistelse i Finland.  

Lagen anger inte vad som ingår i olaglig vistelse, även om lagen i olika sammanhang tar upp olaglig vistelse och hur sådan vistelse påverkar utlänningen. Det gäller exempelvis 52 d, 129 a, 149 b och 151 §. Begreppet olaglig vistelse används också i vissa andra lagar såsom arbetsavtalslagen (55/2001), vars 11 a kap. gäller arbetsgivarnas solidariska ansvar vid anställning av arbetstagare som vistas olagligt i landet. I avsaknad av definition beskrivs olaglig vistelse på andra sätt. Exempelvis föreskrivs det i 185 § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen att en utlänning ska dömas för utlänningsförseelse om han eller hon uppsåtligen vistas i landet utan det resedokument, visum eller uppehållstillstånd som krävs. 

Innehållet i olaglig vistelse har i etablerad förvaltnings- och rättspraxis härletts ur 40 §, som gäller laglig vistelse. Sådan vistelse som inte är att anse som laglig anses vara olaglig. Kravet på exakt och noga avgränsad lagstiftning förutsätter emellertid att det uttryckligen nämns vad som väsentligen påverkar en utlännings rättigheter och skyldigheter.  

Enligt artikel 3.2 i återvändandedirektivet avses med olaglig vistelse vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna (artikel 6 efter en ändring av kodexen) eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. I återvändandedirektivet måste begreppet definieras exakt eftersom direktivets syfte och tillämpningsområde är direkt kopplade till huruvida en tredjelandsmedborgare vistas på en medlemsstats territorium laglig eller olagligt. Enligt artikel 2.1 ska direktivet tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.  

I handboken om återvändande står det att vid tillämpningen av återvändandedirektivet visats alla tredjelandsmedborgare som befinner sig fysiskt på en medlemsstats territorium där antingen lagligt eller olagligt. Det finns inget tredje alternativ. Handboken ger konkreta exempel på hur lagligheten eller olagligheten i vistelsen för utlänningar i olika situationer ska tolkas. 

Enligt den anses följande kategorier av tredjelandsmedborgare till exempel vistas olagligt i den berörda medlemsstaten:  

innehavare av ett uppehållstillstånd eller visum vars giltighet löpt ut  

innehavare av ett uppehållstillstånd eller visum som har återkallats  

asylsökande som fått avslag på sin ansökan  

asylsökande som har fått ett beslut om upphävande av sin rätt till vistelse som asylsökande  

personer som har nekats inresa vid gränsen  

personer som hejdas i samband med olaglig gränspassage  

irreguljära migranter som grips på en medlemsstats territorium  

personer som hejdas när de utan laglig rätt transiterar genom en medlemsstats territorium för att nå en annan medlemsstat  

personer som inte har rätt att vistas i den medlemsstat där de grips (även om de har rätt att vistas i en annan medlemsstat)  

personer som befinner sig på en medlemsstats territorium under en tidsfrist för frivillig avresa  

personer som är föremål för uppskjutet avlägsnande.  

Enligt handboken anses följande kategorier av personer inte vistas olagligt eftersom de har laglig rätt (som kan vara tillfällig) att vistas i den berörda medlemsstaten:  

asylsökande som vistas i den medlemsstat där de har rätt att vistas medan deras asylförfarande pågår  

statslösa personer som vistas i den medlemsstat där de enligt nationell lag har rätt att vistas under ett förfarande om fastställande av statslöshet  

personer som vistas i en medlemsstat där deras vistelse formellt tolereras (förutsatt att denna status betraktas som ”laglig vistelse” enligt nationell lagstiftning)  

innehavare av ett uppehållstillstånd som förvärvats på bedrägligt sätt, så länge tillståndet inte har återkallats och fortsätter att betraktas som ett giltigt tillstånd.  

Dessutom innehåller handboken närmare klargöranden i synnerhet om följande situationer:  

personer vars ansökan om uppehållstillstånd behandlas kan antingen vistas lagligt eller olagligt i den berörda medlemsstaten, beroende på om de har ett giltigt visum eller någon annan rätt att vistas där  

för att betecknas som olaglig vistelse krävs ingen minsta vistelselängd eller tredjelandsmedborgarens avsikt att stanna olagligt på medlemsstatens territorium  

den som ansöker om förnyelse av ett uppehållstillstånd vars giltighet redan har löpt ut vistas olagligt i den berörda medlemsstaten, förutom om en nationell lag i medlemsstaten föreskriver något annat. 

Utifrån handbokens exempelfall kan man konstatera att även om en tredjelandsmedborgares vistelse enligt återvändandedirektivet är olagligt i vissa fall, kan personen ändå ha rätt att vistas i landet med stöd av annan lagstiftning och på sätt kan vistelsen inte anses vara olaglig. Den motstridighet som framgår av exemplen i handboken om återvändande klargörs delvis av EU-domstolens avgörande C-181/16 Gnandi, som presenteras i avsnitt 4.2.1.  

Definitionen i artikel 3.2 i återvändandedirektivet innebär det att en tredjelandsmedborgare vid inresa inte uppfyller villkoren för inresa enligt kodexen om Schengengränserna eller att villkoren vid ett senare tillfälle inte längre är uppfyllda att denna persons vistelse i landet är olaglig. I fråga om dessa villkor ger direktivet medlemsstaterna inget manöverutrymme. Slutet av definitionen, ”eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten”, ger å sin sida medlemsstaterna visst utrymme när det gäller att definiera vad som anses vara laglig vistelse. Det framgår av exempelförteckningen i handboken att den nationella lagstiftningen i vissa fall kan ge personer som a priori vistas olagligt i landet rätt att vistas i landet före och efter beslutet om återvändande. Rätten för den som söker internationellt skydd att stanna i landet också efter att vistelsen blivit olaglig när de avslag på sin ansökan bygger i sin tur på EU:s asylprocedurdirektiv. 

I den gällande lagen finns bestämmelser om villkoren för inresa i 11 § och om uppehållsrätt i 40 §. I 40 § 3 mom. finns bestämmelser om laglig vistelse när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd i Finland. När definitionen av olaglig vistelse togs fram ansågs det nödvändigt att samtidigt precisera den öppna formuleringen i 40 § 3 mom., eftersom den också står i strid med handboken om återvändande och EU-domstolens principiella ställningstaganden.  

40 §.Uppehållsrätt. Det föreslås att 3 mom. ändras och att nya 4 och 5 mom. fogas till paragrafen. Den föreslagna ändringen kompletterar förslaget om att foga en definition av olaglig vistelse till 3 § som en ny 27 punkt. Med beaktande av kravet att lagstiftning ska vara exakt och noggrant avgränsad bör innehållet i 3 mom. preciseras till att börja med på så sätt att sökanden ska vistas i landet lagligt när han eller hon lämnar in ansökan om uppehållstillstånd för att ansökan ska ge sökanden rätt att lagligen invänta att ansökan i fråga behandlas i Finland. Enligt den föreslagna definitionen av olaglig vistelse är en vistelse olaglig, om utlänningen inte uppfyller villkoren för inresa eller vistelse i landet enligt utlänningslagen. Samtidigt ändras momentets innehåll så att det motsvarar det syfte som ursprungligen var avsett när lagen stiftades och stärks kontrollen över invandringen när det gäller processen för ansökan om uppehållstillstånd. Rätten till laglig vistelse i dessa situationer på grundval av behandling av ansökan om uppehållstillstånd upphör genom Migrationsverkets beslut.  

När det nya villkor som föreslås i momentet, dvs. att sökanden ska vistas lagligt i landet när ansökan lämnas in, är uppfyllt är vistelsen laglig vistelse enligt 1 mom. Det kan exempelvis vara fråga om vistelse grundat på uppehållstillstånd, visum eller visumfrihet. Vistelsen under den tid ansökan behandlas är laglig även om uppehållstillståndet, visumet eller vistelsetiden utan visum går ut under behandlingstiden. Regleringen stärker också den rätt en utlänning som innan ett gällande uppehållstillståndet går ut ansöker om fortsatt tillstånd eller permanent uppehållstillstånd har att lagligen vistas i landet i situationer där beslut i fråga om en ny ansökan inte har fattats innan det tidigare tillståndets giltighet upphör.  

Dessutom inbegriper den föreslagna regleringen rätten för offer för människohandel och för tredjelandsmedborgare som vistats och arbetat olagligt i landet att vistas i landet under den tid som ansökan om uppehållstillstånd behandlas, förutsatt att de ansöker om uppehållstillstånd enligt 52 a eller 52 d § medan betänketiden för ansökan gäller. Vistelsen är laglig under den tid ansökan behandlas, även om betänketiden hinner gå ut under behandlingen. Avsikten är att en utlänning som eventuellt varit offer för människohandel inte ska avlägsnas ur landet förrän förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd har undersökts. En betänketid ska enligt avsikt ges för att legalisera vistelsen i landet för dem som kan vara offer för människohandel och som vistas i landet utan uppehållsrätt. Genom att garantera en betänketid fullgörs i synnerhet parternas skyldighet enligt artikel 10 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel att se till att brottsoffren identifieras på behörigt sätt, att offret får bistånd under identifieringsförfarandet och att ett eventuellt offer inte avlägsnas ur landet innan förfarandet har slutförts. 

Den föreslagna regleringen hänför sig till 36 b § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen, enligt vilken uppehållstillstånd som sökts i Finland inte beviljas, om en utlänning har vistats i landet utan uppehållsrätt innan ansökan om uppehållstillstånd lämnades in. Enligt förarbetena till bestämmelsen (RP 26/2024 rd, s. 61–62) omfattar punkten situationer där en utlänning ursprungligen har rest in i landet olagligen eller först har vistats lagligt i landet men stannat kvar trots att han eller hon borde ha lämnat landet efter det att uppehållsrätten upphörde eller ett beslut om avlägsnande ur landet har fattats och beslutet är verkställbart. Enligt 2 mom. i samma paragraf gäller vad som föreskrivs i 1 mom. 1 punkten inte situationer där en utlänning som vistats i landet med uppehållstillstånd av misstag eller på grund av glömska inte har ansökt om nytt uppehållstillstånd medan det föregående uppehållstillståndet fortfarande var i kraft. Om en utlänning som ansöker om fortsatt tillstånd eller permanent uppehållstillstånd således tillfälligt skulle ha vistats i landet olagligt av de angivna skälen, kan detta beaktas vid prövningen av uppehållstillstånd. Rättsverkningarna av olaglig vistelse ska med andra ord bedömas när beslutet i fråga om uppehållstillstånd övervägs. 

I det nya 4 mom. föreslås separata bestämmelser om rätten för dem som söker internationellt skydd att lagligen vistas i landet tills Migrationsverket har fattat beslut med anledning av ansökan. Den som söker internationellt skydd ska inte behöva vistas lagligt i landet när ansökan lämnas in. Uppehållsrätt föreligger emellertid inte, om det är fråga om en sådan ny ansökan som avses i 201 § 7–9 mom. och där en ny ansökan inte hindrar att ett tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut verkställs. I sådana lägen medför en ny ansökan om internationellt skydd inte laglig vistelse för utlänningen under den tid som den nya ansökan behandlas. Bestämmelser om uppehållsrätt och rörelsefrihet vid gränsförfarande finns i 104 b §. Enligt förarbetena till lagen (RP 30/2024 rd, s. 25) https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Documents/RP_30+2024.pdf anses sökanden vid ett gränsförfarande inte ha anlänt till territoriet, vilket också innebär att hans eller hennes lagliga vistelse och därmed rörelsefriheten är begränsad till gränsen, transitzonen eller en förläggning i närheten av dessa så länge förfarandet pågår. En sökande inom gränsförfarande kan således inte åberopa att hans eller hennes vistelse är laglig om denne lämnar det område som bestäms inom gränsförfarandet utan att ha beviljats rätt till detta.  

Det nya 5 mom. är en bestämmelse av informativ natur och gäller uppehållsrätt när utlänningen har meddelats ett beslut om avlägsnande ur landet. Bestämmelsen hänvisar till 13 kap., där det föreskrivs om verkställbarheten av utvisnings- och avvisningsbeslut. En utlänning som vistas i Finland efter avslag på ansökan om uppehållstillstånd ska normalt avlägsnas ur landet. Verkställighetsbestämmelserna ger emellertid i synnerhet utlänningar som sökt internationellt skydd och vistats i landet med uppehållstillstånd i princip rätt att stanna i landet för den tid som besvärsprocessen pågår. En ansökan om uppehållstillstånd som gjorts under den tid uppehållsrätt enligt 13 kap. gäller hindrar inte verkställigheten av ett tidigare beslut om avlägsnande ur landet när uppehållsrätten enligt 13 kap. upphör. I detta avseende är avsikten inte att ändra nuläget.  

Genom den nya regleringen kommer lagen att motsvara EU-domstolen dom i mål C-181/16 Gnandi, som gäller tolkningen av EU:s återvändandedirektiv. I domen slår domstolen fast att vederbörande vistas olagligt i den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i återvändandedirektivet, så snart den behöriga myndigheten har lämnat avslag på tredjelandsmedborgarens ansökan om internationellt skydd, oberoende av huruvida vederbörande har tillstånd att stanna kvar i avvaktan på utgången av överklagandet av avslagsbeslutet (punkt 59). Detta är nödvändigt för att ett beslut om återvändande ska kunna fattas samtidigt och eventuellt i samma handling som ett avslag på asylansökan. Avgörandet behandlas närmare i avsnitt 4.2.1. 

58 §. Återkallande av uppehållstillstånd. Två nya moment införs paragrafen om återkallande av uppehållstillstånd. Det nya 7 mom. avses gälla återkallande av uppehållstillstånd för en utlänning som vistas någon annanstans än i Finland och av EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som vistas någon annanstans än i Finland på samma grunder enligt 149 § som medger utvisning ur landet. Det nya 8 mom. ska enligt förslaget föreskriva om återkallande av ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd i vissa situationer där en persons flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har upphört med stöd av 107 §.  

Enligt den bestämmelse som föreslås i det nya 7 mom. återkallas ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd som innehas av en utlänning som vistas någon annanstans än i Finland, om utlänningen kan utvisas enligt det som föreskrivs i 149 § 1 mom. 2–4 punkten. Ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som innehas av någon som vistas någon annanstans än i Finland återkallas, om personen kan utvisas enligt det som föreskrivs i 149 § 4 mom. De föreslagna grunderna för återkallande av uppehållstillstånd avses vara desamma som de grunder för utvisning som nämns i 149 § 1 mom., dvs. utlänningen konstaterats ha gjort sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna maximistraffet är fängelse i minst ett år eller konstaterats ha gjort sig skyldig till upprepade brott (2 punkten), utlänningen har genom sitt uppträdande visat sig vara farlig för andras säkerhet (3 punkten) eller utlänningen har i Finland bedrivit eller det finns med hänsyn till hans eller hennes tidigare verksamhet eller annars grundad anledning att misstänka att han eller hon i Finland börjar bedriva verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten (4 punkten). När det gäller återkallande av EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta är grunden 149 § 4 mom., enligt vilket en utlänning som i Finland har beviljats EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta får utvisas ur landet endast om han eller hon utgör ett omedelbart och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet.  

Om personen med uppehållstillstånd befinner sig i Finland, fattas i de aktuella situationerna i allmänhet beslut om utvisning av personen. I samband med ett utvisningsbeslut fattas beslut om att meddela personen inreseförbud, i synnerhet när orsaken till att uppehållstillståndet återkallas är att allmän ordning, allmän säkerhet eller den nationella säkerheten äventyras. Enligt 59 § 1 mom. upphör ett uppehållstillstånd att gälla, om en utlänning utvisas ur Finland. I samma situationer där en person kan utvisas på en grund som nämns i 149 § 2–4 punkten, kan personens inresa till Finland förhindras genom att återkalla personens uppehållstillstånd och meddela personen inreseförbud. En motsvarande grund för återkallande av uppehållstillstånd finns i 58 § 6 mom. Enligt det får ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd återkallas, om en Schengenstat begär att Finland återkallar ett uppehållstillstånd som landet beviljat en utlänning och begäran anförs med motiveringen att utlänningen har meddelats inreseförbud i en annan Schengenstat och det har bestämts att han eller hon ska avlägsnas från Schengenområdet på liknande grunder som nämns i 149 § 1 mom. 2 och 3 punkten.  

Syftet med förslaget är att förhindra inresa för personer som omedelbart efter sin inresa kommer att utvisas från Finland. I situationer där tillstånd återkallas ska proportionalitetsprincipen i 5 § iakttas. När återkallelse av ett uppehållstillstånd för en utlänning som vistas utanför Finland eller ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta övervägs ska det särskilt beaktas hur allvarliga de gärningar som återkallelsen grundar sig på är samt vistelsens längd och natur. Om det är fråga om återkallande av ett tillstånd som beviljats på grund av familjeband, utförs prövning enligt 66 a §.  

I den föreslagna nya 150 a § är meddelandet av inreseförbud för en utlänning som vistas någon annanstans än i Finland knutet till det nu aktuella återkallandet av uppehållstillstånd. Genom återkallande av uppehållstillstånd och meddelande av inreseförbud går det att effektivt förhindra att exempelvis personer som deltagit i eller på något sätt stött terrorverksamhet, såsom s.k. utländska stridande, återvänder till Finland eller någon annanstans inom Schengenområdet. I sådana situationer är det sannolikt skyddspolisen som informerar Migrationsverket om att den nationella säkerheten är äventyrad och om behovet av att förhindra att personen återvänder till Finland. I arbetet för att skydda den nationella säkerheten samarbetar skyddspolisen med Migrationsverket. I dagsläget är det möjligt att återkalla ett permanent uppehållstillstånd i de aktuella situationerna antingen med stöd av 58 § 1 mom., dvs. en relativt lång vistelse utomlands, eller genom att låta personen först återvända till Finland och därefter utvisa honom eller henne ur landet, varvid också uppehållstillståndet upphör att gälla.  

Den föreslagna bestämmelsen går att tillämpa både på en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på grund av behov av internationellt skydd och på en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på någon annan grund. Om en person har internationell skyddsstatus i Finland, ska den dras in innan uppehållstillståndet återkallas. Högsta förvaltningsdomstolen har i ett beslut (HFD 2011:08) slagit fast att Migrationsverket innan uppehållstillstånden återkallades och främlingspassen drogs in för de berörda utlänningarna borde ha utrett huruvida det fanns förutsättningar för att återkalla de berörda personernas status som alternativt skyddsbehövande. Förslag om att ändra bestämmelserna om upphävande av internationell skyddsstatus finns i proposition RP 29/2024 rd.  

Bakom 149 § 4 mom. ligger artikel 12.1 i rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Enligt den får en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Enligt förarbetena (RP 94/2006 rd, s. 34–35) ger direktivet varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare effektiviserat skydd mot utvisning. Enligt direktivet är skyddet baserat på kriterier som fastställts i praxis från Europadomstolen. Skyddet gäller en tredjelandsmedborgare som har beviljats EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta oberoende av om personen ska återsänds från den medlemsstat som beviljat tillståndet eller från någon annan medlemsstat.  

Enligt 34 § 1 mom. i förvaltningslagen ska en person i fråga om vilken återkallande av uppehållstillstånd övervägs ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras. Bestämmelsen förutsätter med andra ord inte att den som ska höras framför sin åsikt, men personen ska ges tillfälle att framföra sin åsikt och lämna upplysningar. Enligt förarbetena till den bestämmelsen ”föreslås [det] inga bestämmelser om hur hörandet skall ske i praktiken. Den allmänna utgångspunkten är att en part avger sin förklaring skriftligen. Myndigheten kan godkänna en muntlig förklaring, om detta kan anses vara ändamålsenligt med hänsyn till omständigheterna och ärendets art. Muntligt hörande kan anses vara befogat i synnerhet i ett sådant avtalsförfarande som avses i lagen. Då bör det göras en klar åtskillnad mellan hörande och formfri utredning av ärendet, så att det inte uppstår oklarhet om huruvida myndigheten ännu separat bereder parten tillfälle att avge sin förklaring.” Förvaltningslagens 34 § innehåller en uttömmande förteckning över de undantagssituationer där ett ärende får avgöras utan att en part hörs. Om myndigheterna har kontaktuppgifter till en person som vistas utomlands försöker de i första hand höra personen skriftligt per brev eller e-post. Ett annat tänkbart alternativ är att höra personen via en beskickning, om det bedöms vara möjligt att nå personen på det sättet. 

För att kunna bli hörd måste personen i fråga underrättas om denna möjlighet. Utlänningslagen tillämpas med iakttagande av förvaltningslagen, som också innehåller bestämmelser om delgivning av förvaltningsbeslut och andra handlingar. Enligt 54 § 2 mom. i förvaltningslagen ska en myndighet under behandlingen av ett ärende sköta delgivningen av meddelanden, kallelser eller andra handlingar som inverkar på behandlingen av ärendet. Enligt motiveringen till bestämmelsen är bland annat ett meddelande om hörande ett meddelande. Lagens 9 kap. innehåller närmare bestämmelser om delgivningssätten. I sista hand kan man försöka nå personen på samma sätt som genom offentlig delgivning, dvs. genom att publicera kallelsen till hörande på Migrationsverkets webbplats och hålla den tillgänglig i sju dagar på det sätt som lagen kräver. 

Det är ofta svårt att höra personer som befinner sig utomlands. Det går dock inte att låta bli att höra någon bara för att det medför extra arbete och är besvärligt för myndigheten. Man måste under alla omständigheter försöka ordna ett hörande och på så sätt ge parten möjlighet att bli hörd i saken. Om en person trots försök inte kan nås, kan tillståndet återkallas om personen har getts tillfälle att bli hörd. Ett villkor för återkallelse är med andra ord inte att den som ska höras reagerar på meddelandet om hörande.  

Enligt det nya 8 mom. återkallas ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd, om personens flyktingstatus har upphört med stöd av de nya 6–8 punkterna i 107 § 1 mom. i som föreslås i proposition 29/2024 rd, dvs. i situationer där 6) personen efter att ha beviljats flyktingstatus har begått eller det finns grundad anledning att misstänka att han eller hon har begått en gärning som avses i 87 § 2 mom. 1 eller 3 punkten eller 87 § 3 mom., 7) det finns grundad anledning att anta att personen utgör en fara för den nationella säkerheten eller 8) personen utgör en samhällsfara med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen grovt brott. Dessutom återkallas ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd, om personens status som alternativt skyddsbehövande har upphört i enlighet det föreslagna 3 mom. i proposition RP 29/2024 rd på den grunden att det finns grundad anledning att misstänka att personen efter att ha beviljats status som alternativt skyddsbehövande har begått en gärning som avses i 88 § 2 eller 3 mom. 

Ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta återkallas, om personens flyktingstatus har upphört med stöd av den föreslagna 107 § 1 mom. 6 punkten i proposition RP 29/2024 rd eller status som alternativt skyddsbehövande har upphört med stöd av 3 mom. i samma paragraf. Möjligheten enligt rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning att återkalla uppehållstillstånd är mer begränsad än för andra utlänningar och gäller situationer där det förekommer uteslutningsgärningar. Enligt den gällande 58 § kan ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta återkallas, om den internationella skyddsstatusen har återkallats med stöd av 108 § 1 mom., dvs. exempelvis i en situation där det efter erhållandet av statusen framgår att personen borde ha uteslutits från internationellt skydd när statusen beviljades. Genom den föreslagna bestämmelsen tillkommer en möjlighet att återkalla tillståndet också i fråga om gärningar som begåtts efter erhållen status.  

Den föreslagna regleringen kompletterar de ändringar som föreslås i propositionen RP 29/2024 rd, genom vilka lagen kompletteras med de enligt skyddsgrundsdirektivet tillåtna grunder för upphävande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande som grundar sig på uteslutning samt på nationell säkerhet och synnerligen grova brott. EU-domstolen har i mål C-391/16 M (dom av den 14 maj 2019, EU:C:2019:403) slagit fast att erkännande av flyktingstatus är en fastställelse av redan existerande rättigheter i enlighet med skäl 21 i skyddsgrundsdirektivet. Enligt EU-domstolen medför en vägran att bevilja flyktingstatus bland annat att den berörda personen berövas det uppehållstillstånd som artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet kopplar till flyktingstatusen i den mening som avses i direktivet.  

När en persons flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har upphört av skäl som hänför sig till allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, kan han eller hon utvisas med stöd av 149 §, varvid också uppehållstillstånd upphör att gälla med stöd av 59 §. Om avlägsnandet av en person ur landet dock förhindras på grund av att han eller hon utifrån ett förbud mot tillbakasändning anses vara i fara i sitt hemland, kan personens tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd återkallas med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen. Då kan personen beviljas tillfälligt uppehållstillstånd. Ett sådant tillfälligt uppehållstillstånd som beviljas för ett år i taget medger en mer frekvent omprövning av hindren för avlägsnande ur landet och ett eventuellt beslut om utvisning, om ett förbud mot tillbakasändning inte längre förhindrar utvisning. 

117 a §. Allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder. I 1 mom. föreslås en teknisk korrigering i paragrafhänvisningarna i början av momentet. Avsikten är inte att ändra innehållet i bestämmelsens till denna del.  

I 1 mom. 1 punkten preciseras det allmänna villkoret för att säkringsåtgärder ska få vidtas på så sätt en åtgärd får vidtas mot en utlänning också om det är nödvändigt och proportionerligt för att fastställa grunderna för utlänningens ansökan om internationellt skydd. Ändringen innebär ingen utvidgning av tillämpningsområdet för 1 punkten, utan en stärkt tolkning av bestämmelsen i fråga om att det med tanke på de allmänna förutsättningarna är möjligt att vidta säkringsåtgärder under hela den tid som behandlingen av en ansökan om internationellt skydd pågår. Under den tiden ska det utredas om en ansökan om internationellt skydd ska godkännas eller inte.  

Syftet med den gällande bestämmelsen har varit att ansökan om internationellt skydd ska tolkas som en klarläggning av förutsättningarna för inresa. Det kan emellertid i viss mån ha varit oklart om en klarläggning av förutsättningarna för inresa endast avser tiden vid inresan eller kort därefter eller hela den som ansökan behandlas. Ändringen bygger på artikel 8.3 b i EU:s mottagandedirektiv. 

När det gäller tagande i förvar förblir alla väsentliga garantier oförändrade. Tagande av en utlänning i förvar förutsätter att ett allmänt villkor för en säkringsåtgärd är uppfyllt samtidigt som ett särskilt villkor för tagande i förvar. En utlänning kan bli föremål för en säkringsåtgärd bara om kravet på nödvändighet och kravet på proportionalitet samt någondera av de allmänna förutsättningarna för bestämmande av säkringsåtgärd är uppfyllda. Ingen får tas i förvar endast av den orsaken att han eller hon söker internationellt skydd. Tagande i förvar förutsätter alltid individuell prövning och att möjligheten att vidta lindrigare alternativa säkringsåtgärder först har övervägts.  

I 2 mom. preciseras det att det är polisen eller gränskontrollmyndigheten som bestämmer om säkringsåtgärder. Också Migrationsverket kan bestämma om anmälningsskyldighet enligt 118 § och boendeskyldighet enligt 120 a §. Den gällande bestämmelsen är oklar formulerad i fråga om vad som avses med myndighet när det hänvisas till den myndighet som bereder ett ärende som avses i 1 mom. När det är fråga om ett ärende som gäller bestämmande av säkringsåtgärder och som påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna för den som åtgärderna gäller måste exakta bestämmelser om myndigheternas befogenheter utfärdas i lag. Det är också viktigt att samarbetet mellan myndigheterna fungerar, eftersom det exempelvis i samband med att en utlänning påförs boendeskyldighet måste bedömas om andra lagfästa lindrigare säkringsåtgärder är tillräckliga. 

I paragrafens 2 mom. föreskrivs att säkringsåtgärderna bestäms av Migrationsverkets överdirektör eller i Migrationsverkets arbetsordning angivna tjänstemän som innehar chefsbefattning vid Migrationsverket. Enligt statsrådets förordning om Migrationsverket (193/2002) avgör överdirektören de ärenden som ankommer på Migrationsverket. Övriga tjänstemän avgör ärenden enligt vad som bestäms i arbetsordningen. Överdirektören fastställer Migrationsverkets arbetsordning. Säkringsåtgärderna kan utöver av Migrationsverkets överdirektör också bestämmas av i Migrationsverkets arbetsordning angivna tjänstemän som innehar chefsbefattning vid Migrationsverket. Detta ska i utlänningslagen motsvara den förutsättning som fastställts för polisen och Gränsbevakningsväsendet och enligt vilken beslut om tagande i förvar kan fattas av sådana tjänstemän på befälsnivån som hör till cheferna. 

Migrationsverket har hittills inte bestämt om några säkringsåtgärder. Det kan bli fråga om att bestämma om anmälningsskyldighet eller boendeskyldighet i fråga om personer som kommit till landet som asylsökande. Frågan har varit uppe också i Migrationsverkets pågående förberedelser i fråga om återvändandecenter. Under arbetet har det konstaterats att det med tanke på centrens verkningar och effektivitet är viktigt att också Migrationsverket har behörighet att bestämma om anmälningsskyldighet och boendeskyldighet. Också med tanke på beredskapen för omfattande invandring är det ändamålsenligt att flera myndigheter har behörighet att bestämma om säkringsåtgärder i anslutning till inresa.  

I 3 mom. föreslås motsvarande ändring som i 1 mom. 1 punkten för en stärkt tolkning enligt ovan i fråga om behandlingen av en ansökan om internationellt skydd.  

121 §.Förutsättningar för tagande i förvar. I 1 mom . föreslås en teknisk korrigering i paragrafhänvisningarna. I övrigt preciseras 1 mom. 1 punkten så att ”avvika” och ”hålla sig undan” ersätts med ”risk för avvikande”. På detta sätt stärks kopplingen mellan denna grund för tagande i förvar och 121 a § om risk för avvikande. I den omarbetade 121 a § ingår enligt förslaget noggrannare objektiva kriterier som ligger till grund för bedömning av risken för avvikande. Kriterierna grundar sig på artikel 3.7 i återvändandedirektivet. De förutsättningar för tagande i förvar som anges i paragrafen gäller i princip alla utlänningar som är föremål för säkringsåtgärder, även unionsmedborgare.  

Dessutom görs ordalydelsen i 1 punkten mer enhetlig med villkoren för förvar i artikel 15.1 i återvändandedirektivet. Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när a) det finns risk för avvikande, eller b) den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet. Till 1 punkten fogas en möjlighet att ta en utlänning i förvar på den grunden att personen i fråga undviker fattandet eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet.  

Till 1 mom. 6 punkten fogas enligt förslaget som grund för tagande i förvar utöver den nationella säkerheten även allmän ordning och säkerhet. Syftet är att ge myndigheterna bättre möjligheter att agera exempelvis i situationer där man vet att det som asylsökande till Finland anländer personer som är farliga för samhället eller andra människor, men som inte nödvändigtvis i snäv bemärkelse uppfyller kriterierna för äventyrande av den nationella säkerheten. Det kan till exempel vara fråga om personer som gjort sig skyldiga till brott någon annanstans, om frigivna farliga fångar eller om personer som hör till kriminella organisationer. Det är också möjligt att den påverkande staten i samband med instrumentalisering avsiktligt styr sådana personer som asylsökande till Finland som inte är i behov av skydd och som har för avsikt att störa allmänna ordning och säkerhet eller den nationella säkerheten. Det är fråga om beredskap för nya och oförutsedda situationer och fenomen som äventyrar allmän ordning och säkerhet. Polis-, förundersöknings- och tvångsmedelslagstiftningen är avsedd för förebyggande, avslöjande, förundersökning och utredning av brott. Den lagstiftningen ger inte möjlighet att avvärja sådana hot som den nya grunden för tagande i förvar är avsedd att åtgärda och där det inte är fråga om avslöjande eller utredning av brott. Syftet med den ändrade 6 punkten är inte att ändra tillämpningspraxis för 3 punkten i samma moment. 

Myndigheterna i Finland har enligt bestämmelserna om internationellt skydd en skyldighet att granska alla ansökningar om internationellt skydd som riktats till myndigheterna och i princip har sökandena rätt att röra sig fritt i landet under den tid ansökan behandlas. Som motvikt till denna skyldighet ger mottagandedirektivet medlemsstaterna möjlighet att begränsa de sökandes frihet inte bara av hänsyn till den nationella säkerheten utan också av hänsyn till allmän ordning. Rysslands anfallskrig mot Ukraina och avsiktliga instrumentaliserade olagliga migration av tredjelandsmedborgare till Finland i slutet av 2023 har visat att myndigheterna behöver ges möjlighet att i syfte att bevara stabilitet och ordning i samhället begränsa migranternas rörelsefrihet också i dessa fall och samtidigt påverka fientligt sinnade aktörers försök att rubba Finlands suveränitet. Bakgrunden till den föreslagna bestämmelsen är artikel 8.3 e i mottagandedirektivet. Tagandet i förvar ska dessutom förlängas också efter det att förutsättningarna för den farliga personens vistelse har utretts, och verkställigheten av återsändandet bereds alltid tills återsändandet kan verkställas. 

Begreppet ”allmän ordning” förutsätter däremot enligt EU-domstolens praxis att det utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (t.ex. dom av den 15 februari 2016 i mål C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 65 med hänvisningar till rättsfall). En person kan inte anses äventyra den allmänna ordningen eller säkerheten endast på den grunden att personen misstänks för att ha begått en straffbar gärning eller har dömts för en sådan gärning, utan i ärendet ska från fall till fall beaktas övriga omständigheter såsom gärningens art och svårighetsgrad och den tid som har förflutit sedan gärningen begicks. Om det är fråga om en brottsmisstanke har även brottsmisstankens tillförlitlighet betydelse (till exempel HFD:2021:121).  

Av EU-domstolens praxis framgår det att begreppet ”allmän säkerhet” omfattar såväl en medlemsstats inre som yttre säkerhet och därmed att den allmänna säkerheten kan påverkas av en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (dom av den 23 november 2010 i mål C-145/09 Tsakouridis, EU:C:2010:708, punkterna 43 och 44 med hänvisningar till rättsfall). 

Till 1 mom. fogas en ny 8 punkt. Enligt den en person som söker internationellt skydd tas i förvar, om personen genom sitt uppträdande har orsakat betydande eller upprepade störningar i den allmänna ordningen i förläggningen eller i dess omedelbara närhet eller visat sig vara farlig för andras säkerhet och de åtgärder som avses i 2 kap. 10 § i polislagen har visat sig vara otillräckliga. Den föreslagna grunden för tagande i förvar grundar sig på artikel 8.3 e i mottagandedirektivet, enligt vilken en sökande får tas i förvar om det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning.  

Syftet med den föreslagna grunden för tagande i förvar är att svara exempelvis på sådana situationer som förläggningar konfronterades med 2015–2016, då ett större antal asylsökande än normalt anlände till Finland. Vid förläggningarna skedde då organiserade störningar vars utredning krävde till och med flera polispatrullers närvaro. Avsikten med tagande i förvar som är långvarigare än ett gripande enligt polislagen är att få slut på störande uppträdande. Det kan vara fråga om ovan avsett organiserat uppträdande, vars syfte är att orsaka störning på förläggningen eller i samhället i övrigt. I sådana fall kan säkringsåtgärden vidtas exempelvis mot den som huvudsakligen organiserar störningssituationer.  

Men det kan också vara fråga om en enskild boende på förläggningen som genom aggressivt och våldsamt uppträdande äventyrar andra boendes säkerhet. Syftet med bestämmelsen är att bättre garantera allmän ordning och lugn på förläggningarna när personer som upprepade gånger orsakar störningar kan separeras från andra på förläggningen för en längre tid än vad som är möjligt i dag. Det är fråga om kollektivt boende på förläggningar, och bland annat kök och badrum är gemensamma. Det ingår också barnfamiljer bland de boende. Upprepade störningar inom mottagningssystemet kan försvaga de boendes trygghetskänsla och äventyra säkerheten inte bara för förläggningens övriga klienter och de anställda, utan också för andra som bor eller vistas i närheten.  

Mindre störningar exempelvis på förläggningen eller dess närhet kommer inte i fråga, utan tröskeln för tagande i förvar ska vara hög genom att det krävs betydande eller upprepade störningar i den allmänna ordningen eller äventyrande av andras säkerhet. Det väsentliga är en bedömning från fall till fall av personens uppträdande och den faktiska fara det innebär för andra. Dessutom förutsätts det att de åtgärder som avses i 2 kap. 10 § i polislagen, det vill säga att avlägsna personen från platsen eller att hålla denne i förvar i högst 24 timmar efter gripandet, inte har visat sig vara tillräckliga för att ingripa i situationen. Personen måste gripas enligt polislagen innan det kan bli fråga om att hålla denne i förvar.  

Det finns inga separata bestämmelser om tiden för tagande i förvar enligt 121 §, utan 127 § om frigivning av den som tagits i förvar gäller på samma sätt som i fråga om andra grunder för tagande i förvar. Tingsrätten ska enligt 128 § på begäran av den som tagits i förvar med två veckors mellanrum granska om personen fortsatt ska hållas i förvar och i enlighet med det som föreslås i denna proposition med tre månaders mellanrum på tjänstens vägnar, om inte ärendet tidigare har tagits upp på begäran av den som tagits i förvar.  

I likhet med de grunder för tagande i förvar som redan finns i lagen förutsätts det utöver att de nya grunderna för tagande i förvar är uppfyllda att de allmänna förutsättningarna för säkringsåtgärder är uppfyllda, att det görs en individuell bedömning och att det bedöms att lindrigare alternativa säkringsåtgärder inte kan tillämpas effektivt. Vid bedömningen av huruvida de allmänna förutsättningarna för tagande i förvar är uppfyllda krävs det enligt 117 a § 1 mom. en bedömning av om en säkringsåtgärd är nödvändig och proportionerlig i varje enskilt fall. 

121 a §.Risk för avvikande. Förslaget innebär att hela paragrafen formuleras om. Det som nu skrivs ut mer tydligt är de objektiva kriterier för bedömning av risken för avvikande som artikel 3.7 i återvändandedirektivet kräver. Syftet är att bedömningen av risken för avvikande ska bli mer överblickbar och att myndigheterna ska få bättre förutsättningar att göra bedömningen.  

Med risk för avvikande avses att en utlänning kan komma att avvika för att undvika myndighetsåtgärder som gäller utredning av utlänningens inresa eller vistelse i landet eller säkerställande av att personen avlägsnas ur landet eller annan kontrolls som gäller avlägsnandet ur landet. Det bli således aktuellt att bedöma risken för avvikande i olika situationer.  

Till att börja med är föreliggande av risk för avvikande en grund för alla säkringsåtgärder enligt 7 kap. i utlänningslagen, och detta begränsar sig inte till enbart säkringsåtgärder för att trygga verkställigheten av avlägsnande ur landet. Det kan bestämmas om säkringsåtgärder på grund av risk för avvikande, om det är nödvändigt och proportionerligt för att klarlägga förutsättningarna för utlänningens inresa eller vistelse i landet eller för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att utlänningen ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig ur landet.  

I fråga om tredjelandsmedborgare inverkar det faktum att en risk för avvikande föreligger också när det övervägs om en tidsfrist för frivillig återresa enligt 147 a § ska fastställas i samband med ett beslut om avlägsnande ur landet. Det väsentliga när risken för avvikande bedöms är om det är så pass klart att risken föreligger att frivillig återresa exempelvis inte kan säkerställas genom lindrigare säkringsåtgärder. Europeiska kommissionen rekommenderar frivillig återresa och anser att den som vill avlägsna sig ur landet frivilligt ska ges tid, om det inte finns skäl att anta att frivillig återresa skulle äventyra uppnåendet av målen för återvändandeförfarandet. 

Konstaterande av att det föreligger en risk för avvikande innebär inte automatiskt till exempel att utlänningen tas i förvar, utan efter att det konstaterats att det föreligger en risk för avvikande ska det göras en separat bedömning av om utlänningen kan ges tid att frivilligt lämna landet, om säkringsåtgärder behöver bestämmas för att säkerställa avlägsnandet ur landet och hurdana säkringsåtgärder som är tillräckliga och proportionerliga i utlänningens individuella situation. Vid bedömningen av om tagande i förvar är nödvändigt ska det beaktas på vilka grunder risken för avvikande har konstaterats. Utifrån de omständigheter som anges i 2 mom. kan det anses finnas ett starkare antagande om risk för avvikande och samtidigt är existensen av någon av dem i sig en vägande grund för att tagande i förvar är nödvändigt. 

I 1 mom. föreslås bestämmelser om avgörande av huruvida risk för avvikande föreligger utifrån en individuell helhetsbedömning. Riskbedömningen ska alltid bygga på en bedömning i det enskilda fallet. I likhet med handboken om återvändande står det i momentet att vid bedömningen ska hänsyn tas till ålder, hälsotillstånd och sociala förhållanden samt andra relevanta faktorer som kan ha en direkt inverkan på risken för avvikande. Vid bedömningen ska också iakttagandet av proportionalitetsprincipen i lagens 5 § beaktas.  

Vid bedömningen av risken för avvikande har polisen i egenskap av verkställande myndighet en större roll än Migrationsverket, också i de fall där Migrationsverket fattar beslut om avlägsnande av en utlänning ur landet. Migrationsverket ska i samband med beslut om avlägsnande ur landet bedöma om det finns risk för avvikande. Detta är emellertid ofta svårt, eftersom sökanden inte nödvändigtvis före beslutet har reagerat konkret på ett sätt som visar att det finns risk för att han eller hon avviker, eftersom sökanden förväntat sig tillstånd. När exempelvis en utlänning hörs i anslutning till tillståndsbehandlingen har utlänningen rätt att motsätta sig avlägsnande ur landet, eftersom tillståndsprocessen fortfarande pågår och han eller hon då har rätt att argumentera mot avlägsnandet och för att tillstånd ska beviljas. Situationen är en annan vid samtal om avlägsnande ur landet med polisen eller gränskontrollmyndigheten när ett negativt beslut har fattats med anledning av tillståndsansökan och beslut har fattats om att avvisa eller utvisa utlänningen i samband med det. 

Ett beteende som visar att det finns risk för avvikande kommer ofta fram först när sökanden får kännedom om ett negativt beslut med tillhörande föreläggande att lämna landet. Den som får avslag på tillståndsansökan kan emellertid ha tidigare tillståndshistorik eller annan vistelserelaterad historik utifrån vilken Migrationsverket bättre kan bedöma att det finns risk för avvikande och det inte finns skäl att fastställa någon tidsfrist för frivillig återresa. I synnerhet den eller de omständigheter i punkterna i 2 mom. som har realiserats innan beslutet fattades, utgör ett indicium på hur en person som får avslag kommer att agera när han eller hon får kännedom om avslaget.  

När Migrationsverket överväger risken för avvikande och fastställande av tidsfrist för frivillig återresa ska verket också beakta att utlänningen i princip inte kan tas i förvar under tidsfristen för frivillig återresa. Det kan således föreligga risk för avvikande, om det inte omedelbart går att ta personen i förvar för att säkerställa verkställigheten av avlägsnandet ur landet. Det är särskilt viktigt att göra denna avvägning i situationer där ett beslut om avlägsnande ur landet kan verkställas omedelbart eller snabbt efter det att beslutet har meddelats. När det gäller beslut där sökanden ges rätt att stanna kvar i landet i väntan på förvaltningsdomstolens avgörande på besvär sökanden anfört över beslutet, är bedömningen av risken för avvikande i detta skede inte av lika stor betydelse som ovan.  

I 2 och 3 mom. föreslås en uttömmande förteckning över de kriterier som ska användas vid bedömning av risken för avvikande. De ska beaktas i alla skeden av förfarandet för avlägsnande ur landet. Kriterierna i förteckningen visar att det föreligger risk för avvikande. Omständigheterna i förteckningen pekar på risk för avvikande, och utifrån de yttranden domstolarna lämnat i fråga om denna proposition motsvarar de i praktiken i stor utsträckning den rättspraxis som domstolarna tillämpar när säkringsåtgärder bestäms. Den föreslagna ändringen om en mer detaljerad definition av risken för avvikande specificerar noggrannare vilken betydelse olika omständigheter som pekar på risk för avvikande har som grund för tagande i förvar. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är dessutom att göra bedömningen och tillämpningen i förvaltnings- och rättspraxis mer enhetlig både i fråga om tidsfristen för frivillig återresa och i fråga om bestämmande av säkringsåtgärder.  

Enligt handboken om återvändande bör hänsyn ”tas till ovanstående kriterier vid varje steg i återvändandeförfarandet som en del i den allmänna bedömningen av den enskilda situationen, men ett uppfyllt kriterium räcker inte för att man automatiskt ska kunna utgå från att det föreligger en risk för avvikande eftersom det ofta är det en kombination av flera av dessa kriterier som ger grundval för att dra slutsatsen att det finns en sådan risk. Alla automatiska slutsatser, såsom att olaglig inresa eller saknade handlingar innebär att det finns risk för avvikande, ska undvikas. I individuella bedömningar måste hänsyn tas till alla relevanta faktorer, inbegripet den berörda personens ålder och hälsotillstånd, som direkt kan påverka risken för att tredjelandsmedborgaren avviker; i vissa fall kan bedömningen leda till slutsatsen att ingen risk för avvikande föreligger, även om ett eller flera av de kriterier som fastställs i nationell lag är uppfyllda.” 

De sju punkterna i 2 mom. väger tyngre som kriterium för att det föreligger risk för avvikande och utgör på så sätt, när säkringsåtgärder övervägs, starkare enskilda grunder för att förutsättningarna för tagande i förvar är uppfyllda än de sju grunderna i 3 mom. Detta framgår av 2 mom., enligt vilket det i regel antas föreligga en risk för avvikande i ett enskilt fall, om någon av omständigheterna i 1–7 punkten blir verklighet, om inte något annat visas. De specificerade omständigheterna i förteckningen är alla exempel på situationer där utlänningar som vistas i Finland någon gång under sin vistelse 1) har försökt vilseleda myndigheterna om grunderna för inresa eller vistelse, 2) har försvårat eller försökt försvåra klarläggande av förutsättningarna för inresa eller vistelse, 3) medvetet brutit mot myndigheternas förelägganden eller andra myndighetsbeslut eller 4) har motsatt sig eller försöker motsätta sig verkställighet av avlägsnande ur landet.  

Något som kan peka på risk för avvikande är att utlänningen visar upp förfalskade handlingar eller förstör befintliga handlingar. Med handlingar avses exempelvis färdbiljetter eller resedokument. En utlänning kan också vägra lämna fingeravtryck, och då kan personen antas försöka undvika att lämna spår i EU:s och Schengens informationssystem. Om en utlänning har underlåtit att iaktta ett inreseförbud han eller hon meddelats, kan det antas att personen försöker undvika avlägsnande ur landet också en andra gång. En utlännings uttryckliga meddelande om avsikt att inte iaktta åtgärder för avlägsnande ur landet, våldsamt motstånd under ett avlägsnandeförfarande och vägran att samarbeta i enlighet med den nya 145 a § kan visa på risk för avvikande. Om lindrigare säkringsåtgärder vidtagits mot en utlänning, men åtgärderna inte gett önskad effekt, kan det a priori anses att utlänningen försöker undvika myndighetsåtgärder.  

Enligt 207 § i utlänningslagen är en utlänning skyldig att lämna myndigheterna sin kontaktinformation. Försummelse av den skyldigheten kan vara ett tecken på att det föreligger risk för avvikande. Avsaknaden av identitetshandlingar visar inte nödvändigtvis att det föreligger risk för avvikande när den stat där utlänningen är medborgare innebär att utlänningen av orsaker som inte beror på honom eller henne inte kan visa upp identitetshandlingar som godkänns av myndigheterna i Finland. Om en utlänning inte har iakttagit den tidsfrist för frivillig återresa som fastställts för honom eller henne eller en ålagd skyldighet enligt 149 b § att bege sig till en annan medlemsstat, kan detta peka på att utlänningen inte heller kommer att iaktta andra faser i förfarandet för avlägsnande. Olaglig inresa och olovlig förflyttning till en annan medlemsstats territorium kan tyda på likgiltighet för bestämmelserna. Ett sådant beslut om avlägsnande ur landet som fattats av en annan medlemsstat visar att utlänningen inte har iakttagit ett tidigare beslut om att lämna Schengenområdet, och utlänningen har således visat likgiltighet för samhällets regler och föreskrifter.  

Vid bedömningen av risken för avvikande i fråga om dem som söker internationellt skydd är det viktigt att undvika att automatiskt utgå från att det föreligger risk för avvikande. De kan finnas godtagbara orsaker till att någon reser in olagligt eller saknar handlingar. Exempelvis om någon som söker internationellt skydd vid ankomsten till Finland uppger sig har tappat bort sina resedokument under resan, kan detta inte anses vara ett direkt bevis på risk för avvikande. Situationen är en annan om ett resedokument som visats upp för finska myndigheter under tillståndsprocessen försvinner under ett förfarande för avlägsnande. 

I 4 mom. föreslås bestämmelser om att utlänningen kan motbevisa antagandet om risk för avvikande. Visandet och motbevisandet av att risk för avvikande föreligger ska bedömas utifrån olika utgångspunkter när det gäller de omständigheter som avses i 2 och 3 mom. I 2 mom. finns en förteckning över omständigheter utifrån vilka antagandet att en risk för avvikande föreligger är allmänt starkt. I situationerna i fråga åläggs utlänningen bevisbörda att motbevisa antagandet i hans eller hennes fall. I fråga om de omständigheter som avses i 3 mom. ska däremot myndigheten ha det primära ansvaret när det gäller att motivera att det föreligger en risk för avvikande. 

122 §. Tagande av barn i förvar. Enligt förslaget ska 2 mom. kompletteras med en bestämmelse om att ett barn som tagits i förvar med sin vårdnadshavare kan friges. Ändringen är kopplad till den ändring som föreslås i 127 § 3 mom., enligt vilken tiden på sex månader för att hålla någon i förvar i stället för nuvarande sex månader kan förlängas med högst tolv månader i vissa redan nu lagfästa situationer som hänför sig till verkställigheten av avlägsnande ur landet. Det är fråga om att barnets bästa ska beaktas som en primär aspekt i de väldigt få situationer där barnet måste tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare.  

Hållandet i förvar ska alltid vara så kortvarigt som möjligt. Det är särskilt viktigt att detta villkor iakttas när det är fråga om att ta ett barn i förvar. Enligt artikel 37 i FN:s konvention om barnets rättigheter får inget barn olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Barn får frihetsberövas först som en sista åtgärd som ska vara så kortvarig som möjligt. Även återvändandedirektivet och mottagandedirektivet förutsätter att minderåriga tas i förvar för så kort som möjligt. Samtidigt som det föreslås att den maximala tiden för hållande i förvar enligt 127 § förlängs behövs det bestämmelser om hur länge barn som tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare får hållas i förvar. I nuläget innehåller lagen inga separata bestämmelser om det.  

Enligt förslaget ska ett barn som hålls i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare friges senast tre månader efter det att barnet togs i förvar. I en situation som avses i 127 § 3 mom. kan tiden i förvar ändå förlängas med högst tre månader. Dessa situationer hänför sig till det skede när ett beslut om avlägsnande ur landet verkställs och gäller situationer där den som tagits i förvar inte samarbetar för att tillbakasändningen ska kunna genomföras eller de handlingar som behövs för tillbakasändningen inte fås från ett tredjeland och verkställigheten av avlägsnandet ur landet fördröjs av denna orsak. En förutsättning för förlängning av tiden i förvar är då att det fortfarande finns en skälig möjlighet att verkställa avlägsnandet ur landet. I en situation där ett barn ska friges efter sex månader, men där vårdnadshavaren fortsatt behöver hållas i förvar fortfarande, bör man försöka finna en lösning där familjebanden mellan barnet och vårdnadshavaren kan garanteras. I sådana lägen ska man försöka hitta den för situationen bäst lämpade alternativa säkringsåtgärden till tagande i förvar. Enligt 128 § 4 mom. ska tingsrätten frige barnet, om det inte finns särskilda skäl att fortsätta hålla barnet i förvar. 

123 b §.Placering av utlänningar som tagits i förvar och domstolsbehandling i nödsituationer som avses i återvändandedirektivet. I den föreslagna nya paragrafen finns bestämmelser om möjligheten att i nödsituationer avvika från bestämmelserna om placering av en utlänning som tagits i förvar och domstolsbehandling. Tillämpning av paragrafen kräver beslut av inrikesministeriet om ibruktagande av paragrafen och att kommissionen informeras om att exceptionella åtgärder tillgrips. Förslaget om att beslut i ärendet fattas på ministerienivå beror på att det är fråga om en operativ situation som kräver brådskande beslut. Det är fråga om myndighetsverksamhet där man följer förvarslagen när det gäller bemötande av en utlänning som tagits i förvar.  

En exceptionell situation kan uppstå om det plötsligt anländer ett stort antal olagliga invandrare, varvid också antalet utlänningar som sändas tillbaka ökar snabbt. Detta skulle innebära en oväntat stor belastning för förvarsenheternas lokaler eller personalen vid administrativa och rättsliga myndigheter. Uppskattningen av vad som är ett exceptionellt stort antal personer som ska sändas tillbaka ska göras i förhållande till förvarskapaciteten vid tidpunkten i fråga. Den nuvarande totala kapaciteten för de två förvarsenheterna är 109. En oväntat stor belastning kan till exempel vara att förvarslokalerna och personalresurserna är otillräckliga. Om det inte går att öka förvarskapaciteten tillräckligt snabbt inom ramen för de normala förfarandena, kan den operativa verksamheten säkerställas genom denna reglering om nödsituationer. 

Om exceptionella åtgärder införs ges tingsrätterna en handläggningstid på sju dygn i ärenden som gäller beslut om tagande i förvar och en handläggningstid på två dygn i ärenden som gäller tagande i förvar av minderåriga. Enligt 124 § 2 mom. är handläggningstiderna i ovan nämnda situationer som gäller det inledande skedet av tagandet i förvar fyra dygn respektive ett dygn. Den som tagits i förvar ska enligt 123 a § 1 mom. placeras i en förvarsenhet. Bestämmelser om villkoren för att någon undantagsvis under vissa förutsättningar ska kunna placeras i polisens eller gränsbevakningsväsendets häkteslokaler finns i 2 och 3 mom. i den paragrafen. I en nödsituation får utöver förvarsenheter också någon annan lämplig plats som anges särskilt i ett beslut av inrikesministeriet användas i förvarssyfte. Det kan till exempel vara fråga om lokaler i en statlig förläggning eller ett tidigare fängelse, om de anses lämpade för hållande i förvar. Enligt 11 § 3 mom. i förvarslagen ska de familjer som tagits i förvar placeras i separata inkvarteringsrum som garanterar ett tillräckligt privatliv. Också detta går det att avvika från i en sådan nödsituation som avses i paragrafen. Minderåriga får emellertid inte ens i exceptionella situationer placeras någon annanstans än i förvarsenheter. 

Den föreslagna regleringen bygger på artikel 18 i återvändandedirektivet, enligt vilken en medlemsstat i nödsituationer får avvika från vissa bestämmelser i direktivet. Tillämpningen av möjligheten till undantag förutsätter att bestämmelser om detta införlivas i den nationella lagstiftningen. Medlemsstaterna ska informera kommissionen när det tillgriper åtgärder enligt artikel 18 och om när de upphör att tillämpas. Syftet med förslaget är att med tanke på beredskap öka flexibiliteten i exceptionella situationer med beaktande av Finlands relativt begränsade förvarskapacitet. 

127 §.Frigivning av den som har tagits i förvar . För tydlighetens skull föreslås det att 1 mom. delas upp i tre nya moment. I det föreslagna 1 mom. ingår den nuvarande bestämmelsen om att den som har tagits i förvar genast ska friges när det inte längre finns förutsättningar för förvar. I 2 mom. föreslås bestämmelser om hur länge någon får hållas i förvar när det är fråga om att klarlägga förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet eller fastställande av grunderna för någons ansökan om internationellt skydd. Det föreslagna 3 mom. gäller å sin sida tiden i förvar när det är fråga om att bereda eller säkerställa verkställighet av ett beslut om avlägsnande ur landet eller annars övervaka att utlänningen avlägsnar sig ur landet.  

I 2 mom. finns bestämmelser om att tiden för hållande i förvar i princip är sex månader i en situation där tagandet i förvar grundar sig på det allmänna villkoret i 117 a § 1 mom. 1 punkten. I dessa situationer kan tiden i förvar förlängas med sex månader, om det är nödvändigt att förlänga tiden för att trygga allmän ordning eller säkerhet eller den nationella säkerheten. I dessa situationer kan tiden i förvar dock inte överstiga tolv månader. Den nya regleringen gör det möjligt att förlänga tiden för hållande i förvar i situationer där det med beaktande av utlänningens personliga och övriga omständigheter finns grundad anledning att anta att utlänningen utgör ett hot mot den nationella säkerheten eller allvarligt äventyrar andras säkerhet.  

Beslut om ansökan om internationellt skydd fattas i regel vid Migrationsverket inom sex månader från det att ansökan lämnades in. Behovet av att hålls någon i förvar kan emellertid sträcka sig också till besvärsskedet, och det är inte ändamålsenligt att en utlänning som allvarligt äventyrar den nationella säkerheten eller andras säkerhet i enskilda fall måste friges från förvaret endast av den anledningen att det inte är möjligt att inleda förberedelser för avlägsnande ur landet.  

Till det föreslagna 3 mom. överförs den gällande regleringen om fortsatt hållande i förvar. Bestämmelsen ändras så att också den inledande förvarstiden på sex månader som utgångsvis gäller enligt 1 mom. fogas till bestämmelsen. Den tiden på sex månader för att hålla någon i förvar i stället för nuvarande sex månader kan förlängas med högst tolv månader i vissa redan nu lagfästa situationer som hänför sig till verkställigheten av avlägsnande ur landet. Den totala tiden för förvar kan således inte överstiga 18 månader. När den maximala tiden för hållande i förvar förlängs till 18 månader skapas beredskap för att verkställigheten av avlägsnande ur landet i vissa enskilda situationer fördröjs utöver den tillåtna tiden på tolv månader på grund av svårigheter att få de nödvändiga handlingarna för tillbakasändningen eller samarbetsproblem med den som ska avlägsnas ur landet. Erfarenheterna från annat håll i Europa visar att det finns skäl att ha beredskap för situationer där exempelvis en person som gjort sig skyldig till terroristbrott ska avlägsnas ur landet och avlägsnandet eventuellt drar ut på tiden av orsaker som beror på personen själv eller på ursprungslandet.  

Den föreslagna regleringen baserar sig på artikel 15.6 i återvändandedirektivet. Enligt den punkten får en tredjelandsmedborgare efter sex månader hållas i förvar högst tolv månader i sådana fall där avlägsnandet kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från tredjelandsmedborgarens sida eller beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden. I handboken om återvändande rekommenderar kommissionen att medlemsstaterna använder de marginaler som fastställs i artikel 15 i återvändandedirektivet och som medger en längsta inledande period på sex månader med möjlighet till förlängning upp till 18 månader i de fall som föreskrivs i direktivet. I mottagandedirektivet finns inga bestämmelser om hur längre någon maximalt får hållas i förvar, och förlängd tid i förvar i de situationer som avses i 3 mom. gäller inte sådana förvarssituationer som avses i mottagandedirektivet.  

Samtidigt som denna proposition bereds behandlar EU-domstolen en begäran om förhandsavgörande från Finlands högsta domstol. I begärandet frågar högsta domstolen bland annat om artikel 15.5 och 15.6 i återvändandedirektivet ska tolkas så, att alla tidigare perioder i förvar ska beaktas vid beräkningen av de maximitider för hållande i förvar som avses i de bestämmelserna. Enligt punkt 14.5 i handboken om återvändande får den längsta tiden för hållande i förvar enligt återvändandedirektivet inte undergrävas genom omedelbart förnyat förvarstagande av återvändare efter att de frigivits från förvar. Där står också att förnyat förvar av samma person i ett senare skede är legitimt endast om en viktig förändring av relevanta omständigheter har inträffat och om förändringen medför rimliga utsikter till avlägsnande. 

Till 3 mom. fogas i slutet en bestämmelse om att förlängning av tiden i förvar förutsätter att det fortfarande finns en skälig möjlighet att verkställa avlägsnandet ur landet. Bestämmelsen grundar sig på artikel 15.4 i återvändandedirektivet. Det är fråga om att lyfta upp gällande praxis till lagnivå. EU-domstolen har i mål C-357/09 PPU Kadzoev (dom av den 30 november 2009, EU:C:2009:741) klargjort tolkningen av begreppet ”rimliga utsikter” i artikel 15.4 i återvändandedirektivet och påpekade att hållandet i förvar upphört att vara berättigat och att den berörda personen omedelbart ska friges när det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden. Enligt EU-domstolen ska artikel 15.4 tolkas så, att det endast finns rimliga utsikter till ett avlägsnande om det finns faktiska utsikter för att avlägsnandet kan genomföras med hänsyn till de tidsgränser som föreskrivs i artikel 15.5 och 15.6. Rimliga utsikter till ett avlägsnande föreligger inte när det framstår som föga sannolikt att den berörda personen kommer att tas emot i ett tredjeland med hänsyn till ovannämnda tidsgränser (punkt 67). Domstolen konstaterar vidare att när den längsta tidsgräns för hållande i förvar, som föreskrivs i artikel 15.6 i återvändandedirektivet, har uppnåtts uppkommer aldrig frågan om det fortfarande finns rimliga utsikter till ett avlägsnande, i den mening som avses i artikel 15.4 i det direktivet. I ett sådant fall måste nämligen tredjelandsmedborgaren under alla omständigheter omedelbart friges (punkt 60). 

I handboken om europeisk rätt rörande asyl, gränser och invandring från EU:s byrå för grundläggande rättigheter (2014) slås det fast att enligt den andra delen av artikel 5.1 f i Europakonventionen har Europarådets medlemsstater rätt att hålla en person i förvar för utvisning eller utlämning, om ett sådant beslut har utfärdats och det finns realistiska utsikter till att genomföra avlägsnandet. Förvar är godtyckligt om det inte pågår eller aktivt eftersträvas någon meningsfull ”åtgärd som syftar till avlägsnande” i enlighet med kraven på skyndsamhet. https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/Handbook_asylum_SWE 

Om det är fråga om en asylsökande uppstår frågan om hur längden på förvaret beräknas när förvaret kan grunda sig på förvar enligt både mottagandedirektivet och återvändandedirektivet. Kommissionen anser i handboken om återvändande (punkt 14.4.2) att man vid beräkningen av förvarsperioden inför avlägsnande inte behöver räkna med förvarsperioder som asylsökande. Detta beror på att förvar inför avlägsnande och förvar av asylsökande faller under olika rättsregler och rättsordningar. Detta innebär i praktiken att beräkningen av den maximala tiden för hållande i förvar kan börja på nytt efter det att beslut om avlägsnande ur landet har fattats. EU-domstolen har tagit ställning till frågan i sin dom i mål C-357/09 PPU Kadzoev (punkterna 45 och 48). Enligt domstolen gäller följande: ”Förvar inför avlägsnande, som regleras i direktiv 2008/115, och hållande av asylsökande i förvar, bland annat i enlighet med direktiven 2003/9 och 2005/85 och tillämpliga nationella bestämmelser, ingår således i olika regelverk. [...] Den tid under vilken en person har varit placerad på en tillfällig förvarsanläggning på grundval av ett beslut som fattats med stöd av nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser om asylsökande, ska inte betraktas som förvar inför avlägsnande i den mening som avses i artikel 15 i direktiv 2008/115.”  

Avsikten med de föreslagna ändringarna är inte att generellt förlänga förvarstiderna, utan det är meningen att hållandet i förvar även i fortsättningen ska vara så kortvarigt som möjligt. Kommissionen erinrar i handboken om återvändande att den faktiska varaktigheten av förvaret måste avgöras från fall till fall och att den återvändande ska friges om villkoren för förvar, till exempel rimliga utsikter till avlägsnande, inte längre föreligger. Med tanke på rättssäkerheten för den som tagits i förvar är det väsentligt att han eller hon får tillräcklig information och vid behov juridisk rådgivning om domstolsbehandlingen av tagandet i förvar. Det är viktigt att se till att en person som tagits i förvar och som inte känner till systemet i Finland blir medveten om hur han eller hon kan kräva frigivning också oftare än var tredje månad. 

128 §.Ny behandling av ett ärende i tingsrätten . Till slutet av 2 mom. fogas en skyldighet för tingsrätten att på tjänstens vägnar ta upp ett ärende som gäller tagande i förvar till ny behandling. Den föreslagna bestämmelsen grundar sig på Europeiska kommissionens rekommendation till Finland i fråga om artikel 15.3 i återvändandedirektivet i samband med Schengenutvärderingen. Enligt den punkten ska beslutet om förvar omprövas med lämpliga mellanrum, antingen på begäran av den berörda tredjelandsmedborgaren eller ex officio. För längre perioder av förvar ska prövningar övervakas av en rättslig myndighet. Enligt kommissionen garanterar bestämmelserna i utlänningslagen i dagsläget inte att omprövning i alla lägen övervakas av en rättslig myndighet om förvaret drar ut på tiden, eftersom ingen omprövning görs om den som tagits i förvar inte själv begär det.  

Kommissionen anser att en tid på sex månader innan den första prövningen ex officio görs under övervakning av en rättslig myndighet är för lång. Enligt kommissionen kan en prövning ex officio som övervakas av en rättslig och som görs med tre månaders mellanrum anses vara förenlig med artikel 15.3 i direktivet, under förutsättning att separata prövningar vid behov kan göras på begäran. Därför föreslås det en bestämmelse om att tingsrätten på tjänstens vägnar ska ta upp ett ärende som gäller förvar till ny behandling var tredje månad, om ny behandling inte har skett redan före det på begäran av den som tagits i förvar. 

144 §.Inreseförbud . Det föreslås att definitionen av inreseförbud i paragrafen preciseras så att förbudet utöver Schengenstater också gäller EU-medlemsstater. I praktiken registreras inreseförbud i Finland redan nu i Schengens informationssystem (SIS) på så sätt att det framgår att förbudet gäller både Schengenstater och EU-medlemsstater.  

Europeiska kommissionen har emellertid vid Schengenutvärderingen av Finland fäst uppmärksamhet vid att lagstiftningen till denna del är bristfällig i förhållande till bestämmelserna i återvändandedirektivet. I skäl 14 i återvändandedirektivet betonas inreseförbudets europeiska dimension och i definitionen av inreseförbud i artikel 3.6 sägs det uttryckligen att inreseförbud är ett förbud mot inresa på EU-medlemsstaternas territorium. 

Genom preciseringen av definitionen i paragrafen säkerställs det att förbudet också omfattar sådana EU-medlemsstater som inte tillämpar eller till fullo tillämpar bestämmelserna i Schengenregelverket, men som följer återvändandedirektivet. I detta avseende kan läget variera vid olika tidpunkter. I dagsläget är Bulgarien, Cypern och Rumänien sådana medlemsländer. Läget är ett annat i fråga om Irland, eftersom landet har beslutat att inte tillämpa återvändandedirektivet. 

145 a §.Skyldighet att samarbeta. I den föreslagna nya paragrafen föreskrivs det om utlänningars skyldighet att samarbeta med de behöriga myndigheterna genom alla skeden av ett förfarande för avlägsnande ur landet. Syftet med paragrafen är att effektivisera återvändandeförfarandet genom att fastslå en klar skyldighet för en utlänning att samarbeta med myndigheterna bland annat genom att lämna de uppgifter och uppge de omständigheter som behövs för att bedöma hans eller hennes individuella situation. Samarbetsskyldigheten avses inbegripa samma skyldigheter som den som ska sändas tillbaka i praktiken har redan nu, men den nya paragrafen avses göra förfarandet mer överskådligt. Den föreslagna paragrafen motsvarar den gällande och tillämpade skyldigheten att samarbeta med behöriga myndigheter i samband med ett asylförfarande. Det är inte fråga om bestämmande av säkringsåtgärder, som det föreskrivs om i 7 kap.  

Utlänningslagen innehåller inga bestämmelser om utlänningars skyldighet att samarbeta med myndigheterna i ärenden som gäller återvändande. Men exempelvis 127 § medger ändå fortsatt förvar, om den som tagits i förvar inte samarbetar för att tillbakasändningen ska kunna genomföras. Också enligt 130 § ska en utlänning på kallelse infinna sig hos polisen, gränskontrollmyndigheten eller Migrationsverket för att lämna behövliga upplysningar om sin vistelse. I 119 § föreskrivs det om övriga skyldigheter, och enligt paragrafen kan en utlänning åläggas att meddela polisen eller gränskontrollmyndigheten anmäla var han eller hon är anträffbar. Enligt lagens 207 § är den vars sak myndigheten behandlar skyldig att tillställa myndigheten sin kontaktinformation och meddela förändringar i den. 

I ett förslag om ändring av återvändandedirektivet lyfte kommissionen fram utlänningars bristande samarbete under återvändandeförfarandet som ett hinder för återsändande. Bristande samarbetsvilja hos den som ska sändas tillbaka exempelvis när det gäller att skaffa resedokument fördröjer verkställigheten av beslut om avlägsnande ur landet. Genom bestämmelser om samarbetsskyldighet understryks det att utlänningen måste följa beslutet om avlägsnande ur landet, eftersom utlänningen har redogörelseskyldighet också i återvändandeskedet. En utlänning ska vara skyldig att medverka till utredningen av sin identitet och vara anträffbar under hela förfarandet. Information om transitländerna på vägen till Finland är relevant när det ska bestämmas vilket land utlänningen ska återvända till enligt 146 a §. 

Samarbetsskyldigheten anses underlätta de verkställande myndigheternas arbete när utlänningen medverkar till att skaffa de handlingar som krävs för att tillbakasändningen ska kunna genomföras. Utlänningens medverkan är särskilt viktigt vid eventuell identifiering som myndigheterna i utlänningens hemland kräver för utfärdande av resedokument. Riksdagens justitieombudsman har i avgörande EOAK/1511/2018 ansett att den verkställande myndigheten har rätt att kontakta beskickningen för hemlandet för den som ska avlägsnas ur landet i syfte att identifiera personen och skaffa resedokument. I asylärenden får polisen emellertid inte utan den asylsökandes initiativ ta kontakt med den asylsökandes hemlandsbeskickning. Detta hindrar inte att kontakt tas med beskickningen till exempel för att få ett resedokument för en utlänning efter det att ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet har fattats i fråga om utlänningen. Riksdagens justitieombudsman fäster i sitt beslut på en allmän nivå uppmärksamhet vid att förberedande åtgärder i samband med avlägsnande ur landet alltid ska vidtas på så sätt att sekretessbelagda uppgifter förblir hemliga. Redan det faktum att någon söker asyl kan av vissa stater uppfattas som en handling som kan få svåra konsekvenser för den asylsökande i hemlandet. Den verkställande myndigheten ska därför handla på ett sätt där avlägsnandet ur landet eller dess förberedelser inte orsakar den som ska avlägsnas ur landet eller dennes familj onödiga säkerhetsproblem. Det innebär att myndigheten inte får röja något som hänför sig till asylansökan för den asylsökandes hemlands beskickning. 

I syfte att effektivisera samarbetsskyldigheten fogas vägran att samarbeta med myndigheterna på lagstadgat sätt till 121 a § som ett kriterium för bedömning av risken för avvikande. Den som fullgör samarbetsskyldigheten riskerar att meddelas inreseförbud. Det är viktigt att se till att en utlänning informeras om de konsekvenser som bristande efterlevnad av samarbetsskyldigheten kan få för exempelvis bedömningen av risken för avvikande eller möjligheten att utlänningen tas i förvar eller fortsatt hålls i förvar. Myndigheten ska i samband med att ett beslut om avlägsnande ur landet delges informera den som ska återsändas om samarbetsskyldigheten och följderna av att den inte iakttas.  

Det föreskrivs inte särskilt om förfarandet när någon inte fullgör samarbetsskyldigheten eller om vem som slår att skyldigheten inte fullgjorts. Det är inte fråga om ett separat förfarande, utan att skyldigheten inte fullgjorts konstatera som en del av bedömningen av risken för avvikande exempel i samband med att någon tas i förvar. Ansvaret för bedömningen ligger på den myndighet som bereder verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet. Något separat beslut kommer inte att fattas i ärendet.  

146 §.Helhetsbedömning. Paragrafens 2 mom. gäller den samlade bedömningen när det gäller meddelande av inreseförbud och hur länge förbudet ska gälla. Enligt förslaget stryks prövningen av ett meddelande av inreseförbud när ansökan har avvisats utan prövning. Ändringen hänför sig till 150 § 2 mom., där det föreslås att helhetsbedömningen begränsas när det gäller meddelande av inreseförbud när det är fråga om en situation där inreseförbud måste meddelas på grundval av återvändandedirektivet.  

148 §.Avvisningsgrunder. Den ändring som föreslås i 2 mom. är kopplad till den föreslagna ändringen i 40 § 3 mom. i fråga om laglig vistelse under den tid ansökan behandlas.  

Enligt 1 mom. 1 punkten får en utlänning avvisas, om han eller hon inte uppfyller de villkor för inresa som anges i 11 § 1 mom. Den punkten innehåller emellertid inte bestämmelser om en situation där en utlänning vid inresan har uppfyllt de föreskrivna villkoren för inresa, men inte längre uppfyller dem. Enligt 2 mom. kan dock även en sådan utlänning avvisas som kommit till landet utan uppehållstillstånd och vars vistelse i Finland skulle kräva visum eller uppehållstillstånd, men som inte sökt eller beviljats ett sådant. Enligt det föreslagna 40 § 3 mom. ska vistelsen under den tid ansökan behandlas anses vara laglig endast i fråga om sådana sökande som lagligen vistas i landet när ansökan lämnas in. 

För att det ska gå att på det sätt som återvändandedirektivet kräver fatta beslut om återvändande för alla utlänningar som vistas olagligt i landet föreslås det att 2 mom. ändras så att det kompletteras med en möjlighet att avvisa en utlänning vars vistelse under den tid ansökan behandlas inte är laglig på den grund som anges i 40 §. Sådana sökande av uppehållstillstånd som har rätt att vistas i landet med stöd av 40 § 3 mom. får inte avvisas på den grunden att deras visum eller vistelse utan visum skulle upphöra innan beslut om uppehållstillstånd fattas. Ansökan om uppehållstillstånd utgör emellertid inget hinder för att ett avvisningsbeslut fattas eller verkställs medan ansökan om uppehållstillstånd behandlas, om någon annan av avvisningsgrunderna i paragrafen uppfylls. Till denna del föreslås det inga ändringar i den gällande lagen.  

150 §.Meddelande av inreseförbud för en utlänning som vistas i Finland . Paragrafrubriken föreslås bli ändrad så att den motsvarar innehållet i den föreslagna paragrafen. Paragrafen avses gälla endast meddelande av inreseförbud för en utlänning som vistas i Finland, och paragrafrubriken ändras i enlighet med det. Den gällande paragrafen bestämmelser om inreseförbudets längd och återkallande av inreseförbud föreslås bli separata paragrafer för att förtydliga regleringen. Bestämmelser om inreseförbudets längd och begynnelsetidpunkt föreslås i 150 b § och om återkallande av inreseförbud i 150 c §.  

För tydlighetens skull föreslås det att 1 mom. delas upp i tre nya moment. I det föreslagna 1 mom. föreskrivs det på samma sätt som nu om möjligheten att meddela inreseförbud i samband med beslut om avlägsnande ur landet. Till denna del föreslås det inga ändringar i regleringen. Till skillnad från 2 mom. ska helhetsbedömningen enligt 146 § tillämpas i alla situationer enligt 1 mom. 

Avsikten är att styra tillämpningen av lagen i den riktningen att en beviljad tidsfrist för frivillig återresa inte automatiskt innebär att inreseförbud inte kommer att meddelas. När det prövas om inreseförbud ska meddelas man emellertid tänka på att systemet generellt ska uppmuntra dem som meddelats ett beslut om återvändande att avlägsna sig frivilligt. Också proportionalitetsprincipen i 5 § är av en central betydelse för tillämpningen av bestämmelsen.  

Den reglering som föreslås i 2 mom. ändras så att där uttryckligen säga att helhetsbedömningen enligt 146 § inte tillämpas i de situationer som avses i momentet. Avsikten är att lyfta fram den grundläggande skyldigheten enligt återvändandedirektivet att meddela inreseförbud i sådana situationer. I enskilda fall behöver inreseförbud emellertid inte meddelas, om barnets bästa eller skyddet för familjelivet kräver att inget förbud meddelas. Den föreslagna regleringen ligger bättre i linje med återvändandedirektivet, där den individuella prövningen gäller inreseförbudets varaktighet och inte själva meddelandet av inreseförbud.  

Inreseförbud meddelas i regel i samband med ett beslut om avlägsnande ur landet, och under alla omständigheter ska beslut om avlägsnande ur landet fattas innan inreseförbud meddelas. Då ska omständigheter som framkommer vid helhetsbedömningen granskas, såsom personens eventuella familjeband och andra band till Finland. Vid tillämpningen av bestämmelsen beaktas utöver barnets bästa och skyddet för familjelivet också proportionalitetsprincipen i 5 §. Enligt den får utlänningarnas rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt när lagen tillämpas. Momentet avses i fortsättningen hänvisa till hela 147 a § i stället för den paragrafens 2 mom., eftersom också dess 1 mom. gäller situationer där det inte beviljas någon tidsfrist för frivillig återresa. 

Genom ändringen framhävs betydelsen av personens eget uppträdande när det gäller huruvida han eller hon meddelas inreseförbud eller inte. I enskilda fall bör det övervägas om de till migrationshanteringen kopplade kraven på att beakta allmänintresset väger tyngre än barnets bästa och skyddet för familjelivet. Inreseförbud ska kunna meddelas också när utlänningen har familjemedlemmar i Finland, om han eller hon uppvisar ett sådant klandervärt beteende som med hänsyn till allmänintresset i anslutning till migrationshanteringen kan anses väga tyngre än barnets bästa och skyddet för familjelivet. Något som också ska beaktas är möjligheten för den som meddelas inreseförbud och dennes familjemedlemmar som vistas i Finland att hålla kontakt med varandra på olika sätt och att träffas utanför Schengenområdet. 

Om en tidsfrist för frivillig återresa har fastställts för någon, är det väsentligt att personen lämnar landet frivilligt, ansöker om bidrag för frivillig återresa inom denna tid eller på något annat sätt visar att han eller hon har för avsikt att återvända frivilligt, exempelvis genom att vidta åtgärder för återvändande och kontakta Migrationsverket. I princip är inställningen till ansökningar om förlängning av tidsfristen för frivillig återresa positiv, om det är klart att personen har för avsikt att återvända, men behöver mer tid för de praktiska arrangemangen för återresan. Syftet med förslaget är att öka antalet personer som återvänder frivilligt.  

Det föreslagna 3 mom. avses innehålla bestämmelser i den gällande paragrafen i så gott som oförändrad lydelse. Vid sidan av allmän ordning eller säkerhet lyfts nationell säkerhet fram. Samtidigt preciseras begreppet ”turvallisuus” (säkerhet) på finska så att det framgår att det är allmän säkerhet som avses.  

Paragrafens 4 mom. gäller möjligheten att fatta ett särskilt beslut om inreseförbud. Med särskilt beslut avses ett sådant beslut om inreseförbud som inte kräver ett samtidigt beslut om avlägsnande ur landet. Enligt den gällande paragrafen kan inreseförbud meddelas genom ett särskilt beslut då utlänningen inte frivilligt har avlägsnat sig ur landet inom den fastställda tidsfristen. Dessutom föreslås bestämmelser som avses förhindra att flera beslut om avlägsnande ur landet fattas enbart för att kunna meddela inreseförbud i samband med beslutet. Detta kan behövas till exempel i en situation där en utlänning efter ett tidigare beslut har begått nya brott eller underlåtit att iaktta skyldigheten att samarbeta, varvid det kan bli aktuellt att överväga ett nytt, längre inreseförbud. Förslaget avses också utgöra ett svar på iakttagelsen i Schengenutvärderingen av Finland att det fattas flera beslut om återvändande för samma person.  

Till 5 mom. fogas ett omnämnande av EU-medlemsstater i enlighet med den föreslagna ändrade definitionen av inreseförbud i 144 §.  

150 a §. Meddelande av inreseförbud för en utlänning som vistas annanstans än i Finland . Till lagen fogas enligt förslaget en ny paragraf om meddelande av inreseförbud i en situation där en utlänning inte befinner sig i Finland vid tidpunkten för meddelande av inreseförbud. Syftet med paragrafen är att den i kombination med det nya 58 § 7 mom. om återkallande av uppehållstillstånd ska förhindra inresa till Finland eller Schengenområdet i övrigt för sådana utlänningar som vistas utomlands och som utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet eller mot den nationella säkerheten.  

Paragrafens 1 mom. avses gälla möjlighet att meddela en utlänning som vistas någon annanstans än i Finland inreseförbud, om hans eller hennes uppehållstillstånd eller EU-uppehållstillstånd har återkallats med stöd av det nya 58 § 7 mom. Inreseförbudet ska meddelas i samband med beslutet om återkallande av uppehållstillstånd eller EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Eftersom utlänningen vid tidpunkten för beslutet vistas utanför Finland kommer inget beslut om avlägsnande ur landet att fattas även om inreseförbud vanligen meddelas i det sammanhanget. I samband med meddelande av inreseförbud görs en helhetsbedömning enligt 146 §, där i synnerhet det samhällshot som personen utgör vägs i förhållande till personens eventuella band till Finland. Eftersom inreseförbud meddelas samtidigt som uppehållstillståndet återkallas, ska parterna höras och beslutet delges på samma sätt som konstaterats ovan i samband med 58 §.  

Genom 1 mom. blir det möjligt att meddela inreseförbud också när en persons uppehållstillstånd eller EU-uppehållstillstånd har återkallats med stöd av 58 § 4 mom. Ändringen har att göra med de situationer som Migrationsverket upptäckt, där till exempel tillstånd för tillväxtföretagare utnyttjas för inresa till Schengenområdet. Det har förekommit situationer där Migrationsverket har beviljat en person uppehållstillstånd för tillväxtföretagare i Finland, men där personen aldrig kommit, utan i stället har rest till en annan Schengenstat med det beviljade tillståndet. Tillståndet kan då återkallas med stöd av 58 § 4 mom., men personen kan inte meddelas inreseförbud eftersom han eller hon inte vistas i Finland, och inget beslut om avlägsnande ur landet fattas. I 2 mom. föreskrivs det om möjligheten att meddela en utlänning inreseförbud som separat beslut, när personen är misstänkt eller dömd för brott och lyckats avlägsna sig från Finland innan förfarandet för avlägsnande ur landet har slutförts och på så sätt undvikit att meddelas inreseförbud.  

I 3 mom. föreskrivs det om möjligheten att meddela en sådan utlänning inreseförbud som med stöd av 60 § söker uppehållstillstånd utomlands, om utlänningens ansökan har avslagits med stöd av 36 § eller 36 a § 1–4 punkten. Syftet med bestämmelsen är att effektivare förebygga missbruk, såsom lämnande av oriktiga uppgifter, vid ansökan om uppehållstillstånd i Finland från utlandet. Genom bestämmelsen går det dessutom att förhindra att personer som äventyrar allmän ordning och säkerhet kommer till landet. En utlänning kan exempelvis ha tidigare brottshistorik i Finland eller i sin ansökan ha berättat att han eller hon gjort sig skyldig till brott i sitt hemland. Eftersom det är fråga om ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd ska personen delges inreseförbudet i samband med avslaget på ansökan.  

150 b §.Tidpunkten för inreseförbudets början och dess längd . Förslaget innebär att det tidigare 150 § 2 mom. om inreseförbudets varaktighet flyttas till den föreslagna nya 150 b §. I 1 mom. finns den gällande huvudregeln, enligt vilken inreseförbud i princip meddelas för högst fem år. Enligt artikel 11.2 i återvändandedirektivet ska inreseförbudets varaktighet fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och i princip inte överstiga fem år. Med hjälp av helhetsbedömningen enligt 146 § säkerställs det i Finland omständigheterna i det enskilda fallet och proportionalitetsprincipen beaktas. I paragrafen föreslås ett 3 mom. om detta.  

I 1 mom. ingår enligt förslaget dessutom en möjlighet att meddela inreseförbud för högst femton år, om utlänningen anses äventyra allmän ordning, allmän säkerhet eller den nationella säkerheten. Till exempel om en person har band till Finland väger det ofta tyngst i helhetsbedömningen på så sätt att personen meddelas ett tidsbegränsat inreseförbud i stället för ett inreseförbud som gäller tills vidare. I fortsättningen blir det möjligt att i dessa situationer meddela ett tidsbegränsat inreseförbud som gäller längre än fem år. Det föreslagna inreseförbudet på högst femton år är lika långt som det inreseförbud som med stöd av 170 § 1 mom. kan meddelas unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar. Bestämmelsen är analog med bestämmelserna om unionsmedborgare också till den del att ett inreseförbud i båda bestämmelserna grundar sig på att personen anses äventyra allmän ordning eller allmän säkerhet.  

Till 1 och 2 mom. fogas för tydlighetens skull också äventyrande av den nationella säkerheten som grund för att meddela inreseförbud. Först de senaste åren har termen ”nationell säkerhet” börjat användas i utlänningslagen i samband med lagändringar. Som begrepp har nationell säkerhet tidigare i förvaltningspraxis uppfattats som en del av begreppet ”allmän ordning och säkerhet”. Den terminologiska preciseringen ligger också i linje med grunderna för avvisning och utvisning i 148 och 149 §.  

Enligt artikel 11.2 i återvändandedirektivet får inreseförbudets varaktighet överstiga fem år om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. När det gäller inreseförbudet med hänvisning till allmän ordning anser kommissionen i handboken om återvändande att en medlemsstat kan tillämpa olika tidsramar för typiska kategorier av fall, såsom 10 år som en allmän standardregel för fall som rör allmän ordning och 20 år om särskilt allvarliga omständigheter föreligger. Faktorer som medlemsstaterna får ta hänsyn till när sådana hot fastställs kan vara såväl brott som allvarliga administrativa överträdelser (till exempel upprepad användning av falska identitetshandlingar, upprepade och avsiktliga överträdelser av migrationslagstiftningen), anser kommissionen. Ingen av dessa faktorer kan dock automatiskt och i sig anses utgöra ett hot mot allmän ordning. Medlemsstaterna måste alltid utföra en individuell granskning av alla relevanta omständigheter och respektera proportionalitetsprincipen. 

Det föreslagna 2 mom. innehåller den gällande lagens bestämmelser om meddelande av inreseförbud som gäller tills vidare. Återvändandedirektivet innehåller inte möjlighet att meddela inreseförbud som gäller till vidare. Därför har Finland redan tidigare beslutat att med stöd av artikel 2.2 b i direktivet inte tillämpa direktivet när det gäller för inreseförbud som meddelas tills vidare, och kommissionen har underrättats om detta. Momentet avses innehålla särskilda bestämmelser om meddelande av inreseförbud som gäller tills vidare när en utlänning anses utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. Bestämmelsen avviker från den gällande regleringen till den del att det inte krävs att utlänningen döms till straff för att inreseförbud som gäller tills vidare ska kunna meddelas. Det ska vara möjligt att av grundad anledning reagera på allvarliga hot mot den nationella säkerheten på ett föregripande sätt redan innan den utlänning som utgör ett hot begår en straffbar gärning.  

I 3 mom. finns en informativ bestämmelse om att bestämmelser om helhetsbedömningen vid prövning av inreseförbudets längd finns i 146 §.  

I det föreslagna 4 mom. finns bestämmelser om när inreseförbudet börjar gälla. Den dag ett inreseförbud börjar gälla bestämmer när giltighetstiden för ett inreseförbud börjar löpa. Inga bestämmelser om detta finns i utlänningslagen eller återvändandedirektivet. EU-domstolen har klargjort tidpunkten då den tidsperiod inreseförbudet avser börjar löpa i mål C-225/16 Ouhrami (dom av den 26 juli 2017, EU:C:2017:590). Enligt domstolen ska varaktigheten av ett inreseförbud beräknas från och med tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium. På nationell nivå har Finland redan utifrån anvisningar handlat på det sätt som domstolen förutsätter, och nu föreslås det att domstolens tolkning tas in i lag. På samma sätt som i 144 § nämns både EU:s medlemsstater och Schengenstaterna i den föreslagna bestämmelsen. Om inreseförbudet meddelas nationellt, börjar inreseförbudet gälla när personen avlägsnar sig från Finlands territorium. Utlänningslagen innehåller dessutom bestämmelser om hurdana rättsverkningar ett inreseförbud har gällande avslag på ansökan om uppehållstillstånd, men dessa rättsverkningar påverkar inte när giltighetstiden för inreseförbudet börjar löpa.  

Det föreslagna 4 mom. avses också innehålla bestämmelser om när ett inreseförbud börjar gälla i situationer enligt 150 a § där utlänningen vistas någon annanstans än i Finland. Inreseförbudets ikraftträdande måste då granskas ur en annan synvinkel än i när personen vistas i Finland. Enligt bestämmelsen träder inreseförbudet i kraft omedelbart efter det att Migrationsverket fattat beslut i saken, och efter det får personen inte resa in i Finland eller någon annanstans inom EU. I praktiken registreras inreseförbudet i SIS omedelbart efter det att beslutet har fattats, och då kan myndigheterna vid EU:s yttre gränser genast se det. Även inreseförbudets giltighetstid börjar löpa från och med den tidpunkt då inreseförbudet börjar gälla, dvs. i och med Migrationsverkets beslut.  

Bestämmelsen är formulerad på samma sätt som den föreslagna bestämmelsen om när inreseförbudet börjar gälla i normalfallet där personen vistas i Finland. Till sitt innehåll motsvarar bestämmelsen den allmänna bestämmelse i utlänningslagen enligt vilken ett beslut kan verkställas trots att ändring har sökts, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Att hänvisa till verkställighet av beslut skulle emellertid te sig speciellt i detta sammanhang, eftersom det är fråga om en situation där en person redan vistas utanför Finland. Syftet med bestämmelsen är att förhindra utlänningen från att återvända till Finland för en eventuell besvärsprocess, eftersom effekterna av inreseförbudet då i praktiken omintetgörs. 

150 c §.Återkallande av inreseförbud . Bestämmelser om återkallande av inreseförbud finns i 150 § 4 mom. i den gällande lagen. När bestämmelserna om inreseförbud nu revideras föreslås det den regleringen förs över till en separat paragraf. Till sitt innehåll förblir regleringen så gott som oförändrad.  

Den enda materiella ändring som föreslås är komplettering med en möjlighet att återkalla ett inreseförbud också delvis. Ändringen motsvarar 170 § om unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. I praktiken innebär tillägget att ett inreseförbud kan återkallas exempelvis för bara några dagar. Detta har redan skett i praktiken med stöd av förarbetena till bestämmelsen, och nu föreslås det att denna praxis fastställs på lagnivå. En sådan praxis har konstaterats fungera till exempel när en person har kallats till en rättegång i Finland som vittne eller svarande i ett brottmål. En kort vistelse i landet av personliga skäl kan bli aktuell exempelvis på grund av begravning eller sjukdomsfall. 

Det väsentliga är att det ska framgå av SIS om ett inreseförbud återkallas delvis. Ett sådant partiellt återkallande av ett inreseförbud innebär att SIS-registreringen raderas ur SIS eller sätts i vänteläge (”pending”). Registreringen ska aktiveras på nytt när perioden för partiellt återkallande av inreseförbudet löper ut. Inreseförbudet börjar gälla efter att det partiella återkallandet upphör, även om personen inte har lämnat territoriet.  

I en situation där en person ansöker om uppehållstillstånd i Finland och har meddelats inreseförbud ska Migrationsverket i fortsättningen beakta den nya 36 a § 5 punkten i utlänningslagen, enligt vilken uppehållstillstånd inte beviljas, en utlänning har meddelats inreseförbud till Finland eller har meddelats ett gällande inreseförbud till Schengenområdet i en annan Schengenstat.  

151 §.Polisen och gränskontrollmyndigheten. Paragrafens 1 mom. delas för tydighetens skull upp i två moment.  

I 2 mom. utvidgas polisens och gränskontrollmyndighetens behörighet vid avvisning på så sätt att dessa myndigheter får besluta om avvisning av en utlänning oberoende av hur länge den som ska avvisas har vistats i Finland. Behörigheten ska inte längre vara bunden till en period på tre månader efter inresan. Det kan exempelvis bli fråga om en situation där en utlänning inte ansöker om uppehållstillstånd, internationellt skydd eller tillfälligt skydd i Finland, då Migrationsverket med stöd av 152 § har behörighet i ärendet. Det kan till exempel vara fråga om en situation där en utlänning vistas i landet efter det att hans eller hennes visum har gått ut eller utan visum, även om utlänningen kommer från ett land av vars medborgare det krävs visum. För tydlighetens skull kompletteras 2 mom. med en hänvisning till Migrationsverkets behörighet vid avvisning enligt 152 § 1 och 2 mom.  

I det föreslagna 3 mom. får polisen och gränskontrollmyndigheten utvidgad behörighet på så sätt att de i stället för det nuvarande inreseförbudet för högst två år får meddela inreseförbud för högst fem år. För meddelande av inreseförbud för längre tid än fem år ska de myndigheterna göra en framställning till Migrationsverket, som fattar beslut i ärendet. Syftet med ökad behörighet för polisen och gränskontrollmyndigheten när det gäller att meddela inreseförbud är att effektivisera avlägsnandet ur landet och minska behovet av att ta utlänningar i förvar under veckoslut, då Migrationsverket inte har jour. Polisen eller gränskontrollmyndigheten avses även fortsättningsvis kunna göra en framställning till Migrationsverket om avvisning av en utlänning också när ärendet med tanke på tillämpningen av 148 § är av betydelse i andra liknande fall. En framställning till Migrationsverket kan göras exempelvis i fall som kräver kunskap om ett visst land eller bedömning av en persons sårbarhet.  

Vidare utvidgas polisens och gränskontrollmyndighetens behörighet i 4 mom. på så sätt att de får besluta om nekad inresa och avvisning, om de bedömer att en utlänning ska meddelas inreseförbud för högst fem år. Också i denna bestämmelse ersätts den tidigare tvåårsgränsen för behörighetsfördelningen med en gräns på fem år när det gäller att meddela inreseförbud. I ett utvisningsärende ska polisen eller gränskontrollmyndigheten göra en framställning till Migrationsverket, och inga ändringar föreslås i detta.  

I det nya 5 mom. preciseras det att polisen eller gränskontrollmyndigheten verkställer beslut om nekad inresa, avvisning och utvisning. Den gällande lagen föreskriver inte uttryckligen om detta, utan behörigheten har härletts ur den aktuella paragrafen. 

De föreslagna 6 och 7 mom. motsvarar gällande 4 och 5 mom., och i dem föreslås inga innehållsmässiga ändringar.  

152 §.Migrationsverket . Migrationsverkets behörighet enligt 2 mom. att besluta om avvisning ändras så att den motsvarar den föreslagna regleringen om polisens och gränskontrollmyndighetens behörighet i 151 § 2 mom. Enligt det momentet kan polisen eller gränskontrollmyndigheten fatta beslut om avvisning av en utlänning, och behörigheten avses i fortsättningen inte längre vara bunden till en tidsgräns på tre månader från utlänningens inresa. Migrationsverket ska även i fortsättningen besluta om avvisning i situationer där en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grund av internationellt skydd eller tillfälligt skydd. Det föreslås inte heller några ändringar i Migrationsverkets allmänna behörighet enligt 1 mom. att besluta om avvisning.  

171 §.Behöriga myndigheter. Paragrafens 3 mom. föreslås bli kompletterat med behörighet för polisen och gränskontrollmyndigheten att meddela inreseförbud med stöd av 170 § för högst fem år. Detta motsvarar den föreslagna ändringen i 151 § i fråga om behörigheten att meddela tredjelandsmedborgare inreseförbud. Ändringen gör det möjligt att snabbt avlägsna EU-medborgare ur landet och meddela dem inreseförbud när det annars skulle bli nödvändigt att exempelvis ta dem i förvar under veckoslut i avvaktan på beslut av Migrationsverket. Migrationsverkets behörighet att meddela inreseförbud enligt samma moment kvarstår oförändrad.  

10  Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft så snart som möjligt efter det att den har antagits av riksdagen.  

11  Förhållande till andra propositioner

12  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning