9
Säännöskohtaiset perustelut
3 §. Määritelmät.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 27 kohta, jossa määriteltäisiin laiton oleskelu paluudirektiivin vastaavaa määritelmää mukaillen. Kyse olisi kolmansien maiden kansalaisten eli muiden ulkomaalaisten kuin unionin kansalaisten laittomasta oleskelusta Suomessa.
Laissa ei määritellä laittoman oleskelun sisältöä, vaikka eri yhteyksissä, esimerkiksi 52 d, 129 a, 149 b ja 151 §:ssä, säädetään laittomasta oleskelusta ja siihen liittyvistä vaikutuksista ulkomaalaisiin. Laittoman oleskelun käsitettä käytetään myös muissa laeissa kuten työsopimuslaissa (55/2001), jonka 11 a luvussa säädetään työnantajien yhteisvastuusta palkattaessa laittomasti maassa oleskelevia työntekijöitä. Laittomaan oleskeluun viitataan määritelmän puuttuessa muulla tavoin. Esimerkiksi 185 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen tuomitaan ulkomaalaisrikkomuksesta, jos hän oleskelee tahallaan maassa ilman vaadittavaa matkustusasiakirjaa, viisumia tai oleskelulupaa.
Laittoman oleskelun sisältö on vakiintuneessa hallinto- ja oikeuskäytännössä johdettu lain laillista oleskelua koskevan 40 §:n kautta; oleskelu, joka ei ole laillista, katsotaan laittomaksi. Vaatimus lainsäädännön täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta edellyttää kuitenkin, että ulkomaalaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin oleellisesti vaikuttava asia määritellään nimenomaisesti.
Paluudirektiivin 3 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan laittomalla oleskelulla tarkoitetaan sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa (rajasäännöstön muutoksen jälkeen 6 artikla) määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa. Paluudirektiivissä käsitteen tarkka määrittely on välttämätöntä, koska direktiivin kohde ja soveltamisala liittyvät suoraan siihen, oleskeleeko kolmannen maan kansalainen jäsenvaltion alueella laillisesti vai laittomasti. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmannen maan kansalaisiin.
Paluukäsikirjassa todetaan, että kaikki EU:n jäsenvaltioiden alueella fyysisesti olevat kolmansien maiden kansalaiset oleskelevat siellä paluudirektiiviä sovellettaessa joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole. Paluukäsikirjassa annetaan konkreettisia esimerkkejä siitä, miten eri tilanteissa olevien ulkomaalaisten oleskelun laillisuus tai laittomuus olisi tulkittava.
Paluukäsikirjan mukaan esimerkiksi seuraavien kolmansien maiden kansalaisten katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa:
vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat;
peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat;
kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat;
turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana;
henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla;
henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan;
jäsenvaltioiden alueella kiinniotetut laittomasti maassa oleskelevat henkilöt;
henkilöt, jotka on pysäytetty heidän kulkiessaan jäsenvaltion alueen kautta päästäkseen toiseen jäsenvaltioon ilman lakiin perustuvaa oikeutta;
henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu kiinni (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa);
henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana;
henkilöt, joiden maasta poistamista on lykätty.
Paluukäsikirjan mukaan seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (mahdollisesti tilapäisesti):
turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan;
kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus oleskella jäsenvaltiossa kansalaisuusaseman määrittämisen ajan;
henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maasta poistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna);
vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.
Lisäksi paluukäsikirjassa selvennetään erityisesti seuraavia tilanteita:
Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muu oleskeluoikeus.
Laittoman oleskelun kestolle ei ole asetettu ajallista vähimmäisedellytystä tai edellytystä kolmannen maan kansalaisen tarkoituksesta jäädä jäsenvaltion alueelle laittomasti.
Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä.
Paluukäsikirjan esimerkkitilanteista voidaan havaita, että vaikka kolmannen maan kansalaisen oleskelu on paluudirektiivin mukaan tietyissä tilanteissa laitonta, hänellä voi kuitenkin samalla olla jonkun muun säädöksen perusteella oikeus oleskella maassa, eikä hänen oleskeluaan näin ollen katsota laittomaksi. Paluukäsikirjan esimerkeistä ilmenevää ristiriitaisuutta on osaltaan selkeyttänyt kohdassa 4.2.1 tarkasteltu EUT:n ratkaisu C-181/16 Gnandi.
Paluudirektiivin 3 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan Schengenin rajasäännöstön maahantuloa koskevien edellytysten puuttuminen maahan tullessa tai edellytysten lakkaaminen myöhemmin tekee maassa oleskelevan ulkomaalaisen oleskelusta laitonta. Näiden edellytysten osalta paluudirektiivi ei anna jäsenvaltioille harkintavaltaa. Määritelmän loppuosa ”tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”
puolestaan antaa jäsenvaltioille tietyn harkintavallan laillisen oleskelun määrittelyn suhteen. Paluukäsikirjan esimerkkiluettelosta voidaan havaita, että tietyissä tilanteissa kansallisessa lainsäädännössä voidaan antaa lähtökohtaisesti laittomasti maassa oleskeleville oikeus oleskella maassa ennen tai jälkeen palauttamispäätöksen tekemisen. Kansainvälistä suojelua hakevien oikeus jäädä maahan senkin jälkeen, kun heidän oleskelunsa on muuttunut laittomaksi hakemuksen hylkäämisen jälkeen, perustuu taas EU:n turvapaikkamenettelydirektiiviin.
Voimassa olevassa laissa maahantulon edellytyksistä säädetään 11 §:ssä ja oleskeluoikeudesta 40 §:ssä. Lain 40 §:n 3 momentissa säädetään laillisesta oleskelusta tilanteissa, joissa ulkomaalainen hakee Suomessa oleskelulupaa. Laittoman oleskelun määritelmää valmisteltaessa katsottiin tarpeelliseksi täsmentää samalla 40 §:n 3 momentin avointa määritelmää, joka on myös ristiriidassa paluukäsikirjan ja EUT:n linjausten kanssa.
40 §.Oleskeluoikeus.
Pykälän 3 momentti ehdotetaan muutettavaksi ja pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 ja 5 momentti. Muutosehdotus tukee ehdotettua laittoman oleskelun määritelmän lisäämistä 3 §:n uudeksi 27 kohdaksi. Lainsäädännön täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus huomioon ottaen 3 momentin sisältöä on syytä täsmentää ensinnäkin siltä osin, että hakijan tulisi oleskella maassa laillisesti jättäessään oleskelulupahakemuksen, jotta oleskelulupahakemuksen tekeminen antaisi hänelle oikeuden laillisesti odottaa kyseisen hakemuksen käsittelyä Suomessa. Nyt esitetyn laittoman oleskelun määritelmän mukaan oleskelu on laitonta, jos ulkomaalainen ei täytä ulkomaalaislaissa säädettyjä maahantulon tai maassa oleskelun edellytyksiä. Samalla saatettaisiin momentin sisältö vastaamaan sitä tarkoitusta, mitä lakia säädettäessä oli alun perin tarkoitettu ja vahvistettaisiin hallittua maahanmuuttoa oleskeluluvan hakemusprosessin osalta. Oleskelulupahakemuksen käsittelyyn perustuva oikeus lailliseen oleskeluun edellä mainituissa tilanteissa päättyy Maahanmuuttoviraston päätökseen.
Momenttiin lisättäväksi ehdotettu edellytys, jonka mukaan hakijan tulee oleskella maassa laillisesti jättäessään hakemuksen, tarkoittaisi pykälän 1 momentin mukaista laillista oleskelua. Kyseeseen voisi esimerkiksi tulla oleskelu oleskeluluvalla, viisumilla tai viisumivapaasti. Oleskelu hakemuksen käsittelyn ajan olisi laillista, vaikka oleskelulupa, viisumi tai viisumivapaa-aika umpeutuisi käsittelyn aikana. Sääntelyllä vahvistettaisiin myös ennen voimassa olevan oleskeluluvan päättymistä jatkolupaa ja pysyvää oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen oikeus oleskella laillisesti maassa tilanteissa, joissa päätöstä uuteen hakemukseen ei ole tehty ennen aikaisemman luvan voimassaolon päättymistä.
Lisäksi ehdotettu sääntely kattaisi ihmiskaupan uhrin ja laittomasti maassa oleskelleen ja työskennelleen kolmannen maan kansalaisen oikeuden oleskella maassa oleskelulupahakemuksen käsittelyn ajan, edellyttäen että hän tekee 52 a §:ssä tai 52 d §:ssä tarkoitettua oleskelulupaa koskevan hakemuksen harkinta-ajan voimassaolon aikana. Oleskelu olisi hakemuksen käsittelyn ajan laillista, vaikka harkinta-aika ehtisi umpeutua käsittelyn aikana. Tarkoituksena on, ettei mahdollisesti ihmiskaupan uhriksi joutunutta ulkomaalaista poistettaisi maasta, ennen kuin edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle on tutkittu. Harkinta-aika on tarkoitettu annettavaksi maassa oleskelun laillistamiseksi sellaiselle epäillylle uhrille, joka oleskelee maassa ilman oleskeluoikeutta. Harkinta-ajan antamisella turvataan erityisesti Euroopan neuvoston yleissopimuksen ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta 10 artiklassa jäsenvaltioille säädetty velvoite varmistaa uhrien asianmukainen tunnistaminen, uhrin avunsaanti tunnistamisprosessin aikana ja se, ettei mahdollista uhria poisteta maasta ennen tunnistamisprosessin loppuun saattamista.
Ehdotettu sääntely liittyy ulkomaalaislain 36 b §:n 1 momentin 1 kohtaan, jonka mukaan oleskelulupaa Suomesta haettuna ei myönnetä, jos ulkomaalainen on ennen oleskelulupahakemuksen jättämistä oleskellut maassa ilman oleskeluoikeutta. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 26/2024 vp s. 61) kyseinen kohta pitäisi sisällään tilanteet, joissa ulkomaalainen on alun perin tullut maahan laittomasti tai hän on ensin oleskellut maassa laillisesti, mutta jäänyt maahan oleskelemaan, vaikka hänen olisi pitänyt poistua maasta oleskeluoikeuden päätyttyä taikka on tehty päätös maasta poistamisesta ja päätös on täytäntöönpanokelpoinen. Saman pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 kohdassa säädetty ei koske tilanteita, joissa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen on erehdyksessä tai muistamattomuuttaan jättänyt hakematta uutta oleskelulupaa edellisen oleskeluluvan ollessa vielä voimassa. Jos jatkolupaa tai pysyvää lupaa hakevan ulkomaalaisen oleskelu olisi siis edellä kerrotuista syistä ollut hetkellisesti laitonta, voitaisiin tämä ottaa huomioon oleskelulupaharkinnassa. Laittomaan oleskeluun liittyvät oikeusvaikutukset tulevat toisin sanoen arvioitaviksi oleskelulupaa koskevassa päätöksentekoharkinnassa.
Uudessa 4 momentissa säädettäisiin erikseen kansainvälistä suojelua hakevan oikeudesta oleskella laillisesti maassa siihen asti, kunnes Maahanmuuttovirasto on tehnyt hakemukseen päätöksen. Kansainvälistä suojelua hakevalta ei edellytetä laillista oleskelua maassa hakemuksen jättöhetkellä. Oleskeluoikeutta ei olisi kuitenkaan silloin, jos kyseessä on 201 §:n 7–9 momentissa säädetty uusintahakemustilanne, jossa uusi hakemus ei estä aikaisemman lainvoimaisen käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa. Näissä tilanteissa uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen ei laillista ulkomaalaisen oleskelua uusintahakemuksen käsittelyn ajaksi. Oleskeluoikeudesta ja liikkumisvapaudesta rajamenettelyn aikana säädetään 104 b §:ssä. Lain esitöiden (HE 30/2024 vp s. 22)
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_30+2024.pdf
mukaan hakijan ei rajamenettelyssä katsota saapuneen alueelle, mikä tarkoittaa myös sitä, että hänen laillinen oleskelunsa rajamenettelyn ajan ja siten liikkumisvapautensa on rajattu rajalle, kauttakulkualueelle, tai näiden läheisyydessä olevaan vastaanottokeskukseen. Rajamenettelyssä oleva hakija ei siis voi vedota oleskelunsa laillisuuteen, jos hän poistuu rajamenettelyssä määritellyltä alueelta ilman että hänelle on annettu tähän oikeus.
Uusi 5 momentti olisi luonteeltaan informatiivinen säännös oleskeluoikeudesta tilanteessa, jossa ulkomaalaiselle on tehty maastapoistamispäätös. Siinä viitattaisiin lain 13 lukuun, jossa säädetään karkottamis- ja käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta. Kielteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä Suomessa oleskeleva ulkomaalainen määrätään poistettavaksi maasta. Täytäntöönpanosäännökset antavat kuitenkin etenkin kansainvälistä suojelua hakeneille ja oleskeluluvalla maassa oleskelleille ulkomaalaisille oikeuden jäädä maahan lähtökohtaisesti valitusprosessin käsittelyn ajaksi. Lain 13 luvun mukaisen oleskeluoikeuden aikana tehty oleskelulupahakemus ei estäisi aikaisemmin tehdyn maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa, kun oikeus oleskella 13 luvun säännösten nojalla lakkaa. Tältä osin nykytilaa ei ole tarkoitus muuttaa.
Uudella sääntelyllä saatettaisiin laki vastaamaan EUT:n paluudirektiivin tulkintaa koskevaa ratkaisua C-181/16 Gnandi. Kyseisessä ratkaisussa EUT toteaa, että henkilö on maassa paluudirektiivissä tarkoitetulla tavalla laittomasti siitä lähtien, kun vastuuviranomainen on ensimmäisessä asteessa hylännyt hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, riippumatta siitä, onko olemassa lupa jäädä maahan odottamaan tästä hylkäämisestä tehtyä muutoksenhakua koskevan menettelyn päättymistä (kohta 59). Tämä on välttämätöntä, jotta palauttamispäätös voidaan tehdä samaan aikaan ja mahdollisesti samassa asiakirjassa kielteisen turvapaikkapäätöksen kanssa. Ratkaisua käsitellään tarkemmin tämän esityksen kohdassa 4.2.1.
58 §. Oleskeluluvan peruuttaminen.
Oleskeluluvan peruuttamista koskevaan pykälään sisällytettäisiin kaksi uutta momenttia. Uudessa 7 momentissa säädettäisiin muualla kuin Suomessa oleskelevan ulkomaalaisen oleskeluluvan ja muualla kuin Suomessa oleskelevan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamisesta samoilla 149 §:ssä säädetyillä perusteilla, joilla heidät voitaisiin karkottaa maasta. Uudessa 8 momentissa säädettäisiin määräaikaisen tai pysyvän oleskeluluvan peruuttamisesta tietyissä tilanteissa, joissa henkilön pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lakkautettu 107 §:n nojalla.
Uuteen 7 momenttiin ehdotetun säännöksen mukaan muualla kuin Suomessa oleskelevan ulkomaalaisen määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutetaan, jos hänet voitaisiin karkottaa 149 §:n 1 momentin 2–4 kohdassa säädetyllä perusteella. Muualla kuin Suomessa oleskelevan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa peruutetaan, jos hänet voitaisiin karkottaa 149 §:n 4 momentin perusteella. Ehdotetut oleskeluluvan peruuttamisen perusteet olisivat samat kuin karkottamisen osalta 149 §:n 1 momentissa mainitut eli ulkomaalaisen on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin (2 kohta), ulkomaalainen on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle (3 kohta) ja ulkomaalainen on ryhtynyt taikka jonka voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan (4 kohta). Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamisen osalta perusteena olisi 149 §:n 4 momentti, jonka mukaan ulkomaalainen, jolle on Suomessa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, voidaan karkottaa maasta vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan.
Jos oleskeluluvan haltija on Suomessa, tehdään käsillä olevissa tilanteissa yleensä päätös hänen karkottamisestaan. Karkottamispäätöksen yhteydessä päätetään henkilön määräämisestä maahantulokieltoon, erityisesti kun oleskeluluvan peruuttamisen syynä on yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden taikka kansallisen turvallisuuden vaarantaminen. Lain 59 §:n 1 momentin nojalla oleskelulupa raukeaa, kun ulkomaalainen karkotetaan maasta. Näissä samoissa tilanteissa, jossa henkilö voidaan 149 §:n 2–4 kohdassa säädetyllä perusteella karkottaa, hänen maahantulonsa Suomeen voitaisiin estää peruuttamalla hänen oleskelulupansa ja määräämällä hänet maahantulokieltoon. Vastaava oleskeluluvan peruuttamisperuste sisältyy käsillä olevan pykälän 6 momenttiin. Sen mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos Schengen-valtio pyytää Suomea peruuttamaan ulkomaalaiselle myöntämänsä oleskeluluvan sillä perusteella, että ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon toisessa Schengen-valtiossa, ja hänet on määrätty poistettavaksi Schengen-alueelta sen kaltaisilla perusteilla kuin 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa mainitaan.
Ehdotuksen tarkoituksena on estää sellaisen henkilön maahanpääsy, joka tulisi hetimmiten maahantulonsa jälkeen karkotettavaksi Suomesta. Luvan peruuttamistilanteissa noudatetaan lain 5 §:n suhteellisuusperiaatetta. Harkittaessa Suomen ulkopuolella oleskelevan ulkomaalaisen oleskeluluvan tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamista, tulisi huomioon ottaa erityisesti luvan peruuttamisen perusteena olevien tekojen vakavuus sekä Suomen ulkopuolella oleskelun kesto ja luonne. Jos kyseessä on perhesiteen perusteella myönnetyn luvan peruuttaminen, suoritetaan 66 a §:n mukainen harkinta.
Ehdotetussa uudessa 150 a §:ssä maahantulokiellon määrääminen muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle sidottaisiin käsillä olevaan oleskeluluvan peruuttamiseen. Oleskeluluvan peruuttamisella ja maahantulokiellon määräämisellä kyettäisiin tehokkaasti estämään esimerkiksi terroristiseen toimintaan osallistuneiden tai sitä jollakin tavalla tukeneiden henkilöiden, kuten niin kutsuttujen vierastaistelijoiden, palaaminen takaisin Suomeen tai muualle Schengen-alueelle. Näissä tilanteissa tieto kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta ja tarpeesta estää henkilön palaaminen Suomeen tulisi todennäköisesti Maahanmuuttovirastolle suojelupoliisilta. Suojelupoliisi tekee kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi yhteistyötä Maahanmuuttoviraston kanssa. Tällä hetkellä pysyvän oleskeluluvan peruuttaminen käsillä olevissa tilanteissa on voitu tehdä joko 58 §:n 1 momentin eli pitkähkön ulkomailla oleskelun perusteella tai antamalla henkilön ensin palata Suomeen ja karkottamalla hänet sen jälkeen maasta, jolloin myös oleskelulupa raukeaa.
Ehdotettua säännöstä voitaisiin soveltaa sekä ulkomaalaiseen, jolle on myönnetty oleskelulupa kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella, että ulkomaalaiseen, jolle on myönnetty oleskelulupa muulla perusteella. Jos henkilöllä on kansainvälinen suojeluasema Suomessa, se tulisi lakkauttaa ennen oleskeluluvan peruuttamista. Korkein hallinto-oikeus on todennut päätöksessään (KHO 2011:08), että Maahanmuuttoviraston olisi tullut ennen asianosaisten ulkomaalaisten oleskelulupien ja muukalaispassien peruuttamista selvittää, olivatko edellytykset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle olemassa. Kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi hallituksen esityksessä HE 29/2024 vp.
Lain 149 §:n 4 kohdan taustalla on EU:n pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin (2003/109/EY) 12 artiklan 1 kohta, jonka mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen saa karkottaa vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan. Esitöiden (HE 94/2006 vp, s. 34–35) mukaan direktiivillä säädetään pitkään oleskelleille kolmannen maan kansalaisille tehostettu suoja karkottamista vastaan. Tämä suoja perustuu direktiivin mukaan EIT:n oikeuskäytännössä vahvistettuihin perusteisiin. Suoja koskee kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa riippumatta siitä, ollaanko häntä palauttamassa luvan myöntäneestä jäsenmaasta tai jostakin toisesta jäsenmaasta.
Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti henkilölle, jonka oleskeluluvan peruuttamista harkitaan, on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Säännös ei toisin sanoen edellytä, että kuultava henkilö lausuu asiasta, mutta kuultavalle pitää varata mahdollisuus esittää mielipiteitä ja toimittaa selvityksiä. Kyseisen säännöksen esitöiden mukaan ”Lakiin ei ehdoteta otettavaksi säännöksiä siitä, millä tavalla kuuleminen käytännössä toteutetaan. Yleinen lähtökohta olisi, että asianosainen antaa selityksensä kirjallisesti. Viranomainen voisi hyväksyä suullisen selityksen, jos tätä voidaan pitää asian laatuun ja olosuhteisiin nähden tarkoituksenmukaisena. Suullinen kuuleminen saattaa olla perusteltua erityisesti laissa tarkoitetussa sopimusmenettelyssä. Tällöin olisi tehtävä selvä ero kuulemisen ja vapaamuotoisen asian selvittämisen välillä, jotta ei jäisi epätietoisuutta siitä, varaako viranomainen vielä erikseen asianosaiselle tilaisuuden antaa selityksensä.” Hallintolain 34 §:ssä säädetään tyhjentävästi siitä, missä poikkeustilanteissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta. Jos ulkomailla oleskelevan henkilön yhteystiedot ovat viranomaisten tiedossa, häntä pyrittäisiin kuulemaan ensi sijassa kirjallisesti kirjeitse tai sähköpostilla. Kuulemisen toteuttamista voitaisiin harkita myös edustuston välityksellä, jos henkilön tavoittaminen sitä kautta arvioitaisiin mahdolliseksi.
Mahdollisuus tulla kuulluksi edellyttää, että henkilö saa tiedon tästä mahdollisuudesta. Ulkomaalaislain soveltamisessa noudatetaan hallintolakia, jossa säädetään myös hallintopäätösten ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta. Hallintolain 54 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian käsittelyn kuluessa ilmoituksen, kutsun tai muun asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta. Säännöksen perustelujen mukaan ilmoituksella tarkoitetaan muun muassa kuulemisilmoitusta. Hallintolain 9 luvussa säädetään tarkemmin tiedoksiantotavoista. Viime kädessä henkilö voitaisiin pyrkiä tavoittamaan yleistiedoksiannon tavoin julkaisemalla kutsu kuulemiseen Maahanmuuttoviraston verkkosivuilla ja pitämällä se esillä lain edellyttämällä tavalla seitsemän päivän ajan.
Kuuleminen on usein hankalaa henkilön oleskellessa ulkomailla. Kuulemista ei kuitenkaan saa jättää väliin vain siksi, että se tuottaa viranomaiselle lisätyötä ja on hankalaa. Kuulemista tulisi joka tapauksessa yrittää ja siten varata asianosaiselle mahdollisuus tulla asiassa kuulluksi. Jos yrityksistä huolimatta henkilöä ei tavoiteta, lupa voidaan peruuttaa, kun henkilölle on varattu mahdollisuus tulla kuulluksi. Luvan peruttamisen ehtona ei toisin sanoen ole se, että kuultava reagoi kuulemispyyntöön.
Uuden 8 momentin mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutettaisiin, jos pakolaisasema on lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp 107 §:n 1 momenttiin ehdotettujen uusien 6−8 kohdan nojalla eli tilanteissa, joissa 6) hän on pakolaisaseman saamisen jälkeen tehnyt tai hänen on perusteltua aihetta epäillä tehneen 87 §:n 2 momentin 1 tai 3 kohdassa tai 3 momentissa tarkoitetun teon; 7) on perusteltua syytä olettaa, että hän on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle; taikka 8) hän on yhteiskunnalle vaarallinen, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Lisäksi määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutettaisiin, jos toissijainen suojeluasema on lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp ehdotetun 3 momentin mukaan sillä perusteella, että on ollut perusteltua aihetta epäillä, että henkilö on tehnyt toissijaisen suojeluaseman saamisen jälkeen 88 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun teon.
Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa peruutettaisiin, jos henkilön pakolaisasema olisi lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp ehdotettujen 107 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella tai toissijainen suojeluasema saman pykälän 3 momentin perusteella. EU:n pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin (2003/109/EY) mukaan mahdollisuus oleskeluluvan peruuttamiseen on rajoitetumpi kuin muiden ulkomaalaisten kohdalla ja koskee tilanteita, joissa on kyse poissuljentateoista. Voimassa olevan 58 §:n mukaisen sääntelyn perusteella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos kansainvälinen suojeluasema on peruutettu 108 §:n 1 momentin nojalla eli esimerkiksi tilanteessa, jossa aseman saamisen jälkeen selviää, että henkilö olisi pitänyt poissulkea kansainvälisestä suojelusta asemaa myönnettäessä. Ehdotetun säännöksen myötä lisättäisiin mahdollisuus luvan peruuttamiseen myös aseman jälkeen tehtyjen tekojen osalta.
Ehdotettavalla sääntelyllä täydennettäisiin hallituksen esityksessä (HE 29/2024 vp) ehdotettuja muutoksia, joilla lakiin lisätään määritelmädirektiivissä sallitut poissuljentaan sekä kansalliseen turvallisuuteen ja erityisen törkeään rikokseen syyllistymiseen perustuvat pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisperusteet. EUT on asiassa C-391/16 M (tuomio 14.5.2019, EU:C:2019:403) todennut, että pakolaisaseman tunnustaminen on määritelmädirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleen mukaisesti toteava toimenpide. EUT:n mukaan aseman myöntämättä jättämisestä seuraa erityisesti se, että asianomainen henkilö menettää oleskeluluvan, johon hänellä on määritelmädirektiivin 24 artiklan mukaan oikeus pakolaisaseman perusteella.
Kun henkilön pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lakkautettu yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, hänet voidaan karkottaa maasta 149 §:n perusteella, jolloin myös oleskelulupa 59 §:n nojalla raukeaa. Jos henkilön poistaminen maasta kuitenkin estyisi sen vuoksi, että hänen katsottaisiin palautuskiellon perusteella olevan vaarassa kotimaassaan, voitaisiin hänen määräaikainen tai pysyvä oleskelulupansa peruuttaa nyt ehdotetun säännöksen nojalla. Tällöin hänelle voitaisiin myöntää tilapäinen oleskelulupa. Tämänkaltainen vuodeksi kerrallaan myönnettävä tilapäinen oleskelulupa mahdollistaisi maasta poistamisen esteiden tiheämmän uudelleen tarkastelun ja mahdollisen karkottamispäätöksen tekemisen, jos palautuskielto ei karkottamista enää estäisi.
117 a §. Turvaamistoimien määräämisen yleiset edellytykset.
Pykälän 1 momentin alkuun tehtäisiin pykäläviittauksia koskeva tekninen korjaus. Säännöksen sisältöä ei ole tältä osin tarkoitus muuttaa.
Pykälän 1 momentin 1 kohdassa täsmennettäisiin turvaamistoimen käytön yleistä edellytystä siten, että turvaamistoimi voitaisiin kohdistaa ulkomaalaiseen myös, jos se on välttämätön ja oikeasuhtainen hänen jättämänsä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden määrittämiseksi. Muutoksella ei laajennettaisi 1 kohdan soveltamisalaa, vaan sillä vahvistettaisiin säännöksen tulkintaa koskien sitä, että yleisten edellytysten näkökulmasta turvaamistoimen käyttö on mahdollista koko sen ajan, kun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely on kesken. Kyseisenä aikana selvitetään, hyväksytäänkö kansainvälistä suojelua koskeva hakemus.
Voimassa olevan säännöksen tarkoituksena on ollut, että kansainvälisen suojelun hakeminen tulkitaan maahantuloedellytysten selvittämiseksi. Jossain määrin epäselväksi on kuitenkin saattanut jäädä se, tarkoitetaanko maahantulon edellytysten selvittämisellä ainoastaan aikaa maahan saavuttaessa tai pian sen jälkeen vaiko hakemuksen käsittelyaikaa kokonaisuudessaan. Muutos perustuu EU:n vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohtaan.
Säilöönoton osalta kaikki keskeiset takeet säilyisivät muuttumattomina. Ulkomaalaisen säilöön ottaminen edellyttää turvaamistoimen yleisen edellytyksen ja säilöön ottamisen erityisen edellytyksen samanaikaista täyttymistä. Turvaamistoimi voidaan kohdistaa ulkomaalaiseen vain, jos välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimus sekä jompikumpi turvaamistoimen määräämisen yleisistä edellytyksistä täyttyy. Ketään ei saa ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän on kansainvälisen suojelun hakija. Säilöön ottaminen edellyttää aina yksilöllistä harkintaa ja sitä, että lievempien vaihtoehtoisten turvaamistoimien käytön mahdollisuus on ensin arvioitu.
Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin, että turvaamistoimen määrää poliisi tai rajatarkastusviranomainen. Myös Maahanmuuttovirasto voisi määrätä 118 §:ssä säädetyn ilmoittautumisvelvollisuuden ja 120 a §:ssä säädetyn asumisvelvollisuuden. Voimassa olevan säännöksen muotoilu on epäselvä siltä osin, mitä viranomaista tarkoitetaan, kun viitataan viranomaiseen, joka valmistelee 1 momentissa tarkoitettua asiaa. Kun on kyse turvaamistoimen määräämistä koskevasta asiasta, joka vaikuttaa niiden kohteena olevien henkilöiden perusoikeuksiin, tulee viranomaisten toimivaltuuksista säätää laissa täsmällisesti. On myös tärkeää, että yhteistyö viranomaisten välillä toimii, sillä esimerkiksi asumisvelvollisuuden määräämisen yhteydessä tulee arvioitavaksi se, ovatko muut laissa säädetyt lievemmät turvaamistoimet riittäviä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että turvaamistoimen määrää Maahanmuuttoviraston ylijohtaja tai Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä määrätty esihenkilötehtävissä toimiva viraston virkamies. Maahanmuuttovirastosta annetun valtioneuvoston asetuksen (193/2002) mukaan ylijohtaja ratkaisee Maahanmuuttovirastolle kuuluvat asiat ja muut virkamiehet ratkaisevat asioita sen mukaan kuin työjärjestyksessä määrätään. Viraston työjärjestyksen vahvistaa ylijohtaja. Turvaamistoimen voisi määrätä viraston ylijohtajan lisäksi työjärjestyksessä määrätty esihenkilötehtävissä toimiva viraston virkamies. Tämä vastaisi ulkomaalaislaissa poliisille ja rajavartiolaitokselle asetettua edellytystä, jonka mukaan säilöönotosta voi päättää esihenkilöstöön kuuluva päällystötason virkamies.
Toistaiseksi Maahanmuuttovirasto ei ole määrännyt turvaamistoimista. Kyseeseen voisi tulla ilmoittautumisvelvollisuuden tai asumisvelvollisuuden määrääminen turvapaikanhakijoina maahan tulleiden kohdalla. Asia on ollut esillä myös Maahanmuuttovirastossa käynnissä olevassa paluukeskuksia koskevassa valmistelussa. Keskusteluissa on todettu, että paluukeskusten vaikuttavuuden ja tehokkuuden kannalta olisi tärkeää, että myös Maahanmuuttovirastolla olisi toimivalta määrätä ilmoittautumisvelvollisuudesta ja asumisvelvollisuudesta. Myös laajamittaiseen maahantuloon varautumisen näkökulmasta on tarkoituksenmukaista, että toimivalta turvaamistoimien määräämisessä olisi maahantulovaiheessa useammalla viranomaisella.
Pykälän 3 momenttiin tehtäisiin 1 momentin 1 kohtaa vastaava muutos, jolla vahvistettaisiin edellä kerrottua tulkintaa koskien kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä.
121 §.Säilöön ottamisen edellytykset.
Pykälän 1 momentin säännösviittauksiin tehtäisiin tekninen korjaus. Muutoin 1 momentin 1 kohtaa täsmennettäisiin siten, että siinä mainitut pakeneminen ja piileskely korvattaisiin pakenemisen vaaralla. Näin vahvistettaisiin yhteyttä tämän säilöönottoperusteen ja pakenemisen vaaraa koskevan 121 a §:n välillä. Uudelleen laadittuun 121 a §:ään kirjattaisiin nykyistä tarkemmin pakenemisen vaaran arvioinnin perusteena olevat objektiiviset perusteet, jotka perustuvat paluudirektiivin 3 artiklan 7 kohtaan. Pykälässä säädettävät säilöön ottamisen edellytykset koskevat lähtökohtaisesti kaikkia turvaamistoimien kohteena olevia ulkomaalaisia, myös unionin kansalaisia.
Lisäksi 1 kohtaa yhtenäistettäisiin sanamuodoltaan suhteessa paluudirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädettyihin säilöönoton perusteisiin. Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun a) on olemassa pakenemisen vaara; tai b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maasta poistamista. Pykälän 1 kohtaan lisättäisiin mahdollisuus säilöönottoon sillä perusteella, että henkilö välttelee maasta poistamistaan koskevan päätöksen tekemistä tai sen täytäntöönpanoa.
Pykälän 1 momentin 6 kohtaan lisättäisiin säilöön ottamisen perusteeksi kansallisen turvallisuuden rinnalle yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Säännöksen tavoitteena on antaa viranomaisille paremmat mahdollisuudet toimia esimerkiksi tilanteissa, joissa on tiedossa, että Suomeen saapuu turvapaikanhakijoina yhteiskunnalle tai muille ihmisille vaarallisia henkilöitä, jotka eivät välttämättä täytä suppeassa merkityksessä kansallisen turvallisuuden vaarantamisen edellytyksiä. Kyse voi olla esimerkiksi muualla rikoksiin syyllistyneistä henkilöistä, vaarallisista vankilasta vapautetuista henkilöistä tai rikollisjärjestöihin kuuluvista henkilöistä. On myös mahdollista, että välineellistämistilanteessa vaikuttajavaltio ohjaisi tarkoituksella turvapaikanhakijoina Suomeen henkilöitä, joilla ei ole suojelun tarvetta ja joiden tarkoituksena on aiheuttaa häiriötä yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle. Kyse on varautumisesta uudenlaisiin ja ennalta-arvaamattomiin, yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta vaarantaviin tilanteisiin ja ilmiöihin. Poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntö on tarkoitettu rikosten ennalta estämistä, paljastamista, esitutkintaa ja rikoksen selvittämistä varten. Niillä ei ole mahdollista torjua sellaisia uhkia, joihin nyt esitettävällä uudella säilöönottoperusteella pyritään puuttumaan, ja joissa ei ole kyse rikoksen paljastamisesta tai selvittämisestä. Muutetun 6 kohdan tarkoituksena ei ole muuttaa saman momentin 3 kohdan soveltamiskäytäntöä.
Suomen viranomaisilla on kansainvälistä suojelua koskevien säännösten nojalla velvollisuus tutkia kaikki viranomaisille tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ja lähtökohtaisesti hakijoilla on oikeus liikkua maassa vapaasti hakemuksen käsittelyn ajan. Vastaanottodirektiivissä annetaan jäsenvaltioille tämän velvollisuuden vastapainona mahdollisuus rajoittaa hakijoiden vapautta kansallisen turvallisuuden lisäksi myös yleisen järjestyksen perusteella. Venäjän aloittama hyökkäyssota Ukrainaan ja sen vuoden 2023 loppupuolella aloittama tarkoituksellinen välineellistetty kolmansien maiden kansalaisten laittoman maahantulon salliminen Suomeen on nostanut esiin tarpeen antaa viranomaisille mahdollisuus yhteiskuntarauhan ja järjestyksen säilyttämiseksi rajoittaa myös mainituissa tapauksissa maahantulijoiden liikkumisvapautta ja samalla vaikuttaa vihamielisten tahojen pyrkimyksiin horjuttaa Suomen suvereniteettia. Ehdotetun säännöksen taustalla on vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohta. Säilöönottoa tulisi lisäksi jatkaa myös sen jälkeen, kun vaarallisen henkilön oleskelun edellytykset on selvitetty ja palauttamisen täytäntöönpanoa valmistellaan aina siihen asti, kunnes palautus saadaan pantua täytäntöön.
Käsite ”yleinen järjestys” edellyttää EUT:n ratkaisukäytännön mukaan sitä, että kyse on paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee, myös yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (esimerkiksi asia C-601/15 PPU (tuomio 15.2.2016, EU:C:2016:84) kohta 65 oikeustapausviittauksineen). Henkilön ei voida katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle esimerkiksi vain sillä perusteella, että hän on epäiltynä rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion, vaan arvion on perustuttava tapauskohtaiseen harkintaan, jossa on otettava huomioon myös muut olosuhteet, kuten teon laatu ja vakavuus sekä teosta kulunut aika. Mikäli kysymys on vasta epäilyn asteella olevasta teosta, myös rikosepäilyn uskottavuudella on merkitystä (esimerkiksi KHO:2021:121).
EUT:n oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsitteeseen ”yleinen turvallisuus” kuuluvat jäsenvaltion sisäinen turvallisuus ja sen ulkoinen turvallisuus ja että näin ollen valtion elinten tai sen julkisten peruspalvelujen toimintaan tai väestön eloonjäämiseen kohdistuva uhka, ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara tai sotilaallisiin etuihin kohdistuva uhka voivat vaikuttaa yleiseen turvallisuuteen (C-145/09 Tsakouridis (tuomio 23.11.2010, EU:C:2010:708) 43 ja 44 kohta oikeustapausviittauksineen).
Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 8 kohta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakeva henkilö voitaisiin ottaa säilöön, jos hän on vastaanottokeskuksessa tai sen välittömässä läheisyydessä aiheuttanut käyttäytymisellään huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle, ja poliisilain 2 luvun 10 §:n toimet ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Ehdotettu säilöönottoperuste perustuu vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohtaan, jonka mukaan hakija voidaan ottaa säilöön silloin, kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi.
Ehdotetulla säilöönottoperusteella pyrittäisiin vastaamaan esimerkiksi sellaisiin tilanteisiin, joita kohdattiin vastaanottokeskuksissa vuosina 2015–2016, jolloin Suomeen saapui tavanomaista suurempi määrä turvapaikanhakijoita. Vastaanottokeskuksissa tapahtui tuolloin organisoituja häiriötilanteita, joita jouduttiin selvittämään jopa usean poliisipartion voimin. Poliisilain mukaista kiinniottamista pitempikestoisella säilöönotolla pyrittäisiin katkaisemaan häiriökäyttäytyminen. Kyse voisi olla edellä kuvatusta, organisoidusta käyttäytymisestä, jonka tarkoituksena on aiheuttaa häiriötä vastaanottokeskuksen toiminnalle tai yhteiskunnassa muutoin. Tällöin turvaamistoimi voitaisiin kohdistaa esimerkiksi henkilöön, joka on häiriötilanteiden pääasiallinen organisoija.
Toisaalta kyse voisi olla myös yksittäisen asukkaan aggressiivisesta ja väkivaltaisesta, muiden asukkaiden turvallisuuden vaarantavasta käyttäytymisestä. Säännöksen tavoitteena olisi turvata paremmin yleistä järjestystä ja rauhoittaa vastaanottokeskuksia, kun toistuvasti häiriötä aiheuttavat henkilöt saataisiin erilleen muista keskuksen asiakkaista nykyistä pitemmäksi ajaksi. Vastaanottokeskuksissa kyse on yhteisasumisesta, jossa muun muassa jaetaan yhteiskäytössä keittiö- ja peseytymistilat. Asiakkaina on myös lapsiperheitä. Toistuva häiriön aiheuttaminen vastaanottojärjestelmässä oleskelun aikana voi heikentää asukkaiden turvallisuuden tunnetta ja vaarantaa paitsi vastaanottokeskuksen muiden asiakkaiden ja henkilökunnan myös lähialueen asukkaiden ja muiden ihmisten turvallisuuden.
Kyseeseen ei tulisi vähäinen häiriön aiheuttaminen esimerkiksi vastaanottokeskuksessa tai sen lähistöllä, vaan kynnys säilöön ottamiselle nostettaisiin korkeaksi edellyttämällä huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka muiden turvallisuuden vaarantamista. Olennaista olisi ulkomaalaisen käytöksen ja sen muille henkilöille aiheuttaman todellisen vaaran tapauskohtainen arviointi. Lisäksi edellytettäisiin, että poliisilain 2 luvun 10 §:n toimet eli henkilön poistaminen paikalta tai säilöön ottaminen enintään 24 tunniksi kiinniottamisesta, eivät ole osoittautuneet riittäviksi keinoiksi puuttua tilanteeseen. Poliisilain kiinniottamiseen olisi siis tullut turvautua ennen kuin säilöönotto voisi tulla kyseeseen.
Säilöönoton kestosta ei säädettäisi erikseen, vaan sitä koskisi muiden säilöönottoperusteiden tavoin 127 §:n säännökset koskien säilöön otetun päästämistä vapaaksi. Käräjäoikeus tarkastelee 128 §:n nojalla säilönoton jatkamista säilöön otetun pyynnöstä kahden viikon välein sekä tässä esityksessä ehdotetun mukaisesti kolmen kuukauden välein viran puolesta, jollei asia ole ollut aiemmin esillä asianosaisen pyynnöstä.
Laissa jo olevien säilöönottoperusteiden tavoin edellytettäisiin uusien säilöönottoperusteiden täyttymisen lisäksi turvaamistoimen yleisen edellytyksen täyttymistä, yksilöllistä harkintaa sekä arviointia siitä, että lievempiä vaihtoehtoisia turvaamistoimia ei voida soveltaa tehokkaasti. Säilöönoton yleisten edellytysten täyttymistä arvioitaessa edellytetään 117 a §:n 1 momentin mukaan arviointia turvaamistoimen välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta jokaisessa yksittäisessä tilanteessa.
121 a §.Pakenemisen vaara.
Pykälä ehdotetaan laadittavaksi kokonaisuudessaan uudestaan. Siinä kirjattaisiin auki nykyistä paremmin paluudirektiivin 3 artiklan 7 kohdan edellyttämät pakenemisen vaaran arvioinnin perusteena olevat objektiiviset perusteet. Säännöksen tarkoituksena on tehdä pakenemisen vaaran arvioinnista nykyistä läpinäkyvämpää ja antaa viranomaisille paremmat edellytykset arvioinnin tekemiseen.
Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että ulkomaalainen saattaa paeta välttääkseen viranomaisten toimet, jotka liittyvät ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun selvittämiseen tai hänen maasta poistamisensa täytäntöönpanon turvaamiseen tai muutoin maasta poistamisen valvontaan. Pakenemisen vaara tulee siis arvioitavaksi erilaisissa tilanteissa.
Pakenemisen vaaran olemassaolo on ensinnäkin peruste kaikille ulkomaalaislain 7 luvun turvaamistoimien käytölle, eikä se rajoitu pelkästään turvaamistoimiin maasta poistamisen turvaamiseksi. Turvaamistoimia voidaan määrätä pakenemisen vaaran perusteella, jos se on välttämätöntä ja oikeasuhtaista ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi tai hänen maasta poistamistaan koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi.
Pakenemisen vaaran olemassaolo vaikuttaa myös kolmannen maan kansalaisten osalta harkittaessa 147 a §:n mukaisen vapaaehtoisen paluun ajan määräämistä maastapoistamispäätöksen yhteydessä. Olennaista harkinnassa pakenemisen vaaran osalta on, onko pakenemisen vaara niin selkeä, ettei vapaaehtoista paluuta voida esimerkiksi turvata lievemmillä turvaamistoimilla. Euroopan komissio suosittaa vapaaehtoista paluuta ja katsoo, että aikaa olisi annettava vapaaehtoiselle poistumiselle, jos ei ole syytä olettaa, että vapaaehtoinen paluu vaarantaisi palauttamismenettelyn tavoitteiden saavuttamisen.
Pakenemisen vaaran olemassaolon toteaminen ei tarkoittaisi automaattisesti esimerkiksi ulkomaalaisen säilöönottoa, vaan pakenemisen vaaran toteamisen jälkeen tehtäisiin erillinen arvio siitä, voidaanko ulkomaalaiselle antaa aika poistua maasta vapaaehtoisesti, tarvitseeko maasta poistamisen turvaamiseksi määrätä turvaamistoimea ja millainen turvaamistoimi on riittävä ja oikeasuhtainen ulkomaalaisen yksilöllisessä tilanteessa. Säilöönoton välttämättömyyttä arvioitaessa tulee ottaa huomioon, millä perusteella pakenemisen vaara on todettu. Pykälän 2 momentissa esitettyjen seikkojen perusteella voidaan katsoa olevan vahvempi oletus pakenemisen vaarasta ja samalla jonkun niistä olemassaolo on itsessään painava peruste säilöönoton välttämättömyydelle.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pakenemisen vaaran arvioinnista yksilöllisen kokonaisharkinnan perusteella. Pakenemisen vaaran arviointi perustuu aina tapauskohtaiseen arviointiin. Paluukäsikirjan tavoin momentissa todettaisiin, että arvioinnissa on otettava huomioon ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet sekä muut asiaankuuluvat tekijät, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arvioinnissa tulee huomioida myös lain 5 §:n suhteellisuusperiaatteen noudattaminen.
Pakenemisen vaaran arvioinnissa poliisilla on täytäntöönpanoviranomaisena suurempi rooli kuin Maahanmuuttovirastolla, niissäkin tapauksissa, joissa Maahanmuuttovirasto tekee päätöksen ulkomaalaisen maasta poistamisesta. Maahanmuuttoviraston velvollisuutena on arvioida pakenemisen vaaran olemassaoloa maastapoistamispäätöstä tehtäessä. Tämä on kuitenkin usein haastavaa, sillä ennen päätöksen tekemistä hakija ei välttämättä ole reagoinut konkreettisesti tavalla, joka osoittaisi pakenemisen vaaraa, koska hän on odottanut saavansa luvan. Esimerkiksi lupakäsittelyn yhteydessä tehtävässä kuulemisessa ulkomaalaisella on oikeus vastustaa maasta poistamista, koska lupaprosessi on vielä kesken ja hänellä on tällöin oikeus argumentoida maasta poistamista vastaan ja luvan myöntämisen puolesta. Tilanne on eri silloin, kun kyseessä on poliisin tai rajatarkastusviranomaisen pitämä maastapoistamispuhuttelu, jolloin lupahakemukseen on tehty kielteinen päätös ja sen yhteydessä ulkomaalainen on päätetty käännyttää tai karkottaa maasta.
Usein pakenemisen vaaraa osoittava käytös tuleekin ilmi vasta, kun hakija saa tietoonsa kielteisen päätöksen ja siihen liittyvän määräyksen poistua maasta. Kielteisen lupapäätöksen saavalla henkilöllä voi kuitenkin olla taustalla aikaisempaa lupa- tai muuta oleskeluun liittyvää historiaa, jonka perusteella Maahanmuuttovirasto voi paremmin arvioida, että on olemassa pakenemisen vaara ja vapaaehtoisen paluun aikaa ei ole syytä määrätä. Varsinkin pykälän 2 momentin kohdat, joista jokin tai useampi on realisoitunut ennen päätöksen tekemistä, ovat indisio kielteisen päätöksen saavan henkilön tulevasta käytöksestä, kun hän saa tietoonsa kielteisen päätöksen.
Pakenemisen vaaraa ja vapaaehtoisen paluun määräämistä harkittaessa Maahanmuuttoviraston tulee myös ottaa huomioon, ettei vapaaehtoiselle paluulle määrätyn ajan aikana ulkomaalaista voida lähtökohtaisesti ottaa säilöön. Pakenemisen vaara voi siis aktualisoitua, jos säilöönottoa ei voida välittömästi käyttää turvaamaan maasta poistamisen täytäntöönpanoa. Tämä punninta tulee erityisesti otettavaksi huomioon tilanteissa, joissa tehty maastapoistamispäätös on pantavissa täytäntöön välittömästi tai nopeasti päätöksen antamisen jälkeen. Päätöksissä, joissa hakijalle annetaan, hänen valittaessaan päätöksestä, oikeus jäädä maahan odottamaan hallintotuomioistuimen ratkaisua, pakenemisen vaaran arvioimisella tässä vaiheessa ei ole samanlaista relevanssia kuin edellä on esitetty.
Pykälän 2 ja 3 momentissa esitettäisiin tyhjentävä luettelo pakenemisen vaaran arviointiperusteista, joka olisi otettava huomioon maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Luettelon arviointiperusteet osoittavat pakenemisen vaaran olemassaoloa. Esitetyt pakenemisen vaaraa osoittavat seikat vastaavat tuomioistuimilta tähän esitykseen saatujen lausuntojen perusteella käytännössä pitkälti tuomioistuimien soveltamaa oikeuskäytäntöä turvaamistoimia määrättäessä. Esitetty muutos pakenemisen vaaran yksityiskohtaisemmassa määritelmässä yksilöi nykyistä tarkemmin eri pakenemisen vaaraa osoittavien seikkojen painoarvon säilöönoton perusteena. Esitetyn säännöksen on lisäksi tarkoitus yhtenäistää pakenemisen vaaran arviointia ja soveltamista hallinto- ja oikeuskäytännössä, niin vapaaehtoisen paluun ajan kuin turvaamistoimien määräämisen osalta.
Paluukäsikirjan mukaan ”luettelo perusteista olisi otettava huomioon palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa osana tapauskohtaista kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisen vaara. Usein pakenemisen vaaran toteaminen edellyttää useamman edellä mainitun perusteen täyttymistä. On vältettävä automaattisia oletuksia, esimerkiksi sitä, että laiton maahantulo tai asiakirjojen puuttuminen merkitsee aina pakenemisen vaaraa. Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arviointi voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu peruste täyttyy.”
Pykälän 2 momentin seitsemän kohtaa ovat painavampia perusteita pakenemisen vaaran olemassaolosta ja sitä kautta, turvaamistoimia harkittaessa, vahvempia yksittäisiä perusteita säilöönoton edellytysten täyttymiselle kuin 3 momentin seitsemän perustetta. Tämä käy ilmi 2 momentista, jonka mukaan pakenemisen vaaran oletetaan lähtökohtaisesti yksittäistapauksessa olevan olemassa, jos jokin 1–7 kohdasta toteutuu, jos muuta ei osoiteta. Luettelossa esitetyt yksilöidyt seikat ovat kaikki esimerkkejä tilanteista, joissa maassa oleskelevat ulkomaalaiset ovat jossain vaiheessa oleskeluaan 1) pyrkineet johtamaan viranomaisia harhaan maahan tulonsa tai maassa oleskelunsa perusteista 2) ovat vaikeuttaneet tai pyrkineet vaikeuttamaan maahantulon tai maassa oleskelun selvittämistä 3) ovat tietoisesti rikkoneet viranomaisten antamia määräyksiä tai muita päätöksiä tai 4) ovat vastustaneet tai pyrkivät vastustamaan maasta poistamisen täytäntöönpanoa.
Pakenemisen vaaraan voi viitata se, jos ulkomaalainen esittää väärennettyjä asiakirjoja tai tuhoaa olemassa olevia. Asiakirjoilla tarkoitetaan esimerkiksi matkalippuja tai matkustusasiakirjoja. Ulkomaalainen voi myös kieltäytyä sormenjälkiensä ottamisesta, jolloin hänen voidaan arvioida pyrkivän välttelemään jäljen jättämistä EU:n ja Schengenin tietojärjestelmiin. Jos ulkomaalainen ei ole noudattanut hänelle määrättyä maahantulokieltoa, voidaan arvioida hänen pyrkivän välttelemään maasta poistamista uudemmankin kerran. Ulkomaalaisen nimenomainen ilmoitus palautustoimien noudattamatta jättämisestä, maastapoistamismenettelyn väkivaltainen vastustaminen sekä uuteen 145 a §:ään ehdotettavasta yhteistyöstä kieltäytyminen voivat osoittaa pakenemisen vaaraa. Jos ulkomaalaiseen on kohdistettu lievempiä turvaamistoimia, mutta ne ovat osoittautuneet tehottomiksi, voidaan lähtökohtaisesti katsoa, että ulkomaalainen pyrkii välttelemään viranomaistoimia.
Ulkomaalaislain 207 §:n mukaan ulkomaalainen on velvoitettu kertomaan yhteystietonsa viranomaiselle. Tämän velvoitteen laiminlyönti voi olla osoitus pakenemisen vaarasta. Henkilöllisyyden todistavien asiakirjojen puuttuminen ei välttämättä osoita pakenemisen vaaraa silloin, jos kyseessä on sellaisen maan kansalainen, joka ei pysty itsestään riippumattomista syistä esittämään viranomaisille Suomen hyväksymiä henkilöllisyysasiakirjoja. Jos ulkomaalainen ei ole noudattanut hänelle määrättyä vapaaehtoisen paluun määräaikaa tai hänelle asetettua 149 b §:n mukaista siirtymisvelvoitetta, voi tämä olla osoitus siitä, ettei ulkomaalainen tule noudattamaan maastapoistamismenettelyn muitakaan vaiheita. Laiton maahantulo ja luvaton liikkuminen toisen jäsenvaltion alueelle voivat osoittaa säännöksistä piittaamattomuutta. Toisen jäsenvaltion tekemä maastapoistamispäätös on osoitus siitä, ettei ulkomaalainen ole noudattanut hänelle aiemmin tehtyä päätöstä poistua Schengen-alueelta, ja hän on siten osoittanut piittaamattomuutta yhteiskunnan säännöistä ja määräyksistä.
Arvioitaessa pakenemisen vaaraa kansainvälisen suojelun hakijoiden osalta, on tärkeä välttää automaattisia oletuksia pakenemisen vaaran olemassaolosta. Laittomalle maahantulolle tai asiakirjojen puuttumiselle voi olla hyväksyttävä syy. Esimerkiksi jos kansainvälistä suojelua hakeva on Suomeen tullessaan kadottanut matkalla matkustusasiakirjansa, ei tätä voida pitää suoraan osoituksena pakenemisen vaarasta. Tilanne on eri, jos lupaprosessin aikana Suomen viranomaisille esitetty matkustusasiakirja katoaa kesken maastapoistamismenettelyn.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että ulkomaalainen voisi kumota olettaman pakenemisen vaarasta. Pakenemisen vaaran olemassaolon osoittamista ja kumoamista arvioitaisiin eri lähtökohdista 2 ja 3 momentin seikkojen osalta. Pykälän 2 momenttiin on listattu seikkoja, joiden perusteella on yleisesti vahva oletus pakenemisen vaaran olemassaolosta. Kyseisissä tilanteissa ulkomaalaiselle asetetaan näyttötaakka oletuksen kumoamiseksi hänen tapauksessaan. Sitä vastoin 3 momentissa tarkoitettujen seikkojen osalta viranomaisella olisi ensisijainen vastuu perustella, että pakenemisen vaara on olemassa.
122 §. Lapsen säilöön ottaminen.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös koskien huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen päästämistä vapaaksi. Muutos liittyy 127 §:n 3 momenttiin ehdotettuun muutokseen, jonka mukaan kuuden kuukauden säilöönottoaikaa voitaisiin nykyisen kuuden kuukauden sijasta jatkaa enintään 12 kuukaudella tietyissä laissa jo määritellyissä tilanteissa, jotka liittyvät maasta poistamisen täytäntöönpanoon. Kyse olisi lapsen edun huomioimisesta ensisijaisena näkökohtana niissä harvalukuisissa tilanteissa, joissa lapsi joudutaan ottamaan säilöön huoltajansa kanssa.
Säilöönoton tulee aina olla mahdollisimman lyhytkestoista. Tämän edellytyksen varmistaminen on erityisen tärkeää, kun on kyse lapsen ottamisesta säilöön. Lapsen oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapselta ei saa riistää hänen vapauttaan laittomasti tai mielivaltaisesti. Lapsen vapaudenriistoon on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Myös paluudirektiivi ja vastaanottodirektiivi edellyttävät alaikäisen säilöönoton olevan mahdollisimman lyhyt. Samanaikaisesti kun 127 §:ssä säädettyä säilöönoton enimmäiskestoaikaa ehdotetaan pidennettävän, on tarve säätää huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen säilöönottoajasta, josta laissa ei tällä hetkellä säädetä erikseen.
Pykälässä ehdotetaan, että huoltajansa kanssa oleva lapsi olisi päästettävä vapaaksi viimeistään kolmen kuukauden kuluttua säilöön ottamisesta. Säilössäpitoa voitaisiin kuitenkin jatkaa enintään kolmella kuukaudella 127 §:n 3 momentissa tarkoitetussa tilanteessa. Nämä tilanteet liittyvät maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanovaiheeseen ja koskevat tilanteita, joissa säilöön otettu ei tee yhteistyötä palauttamisen toteuttamiseksi tai kolmannelta valtiolta ei saada tarvittavia paluuasiakirjoja ja maasta poistamisen täytäntöönpano viivästyy näistä syistä. Säilöönoton jatkaminen edellyttää tällöin, että on olemassa kohtuullinen mahdollisuus panna maasta poistaminen täytäntöön. Tilanteessa, jossa lapsi tulisi kuuden kuukauden kuluttua päästää vapaaksi, mutta tarve huoltajan säilössä pitämiselle olisi edelleen olemassa, tulisi pyrkiä löytämään ratkaisu, jolla lapsen ja hänen huoltajansa perheyhteyden säilyminen voidaan turvata. Näissä tilanteissa tulisi pyrkiä löytämään tilanteeseen sopivin säilöönotolle vaihtoehtoinen turvaamistoimi. Lain 128 §:n 4 momentin mukaan käräjäoikeuden on päästettävä lapsi vapaaksi, jollei säilössä pitämisen jatkamiselle ole erityisiä syitä.
123 b §.Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen ja tuomioistuinkäsittely paluudirektiivissä tarkoitetussa hätätilanteessa.
Ehdotetussa uudessa pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä. Pykälän soveltaminen edellyttäisi sisäministeriön päätöstä sen käyttöön ottamisesta ja ilmoitusta komissiolle poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Asiasta ehdotetaan päätettävän ministeriön tasolla, koska kyse olisi operatiivisesta, kiireellistä päätöksentekoa edellyttävästä tilanteesta. Kyse olisi viranomaistoiminnasta, jossa säilöön otetun ulkomaalaisen kohtelun osalta noudatetaan säilölakia.
Poikkeustilanne voi syntyä, jos laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, jolloin myös palautettavien ulkomaalaisten määrä voi kasvaa nopeasti, mikä aiheuttaisi odottamattoman suuria rasitteita säilöönottoyksiköiden tiloille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle. Poikkeuksellisen suuren palautettavien määrän arviointi tehtäisiin suhteessa kulloiseenkin säilöönottokapasiteettiin. Tämänhetkinen kahden säilöönottoyksikön yhteenlaskettu säilöönottokapasiteetti on 109. Odottamattoman suuri rasite voi olla esimerkiksi säilöönottotilojen ja henkilöstöresurssien riittämättömyys. Jos säilöönottokapasiteettia ei kyettäisi normaalien menettelyjen puitteissa kasvattamaan riittävän nopeasti, voitaisiin operatiivista toimintaa turvata tämän hätätilanteita koskevan sääntelyn turvin.
Poikkeustoimien käyttöönotto sallisi käräjäoikeuksille seitsemän vuorokauden käsittelyajan säilöönottopäätöksiä koskevissa asioissa ja kahden vuorokauden käsittelyajan alaikäisten säilöönottoa koskevissa asioissa. Lain 124 §:n 2 momentin mukaan käsittelyajat ovat edellä mainituissa säilöönoton alkuvaihetta koskevissa tilanteissa neljä vuorokautta ja yksi vuorokausi. Säilöön otettu tulee 123 a §:n 1 momentin mukaan sijoittaa säilöönottoyksikköön. Poikkeuksellisesta sijoittamisesta tietyin edellytyksin poliisin tai Rajavartiolaitoksen pidätystiloihin säädetään saman pykälän 2 ja 3 momentissa. Hätätilanteessa voitaisiin käyttää säilöönottoyksiköiden ohella muuta sisäministeriön päätöksessä erikseen määriteltyä soveltuvaa paikkaa säilöönottotarkoituksessa. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi valtion vastaanottokeskuksen tai entisen vankilan tilat, jos niiden katsottaisiin soveltuvan säilöönottoon. Säilölain 11 §:n 3 momentin mukaan säilöön otetut perheet sijoitetaan erillisiin, riittävän yksityisyyden takaaviin majoitustiloihin. Myös tästä voitaisiin pykälässä tarkoitetussa hätätilanteessa poiketa. Alaikäisiä ei kuitenkaan saisi edes poikkeustilanteessa sijoittaa muualle kuin säilöönottoyksikköön.
Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 18 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi hätätilanteessa poiketa tietyistä direktiivin säännöksistä. Poikkeamismahdollisuuden soveltaminen edellyttää säännöksen saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle 18 artiklan sallimiin toimenpiteisiin turvautumisesta ja niiden soveltamisen päättymisestä. Ehdotuksen tavoitteena on varautumisen näkökulmasta lisätä joustomahdollisuuksia poikkeustilanteissa, ottaen huomioon Suomen suhteellisen suppea säilöönottokapasiteetti.
127 §.Säilöön otetun päästäminen vapaaksi
. Pykälän 1 momentti ehdotetaan sääntelyn selkeyttämiseksi jaettavan kolmeksi momentiksi. Ehdotettuun 1 momenttiin sisältyisi nykyinen säännös siitä, että säilöön otettu on päästettävä heti vapaaksi, kun edellytyksiä säilössä pitämiselle ei enää ole. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin säilöönoton kestosta, kun kyse on maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämisestä taikka kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden määrittämisestä. Pykälän 3 momentissa puolestaan säädettäisiin säilöönoton kestosta, kun on kyse maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemisesta, täytäntöönpanon turvaamisesta tai muutoin maasta poistumisen valvomisesta.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lähtökohtaisesta kuuden kuukauden säilöönottoajasta tilanteessa, jossa säilöönotto perustuu 117 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun yleiseen edellytykseen. Säilöönottoa voitaisiin näissä tilanteissa jatkaa kuudella kuukaudella, jos säilöönoton jatkaminen on välttämätöntä yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden taikka kansallisen turvallisuuden turvaamiseksi. Säilöönottoaika ei kuitenkaan näissä tilanteissa voisi olla yli 12 kuukautta. Uudella sääntelyllä mahdollistetaan säilöönottoajan jatkaminen tilanteissa, joissa ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän muodostaa uhkan kansalliselle turvallisuudelle tai vaarantaa vakavasti muiden turvallisuuden.
Päätös kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen tehdään Maahanmuuttovirastossa lähtökohtaisesti kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Säilössäpidon tarve voi kuitenkin ulottua myös valitusvaiheeseen, eikä olisi tarkoituksenmukaista, että yksittäisissä tapauksissa kansallista turvallisuutta tai muiden turvallisuutta vakavasti vaarantava ulkomaalainen jouduttaisiin vapauttamaan säilöstä vain sen vuoksi, että maasta poistamisen valmistelujen käynnistäminen ei ole mahdollista.
Ehdotettuun 3 momenttiin siirrettäisiin voimassa oleva säilöönoton jatkamista koskeva sääntely. Säännöstä muutettaisiin siten, että myös siihen lisättäisiin 1 momentissa säädetty kuuden kuukauden lähtökohtainen säilöönottoaika. Kyseistä kuuden kuukauden säilöönottoaikaa voitaisiin nykyisen kuuden kuukauden sijaan jatkaa enintään 12 kuukaudella tietyissä laissa jo määritellyissä tilanteissa, jotka liittyvät maasta poistamisen täytäntöönpanoon. Säilöönoton kokonaiskestoaika ei näin ollen voisi olla yli 18 kuukautta. Säilöönoton enimmäisajan pidentämisellä 18 kuukauteen varaudutaan siihen, että maasta poistamisen täytäntöönpano joissakin yksittäisissä tilanteissa viivästyy yli sallitun 12 kuukauden tarvittavien paluuasiakirjojen hankkimiseen tai maasta poistettavan henkilön yhteistyöhön liittyvien haasteiden takia. Kokemukset muualta Euroopasta osoittavat, että on syytä varautua tilanteeseen, jossa esimerkiksi terrorismirikokseen syyllistynyttä henkilöä ollaan poistamassa maasta ja mahdollisesti henkilöstä itsestään riippuvista syistä tai alkuperämaahan liittyvistä syistä maasta poistaminen pitkittyy.
Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 15 artiklan 6 kohtaan, jonka mukaan säilöönottoa voidaan jatkaa kuuden kuukauden jälkeen enintään 12 kuukaudella, jos maasta poistaminen kestää kauemmin sen vuoksi että kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarvittavat asiakirjat viivästyvät. Paluukäsikirjassa Euroopan komissio suosittaa, että jäsenvaltiot noudattaisivat paluudirektiivin 15 artiklassa säädettyjä aikarajoja ja säätäisivät ensimmäisen säilöönottoajan enimmäiskestoksi kuusi kuukautta, minkä jälkeen säilöönottoa voidaan jatkaa 18 kuukauteen asti direktiivissä tarkoitetuissa tapauksissa. EU:n vastaanottodirektiivissä ei säädetä säilöönoton enimmäiskestoajasta, eikä säilöönoton jatkaminen 3 momentin tilanteissa yli kuuden kuukauden koske vastaanottodirektiivissä tarkoitettuja säilöönottotilanteita.
EUT:ssa on tätä esitystä valmisteltaessa käsiteltävänä Suomen korkeimman oikeuden tekemä ennakkoratkaisupyyntö, jossa se tiedustelee tuomioistuimen kantaa muun muassa siihen, onko paluudirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että niissä tarkoitettujen säilössäpidon enimmäisaikojen laskennassa otetaan huomioon kaikki aiemmat säilössäpitojaksot. Paluukäsikirjan 14.5 kohdan mukaan paluudirektiivissä säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa ei saa pidentää ottamalla palautettavat henkilöt uudelleen säilöön välittömästi heidän vapauduttua säilöönotosta. Lisäksi kohdassa todetaan, että saman henkilön uusi säilöönotto myöhemmässä vaiheessa voi olla perusteltua ainoastaan, jos tapauksen erityispiirteet ovat muuttuneet merkittävästi ja jos tämä muutos johtaa siihen, että maasta poistamisen toteuttamiseen on kohtuullinen mahdollisuus.
Pykälän 3 momentin loppuun ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että säilöönoton jatkaminen edellyttää, että edelleen on olemassa kohtuullinen mahdollisuus panna maasta poistaminen täytäntöön. Säännös perustuu paluudirektiivin 15 artiklan 4 kohtaan. Kyse olisi voimassa olevan käytännön nostamisesta lain tasolle. EUT on asiassa C-357/09 PPU Kadzoev (tuomio 30.11.2009, EU:C:2009:741) selventänyt 15 artiklan 4 kohdan käsitteen ”kohtuullinen mahdollisuus” tulkintaa todeten, että säilöönotto ei ole enää perusteltua ja kyseinen henkilö on vapautettava välittömästi, kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maasta poistamisen toteuttamiseen ei enää oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi ole olemassa. EUT:n mukaan 15 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että ainoastaan todellinen mahdollisuus maasta poistamisen toteuttamiseen saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyissä määräajoissa vastaa kohtuullista mahdollisuutta maasta poistamisen toteuttamiseen, ja viimeksi mainittua ei ole, jos ei vaikuta todennäköiseltä, että jokin kolmas maa vastaanottaa asianomaisen näissä määräajoissa (kohta 67). EUT toteaa edelleen, että kun paluudirektiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetty säilöönoton enimmäisaika tulee täyteen, ei ole tarpeen selvittää, onko vielä saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettua ”kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen”. Näissä tapauksissa kyseinen henkilö on tuomioistuimen mukaan joka tapauksessa välittömästi vapautettava (kohta 60).
EU:n perusoikeusviraston turvapaikkaa, rajoja ja maahanmuuttoa koskevassa eurooppaoikeuden käsikirjassa (2014) todetaan, että EIS:n 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan toisen osan mukaan Euroopan neuvoston jäsenvaltioilla on oikeus ottaa henkilö säilöön karkottamista ja luovuttamista varten, jos tällainen päätös on tehty ja on olemassa realistisia mahdollisuuksia maasta poistamisen täytäntöönpanemiseksi. Säilöönotto on mielivaltainen, jos merkityksellinen ”maastapoistamiseen tähtäävä toimenpide” ei ole vireillä tai siihen ei pyritä aktiivisesti asianmukaista ripeyttä (huolellisuutta) koskevan vaatimuksen mukaisesti.
https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/Handbook_asylum_FIN
Jos kyse on turvapaikanhakijasta, nousee esiin kysymys siitä, miten säilössäpidon kesto lasketaan, kun säilöönoton taustalla voi olla sekä vastaanottodirektiiviin että paluudirektiiviin perustuva säilöönotto. Komissio katsoo paluukäsikirjassa (kohta 14.4.2), että maasta poistamista varten tehdyn säilöönoton keston laskennassa ei tarvitse ottaa huomioon aikaa, jonka henkilö on turvapaikanhakijana ollut säilöönotettuna. Tämä johtuu siitä, että maasta poistamista varten toteutettu säilöönotto ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto kuuluvat eri oikeudellisten sääntöjen ja järjestelmien piiriin. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että säilössäpidon enimmäiskeston laskeminen voi alkaa uudestaan siitä, kun maastapoistamispäätös on tehty. EUT on ottanut kysymykseen kantaa asiassa C-357/09 PPU Kadzoev antamassaan tuomiossa (45 ja 48 kohta). EUT:n mukaan ”[…] direktiivissä 2008/115/EY säädetty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto erityisesti direktiivien 2003/9/EY ja 2005/85/EY sekä soveltuvien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin. Näin ollen […] ajan, jona henkilö on sijoitettuna tilapäiseen vastaanottokeskukseen turvapaikanhakijoita koskevien kansallisten ja yhteisön säännösten nojalla tehdyn päätöksen perusteella, ei ole katsottava olevan direktiivin 2008/115/EY 15 artiklassa tarkoitettua säilöönottoa maastapoistamista varten.”
Ehdotetuilla muutoksilla ei ole tarkoitus kasvattaa yleisesti säilöönottojen kestoa, vaan säilöönoton on jatkossakin tarkoitus olla mahdollisimman lyhytaikaista. Komissio muistuttaa paluukäsikirjassa, että säilöönoton tosiasiallinen kesto on määritettävä tapauskohtaisesti ja että palautettava on vapautettava, jos säilöönoton jatkamisen edellytykset, kuten kohtuullinen mahdollisuus maasta poistamisen toteuttamiseen, eivät enää täyty. Säilöön otetun oikeusturvan kannalta on oleellista, että hän saa säilöön ottamisen tuomioistuinkäsittelystä riittävästi informaatiota ja tarvittaessa oikeudellista neuvontaa. On tärkeää varmistaa, että Suomen järjestelmää tuntematon säilöön otettu on tietoinen siitä, kuinka hän voi vaatia vapauttamistaan myös useammin kuin kolmen kuukauden välein.
128 §.Asian käsittely uudelleen käräjäoikeudessa
. Pykälän 2 momentin loppuun lisättäisiin käräjäoikeuden velvollisuus ottaa säilöön ottamista koskeva asia viran puolesta uudelleen tutkittavaksi. Ehdotettu säännös perustuu Euroopan komission Suomelle Schengen-arvioinnissa antamaan suositukseen koskien paluudirektiivin 15 artiklan 3 kohtaa. Kyseinen kohta edellyttää, että säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta. Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen valvonnassa. Komission mukaan ulkomaalaislain sääntely ei tällä hetkellä takaa sitä, että säilöönoton pitkittyessä uudelleen tarkastelut toteutetaan kaikissa tilanteissa oikeusviranomaisen valvonnassa, koska uudelleen tarkastelua ei tehdä, jos säilöön otettu ei sitä itse pyydä.
Komissio pitää kuuden kuukauden väliä säilöönottopäätöksen ensimmäiselle oikeusviranomaisen valvomalle viran puolesta suoritettavalle tarkastelulle liian pitkänä. Komission mukaan kolmen kuukauden välein viran puolesta oikeusviranomaisen valvonnassa suoritettavaa tarkastelua voitaisiin pitää yhdenmukaisena direktiivin 15 artiklan 3 kohdan kanssa edellyttäen, että yksittäisiä tarkasteluja voidaan tarvittaessa tehdä hakemuksesta. Näin ollen komission näkemykseen perustuen kohtaan ehdotetaan käräjäoikeuden viran puolesta tapahtuvaa säilöönoton uudelleen käsittelyä kolmen kuukauden välein, jos käsittelyä ei ole tehty jo sitä ennen säilöön otetun pyynnöstä.
144 §.Maahantulokielto
. Pykälässä säädettyä maahantulokiellon määritelmää ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että kielto koskisi Schengen-valtioiden ohella EU:n jäsenvaltioita. Käytännössä Suomessa maahantulokielto merkitään jo nyt SIS-järjestelmään siten, että se näkyy järjestelmässä sekä Schengen-valtioita että EU:n jäsenvaltioita koskevana.
Euroopan komissio on kuitenkin Suomea koskevassa Schengen-arvioinnissa kiinnittänyt huomiota lainsäädännössä tältä osin olevaan puutteeseen suhteessa paluudirektiivin sääntelyyn. Paluudirektiivin johdantokappaleessa 14 korostetaan maahantulokiellon eurooppalaista ulottuvuutta ja 3 artiklan 6 kohdassa koskien maahantulokiellon määritelmää todetaan maahantulokiellolla kiellettävän tulo nimenomaan EU:n jäsenvaltioiden alueelle.
Täsmentämällä pykälän määritelmää varmistettaisiin se, että kielto kattaisi myös sellaiset EU:n jäsenvaltiot, jotka eivät sovella tai eivät täysimääräisesti sovella Schengenin säännöstön määräyksiä, mutta jotka noudattavat paluudirektiiviä. Tilanne voi tältä osin vaihdella eri aikoina. Tällä hetkellä tällaisia jäsenmaita ovat Bulgaria, Kypros ja Romania. Irlannin tilanne on erilainen, sillä se on päättänyt, ettei se sovella paluudirektiiviä.
145 a §. Velvollisuus tehdä yhteistyötä.
Ehdotetussa uudessa pykälässä säädettäisiin ulkomaalaisen velvollisuudesta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Pykälän tarkoituksena on tehostaa palautusmenettelyä vahvistamalla ulkomaalaiselle selkeä velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa muun muassa toimittamalla tiedot ja seikat, jotka ovat tarpeen hänen yksilöllisen tilanteensa arvioimiseksi. Yhteistyövelvoite pitäisi sisällään samoja velvollisuuksia, joita palautettavalta edellytetään käytännössä jo nykyisin, mutta uudella pykälällä lisättäisiin menettelyn läpinäkyvyyttä. Ehdotettu pykälä vastaisi jo olemassa olevaa ja sovellettavaa velvollisuutta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa turvapaikkamenettelyn yhteydessä. Yhteistyövelvoitteessa ei ole kyse turvaamistoimen määräämisestä, mistä säädetään 7 luvussa.
Ulkomaalaislaissa ei säädetä ulkomaalaisen velvollisuudesta toimia yhteistyössä viranomaisten kanssa paluuasioissa. Esimerkiksi 127 §:ssä kuitenkin mahdollistetaan säilöönoton jatkaminen, jos säilöön otettu ei tee yhteistyötä palauttamisen toteuttamiseksi. Myös 130 §:ssä ulkomaalainen velvoitetaan saapumaan poliisin tai rajatarkastusviranomaisen luo taikka Maahanmuuttovirastoon antamaan tarvittavia tietoja oleskelustaan. Lain 119 §:ssä säädetään muista velvollisuuksista ja sen mukaan ulkomaalainen voidaan määrätä ilmoittamaan poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle paikka, josta hän on tavoitettavissa. Lain 207 §:n mukaan se, jonka asiaa viranomainen käsittelee, on velvollinen ilmoittamaan yhteystietonsa ja niiden muutokset.
Komissio nosti paluudirektiivin uudistamista koskevassa ehdotuksessa esiin palauttamista haittaavana tekijänä sen, etteivät ulkomaalaiset tee yhteistyötä palauttamismenettelyjen aikana. Palautettavan henkilön yhteistyöhaluttomuus esimerkiksi matkustusasiakirjojen hankinnassa hidastaa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa. Yhteistyövelvoitteesta säätäminen korostaisi maastapoistamispäätöksen noudattamisen velvoittavuutta, kun ulkomaalainen olisi velvoitettu selvittämään asioita myös palauttamisvaiheessa. Ulkomaalainen olisi velvollinen myötävaikuttamaan henkilöllisyytensä selvittämiseen ja olemaan tavoitettavissa koko menettelyn ajan. Tieto kauttakulkumaista matkareitillä Suomeen vaikuttaa 146 a §:n mukaiseen palauttamisen kohdemaan määrittelyyn.
Yhteistyövelvoitteen nähdään helpottavan täytäntöönpanoviranomaisten työtä, kun ulkomaalainen myötävaikuttaa palauttamisen toteuttamiseksi vaadittavien asiakirjojen hankinnassa. Ulkomaalaisen myötävaikuttaminen on erityisen tärkeää mahdollisessa tunnistamisessa, jonka hänen kotimaansa viranomaiset vaativat matkustusasiakirjan myöntämiseksi. Eduskunnan oikeusasiamies on päätöksessään EOAK/1511/2018 katsonut, että täytäntöönpanoviranomaisella on oikeus olla yhteydessä maasta poistettavan ulkomaalaisen kotimaan edustustoon henkilön tunnistamista ja matkustusasiakirjan hankkimista varten. Turvapaikka-asiassa poliisi ei kuitenkaan saa ilman turvapaikanhakijan aloitetta ottaa yhteyttä turvapaikanhakijan kotimaan edustustoon. Tämä ei estä yhteydenottoa edustustoon esimerkiksi matkustusasiakirjan saamiseksi ulkomaalaiselle sen jälkeen, kun ulkomaalaisen asiassa on tehty täytäntöönpanokelpoinen maastapoistamispäätös. Eduskunnan oikeusasiamies kiinnittää päätöksessään yleisellä tasolla huomiota siihen, että maasta poistamiseen liittyvät valmistelutoimet on aina suoritettava niin, että salassa pidettävät tiedot pysyvät salassa. Jo pelkkä turvapaikan hakeminen voidaan joidenkin valtioiden taholta kokea teoksi, josta kotimaassa voi turvapaikanhakijalle koitua ikäviä seuraamuksia. Täytäntöönpanoviranomaisen tehtävänä on tästä syystä toimia niin, että maasta poistamisesta tai sen valmistelusta ei synny maasta poistettavalle tai hänen perheelleen ylimääräisiä turvallisuusongelmia. Siten täytäntöönpanoviranomainen ei saa ilmaista turvapaikanhakijan kotimaan edustustolle turvapaikkahakemukseen liittyviä asioita.
Yhteistyövelvoitteen tehostamiseksi 121 a §:n yhdeksi pakenemisen vaaran arviointiperusteeksi lisättäisiin velvoite tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa laissa säädetyin tavoin. Yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättäminen voisi johtaa myös maahantulokiellon määräämiseen. On tärkeä varmistaa, että ulkomaalaiselle annetaan tietoa seurauksista, joita yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättämisestä voi aiheutua suhteessa esimerkiksi pakenemisen vaaran arviointiin tai mahdollisuuteen määrätä säilöönotosta taikka jatkaa sitä. Viranomaisen tehtävänä olisi maastapoistamispäätöksen tiedoksiannon yhteydessä kertoa palautettavalle yhteistyövelvoitteesta ja sen noudattamatta jättämisen seurauksista.
Yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä tai sen toteavasta tahosta ei säädettäisi erikseen. Kyse ei olisi itsenäisestä menettelystä, vaan sen toteaminen olisi osa pakenemisen vaaran arviointia esimerkiksi säilöön ottamisen yhteydessä. Tämä arviointi on maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa valmistelevan viranomaisen vastuulla. Erillistä päätöstä asiasta ei tehtäisi.
146 §.Kokonaisharkinta
. Pykälän 2 momentista, jossa säädetään maahantulokiellon määräämistä ja pituutta koskevasta kokonaisharkinnasta, poistettaisiin harkinta maahantulokiellon määräämisen osalta silloin, kun hakemus on jätetty tutkimatta. Muutos liittyy 150 §:n 2 momenttiin, jossa ehdotetaan rajoitettavan kokonaisharkintaa maahantulokiellon määräämisessä, kun on kyse paluudirektiiviin perustuvasta, velvoittavasta maahantulokiellon määräämistilanteesta.
148 §.Käännyttämisen perusteet
. Pykälän 2 momenttiin ehdotettava muutos liittyy 40 §:n 3 momenttiin ehdotettavaan muutokseen koskien laillista oleskelua hakemuksen käsittelyn aikana.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hän ei täytä 11 §:n 1 momentissa säädettyjä maahantulon edellytyksiä. Mainitussa kohdassa ei ole kuitenkaan säädetty tilanteesta, jossa ulkomaalainen on täyttänyt maahan tullessaan säädetyt maahantulon edellytykset, mutta ei enää täytä niitä. Pykälän 2 momentin mukaan kuitenkin voidaan käännyttää myös ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty. Ehdotetun 40 §:n 3 momentin mukaan laillinen oleskelu hakemuksen käsittelyn aikana koskisi vain niitä hakijoita, jotka oleskelevat maassa laillisesti hakemusta jättäessään.
Jotta paluudirektiivin edellyttämällä tavalla voitaisiin tehdä palauttamispäätös kaikille laittomasti maassa oleskeleville ulkomaalaisille, pykälän 2 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin mahdollisuus käännyttää sellainen ulkomaalainen, jonka oleskelu hakemuksen käsittelyaikana ei ole 40 §:ssä säädetyllä perusteella laillista. Sellaisia oleskeluluvan hakijoita, joilla on oikeus oleskella maassa 40 §:n 3 momentissa säädetyllä perusteella, ei voitaisi käännyttää sillä perusteella, että heidän viisuminsa tai viisumivapaa oleskelunsa päättyisi ennen oleskelulupapäätöksen tekemistä. Oleskeluluvan hakeminen ei kuitenkaan estäisi käännyttämispäätöksen tekemistä tai sen täytäntöönpanoa oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana, jos jokin muu pykälän käännyttämisperusteista täyttyy. Tältä osin ei ehdoteta muutosta voimassa olevaan lakiin.
150 §.Maahantulokiellon määrääminen Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle
. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan ehdotettavan pykälän sisältöä. Pykälässä säädettäisiin ainoastaan maahantulokiellon määräämisestä Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle ja se olisi myös pykälän otsikko. Voimassa olevaan pykälään sisältyvä sääntely, joka koskee maahantulokiellon kestoa ja maahantulokiellon peruuttamista, ehdotetaan sääntelyn selkeyttämiseksi siirrettäväksi omiksi pykälikseen. Maahantulokiellon kestosta ja alkamisajankohdasta säädettäisiin 150 b §:ssä ja maahantulokiellon peruuttamisesta 150 c §:ssä.
Pykälän 1 momentti ehdotetaan selkeyden vuoksi jaettavaksi kolmeksi momentiksi. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin entiseen tapaan mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto maastapoistamispäätösten yhteydessä. Sääntelyä ei tältä osin ehdoteta muutettavan. Toisin kuin 2 momentissa, kaikissa 1 momentin tilanteissa sovellettaisiin 146 §:n kokonaisharkintaa.
Tarkoituksena on ohjata lain soveltamista siihen suuntaan, ettei myönnetty vapaaehtoisen paluun aika automaattisesti tarkoita sitä, että maahantulokieltoa ei määrättäisi. Harkittaessa maahantulokiellon määräämistä, tulisi kuitenkin pitää mielessä se, että järjestelmä kokonaisuudessaan kannustaisi palauttamispäätöksen saaneita henkilöitä poistumaan vapaaehtoisesti. Myös lain 5 §:n suhteellisuusperiaatteella on keskeinen merkitys säännöstä sovellettaessa.
Pykälän 2 momenttiin ehdotettavaa sääntelyä muutettaisiin siten, että siinä nimenomaisesti todettaisiin, että 146 §:n kokonaisharkintaa ei momentissa tarkoitetuissa tilanteissa sovelleta. Tarkoituksena olisi tuoda esille paluudirektiivistä ilmenevä lähtökohtainen velvollisuus määrätä maahantulokielto kyseisissä tilanteissa. Maahantulokielto voitaisiin kuitenkin yksittäistapauksessa jättää määräämättä, jos lapsen etu tai perhe-elämän suoja sitä edellyttää. Ehdotettu sääntely vastaisi nykyistä paremmin paluudirektiivin sääntelyä, jossa yksilökohtainen harkinta liittyy maahantulokiellon pituuteen, eikä itse maahantulokiellon määräämiseen.
Maahantulokielto määrättäisiin pääsääntöisesti maastapoistamispäätöksen yhteydessä, ja joka tapauksessa maasta poistamisesta päätettäisiin ennen maahantulokiellon määräämistä, jolloin arvioitaisiin kokonaisharkinnassa esiin nousevia seikkoja kuten henkilön mahdolliset Suomeen liittyvät perhe- ja muut siteet. Säännöstä sovellettaessa otettaisiin lapsen edun ja perhe-elämän suojan lisäksi huomioon lain 5 §:n suhteellisuusperiaate, jonka mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Momentissa viitattaisiin jatkossa nykyisen 147 a §:n 2 momentin sijaan koko 147 a §:ään, koska myös pykälän 1 momentissa säädetään tilanteista, joissa ei myönnetä vapaaehtoisen paluun aikaa.
Muutoksella korostettaisiin henkilön oman käyttäytymisen merkitystä siinä, määrätäänkö hänelle maahantulokielto vaiko ei. Yksittäisessä tapauksessa olisi punnittava, ovatko maahanmuuton hallintaan liittyvät yleisen edun vaatimukset painavampia kuin lapsen edun ja perhe-elämän suojaaminen. Maahantulokielto voitaisiin määrätä, vaikka ulkomaalaisella olisi Suomessa perheenjäseniä, jos hän osoittaisi sellaista moitittavaa käyttäytymistä, jota maahanmuuton hallintaan liittyvän yleisen edun vuoksi olisi pidettävä lapsen etua ja perhe-elämän suojaa painavampana. Huomioon tulisi ottaa myös maahantulokieltoon määrättävän henkilön ja hänen Suomessa oleskelevien perheenjäsentensä mahdollisuus pitää yhteyttä toisiinsa eri viestintävälinein ja tavata Schengen-alueen ulkopuolella.
Jos henkilölle on määrätty vapaaehtoisen paluun aika, olennaista olisi, että hän poistuisi maasta vapaaehtoisesti, tekisi vapaaehtoisen paluun avustusta koskevan hakemuksen kyseisen ajan kuluessa tai osoittaisi muulla tavalla tarkoituksenaan olevan palata vapaaehtoisesti, esimerkiksi käynnistämällä paluujärjestelyt ja ottamalla yhteyttä Maahanmuuttovirastoon. Vapaaehtoisen paluun aikaa koskeviin pidennyshakemuksiin suhtauduttaisiin lähtökohtaisesti myönteisesti, jos on selvä, että henkilö on aikeissa palata, mutta tarvitsee paluun käytännön järjestelyihin enemmän aikaa. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä vapaaehtoisesti palaavien määrää.
Pykälän 3 momenttiin siirrettäisiin nykyisen pykälän sääntelyä lähes sellaisenaan. Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden rinnalle nostettaisiin kansallinen turvallisuus. Samalla pykälässä jo mainitulla turvallisuudella täsmennettäisiin tarkoitettavan yleistä turvallisuutta.
Pykälän 4 momentissa käsiteltäisiin mahdollisuutta tehdä erillinen päätös maahantulokiellosta. Erillisellä päätöksellä tarkoitettaisiin sellaista maahantulokieltoa koskevaa päätöstä, jonka tekeminen ei edellytä samaan aikaan tehtävää maastapoistamispäätöstä. Voimassa olevassa pykälässä säädetään, että erillinen päätös voidaan tehdä, jos ulkomaalainen ei ole poistunut maasta annetussa ajassa vapaaehtoisesti. Sen lisäksi ehdotetaan sääntelyä, jolla vältettäisiin useiden maastapoistamispäätösten tekeminen yksinomaan sen vuoksi, että päätöksen yhteydessä voitaisiin määrätä maahantulokielto. Tämä voi olla tarpeen esimerkiksi tilanteessa, jossa ulkomaalainen on aiemman päätöksen jälkeen tehnyt uusia rikoksia tai jättänyt noudattamatta velvollisuutta tehdä yhteistyötä, jolloin tulee mahdollisesti harkittavaksi uuden, pitemmän maahantulokiellon määrääminen. Ehdotuksella pyrittäisiin osaltaan vastaamaan Suomea koskevassa Schengen-arvioinnissa esiin nousseeseen havaintoon, että samalle henkilölle tehdään useita palauttamispäätöksiä.
Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin maininta EU:n jäsenvaltiosta maahantulokiellon määritelmään 144 §:ssä ehdotettua muutosta mukaillen.
150 a §. Maahantulokiellon määrääminen muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle
. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä koskien maahantulokiellon määräämistä tilanteessa, jossa ulkomaalainen ei ole maahantulokiellon määräämishetkellä Suomessa. Pykälän tavoitteena on yhdessä oleskeluluvan peruuttamista koskevan uuden 58 §:n 7 momentin kanssa estää sellaisten ulkomailla oleskelevien ulkomaalaisten pääsy Suomeen tai muualle Schengen-alueelle, jotka muodostavat uhkan yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle voitaisiin määrätä maahantulokielto, jos hänen oleskelulupansa tai EU-oleskelulupansa on peruutettu uuden 58 §:n 7 momentin nojalla. Maahantulokielto määrättäisiin oleskeluluvan tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamista koskevan päätöksen yhteydessä. Koska ulkomaalainen oleskelisi päätöksentekohetkellä Suomen ulkopuolella, hänelle ei tehtäisi maastapoistamispäätöstä, jonka yhteydessä tavallisesti määrätään myös maahantulokiellosta. Maahantulokiellon määräämisen yhteydessä suoritettaisiin 146 §:n mukainen kokonaisharkinta, jossa punnittaisiin erityisesti henkilön yhteiskunnalle aiheuttamaa uhkaa suhteessa hänen mahdollisiin siteisiinsä Suomeen. Koska maahantulokielto määrättäisiin samassa yhteydessä oleskeluluvan peruuttamisen kanssa, toimittaisiin asianosaisen kuulemisen ja päätöksen tiedoksiannon suhteen samalla tavalla kuin edellä 58 §:n yhteydessä on todettu.
Pykälän 1 momentissa mahdollistettaisiin maahantulokiellon määrääminen myös tilanteessa, jossa henkilön oleskelulupa tai EU-oleskelulupa on peruutettu 58 §:n 4 momentin perusteella. Muutos liittyy Maahanmuuttovirastossa havaittuun tilanteeseen, jossa esimerkiksi kasvuyrittäjän lupaa käytetään hyväksi Schengen-alueelle pääsemiseksi. On esiintynyt tilanteita, joissa Maahanmuuttovirasto on myöntänyt henkilölle luvan kasvuyrittäjänä Suomeen, mutta henkilö ei olekaan saapunut Suomeen, vaan on mennyt myönnetyllä luvalla toiseen Schengen-valtioon. Tällöin lupa voidaan peruuttaa 58 §:n 4 momentin perusteella, mutta henkilölle ei voida määrätä maahantulokieltoa, koska hän ei oleskele Suomessa, eikä maastapoistamispäätöstä tehdä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto erillisenä päätöksenä sellaiselle ulkomaalaiselle, joka on rikoksesta epäiltynä tai tuomittuna päässyt poistumaan Suomesta ennen kuin häntä koskeva maastapoistamismenettely on saatu päätökseen ja siten välttänyt maahantulokiellon määräämisen.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto ulkomaalaiselle, joka hakee 60 §:n perusteella oleskelulupaa ulkomailla, jos hänen hakemuksensa on hylätty 36 §:n tai 36 a §:n 1–4 kohdan perusteella. Säännöksen tarkoituksena on puuttua ennalta tehokkaammin väärinkäytöksiin, kuten väärien tietojen antamiseen, oleskelulupaa ulkomailta käsin Suomeen haettaessa. Lisäksi säännöksellä voitaisiin torjua yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavien henkilöiden saapumista maahan. Ulkomaalaisella saattaa esimerkiksi olla aiempaa rikoshistoriaa Suomessa tai hän on voinut hakemuksessaan kertoa syyllistymisestään rikoksiin kotimaassaan. Koska kyse olisi oleskelulupahakemukseen tehtävästä kielteisestä päätöksestä, maahantulokielto annettaisiin tiedoksi kielteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä.
150 b §.Maahantulokiellon kesto ja alkamisajankohta
. Ehdotettuun uuteen 150 b §:ään siirrettäisiin 150 §:stä maahantulokiellon kestoa koskeva 2 momentti. Pykälän 1 momentissa olisi voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan maahantulokielto määrätään lähtökohtaisesti enintään viiden vuoden määräajaksi. Paluudirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Suomessa 146 §:ään sisältyvän kokonaisharkinnan avulla varmistetaan, että yksittäistapauksen erityispiirteet ja suhteellisuusperiaate otetaan huomioon. Pykälään sisällytettäisiin tätä koskeva 3 momentti.
Pykälän 1 momenttiin sisällytettäisiin lisäksi mahdollisuus määrätä enintään 15 vuotta voimassa oleva maahantulokielto, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta. Esimerkiksi jos henkilöllä on siteitä Suomeen, kokonaisharkinnassa kallistutaan usein määräämään hänelle toistaiseksi voimassa olevan sijasta määräaikainen maahantulokielto. Näissä tilanteissa olisi mahdollista jatkossa määrätä viittä vuotta pitempi määräaikainen maahantulokielto. Ehdotettu enintään 15 vuoden pituinen maahantulokielto on yhtä pitkä kuin unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen 170 §:n 1 momentin nojalla määrättävä maahantulokielto. Säännös olisi yhdenmukainen unionin kansalaista koskevan sääntelyn kanssa myös siltä osin, että molemmissa säännöksissä maahantulokiellon määrääminen perustuisi siihen, että henkilön katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta.
Pykälän 1 ja 2 momenttiin lisättäisiin maahantulokiellon määräämisen perusteeksi selkeyden vuoksi myös kansallisen turvallisuuden vaarantaminen. Ulkomaalaislaissa ei ole kuin vasta viime vuosien muutosten yhteydessä alettu käyttää termiä ”kansallinen turvallisuus”. Terminä kansallinen turvallisuus on hallintokäytännössä käsitetty aikaisemmin osana käsitettä ”yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus”. Terminologinen täsmennys olisi linjassa myös lain 148 §:n ja 149 §:n käännyttämis- ja karkottamisperusteiden kanssa.
Paluudirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokielto voi olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Komissio katsoo yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon osalta paluukäsikirjassa, että jäsenvaltio voi soveltaa erilaisia määräaikoja, kuten 10 vuotta vakiosääntönä ja 20 vuotta erityisen vakavissa tilanteissa. Komission mukaan jäsenvaltio voi ottaa tällaisen uhan määrittämisessä huomioon rikokset samoin kuin vakavat hallinnolliset rikkomukset (esim. väärennettyjen henkilöllisyyspapereiden toistuva käyttö, maahanmuuttolain toistuvat ja tahalliset loukkaukset). Minkään tällaisista näkökohdista ei voida kuitenkaan katsoa muodostavan automaattisesti ja itsessään uhkaa yleiselle järjestykselle. Jäsenvaltioiden on aina tarkasteltava yksilöllisesti kaikkia olennaisia näkökohtia ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta.
Pykälän 2 momenttiin sisällytettäisiin voimassa olevan lain sääntely, joka koskee toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määräämistä. Paluudirektiivi ei mahdollista toistaiseksi voimassa olevien maahantulokieltojen määräämistä. Tämän vuoksi Suomessa on jo aiemmin päätetty poiketa toistaiseksi määrättävien maahantulokieltojen osalta paluudirektiivin soveltamisalasta 2 artiklan 2 b kohdan nojalla ja asiasta on ilmoitettu komissiolle. Momentissa säädettäisiin erikseen toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määräämisestä tilanteessa, jossa ulkomaalaisen katsotaan muodostavan vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Säännös poikkeaa voimassa olevasta sääntelystä siltä osin, ettei toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määrääminen edellytä ulkomaalaisen rangaistukseen tuomitsemista. Kansalliseen turvallisuuteen liittyviin vakaviin uhkiin tulee olla mahdollista reagoida perustelluista syistä ennakollisesti jo ennen kuin uhkaa aiheuttava ulkomaalainen toteuttaa rangaistavan tekonsa.
Pykälän 3 momentissa olisi informatiivinen säännös siitä, että maahantulokiellon kestoa harkittaessa tehtävästä kokonaisharkinnasta säädetään 146 §:ssä.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettävän maahantulokiellon voimaantulon ajankohdasta. Maahantulokiellon voimaantulo määrittää sen ajankohdan, josta maahantulokiellon määräaika alkaa kulua. Asiasta ei säädetä ulkomaalaislaissa, eikä myöskään paluudirektiivissä. EUT on selventänyt alkamisajankohtaa asiassa C-225/16 Ouhrami (tuomio 26.7.2017, EU:C:2017:590). Tuomioistuimen mukaan maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä ajankohdasta lukien, jolloin henkilö tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta. Kansallisesti on jo ohjeistuksen perusteella toimittu tuomioistuimen edellyttämällä tavalla ja nyt tämä tuomioistuimen tulkinta ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin. Samalla tavalla kuin 144 §:ssä, ehdotetussa säännöksessä viitattaisiin sekä EU:n jäsenvaltioihin, että Schengen-valtioihin. Jos maahantulokielto määrätään kansallisena, maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä, kun henkilö poistuu Suomesta. Määrätylle maahantulokiellolle on lisäksi ulkomaalaislaissa säädetty oikeusvaikutuksia oleskeluluvan epäämiseen liittyen, mutta nämä oikeusvaikutukset eivät vaikuta siihen, mistä ajankohdasta maahantulokiellon määräaika alkaa kulua.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin myös maahantulokiellon voimaantulosta 150 a §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa, joissa ulkomaalainen oleskelee muualla kuin Suomessa. Maahantulokiellon voimaantuloa on tällöin tarve tarkastella eri lähtökohdasta kuin tilanteessa, jossa henkilö oleskelee Suomessa. Säännöksen mukaan maahantulokielto tulisi voimaan välittömästi Maahanmuuttoviraston tehtyä asiassa päätöksen, eikä henkilö tämän jälkeen voisi saapua Suomeen tai muualle EU:n alueelle. Käytännössä tämä toteutuisi siten, että maahantulokiellosta tehtäisiin kuulutus SIS-järjestelmään välittömästi päätöksen tekemisen jälkeen, jolloin se olisi heti viranomaisten nähtävissä kaikilla EU:n ulkorajoilla. Maahantulokiellon voimaantulohetkestä eli Maahanmuuttoviraston päätöksestä alkaisi myös kulua maahantulokiellon voimassaoloaika.
Ehdotettu säännös on muotoiltu samalla tavalla kuin ehdotettu säännös maahantulokiellon voimaantulosta tavanomaisissa tapauksissa, joissa henkilö oleskelee Suomessa. Sisällöllisesti säännös vastaisi ulkomaalaislaissa yleisemmin käytössä olevaa säännöstä, jonka mukaan päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Viittaaminen päätöksen täytäntöönpanoon kuulostaa kuitenkin tässä yhteydessä erikoiselta, kun on kyse tilanteesta, jossa henkilö jo oleskelee Suomen ulkopuolella. Säännöksen tarkoituksena on estää se, että ulkomaalainen voisi palata Suomeen päätöstä koskevan valitusprosessin ajaksi, jolloin maahantulokiellon määräämisen vaikutukset tehtäisiin käytännössä tyhjiksi.
150 c §.Maahantulokiellon peruuttaminen
. Maahantulokiellon peruuttamisesta säädetään voimassa olevan lain 150 §:n 4 momentissa. Nyt maahantulokieltosäännöksiä uudistettaessa tämä sääntely ehdotetaan erotettavaksi omaksi pykäläksi. Sisällöllisesti sääntely säilyisi lähes ennallaan.
Ainoa sääntelyyn ehdotettava sisällöllinen muutos on se, että siihen lisättäisiin mahdollisuus peruuttaa maahantulokielto myös osittain. Muutos vastaisi unionin kansalaista ja hänen perheenjäsentään koskevaa 170 §:n sääntelyä. Lisäys tarkoittaisi käytännössä sitä, että henkilölle määrätty maahantulokielto voitaisiin peruuttaa esimerkiksi vain muutaman päivän ajaksi. Näin on jo toimittu käytännössä säännöksen esitöiden perusteella ja tämä käytäntö vahvistettaisiin lain tasolla. Käytäntö on todettu toimivaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilö on kutsuttu oikeudenkäyntiin Suomeen rikosasian todistajana tai vastaajana. Henkilökohtaisista syistä lyhyt vierailu maassa voisi tulla kyseeseen esimerkiksi hautajaisten tai sairaustapauksen johdosta.
Olennaista on, että maahantulokiellon osittainen peruuttaminen ilmenisi SIS-tietojärjestelmästä. Maahantulokiellon osittainen peruuttaminen tarkoittaisi sitä, että SIS-kuulutus poistettaisiin SIS-tietojärjestelmästä tai se laitettaisiin pending-tilaan. Kuulutus aktivoitaisiin järjestelmässä uudestaan, kun maahantulokiellon osittaisen peruuttamisen ajanjakso päättyy. Maahantulokielto tulisi osittaista peruuttamista koskevan ajanjakson päättymisen jälkeen voimaan, vaikka henkilö ei olisi poistunut alueelta.
Tilanteessa, jossa henkilö hakee oleskelulupaa Suomeen ja hänelle on määrätty maahantulokielto, Maahanmuuttoviraston tulisi jatkossa ottaa huomioon ulkomaalaislain uuden 36 a §:n 5 kohta, jonka mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon Suomeen tai hänellä on toisessa Schengen-valtiossa määrätty voimassa oleva maahantulokielto Schengen-alueelle.
151 §.Poliisi ja rajatarkastusviranomainen.
Pykälän 1 momentti jaettaisiin selkeyden vuoksi kahdeksi eri momentiksi.
Pykälän 2 momentissa lisättäisiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa käännyttämisessä siten, että nämä viranomaiset voisivat päättää ulkomaalaisen käännyttämisestä riippumatta siitä, miten pitkään käännytettävä ulkomaalainen on oleskellut Suomessa. Toimivaltaa ei enää jatkossa sidottaisi kolmeen kuukauteen maahantulosta. Kyseeseen tulisi esimerkiksi tilanne, jossa ulkomaalainen ei hae Suomesta oleskelulupaa, kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua, jolloin toimivalta asiassa on 152 §:n nojalla Maahanmuuttovirastolla. Kyse voi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa ulkomaalainen oleskelee maassa sen jälkeen, kun hänen viisuminsa on umpeutunut tai ilman viisumia, vaikka hän tulee maasta, jonka kansalaisilta vaaditaan viisumi. Selkeyden vuoksi 2 momenttiin lisättäisiin viittaus 152 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyyn Maahanmuuttoviraston toimivaltaan käännyttämisessä.
Ehdotetussa 3 momentissa lisättäisiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa siten, että ne voisivat määrätä nykyisen enintään kahden vuoden mittaisen maahantulokiellon sijasta enintään viiden vuoden mittaisen maahantulokiellon. Yli viiden vuoden mittaisen maahantulokiellon määräämistä varten mainittujen viranomaisten olisi tehtävä esitys Maahanmuuttovirastolle, joka tekee päätöksen asiassa. Lisäämällä poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa maahantulokiellon määräämisessä pyrittäisiin tehostamaan maasta poistamisia ja vähentämään tarvetta ulkomaalaisen säilöönottamiseen viikonloppuisin, jolloin Maahanmuuttovirastolla ei ole päivystystä. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen voisi jatkossakin tehdä Maahanmuuttovirastolle esityksen ulkomaalaisen käännyttämiseksi myös, jos asialla on merkitystä 148 §:n soveltamisen kannalta muissa samankaltaisissa tapauksissa. Esitys Maahanmuuttovirastolle voitaisiin tehdä esimerkiksi tapauksissa, joihin liittyy maatietouteen tai henkilön haavoittuvuuden arviointiin liittyviä näkökulmia.
Pykälän 4 momentissa poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa laajennettaisiin siten, että ne voisivat päättää pääsyn epäämisestä ja käännyttämisestä, jos ne arvioivat, että ulkomaalaiselle tulisi määrätä maahantulokielto enintään viiden vuoden ajaksi. Myös tässä säännöksessä toimivallan jakautumisen rajaksi aiemmin asetettu kahden vuoden maahantulokielto korvattaisiin viiden vuoden maahantulokiellolla. Maasta karkottamista koskevassa asiassa poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on tehtävä esitys Maahanmuuttovirastolle, eikä tähän ehdoteta muutosta.
Pykälän 5 momentissa täsmennettäisiin, että poliisi tai rajatarkastusviranomainen panee täytäntöön pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista koskevat päätökset. Voimassa olevassa laissa ei asiasta nimenomaisesti säädetä, vaan toimivalta on johdettu käsillä olevasta pykälästä.
Pykälän 6 ja 7 momentit vastaisivat voimassa olevan pykälän 4 ja 5 momentteja, eikä niihin ehdoteta sisällöllisiä muutoksia.
152 §.Maahanmuuttovirasto
. Pykälän 2 momentissa säädetty Maahanmuuttoviraston toimivalta päättää käännyttämisestä muutettaisiin vastaamaan 151 §:n 2 momenttiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivallasta ehdotettua sääntelyä. Kyseisen momentin mukaan poliisi tai rajatarkastusviranomainen voisi päättää ulkomaalaisen käännyttämisestä, eikä tätä toimivaltaa sidottaisi enää jatkossa kolmen kuukauden aikarajaan ulkomaalaisen maahantulosta. Maahanmuuttovirasto päättäisi jatkossakin käännyttämisestä tilanteissa, joissa ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella. Myöskään Maahaanmuuttoviraston tämän pykälän 1 momentissa säädettyyn yleiseen toimivaltaan päättää käännyttämisestä ei ehdoteta muutoksia.
171 §.Toimivaltaiset viranomaiset
. Pykälän 3 momenttiin lisättäisiin poliisille ja rajatarkastusviranomaiselle toimivalta määrätä maahantulokielto 170 §:n perusteella enintään viideksi vuodeksi. Ehdotettu muutos vastaisi 151 §:ään ehdotettua muutosta kolmansien maiden kansalaisille määrättävien maahantulokieltojen toimivallan osalta. Muutos mahdollistaisi sellaisten EU:n jäsenmaiden kansalaisten pikaisen poistamisen maasta ja määräämisen maahantulokieltoon, jotka muutoin jouduttaisiin esimerkiksi viikonloppuisin ottamaan säilöön odottamaan Maahanmuuttoviraston päätöksentekoa. Samassa momentissa säädetty Maahanmuuttoviraston toimivalta maahantulokiellon määräämisessä säilyisi ennallaan.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
12.1
Yleistä
Ehdotetulla sääntelyllä on kytkentöjä useisiin perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin ja perustuslain muihin säännöksiin. Keskeisiä perusoikeuksia esityksen näkökulmasta ovat ainakin yhdenvertaisuutta koskeva 6 §, henkilökohtaista vapautta koskeva 7 §, liikkumisvapautta koskeva 9 §, yksityiselämän suojaa koskeva 10 §, oikeusturvaa koskeva 21 § ja perusoikeuksien turvaamista koskeva 22 §.
Ehdotuksia on syytä arvioida myös EU:n perusoikeuskirjan velvoitteiden kannalta, sillä esityksessä on osittain kyse paluudirektiivin ja vastaanottodirektiivin täytäntöönpanon täydentämisestä. Sekä paluu- että vastaanottodirektiivin johdanto-osassa korostetaan perusoikeuksien kunnioittamista ja EU:n perusoikeuskirjassa tunnustettujen periaatteiden noudattamista. Merkityksellisiä tämän esityksen kannalta ovat ainakin oikeus vapauteen ja turvallisuuteen (6 artikla), oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (7 artikla), palautuskielto (19 artikla), syrjinnän kielto (21 artikla) ja lapsen oikeudet (24 artikla). Paluudirektiivin 22 johdantokappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi ensisijaisesti otettava direktiiviä sovellettaessa huomioon lapsen etu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaisesti ja perhe-elämän kunnioittaminen EIS:n mukaisesti.
EUT on ratkaisukäytännössään todennut paluudirektiivin tarkoituksena olevan tehokkaan maastapoistamis- ja palauttamispolitiikan käyttöönoton kyseessä olevien henkilöiden perusoikeuksia ja ihmisarvoa täysimääräisesti kunnioittaen (C-519/20 Landkreis Gifhorn (tuomio 10.3.2022, EU:C:2022:178) 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa todetaan, että siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat EIS:ssa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin EIS:ssa. Samalla täsmennetään, että unionin oikeudessa voidaan myöntää laajempaa suojaa. Esimerkiksi perusoikeuskirjan 6 artiklan tulkitsemiseksi on siis otettava huomioon EIS:n 5 artikla vähimmäissuojan tasona (C-528/15 Al Chodor (tuomio 15.3.2017, EU:C:2017:213) 37 kohta).
Ehdotuksella on kytkentöjä myös Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimusvelvoitteisiin. EIS:n oikeuksista keskeisin tämän esityksen näkökulmasta on 5 artiklan 1 kohdassa säädetty oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Tästä oikeudesta on kuitenkin mahdollista poiketa tilanteessa, jossa lain nojalla estettäisiin henkilön laiton maahantulo, tai jos on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen. Merkityksellinen on myös EIS:n 8 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus nauttia muun ohella yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. YK:n lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa edellytetään lapsen edun huomioimista (3 artikla) ja lapsen säilöönoton lyhytaikaisuutta (37 artikla).
12.2
Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut säilöönottoa koskevaa sääntelyä erityisesti perustuslain 7 §:n kannalta. Tämän pykälän 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus henkilökohtaiseen vapauteen. Pykälän 3 momentin mukaan vapautta ei saa riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Perustuslain esitöiden mukaan ulkomaalaislain mukaista säilöönottoa pidetään perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä (HE 309/1993 vp, s. 48; PeVL 20/1998 vp). Vaatimus vapautensa menettäneen oikeuksien turvaamisesta lailla kattaa myös säilöön otettujen ulkomaalaisten oikeudet (PeVL 54/2001, vp, s. 2).
Esityksessä ehdotetaan, että säilöön ottamista koskevan 121 §:n 1 momentin 6 kohta muutettaisiin ja momenttiin lisättäisiin uusi 8 kohta. Molemmissa ehdotuksissa on kyse yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden takaamista koskevista säilöönoton edellytyksistä, jotka perustuvat vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohtaan. EU-lainsäädännön mahdollistamien säilöönottoperusteiden sisällyttäminen lakiin on nyt tarpeen uudenlaisiin turvallisuusuhkiin vastaamiseksi ja niihin varautumiseksi. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta ehdotetun 121 §:n 1 momentin 6 kohdan käsitteitä ”yleinen järjestys” ja ”yleinen turvallisuus” tarkastellaan säännöskohtaisissa perusteluissa EUT:n ratkaisukäytännön valossa, joka määrittää ehdotetun säännöksen soveltamista.
Ehdotetun sääntelyn tavoitteena on edistää perustuslain 7 artiklassa niin ikään turvattua yhteiskunnan jäsenten oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen, mitä voidaan pitää hyväksyttävänä tavoitteena perusoikeuksien rajoittamiselle. Myös yksityiselämä ja omaisuus on perustuslain nojalla turvattu. Henkilökohtainen turvallisuus sekä yksityiselämän ja omaisuuden suoja edellyttävät turvallista elinympäristöä. Perustuslain 7 §:ää koskevien esitöiden mukaan ”Turvallisuuden nimenomainen mainitseminen korostaa julkisen vallan positiivisia toimintavelvoitteita yhteiskunnan jäsenten suojaamiseksi rikoksilta ja muilta heihin kohdistuvilta oikeudenvastaisilta teoilta, olivatpa niiden tekijät julkisen vallan käyttäjiä tai yksityisiä tahoja (HE 309/1993 vp, s. 47).” Perustuslain esitöissä todetaan säännöksessä mainitun henkilökohtaisen turvallisuuden vastaavan kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia. Jokaisen oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen sisältyy EIS:n 5 artiklaan, KP-sopimuksen 9 artiklaan, EU:n perusoikeuskirjan 6 artiklaan sekä YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 3 artiklaan.
EUT on asiassa C‑601/15 PPU (tuomio 15.2.2016, EU:C:2016:84) tarkastellut 121 §:n 1 momenttiin ehdotettujen uusien säilöönottoedellytysten taustalla olevan vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen kohdan e alakohdan pätevyyttä EU:n perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta. Se totesi päätöksessään, että 6 artiklassa mainitaan jokaisen oikeus paitsi vapauteen myös henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Lisäksi se muistutti, että kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaaminen myötävaikuttaa myös muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojeluun (kohta 53). EUT:n mukaan käsillä olevassa vastaanottodirektiivin säännöksessä saatetaan tasapainoon yhtäältä yleistä etua koskeva tavoite eli kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaaminen, ja toisaalta säilöönottotoimenpiteen aiheuttama puuttuminen vapautta koskevaan oikeuteen (kohta 68). Kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuva uhka voi EUT:n mukaan oikeuttaa tarpeellisuusvaatimuksen kannalta hakijan säilöönoton tai säilössä pysyttämisen vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla vain sillä edellytyksellä, että hänen oma käyttäytymisensä merkitsee yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun tai asianomaisen jäsenvaltion sisäiseen tai ulkoiseen turvallisuuteen vaikuttavaa todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa uhkaa (kohta 67). EUT toteaa myös, että antaessaan vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan unionin lainsäätäjä ei ole jättänyt huomiotta EIS:n 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan viimeisessä lauseessa tarjottua suojan tasoa (kohta 77).
Ehdotetussa 121 §:n 1 momentin 6 kohdassa voisi olla kyse esimerkiksi välineellistämistilanteesta, jossa maahan saapuu henkilöitä, jotka voivat muodostaa suomalaiselle yhteiskunnalle todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhkan. Kyse voisi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa vaikuttajavaltio lähettäisi suuren turvapaikanhakijajoukon mukana Suomeen myös sellaisia henkilöitä, joilla ei ole suojelun tarvetta, mutta jotka tiedetään taustojensa vuoksi vaarantavan sisäistä turvallisuutta. Tällaisia henkilöitä voisivat olla esimerkiksi rikoksiin syyllistyneet henkilöt, rikollisjärjestöjen jäsenet tai siviileiksi tekeytyneet sotilaat. Ehdotetulla säilöönottoperusteella pyritään antamaan toimivaltaisille viranomaisille välineitä torjua uudenlaisia turvallisuusuhkia yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojelemiseksi.
Ehdotetussa 121 §:n 1 momentin 8 kohdan säilöönottoperusteessa olisi kyse tilanteesta, jossa vastaanottokeskuksen asiakas aiheuttaisi huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka osoittaisi olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle vastaanottokeskuksessa tai sen välittömässä läheisyydessä. Kyse olisi turvapaikanhakijana maassa oleskelevan henkilön käyttäytymisestä Suomessa oleskelunsa aikana. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi organisoitu, osana isompaa joukkiota tapahtuva häiriön aiheuttaminen tai yksittäisen henkilön aggressiivinen ja uhkaava käyttäytyminen. Ehdotetulla säännöksellä turvattaisiin muiden vastaanottokeskuksessa majoittuvien turvapaikanhakijoiden ja sen välittömässä läheisyydessä olevien ihmisten oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen ja yksityiselämän suojaan. Vastaanottokeskuksen asukkaan käytössä olevia tiloja ei perustuslakivaliokunnan linjauksissa ole pidetty perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin kuuluvina (PeVL 59/2010 vp, s. 3), mutta kyse on kuitenkin tiloista, joissa turvapaikanhakijoita, mukaan lukien lapsiperheitä ja muita haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä, asuu pidemmän ajan. Vastaanottokeskuksissa on myös yhteisessä käytössä olevia tiloja kuten keittiö- ja peseytymistilat, joita jokaisen asukkaan tulisi kyetä käyttämään turvallisesti. Vastaanottokeskusten asukkaiden oikeus turvallisuuteen, yksityiselämään sekä perhe-elämän suojaan korostuu, koska kyse on majoitustiloista.
Edellä kerrottuja uusia säilöönottoperusteita arvioitaessa on punnittava toisaalta jokaisen oikeutta vapauteen ja toisaalta jokaisen oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Huomionarvoista tässä punninnassa on se, että kynnys säilöön ottamiselle on molemmissa perusteissa nostettu korkealle. Ehdotetussa 6 kohdassa kynnykseksi on asetettu ”perusteltu aihe olettaa” kuten kansallisen turvallisuuden osalta on jo laissa tehty. Ehdotetussa 8 kohdassa puolestaan edellytettäisiin huomattavaa tai toistuvaa yleisen järjestyksen vaarantamista taikka vaaran aiheuttamista muille henkilöille sekä sitä, että poliisilain toimenpiteisiin on jo aiemmin turvauduttu. Olennaista olisi, että poliisilakiperusteisella kiinniottamisella ei tilannetta saataisi rauhoittumaan, eikä oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen siten kyettäisi turvaamaan. Edellä kerrotuilla perusteilla ehdotettuja uusia säilöönottoperusteita voidaan pitää välttämättöminä ja oikeasuhtaisina tavoiteltuihin päämääriin nähden, sillä esiin nostettuihin tilanteisiin ei ole mahdollista vastata voimassa olevalla sääntelyllä. Lievemmät vaihtoehtoiset turvaamistoimet eivät ole riittäviä torjumaan uudenlaisia turvallisuusuhkia, eikä voimassa oleva laki mahdollista säilöönottoa yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden perusteella ennen maastapoistamispäätöksen tekemistä.
Perustuslakivaliokunta on kansallista turvallisuutta säilöönoton edellytyksenä tarkastellessaan kokonaisarvioinnin näkökulmasta katsonut, että tämän tyyppisissä vapaudenmenetyksissä olisi lähtökohtaisesti perusteltua tukeutua poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolain mukaisiin mekanismeihin (PeVL 45/2014 vp). Poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntö on kuitenkin tarkoitettu rikosten ennalta estämistä, paljastamista, esitutkintaa ja rikoksen selvittämistä varten. Niillä ei ole mahdollista torjua sellaisia yllä kerrottuja uhkia, joihin uusilla 121 §:n 1 momentin säilöönottoperusteilla pyritään puuttumaan. Lisäksi 121 §:n 1 momentin uudessa 8 kohdassa nimenomaisesti edellytettäisiin, että poliisilain toimenpiteisiin on aiemmin turvauduttu. Myös ehdotetussa 121 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa turvauduttaisiin jatkossakin ensisijaisesti poliisilain säännöksiin.
Uusien säilöönottoperusteiden hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta on syytä arvioida suhteessa uudenlaisiin tilanteisiin, kuten välineellistämistilanne, jossa on mahdollista, että Suomeen tietoisesti lähetetään henkilöitä, joiden tarkoituksena on aiheuttaa turvattomuutta suomalaisessa yhteiskunnassa. Säilöönotolla voidaan tehokkaasti suojata muita henkilöitä vaaralta, jonka esimerkiksi rikollisjärjestöön kuuluvan ulkomaalaisen käyttäytyminen voi aiheuttaa. Arvioinnissa on tärkeä kiinnittää huomiota myös säilöönottoa koskevaan muuhun sääntelyyn. Säilöönotto edellyttää aina yksilöllistä päätöksentekoa ja siihen voidaan turvautua viimesijaisena keinona vasta sen jälkeen, kun ensin on arvioitu, että lievemmät, vaihtoehtoiset turvaamistoimet eivät ole riittäviä. Lisäksi edellytetään turvaamistoimien yleisen edellytyksen ja säilöönoton erityisen edellytyksen samanaikaista täyttymistä. Turvaamistoimi voidaan määrätä vain, jos se on välttämätöntä ja oikeasuhtaista. Nämä säännökset ilmentävät lain 5 §:ssä ilmaistun suhteellisuusperiaatteen vaatimusta. Säilöön otetun oikeusturvan toteutuminen varmistetaan sillä, että säilöön ottamista koskeva asia on aina saatettava viipymättä käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Tässä esityksessä parannetaan säilöön otetun oikeusturvaa siten, että säilöönoton uudelleen käsittely käräjäoikeudessa tapahtuisi viran puolesta kolmen kuukauden välein. Myös tätä laajempaa sääntelykehikkoa vasten arvioituna uusia säilöönottoperusteita voidaan pitää oikeasuhtaisina ja hyväksyttävinä.
Pakenemisen vaaran arviointia koskevassa 121 a §:ssä pyritään aiempaa täsmällisemmin määrittämään arvioinnin perustana olevat objektiiviset perusteet. Arvioinnissa korostetaan kokonaisharkinnan merkitystä. Yhteys säilöönoton ja pakenemisen vaaran arviointia koskevan sääntelyn välillä tehtäisiin läpinäkyvämmäksi 121 §:n 1 momentin 1 kohdassa. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Koska pakenemisen vaaran olemassaolo on yksi säilöönoton edellytyksistä, on tärkeää, että sen arvioinnista säädetään nykyistä täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin. Ehdotettu sääntely vastaa paremmin perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädettyä lailla säätämisen vaatimusta sekä perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn hallinnon lainalaisuuden periaatetta.
12.3
Säilöönoton kesto
Ehdotetun 127 §:n 3 momentin säilöön ottamista koskevan enimmäiskestoajan pidentämistä 12 kuukaudesta 18 kuukauteen tietyissä maasta poistamista koskevissa, laissa määritellyissä tilanteissa ei voida pitää perustuslain tai kansainvälisten velvoitteiden vastaisena. Pidempi säilöönottoaika voi yksittäisissä tapauksissa olla tarpeen, jotta maasta poistaminen kyetään varmistamaan. Käytännössä paluuasiakirjojen hankinta voi joidenkin kolmansien maiden kanssa osoittautua hankalaksi ja aikaa vieväksi, vaikka maasta poistamiseen on realistinen mahdollisuus ja sitä pyritään viranomaistoimin koko ajan edistämään.
Ehdotuksen oikeasuhtaisuutta ja hyväksyttävyyttä arvioitaessa on syytä ottaa huomioon esitykseen sisältyvät ehdotukset säilöönoton uudelleen tarkastelusta käräjäoikeudessa kolmen kuukauden välein viran puolesta sekä mahdollisuus jatkaa säilöönottoa vain niin pitkään kuin maasta poistamiseen on kohtuullinen mahdollisuus. Arvioinnissa on syytä kiinnittää huomiota myös voimassa olevaan 127 §:n 1 momenttiin, jossa säädetään siitä, että asiaa käsittelevän viranomaisen on määrättävä säilöön otettu päästettäväksi heti vapaaksi, kun edellytyksiä säilössä pitämiselle ei enää ole.
Koska säilöönoton enimmäiskeston perusteet liittyvät nimenomaan maasta poistamisen toteuttamisen mahdollisuuteen, on ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arvioinnissa eritystä merkitystä sillä, että lakiin samalla lisättäisiin edellytys maasta poistamisen kohtuullisesta mahdollisuudesta. EIT on todennut oikeuskäytännössään, että säilöönotto on sallittua ainoastaan niin kauan, kuin toimenpiteet maasta poistamiseksi ovat meneillään, ja se lakkaa olemasta sitä, jos maasta poistamiseen ei enää ole realistista mahdollisuutta. EUT on ratkaisukäytännössään todennut, ettei paluudirektiivin mukainen säilöönotto ole enää perusteltua ja että henkilö on vapautettava välittömästi, kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maasta poistamisen toteuttamiseen ei oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi enää ole.
EIT on esimerkiksi asiassa N.M. v. Belgia (43966/19, 18.4.2023) pitänyt 31 kuukautta kestänyttä säilöönottoa mahdollisena, kun on esitetty, että viranomaiset olivat koko ajan pyrkineet edistämään maasta poistamista asianmukaisesti ja tuomioistuimet olivat säilöönottoa uudelleen tarkasteltaessa todenneet säilöönoton jatkamisen olleen oikeutettua ottaen huomioon henkilön vaarallisuus sekä yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden turvaaminen. Säilöönoton keston jatkamista ja säilöönoton välttämättömyyttä arvioidaan eri tavoin, kun kyse on yhteiskunnalle vaarallisesta henkilöstä kuin jos on kyse esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevasta henkilöstä.
Lain 127 §:n 2 momenttiin ehdotettava uusi säilöönoton jatkamismahdollisuus on välttämätön sellaisissa yksittäisissä tilanteissa, joissa kansallista turvallisuutta tai vakavasti muiden turvallisuutta vaarantava henkilö joudutaan pitämään poikkeuksellisesti säilössä esimerkiksi koko turvapaikkamenettelyn ajan, mukaan lukien valitusvaihe. Ehdotus on tarpeen muiden henkilöiden suojelemiseksi. Myös näissä tilanteissa säilössäpidon käsittely paitsi säilöönoton alkuvaiheessa myös uudelleen säännöllisin väliajoin käräjäoikeudessa viran puolesta vahvistaa säilöön otetun oikeusturvaa.
12.4
Lapsen säilöönotto ja lapsen edun huomioon ottaminen
Esityksessä ehdotetaan säädettävän erillisestä huoltajansa kanssa säilöön otettavan lapsen säilöönottoajasta. Tämä aika olisi enintään kolme kuukautta ja sitä voitaisiin jatkaa enintään kolmella kuukaudella samoissa maasta poistamiseen liittyvissä 127 §:n 3 momentin tilanteissa kuin täysi-ikäistenkin kohdalla. Asiasta ei tällä hetkellä ole erillistä sääntelyä, vaan huoltajansa kanssa säilöön otettavaa lasta koskee yleinen säilöön ottamisen kestoa koskeva 127 §. Ilman huoltajaa olevien lasten säilöönottoajasta säädetään 122 §:n 4 momentissa.
Tilastot osoittavat, että lapsia on viime vuosina otettu Suomessa säilöön vain harvoin ja tällöinkin säilöönottoajat ovat olleet varsin lyhyitä. Ennen lapsen säilöön ottamista arvioidaan aina mahdollisuus käyttää lievempiä ja yksilön oikeuksia vähemmän rajoittavia turvaamistoimia. Lapsen oikeudet on kuitenkin tärkeä varmistaa säädösperusteisesti. Ehdotuksella edistettäisiin perustuslain 22 §:n mukaisesti julkisen vallan velvoitetta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Lapsen oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapselta ei saa riistää hänen vapauttaan laittomasti tai mielivaltaisesti. Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee noudattaa lakia ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. EIT:n ratkaisu Popov v. Ranska (39472/07 ja 39474/07, 19.1.2012) edellyttää, että ”Jos säilöönotto kohdistuu lapseen tai muuten erityisen haavoittuvaan henkilöön, edellytetään henkilökohtaista arviointia ja arviointia säilöönoton välttämättömyydestä”.
Asiassa tulee huomioida myös lapsen edun huomioimista koskevat kansainväliset velvoitteet sekä perustuslain ja ulkomaalaislain säännökset. Lapsen oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. EU:n perusoikeuskirjan lapsen oikeuksia koskevan 24 artiklan 2 kohdassa todetaan, että kaikissa lasta koskevissa viranomaisten tai yksityisten laitosten toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Vastaava velvoite on kirjattu myös perustuslain 6 §:n 3 momenttiin ja ulkomaalaislain 6 §:ään.
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimet ovat suosituksissaan korostaneet säilöönoton lyhytaikaisuutta ja nostaneet esiin lasten säilöönoton täyskiellon. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin ulkomaalaisten säilöönottoa koskevien säännösten arvioinnin yhteydessä todennut, että vastaanottodirektiivi ei sisällä määräystä lasten säilöönoton täyskiellosta, eikä sellaista ole johdettavissa myöskään Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista, eikä niiden valvontaelinten kannanotoista (PeVL 45/2014 vp).
12.5
Oikeus tulla Suomeen ja oleskella maassa sekä palautuskielto
Esityksessä uudistetaan hallitusohjelman mukaisesti maahantulokieltoa koskeva sääntely ja otetaan käyttöön paluudirektiivin mahdollistamat tiukennukset myös tämän sääntelyn osalta. Ehdotettavat muutokset koskevat erityisesti maahantulokiellon määräämiseen liittyvää kokonaisharkintaa, maahantulokiellon kestoa ja maahantulokiellon määräämistä muualla kuin Suomessa oleskelevalle henkilölle. Lisäksi ehdotetaan mahdollisuutta muualla kuin Suomessa oleskelevan ulkomaalaisen oleskeluluvan peruuttamiseen tilanteessa, jossa hänet voitaisiin karkottaa maasta yleiseen järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen perustuvien syiden vuoksi. Muutosten tarkoituksena on estää maahanpääsy sellaisilta henkilöiltä, jotka aiheuttavat turvallisuusuhkia tai jotka eivät piittaa yhteiskunnan säännöistä.
Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 52) sääntelyn lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden pääsääntö siitä, että ulkomaalaisella ei ole yleistä oikeutta asettua toiseen maahan. Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten perusteella ulkomaalaiselle on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa hänen oikeutensa tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan uudistuksen esitöiden mukaan johtaa paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa, myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että oikeusturva toteutuu. Tätä on myös perustuslakivaliokunta korostanut (esim. PeVL 27/2016 vp, s. 2). Koska ulkomaalaisella ei ole ehdotonta oikeutta tulla tai asettua Suomeen, voidaan oleskeluluvan peruuttamista ja maahantulokiellon määräämistä nyt ehdotetuissa tilanteissa pitää oikeasuhtaisena toimena torjua turvallisuusuhkia tai korostaa tarvetta yhteiskunnan sääntöjen noudattamiseen.
Palautuskielto sisältyy perustuslain 9 §:n 4 momentin toiseen virkkeeseen, jonka mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palautuskielto on ehdoton. Jokainen Suomessa tehty hakemus tutkitaan yksilöllisesti, jotta voidaan varmistua, ettei ketään palauteta alueelle, jossa hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, josta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle. Palautuskielto on kirjattu myös ulkomaalaislain 147 §:ään, jossa säädetään siitä, että ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.
Palautuskieltoa koskeva harkinta edeltää maahantulokiellon määräämistä, ja se tehdään maasta poistamista koskevan päätöksen yhteydessä. Palautuskieltoon ei maahantulokiellon määräämisen yhteydessä enää oteta kantaa. Jos henkilöllä on kansainvälisen suojelun asema, edellytetään korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (KHO 2011:08) perusteella, että tämä asema poistetaan ennen kuin oleskeluluvan peruuttamista ja maahantulokiellon määräämistä voidaan harkita. Lisäksi ulkomaalaislain 202 §:n 1 momentin nojalla lainvoimaista päätöstä tai päätöstä, joka tämän lain mukaan on muutoin pantavissa täytäntöön, ei saa panna täytäntöön, jos on syytä epäillä, että ulkomaalaisen palauttaminen alkuperämaahan tai muuhun maahan saattaa hänet 147 §:ssä tarkoitettuun vaaraan. Ehdotetuilla muutoksilla ei millään tavalla vaaranneta sitä, että palautuskieltoa edelleenkin kunnioitetaan täysimääräisesti.
12.6
Yksityiselämän suoja ja lapsen etu maahantulokiellon määräämisen yhteydessä
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. EIS:n 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia muun ohella yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. Yksityiselämän suojaan voidaan puuttua vain, kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa muun muassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa todetaan, että jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä kunnioitetaan.
Lapsen edun huomioon ottamisesta häntä koskevassa päätöksenteossa säädetään ulkomaalaislain 6 §:ssä, joka perustuu YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklaan. Kyseisen artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun määrittämisessä on aina kyse kokonaisharkinnasta.
EIT on korostanut ratkaisukäytännössään oikeudenmukaista tasapainoa, joka yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien etujen välillä tulee EIS:n 8 artiklan soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa löytää. Huomioon on otettava yhtäältä yhteiskunnallinen tarve estää esimerkiksi kansallisen turvallisuuden vakava vaarantuminen ja toisaalta kolmannen maan kansalaisen oikeus nauttia perhe-elämän suojaa, ja näitä etuja on punnittava keskenään. Kansallinen turvallisuus on vakiintuneesti hyväksytty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä oikeutetuksi tavoitteeksi rajoittaa perusoikeuksia.
EIT on vakiintuneessa oikeuskäytännössään (esimerkiksi Jeunesse v. Alankomaat (12738/10, 3.10.2014)) todennut, että ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ei takaa ulkomaalaiselle oikeutta saapua tiettyyn maahan tai oleskella siellä, eikä siten myöskään artiklasta seuraa valtiolle yleistä velvollisuutta sallia ulkomaalaisen oleskelua alueellaan tai myöntää tietynlaista oleskelulupaa. Kuitenkin perhe-elämää ja maahanmuuttoa koskevissa tapauksissa valtion velvollisuudet vaihtelevat riippuen henkilöiden erityisistä olosuhteista ja yleisestä edusta. Tällöin tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien intressien välillä, missä valtiolla on tietty harkintamarginaali. Huomioon otettavia seikkoja ovat, missä määrin perhe-elämä tulisi rikkoutumaan, siteiden voimakkuus sopimusvaltioon, onko perheen asumiselle kyseisen ulkomaalaisen kotimaassa ylipääsemättömiä esteitä sekä se, onko asiassa maahanmuuton valvontaan tai yleiseen järjestykseen liittyviä seikkoja, jotka puoltavat maahan pääsyn epäämistä.
Maahantulokiellon määräämisen yhteydessä tulee tarkasteltavaksi perhe-elämän suoja ja lapsen etu. Ulkomaalaislain 146 §:ssä säädetään maasta poistamisessa ja maahantulokiellon määräämisessä noudatettavasta kokonaisharkinnasta. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Ehdotetun 150 §:n lähtökohtana on, että maahantulokielto määrätään ulkomaalaiselle pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä. Tämä vastaa voimassa olevaa lakia ja tarkoittaa käytännössä sitä, että maastapoistamispäätöksen yhteydessä suoritettavassa kokonaisharkinnassa arvioidaan 146 §:n 1 momentin edellyttämin tavoin esimerkiksi perhe-elämän suojaan ja lapsen etuun liittyvät näkökohdat, mutta myös laajemmin seikkoja kuten ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.
Esityksessä ehdotetaan, että kokonaisharkintaa ei tehtäisi 150 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa maahantulokiellon määräämistilanteissa. Maahantulokiellon määräämisestä voitaisiin kuitenkin yksittäistapauksessa poiketa, jos lapsen etu tai perhe-elämän suoja sitä edellyttäisi. Ehdotetulla muutoksella pyritään edistämään maahanmuuttolainsäädännön noudattamista pitäen kuitenkin samalla kiinni Suomea velvoittavista kansainvälisistä velvoitteista koskien lapsen etua ja perhe-elämän suojaa. Ehdotettu säännös jättäisi viranomaisille harkintavaltaa ottaa huomioon sellaiset mahdolliset lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan liittyvät seikat, jotka eivät olisi tulleet esiin oleskeluluvan ja maasta poistamisen yhteydessä suoritetussa kokonaisharkinnassa. Kokonaisharkintaan sisältyvät näkökulmat tulisivat harkittavaksi myös maahantulokiellon kestoa määritettäessä. Harkinnassa on tällöin otettava huomioon esimerkiksi maahantulokieltoon määrättävän henkilön ja hänen lapsensa mahdollisuus jatkaa yhteydenpitoa puhelimitse ja tavata toisiaan Schengen-alueen ulkopuolella. Lain 150 c §:ssä ehdotetaan säilytettävän mahdollisuus maahantulokiellon peruuttamiseen. Tämä mahdollisuus koskee sekä määräaikaisia että toistaiseksi voimassa olevia maahantulokieltoja.
Esityksessä ehdotetaan, että Suomesta ulkomaille poistuneen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupa voitaisiin peruuttaa ja hänelle voitaisiin määrätä maahantulokielto, jos hänet voitaisiin karkottaa maasta 149 §:n 2–4 kohdassa säädetyn perusteella. Näissä tilanteissa suoritettaisiin normaaliin tapaan 5 §:n suhteellisuusperiaatteen ja 146 §:n mukainen kokonaisharkinta. Harkinnassa punnittaisiin henkilön yhteiskunnalle ja muiden henkilöiden turvallisuudelle muodostamaa uhkaa suhteessa yksilöllisiin seikkoihin ja olosuhteisiin koskien sitä, millaisia vaikutuksia oleskeluluvan peruuttamisesta ja maahantulokiellosta aiheutuisi hänen yksityis- ja perhe-elämälleen.
12.7
Oikeus asian asianmukaiseen käsittelyyn
Oikeus tulla omassa asiassaan kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssä mainituista hallinnon keskeisistä oikeusturvaperiaatteista, jotka edellytetään turvattavan lailla. Myös EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklassa säädetään jokaisen oikeudesta tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet, kuten käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta turvataan saman pykälän 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain säännös ei estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (ks. HE 309/1993 vp, s. 74 sekä PeVL 59/2014 vp, s. 2—3 ja PeVL 4/2010 vp, s. 3/II). Tässä esityksessä tulee arvioitavaksi mahdollisuus rajoittaa henkilön oikeutta tulla kuulluksi.
Ehdotuksessa merkityksellistä on se, että kansainvälinen suojeluasema lakkautettaessa henkilölle annetaan poikkeuksetta mahdollisuus tulla kuulluksi (HE 29/2024 vp). Tämä velvoite on ehdoton. Ulkomaalaislain 206 §:n 4 momentissa säädetään, että jos ulkomaille tarkoitettua tiedoksiantoa ei saada toimitetuksi, asiakirja annetaan tiedoksi Suomessa yleistiedoksiannolla siten kuin siitä säädetään hallintolain 62 §:ssä. Kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yleistiedoksiantoa ei kuitenkaan käytetä. Nyt käsillä olevassa esityksessä ehdotettua 58 §:n 7 momentin mahdollisuutta peruuttaa oleskelulupa ja 150 a §:n säännöstä maahantulokiellon määräämisestä Suomen ulkopuolella olevalta henkilöltä ei voida soveltaa, jos suojeluasemaa ei ole ensin poistettu. Näin ollen yleistiedoksiantoon turvautumisen mahdollisuutta ei tässä yhteydessä ole tarve pohtia.
Myös muissa kuin kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamiseen liittyvissä oleskeluluvan peruuttamistilanteissa oikeus tulla kuulluksi toteutuisi. Suomen ulkopuolella olevalle henkilölle tarjottaisiin käytettävissä olevin keinoin kuten kirjeitse tai sähköpostilla taikka edustuston avustuksella mahdollisuus tulla kuulluksi ennen oleskeluluvan peruuttamista ja maahantulokiellon määräämistä koskevan päätöksen tekemistä. Viime kädessä henkilölle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi yleistiedoksiannolla. Kutsu kuulemiseen julkaistaisiin Maahanmuuttoviraston verkkosivuilla ja se pidettäisiin esillä lain edellyttämällä tavalla seitsemän päivän ajan. Kun kuulemista olisi yritetty, lupa voitaisiin peruuttaa ja maahantulokielto määrätä, vaikka kuultava ei olisi reagoinut asiassa. Ulkomailla olevalla henkilöllä, jolta on peruutettu oleskelulupa ja joka määrätty maahantulokieltoon, olisi lain mukaan valitusoikeus samalla tavalla kuin muissakin ulkomaalaisasioissa, joissa edellytetään asian hoitamista ulkomailta käsin ennen maahantuloa. Arvioitaessa ehdotetun menettelyn oikeasuhtaisuutta on syytä kiinnittää huomiota siihen, että kyse olisi sellaisista yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta vaarantavista henkilöistä, jotka samoista syistä voitaisiin karkottaa Suomesta.
Ehdotetun 150 b §:n 4 momentin mukaan maahantulokiellolla olisi välitön oikeusvaikutus. Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut ulkomaalaislakiin ehdotettua käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta (ks. PeVL 47/2014 vp, s. 3/I, PeVL 4/2004 vp, s. 10—12). Valiokunta ei tuolloin pitänyt käännyttämispäätöksen välittömän täytäntöönpanon mahdollisuutta sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena (ks. myös PeVL 16/2000 vp, s. 6/1). Valiokunta totesi kuitenkin, että valituksen tekemisen jälkeen oikeusturvariskit minimoituvat, jos päätöksen täytäntöönpantavuus jää riippumaan tuomioistuimen täytäntöönpanokieltohakemuksen johdosta antamasta ratkaisusta. Nyt ehdotetussa sääntelyssä tilanne on erilainen, koska sääntelyn kohteena oleva ulkomaalainen ei oleskele Suomessa, eikä häntä olla poistamassa maasta. Maahantulokiellon välitön oikeusvaikutus kohdistuu ulkomaalaiseen, joka jo oleskelee ulkomailla, ja jonka pääsy takaisin Suomeen tai Schengen-alueelle halutaan yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden taikka kansallisen turvallisuuden vaarantumisen vuoksi tehokkaasti estää.
12.8
Yhdenvertaisuus
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaisesti ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Tällä yleisellä yhdenvertaisuuslausekkeella ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Siihen sisältyy vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Lausekkeella ei kuitenkaan edellytetä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, etteivät henkilöihin kohdistuvat erottelut saa olla mielivaltaisia eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (esim. PeVL 11/2009 vp, s. 2, PeVL 32 60/2002 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamista perustelevan yhteiskunnallisen intressin ja poikkeamisen merkittävyyden on oltava keskenään oikeasuhtaisia. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan, mutta yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia (esim. PeVL 68/2022 vp, s. 2).
Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa alkuperän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä maahanmuuttaja-aseman on katsottu vastaavan alkuperää, joka on nimenomaan mainittu perustuslain 6 §:n 2 momentissa kiellettynä syrjintäperusteena (PeVL 55/2016, s. 4). Hyväksyttävänä perusteena ulkomaalaisten erilaiselle kohtelulle voidaan pitää sitä, että ehdotettu sääntely koskee sellaisia ulkomaalaisia, joiden oleskeluoikeuden perusteita vasta selvitetään tai joita ollaan poistamassa maasta. Sääntelyn tarve on noussut esiin muuttuneessa toimintaympäristössä, jotta voidaan varautua uudenlaisiin ja ennalta-arvaamattomiin, yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta vaarantaviin tilanteisiin ja ilmiöihin.
Perustuslakivaliokunta on kansallista turvallisuutta säilöönoton edellytyksenä tarkastellessaan kokonaisarvioinnin näkökulmasta katsonut, että tämän tyyppisissä vapaudenmenetyksissä olisi lähtökohtaisesti perusteltua tukeutua poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolain mukaisiin mekanismeihin (PeVL 45/2014 vp). Näin on erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse rikoksen paljastamisesta tai selvittämisestä. Poliisi toimii yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden ylläpitämisessä ensisijaisesti poliisilain 2 luvun 10 §:n nojalla. Ehdotettu 121 §:n 6 kohdan säännös tulisi sovellettavaksi tilanteissa, joissa poliisilain säännökset eivät ole riittävät. Näin voi olla esimerkiksi tilanteissa, joissa henkilö ei ole syyllistynyt Suomessa oleskelunsa aikana rikokseen, mutta hänet tiedetään vaaralliseksi henkilöksi.
Ulkomaalaislain säilöön ottamista koskevassa sääntelyssä on yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi pyritty pitämään mahdollisimman pitkälle kiinni sääntelyn alkuperäisestä lähtökohdasta, jonka mukaan kaikki säilöönottoperusteet koskevat lähtökohtaisesti kaikkia ulkomaalaisia, jotka lain yleisten edellytysten perusteella voidaan ottaa säilöön. Ehdotettu uusi 121 §:n 1 momentin 8 kohdan säilöönottoperuste koskisi kuitenkin vain vastaanottokeskuksen asiakkaita eli käytännössä kansainvälisen suojelun hakijoita.
Vaikka kansainvälisen suojelun hakijaa ei saa ottaa säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän hakee kansainvälistä suojelua, säilöönotto saattaa osoittautua välttämättömäksi, jos yleisen järjestyksen suojeleminen sitä edellyttää. Kansainvälisen suojelun hakija voidaan tarpeen mukaan yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Yksilöllinen arviointi ja lievempien vaihtoehtoisten turvaamistoimien käyttö sisältyvät voimassa olevaan 121 §:ään. Lain 117 a §:n nojalla turvaamistoimi voidaan kohdistaa ulkomaalaiseen vain, jos se on oikeasuhtaista ja välttämätöntä.
Kansainvälisen suojelun hakija on kuitenkin erityisessä asemassa sen vuoksi, että Suomen viranomaisilla on velvollisuus päästää hänet maahan siksi ajaksi, kun hänen hakemuksensa tutkitaan myös siinä tapauksessa, että hän osoittautuisi yhteiskunnalle vaaralliseksi henkilöksi. Maahanpääsy on kansainvälisen suojelun hakijoille sallitumpaa verrattuna muihin ulkomaalaisiin. Kuten edellä on kerrottu, vastaanottodirektiivissä annetaan kuitenkin jäsenvaltioille tämän vastapainona mahdollisuus rajoittaa hakijoiden vapautta yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden perusteella. Myös maasta poistamisen kynnys kansainvälistä suojelua hakevalla on osin korkeammalla kuin muilla maahan pyrkivillä riippuen siitä, millaisessa menettelyssä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsitellään.
12.9
Toimivaltuuksia koskeva sääntely
Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tästä oikeusvaltioperiaatteesta ja siihen olennaisesti liittyvästä hallinnon lainalaisuuden periaatteesta säädetään perustuslain 2 §:n 3 momentissa. Oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen edellyttää, että julkisen vallan käyttäjällä on aina viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste (HE 1/1998 vp, s. 74).
Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 39/2016 vp, PeVL 51/2006 vp). Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (ks. PeVL 67/2016 vp, PeVL 10/2016 vp).
Esityksessä täsmennetään toimivaltasääntelyä koskien turvaamistoimien määräämistä. Voimassa olevassa 117 a §:ssä ei mainita nimeltä, mikä viranomainen on toimivaltainen määräämään turvaamistoimen. Säilöönoton ja lapsen asumisvelvollisuuden osalta toimivaltaisesta viranomaisesta säädetään erikseen 123 §:n 1 momentissa ja 120 b §:n 5 momentissa. Lain täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus kuitenkin edellyttää, että toimivaltaisista viranomaisista myös muiden ulkomaalaislain 7 luvussa tarkoitettujen turvaamistoimien määräämisen osalta säädettäisiin laissa viranomaiset nimeltä mainiten.
Samalla Maahanmuuttoviraston toimivaltaa turvaamistoimien määräämisessä selkiytettäisiin. Voimassa olevan 117 a §:n sääntely on voinut jättää jossakin määrin epäselväksi sen, kuinka laaja Maahanmuuttoviraston toimivalta turvaamistoimien määräämisessä on. Käsillä olevassa esityksessä Maahanmuuttoviraston toimivalta rajattaisiin koskemaan ilmoittautumisvelvollisuuden ja asumisvelvollisuuden määräämistä.
Ulkomaalaislain toimivaltasäännökset koskevat Maahanmuuttoviraston toimivaltaa. Toimivalta ratkaista yksittäisiä asioita kuuluu Maahanmuuttoviraston ylijohtajalle, joka voi määrätä tehtäviä viraston virkamiehille vahvistamallaan Maahanmuuttoviraston työjärjestyksellä. Tältä osin sääntely poikkeaa ulkomaalaislain rajavartiomiehen tai poliisimiehen toimivaltuuksia koskevasta sääntelystä, jossa säädetään yksittäisten virkamiesten toimivaltuuksista. Esityksessä ehdotetaan, että turvaamistoimen määräämisestä päättää Maahanmuuttoviraston ylijohtaja tai viraston työjärjestyksessä määrätty esihenkilötehtävissä toimiva virkamies. Viraston ylijohtajan oikeutta siirtää tehtäviä työjärjestyksellä muille viraston virkamiehille rajattaisiin siten niin, että turvaamistoimen määräävän virkamiehen tulee toimia esihenkilötehtävissä. Tämä vastaisi rajavartiomiehiä ja poliisimiehiä koskevaa sääntelyä. Kyseessä ei näin ollen olisi perustuslain 124 §:n mukainen julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle.
Turvaamistoimien määräämisen yleisiä edellytyksiä koskevaan sääntelyyn, lukuun ottamatta ehdotettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen määrittämistä koskevaa täsmennystä, ei muutoin ehdotettaisi muutoksia. Muutoksia ei myöskään ehdotettaisi ilmoittautumisvelvollisuutta koskevaan 118 §:ään, eikä asumisvelvollisuutta koskevaan 120 a §:ään. Nämä turvaamistoimet ovat sellaisia, jotka voivat tulla kyseeseen vastaanottokeskuksen puitteissa. Niiden käyttö edellyttää aina arviointia toimen välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta suhteessa tavoiteltuun päämäärään.
Lisäksi poliisin ja Rajavartiolaitoksen toimivaltaa maasta poistamista koskevassa päätöksenteossa ja maahantulokiellon määräämisessä esitetään lisättävän.
12.10
Paluudirektiivin mukainen hätätilanne
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan sisällytettäväksi paluudirektiivin 18 artiklaan perustuva pykälä koskien säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamista ja tuomioistuinkäsittelyä hätätilanteessa. Ehdotetussa sääntelyssä on pyritty ottamaan huomioon toisaalta viranomaisten tarve varautua erilaisiin häiriötilanteisiin ja toisaalta se, että myös näissä tilanteissa toimitaan lähtökohtaisesti normaalioloja koskevan lainsäädännön mukaisesti ja perusoikeuksia noudattaen.
Perustuslakivaliokunta on valmiuslain muutosta arvioidessaan kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että valiokunta on korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (PeVL 29/2022 vp, kappale 26, ks. myös PeVL 12/2021 vp, kappale 38 ja PeVM 9/2020 vp). Sääntelyssä ei olisi kyse perustuslain 124 §:n mukaisesta julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Kyse olisi viranomaistoiminnasta, jossa noudatettaisiin säilöön otetun kohtelun osalta säilölakia.
Sisäministeriön päätöksestä, jolla poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvauduttaisiin, ilmoitettaisiin 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti Euroopan komissiolle. Jäsenmaan edellytetään myös ilmoitettavan komissiolle heti, kun perusteet näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.
Lapsen etu turvattaisiin säännöstasolla siten, että ilman huoltajaa olevan alaikäisen säilöönottoasian käsittelylle käräjäoikeudessa säädettäisiin lyhyt, kahden vuorokauden käsittelyaika. Lisäksi lapset olisi aina sijoitettava säilöönottoyksikköön, eikä heidän kohdallaan tulisi siis koskaan kyseeseen sijoittaminen ministeriön päätöksessä määriteltyyn soveltuvaan paikkaan. Näin voitaisiin parhaiten turvata myös perhe-elämän suoja.
Esityksellä on vaikutuksia useiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Ehdotettavat muutokset eivät kuitenkaan sisällä sellaisia ulottuvuuksia, jotka olisivat ristiriidassa perustuslain, Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden tai EU:n lainsäädännön kanssa.
Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.