2.1  Gällande lagstiftning och praxis

I exportkreditlagen föreskrivs det om de villkor och principer som ska tillämpas på offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning. Enligt 1 § i exportkreditlagen är syftet att främja Finlands ekonomiska utveckling genom att det erbjuds internationellt sett konkurrenskraftig finansiering för export och för inhemska fartygsleveranser. En förutsättning för att exportkredit ska beviljas är att finländska intressen främjas. 

Genom exportkreditlagen infördes ett exportfinansieringssystem i form av krediter, där de medel som används till export- och fartygskrediter grundar sig på Finnveras medelanskaffning. I systemet beviljas export- och fartygskrediterna via Exportkredit, och bestämmelser om dess verksamhet finns i lagen om bolaget Finlands Exportkredit Ab (1136/1996). I 4 § i exportkreditlagen fastställs i nuläget 22 miljarder euro som maximibelopp för export- och fartygskrediter med fast eller rörlig ränta som baserar sig på Finnvera Abp:s medelanskaffning.  

Exportkredit administrerar också ränteutjämningsverksamheten för krediter med fast ränta. Bolaget får med kreditinstitut och finansiella institut ingå ränteutjämningsavtal på basis av vilka de kan bevilja köparkrediter med fast ränta (CIRR-ränta) enligt villkoren i OECD: s exportkreditavtal. För krediter som Exportkredit finansierar fattar bolaget ett ränteutjämningsbeslut som motsvarar ränteutjämningsavtalet. Maximibeloppet för ränteutjämningsfullmakten enligt 8 § i exportkreditlagen är nu 22 miljarder euro. 

För CIRR-krediter med fast ränta bestäms referensräntan enligt avkastningen av statens långfristiga masskuldebrev ökad med en fast marginal på 100 baspunkter. 

Bestämmelser om statens specialfinansieringsbolag, Finnvera, finns i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998, nedan bolagslagen). På basis av lagen skaffar Finnvera finansiering från olika finansieringskällor för att finansiera de export- och fartygskrediter som Exportkredit beviljar. Den finansiering som Finnvera skaffar på kapitalmarknaden grundar sig på statlig borgen. Enligt 8 a § 1 mom. i bolagslagen har statsrådet rätt att utan krav på motsäkerheter men annars på de villkor statsrådet bestämmer ställa statlig proprieborgen som säkerhet för inhemska och utländska lån som bolaget upptar och andra skuldförbindelser för egna och Exportkredits behov för att villkoren ska uppfyllas. Borgen gäller också ränteväxlings- och valutaväxlingsavtal som anknyter till lånen samt andra motsvarande skyddsarrangemang. Enligt 8 a § 3 mom. i den gällande bolagslagen får bolaget samtidigt för lån och låneprogram med statlig borgen ha utestående lånekapital till ett motvärde i euro av högst 15 miljarder euro. Detta belopp baserar sig på en lagändring (256/2016) från april 2016. 

Enligt 1 § i exportgarantilagen är syftet med exportgarantiverksamheten att stärka den ekonomiska utvecklingen i Finland genom att främja exporten och företagens internationalisering. Exportgaranti kan enligt 2 § i exportgarantilagen beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med export, investeringar i utlandet eller inhemska investeringar som främjar exporten. Exportgaranti kan i form av refinansieringsgaranti beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med refinansiering av en kredit som beviljats för export eller en inhemsk investering.  

Vid beviljandet av exportgarantier ska man beakta de internationella bestämmelser om exportgarantier som är bindande för Finland, internationella konkurrensfaktorer, miljökonsekvenserna och andra konsekvenser av det projekt för vilket exportgaranti beviljas, som en del av den totala bedömningen av projektet, samt näringspolitiska aspekter på det projekt för vilket exportgaranti beviljas. Andra konsekvenser är exempelvis de sociala konsekvenserna av exportprojektet, till vilka räknas konsekvenserna för de mänskliga rättigheterna. Med internationella överenskommelser avses i synnerhet OECD:s exportkreditavtal. 

I 10 § i exportgarantilagen föreskrivs det om det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang som beviljats av bolaget. Det sammanlagda ansvaret får enligt bestämmelsen uppgå till högst 27 miljarder euro. Beloppet baserar sig på en ändring av exportgarantilagen (1515/2016) från december 2016. 

2.2  Praxis

De exportprojekt som ska finansieras enligt exportkreditlagen gäller främst kapitalvaror. I Finland innebär export av kapitalvaror i synnerhet export av maskiner, anordningar, hela anläggningar och fabriker samt fartyg. Genomförandet av projekten förutsätter i regel långfristig finansiering som varar över två år.  

Enligt 5 § i exportkreditlagen täcks kreditriskerna i samband med exportkrediter genom exportgarantier som Finnvera beviljar. Det ansvarsbelopp som räknats ut enligt 10 § i exportgarantilagen var cirka 19 miljarder euro i slutet av juni 2019. Således var cirka 8 miljarder euro av fullmakten oanvänd enligt situationen i slutet av juni 2019. Det ökade ansvaret för exportkrediter höjer således på motsvarande sätt ansvaret för exportgarantier. I slutet av juni 2019 fanns det ansökningar om finansiering av exportkrediter till ett sammanlagt värde av nästan 17 miljarder euro. Om ansökningarna beviljas inom den närmaste framtiden, leder det utan en höjning kalkylmässigt till att exportgarantifullmakten överskrids.  

Av bevillningsfullmakten för export- och fartygskrediter på 22 miljarder euro hade i slutet av juni 2019 använts cirka 12,2 miljarder euro. Beloppet omfattar lånefordringar, olyfta lån i sin helhet samt 50 procent av de anbud som lämnats. Av finansieringsfullmakten återstod således 9,8 miljarder euro. Samtidigt var anbudsstocken cirka 330 miljoner euro. Om ansökningarna på cirka 17 miljarder euro inom den närmaste framtiden beviljas på det sätt som antas och ingen höjning av fullmakten görs, leder detta till att fullmakterna för exportfinansiering utnyttjas fullt ut och att verksamheten inom systemet för exportfinansiering avbryts.  

I slutet av juni 2019 hade ungefär 12,2 miljarder euro av ränteutjämningsfullmakten på 22 miljarder euro enligt 8 § i exportkreditlagen använts. Således var ungefär 9,8 miljarder euro av fullmakten oanvänd. Eftersom exportkrediter i allmänhet har fast ränta, följer utvecklingen av ränteutjämningsfullmakterna mycket noggrant utvecklingen av kreditfullmakterna.  

Det nuvarande refinansieringssystemet för exportkrediter som baserar sig på Finnveras medelanskaffning kom igång i oktober 2012, då Euro Medium Term Note-låneprogrammet undertecknades efter att kreditvärderingsinstituten beviljat en kreditvärdering för låneprogrammet. Statsrådet beviljade 2012 statsborgen för Finnveras Euro Medium Term Note-låneprogram, och enligt programmet får det utestående kapitalet av lån uppgå till högst 3 miljarder euro. Beloppet höjdes senast i oktober 2019 till 15 miljarder euro. Kapitalet av de lån med statlig borgen som Finnvera emitterat uppgick i slutet av juni 2019 till cirka 9,2 miljarder euro. 

Finnveras totalansvar för exportgaranti- och specialborgensverksamheten uppgick i slutet av juni 2019 (gällande och anbudsansvar) till 23,7 miljarder euro, varav det höjda exportkreditansvaret uppgick till 11,1 miljarder euro. Således utgjorde hälften av exportgarantin- och specialborgensverksamhetens totalansvar bindande finansieringsanbud eller avtal som anknyter till exportföretagens kommande leveranser och av vilka det inte ännu uppstår någon kreditrisk för Finnvera.  

Beloppet av finansieringsfullmakterna påverkas av de långa lyftnings- och återbetalningstiderna i enlighet med undertecknade kreditavtal. Inom varvsindustrin sker överlåtelsen av ett fartyg i den rådande efterfrågesituationen cirka 4–7 år efter det att skeppsbyggnadskontraktet undertecknats. Återbetalningstiden för krediten är 12 år från leveransen. Vid fartygsfinansiering lyfts krediten på överlåtelsedagen, vilket innebär att ansvaret uppstår och kreditrisken i samband med exportkrediten realiseras en lång tid efter det att finansieringsavtalen ingåtts. För telekommunikationsprojekt är lyftningstiden vanligtvis mellan ett och två år, medan återbetalningstiden i allmänhet är 8,5 år efter lyftandet av lånet. För projekt inom skogssektorn är lyftningstiden för krediten i samband med ett projekt vanligen två år och återbetalningstiden tio år.  

De långa lyftnings- och återbetalningstiderna leder till att fullmakten som kan användas till en början frigörs förhållandevis långsamt och senare snabbare. Det beräknas att återbetalningarna från exportkreditstocken kommer att uppgå till 1,9 miljarder euro 2019, 2,3 miljarder euro 2020, 2,3 miljarder euro 2021, 2,7 miljarder euro 2022 och 2,9 miljarder euro 2023, det vill säga sammanlagt 12,1 miljarder euro under åren 2019–2023. Därefter beräknas det enligt nuvarande antagande att det 2024–2028 frigörs fullmakt i form av återbetalningar till ett belopp av sammanlagt 26,7 miljarder euro, det vill säga i genomsnitt 5,34 miljarder euro per år. Till följd av den ökade återbetalningen av exportkrediter har det uppskattats att beloppet av exportkrediter och exportgarantier börjar minska inom cirka fem år.  

När det gäller CIRR-krediter med fast ränta kan det konstateras att den fasta CIRR-räntesatsen mycket låg i det nuvarande ekonomiska läget. I september 2019 är CIRR-räntan för en kredit i euro som överstiger 8,5 år 0,24 procent och för en kredit i US-dollar 2,55 procent.  

2.3  Den internationella utvecklingen

2.4  Bedömning av nuläget

Bestämmelserna om den privata finanssektorn har lett till att tillgången till bankfinansiering inom exportfinansieringen har försvagats. Bland annat Basel III-rekommendationerna som upprättades 2010 och EU:s bestämmelser om finansiella institut som baserar sig på rekommendationerna, såsom de höjda solvenskraven för banker och kraven på bättre riskhantering, har påverkat tillgången till finansiering på den privata finansmarknaden och höjt priset på finansiering. Även avkastningskraven för banker har minskat deras intresse att finansiera exportkrediter som kräver lång betalningstid. Bankernas intresse att ordna exportkrediter påverkas å andra sidan också av hur banken bedömer exportkrediten som en del av företagets och bankens kundrelation som helhet. I detta avseende har banker som verkar globalt bättre förutsättningar än banker som verkar lokalt att utnyttja kundrelationen med både köparen och exportföretaget. 

I det rådande ekonomiska läget är finansieringen från exportgarantiinstitut, i synnerhet i fråga om finansieringen av fartygsaffärer, ett centralt element när det förhandlas om finansieringen av affärerna. Inom exportfinansieringen finns det en marknadsbrist som uppstår särskilt i samband med finansiering av stora exportprojekt när återbetalningstiderna är 8,5–12 år långa. Dessutom framkommer marknadsbristen i samband med finansieringen av små exportprojekt, där transaktionskostnaderna blir för höga i förhållande till kreditbeloppet.  

Den uppskattade efterfrågan på offentlig exportfinansiering och det uppskattade antalet beställningar fram till september 2019 inom Finlands viktigaste exportbranscher leder till att det finns ett ofrånkomligt behov att höja fullmakterna för exportfinansiering för att upprätthålla systemets verksamhet. Utgående från orderstocken kan det antas att de nuvarande finansieringsfullmakterna har använts i sin helhet senast i början av 2020. Om fullmakterna inte höjs avsevärt inom den närmaste tiden finns det en risk för att de exportprojekt som genomförs inom den närmaste framtiden inte genomförs alls på grund av att det inte finns tillgång till konkurrenskraftig offentlig exportfinansiering. Följden kommer att bli en betydande minskning av exportinkomsterna och en försämring av sysselsättningsutvecklingen inom de viktigaste exportbranscherna. 

Exportföretag och banker har nyligen framfört uppskattningar om att kreditinstitut och finansiella institut i praktiken kan bevilja krediter med en genomsnittlig löptid på högst 5–7 år. Anskaffningen av kapitalvaror kräver dock en lånetid på i genomsnitt 8,5–10 år, och dessutom kan tiden mellan beviljandet och lyftandet av lånet vara flera år, vilket ökar risken och minskar bankernas möjligheter att finansiera exportkrediter. I fråga om fartygskrediter är kredittiden i typiska fall 12 år. 

Till följd av det fortsatt svåra läget på finansmarknaden och regleringen arrangerar bankerna närmast krediter med liten egen risk. För närvarande begärs det i praktiken i exportprojekt utöver Finnveras garantianbud också ett finansieringsanbud från Exportkredit, för att den finländska exportören ska ha sådan köparkreditfinansiering till stöd som motsvarar den finansiering som konkurrentländerna erbjuder. Finlands system för exportfinansiering bör kunna erbjuda finansiering på motsvarande nivå som i våra konkurrentländer, både vad gäller finansiella instrument och villkor. Också fullmakterna ska vara tillräckliga så att exportaffärer inte går förlorade på grund av avsaknaden av fullmakter. Beloppet av fullmakter inverkar direkt på om det finns ett fungerande exportfinansieringssystem i Finland. På grund av detta behöver fullmakterna för exportfinansiering höjas avsevärt, så att exportföretag också under de närmaste åren har tillgång till konkurrenskraftiga exportfinansieringsvillkor i förhållande till andra konkurrentländer. I samband med höjningen av fullmakterna bör särskild uppmärksamhet fästas också vid riskhanteringen. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

År 2018 var andelen export som täckts med statliga exportgarantier 4,8 procent av Finlands totala export. Under 2011–2017 har andelen varit i medeltal 3,5–5 procent. Andelen export som täckts med statliga exportgarantier av exporten till länder med politisk risk var 2011–2018 något högre, cirka 4,8–10 procent. 

Flera utredningar har gjorts om betydelsen och effektiviteten av Finnveras exportfinansiering. Enligt en utredning från 2014 hade de affärer som 2009–2013 fick exportgarantier en total effekt i en storleksklass på över 10 miljarder euro i Finland (Finnveran viennin rahoituksen merkittävyys ja vaikuttavuus, Heinonen, Oikarinen, Handelshögskolan vid Åbo universitet 2014). De positiva sysselsättningseffekterna av dessa exportprojekt uppgick till cirka 170 000 årsverken. Enligt utredningen var effekten av affärerna 2009–2013 nationalekonomiskt betydande; produktionseffekten uppgick till cirka fem procent av Finlands BNP under ett år, och effekten på sysselsättningen uppgick till cirka sju procent av alla sysselsatta. I utredningen som baserade sig på en input-output-analys hade också statens risker i samband med exportfinansieringen lyfts fram. 

Näringslivets forskningsinstitut har 2018 utrett konsekvenserna inom vissa branscher särskilt med tanke på underleverantörer (2018, Ali-Yrkkö, Kuusi, Näringslivets forskningsinstitut). Föremål för granskningen har varit Meyer Turku Oy och Nokia Abp, som är centrala företag inom fartygs- och telebranschen. Dessa branscher är prioriterade sektorer inom den offentliga exportfinansieringen. Särskilt inom varvsindustrin är den offentliga exportfinansieringens betydelse stor för att få exportaffärer.  

Enligt resultaten av granskningen uppgick mervärdet av Meyer Turku Oy:s verksamhet 2017 till sammanlagt cirka 560 miljoner euro för Finland, vilket är 0,29 procent av Finlands totala BNP. Av detta totala belopp uppstod 27 procent i Meyer Turku Oy:s egen verksamhet. Cirka 73 procent av mervärdet uppstod i den finländska värdekedjan. Samma år gav Nokia Abp:s affärsverksamhet som omfattas av exportgarantier upphov till nästan 518 miljoner euro i mervärde, vilket motsvarar cirka 0,27 procent av Finlands totala BNP. Ungefär 75 procent av detta mervärde uppkom i Nokia Abp och cirka 25 procent i dess värdekedja. Det går dock utgående från siffrorna inte att göra en mer långtgående analys om vilka de ekonomiska konsekvenserna hade varit om exportprojekten inte hade genomförts. Resultaten visar också att Meyer Turku Oy:s och Nokia Abp:s underleverantörer är mer produktiva än motsvarande andra företag i jämförelsegruppen. Det är svårt att mäta externa effekter, såsom spridningen av information och kompetens till andra företag, men i synnerhet Nokia Abp:s verksamhet i Finland är mycket inriktad på produktutveckling, och fördelarna med värdekedjorna har spridit sig i stor utsträckning i Finland eftersom Meyer Turku Oy har över 100 leverantörer och Nokia Abp har leverantörer i nästan 70 kommuner. Enligt utredningen av Näringslivets forskningsinstitut uppgick de totala sysselsättningseffekterna av Meyers verksamhet 2017 till närmare 8 000 arbetstagare, av vilka cirka 75 procent arbetade utanför Meyer. Den affärsverksamhet som omfattades av Nokias exportgarantier gav i sin tur upphov till en total effekt på cirka 3 000 arbetstagare, varav cirka 60 procent var utanför Nokia. Meyers totala sysselsättningseffekt är 0,32 procent och Nokias totala sysselsättningseffekt 0,12 procent av alla sysselsatta i Finland. 

Skogssektorns effektivitet kan på motsvarande sätt åskådliggöras genom att exempelvis BNP och sysselsättningssiffrorna granskas för Äänekoski bioproduktfabrik, som blev färdig 2017. Finnvera har deltagit i finansieringen av den genom att bevilja exportgaranti. Metsä Fibre Oy:s investering på 1,2 miljarder euro gav under åren 2015–2018 upphov till en extra omsättning på sammanlagt cirka 2,4 miljarder euro i Finland. År 2016 gav byggandet av fabriken upphov till ett mervärde på 450 miljoner euro. När det ställs i relation till totalproduktionen motsvarar beloppet cirka 0,26 procent av Finlands BNP. Den årliga sysselsättningseffekten av cellulosafabriksprojektet var under åren 2016–2017 nästan 4 000 årsverken, när alla konsekvenser för värdekedjan och konsumtionen räknas med. Sysselsättningseffekternas omfattning påverkas också väsentligt av att företag som är verksamma i Finland levererade en stor del av fabrikens maskiner och anordningar, varvid graden av inhemskt ursprung för hela projektet steg till över 80 procent. 

Den undersökning om Finnveras effektivitet som gjordes 2019 (Zettinig et al., 2019) beskriver verkningsmekanismerna för Finnveras exportfinansiering i ekonomin ännu mer omfattande än genom exportinkomsterna och sysselsättningseffekterna (se Zettinig, P., Raitis, J. och Lhuillery, S.,”Finnvera: Insights on impact”, IMPACT Study 2018, forskningsprojekt som leddes av Åbo universitet, 4.2.2019, tillgänglig på engelska på Finnveras webbplats). I materialet i forskningsdelen som baserar sig på stora exportföretag ingår Wärtsilä Oyj Abp, Valmet Abp, Outotec Oyj, Nokia Abp, Meyer Turku Oy och Andritz Oy. Resultaten visar att finansieringsvillkoren och tillgången till finansiering som Finnverakoncernen erbjuder inom alla de branscher som dessa företag representerar har blivit en del av affärsverksamheten och således en avgörande del i förhandlingarna om affärer eller för att ens nå förhandlingarna. Dessutom bör det noteras att de stora företagens export i allt högre grad består av serviceavtal och ”lösningspaket” i anslutning till leveransen av fysiska produkter. Detta innebär att exportaffären och finansieringen av den mer sällan gäller endast leveransen, utan att investeringen i större utsträckning täcker produktens hela livscykel.  

Zettinig et al. (2019) beskriver effekterna av Finnveras exportfinansiering som betydande inte bara genom det så kallade finländska innehållet utan också genom det finländska intresset. Det finländska innehållet syftar på den värdeökning som stora exportföretag genererar i Finland. Bestämmelser om finländskt intresse som en förutsättning för beviljande av exportgaranti finns i statsrådets förordning om de principer som skall följas i exportgarantiverksamheten och, i fråga om exportkrediter, i statsrådets förordning om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning. Enligt huvudregeln är värdet av tillverkningen av en exportleverans i Finland och av en annan prestation i anslutning till leveransen minst en tredjedel av ränteutjämningskreditens belopp för export- eller fartygskredit. I förordningarna föreskrivs det dessutom om undantag från huvudregeln. 

Valmet bedömer att i regel 60–70 procent av den slutprodukt som Valmet levererar tillverkas i Finland och att projekt som utnyttjar exportgarantier, och där affären är värd 50 miljoner euro, skapar 150–200 årsverken i Finland. Andritz uppskattade på motsvarande sätt andelen till 60–65 procent och Wärtsilä till 50–60 procent. Dessa är betydande ekonomiska konsekvenser, men forskarna påpekar att när den internationella konkurrensen och affärsmodellerna utvecklas mot export av lösningspaket kan det finländska innehållets andel i framtiden minska även om försäljningsvolymen och/eller den totala produktionen i Finland ökar. 

4.2  Utveckling av finanstillsynen samt operativ riskhantering inom den offentliga exportfinansieringen

4.2.1  Risker och riskhantering inom den offentliga exportfinansieringen

Inledning 

De uppskattade nya beställningar som ligger till grund för höjningen av fullmakterna för exportfinansiering och den finansieringsefterfrågan som baserar sig på beställningarna har positiva näringspolitiska konsekvenser, men om de blir av ökar beviljandet av exportkrediter och därmed användningen av fullmakterna avsevärt. Samtidigt ökar riskerna i samband med exportfinansieringen. Riskhanteringen utgör en central del av systemet för exportfinansiering. 

Riskhanteringen utgör en central del av Finnveras verksamhet. Finnveras styrelse ansvarar för riskhanteringen som helhet och säkerställer också att organisationen har en ändamålsenlig referensram för riskhanteringen. Styrelsen godkänner bolagets strategiska riktlinjer och mål samt risktagningspolicy och uppställer vid behov begränsningar för risktagningen. Verkställande direktören ansvarar för organiseringen av riskhanteringen och för att de tillgängliga resurserna är tillräckliga. Finnvera iakttar den allmänt använda modellen med tre försvarslinjer för riskhantering. I enlighet med modellen har ansvaret för risktagning och ansvaret för en oberoende kontroll av risktagningen fastställts separat. För riskhanteringen ansvarar i första hand affärsverksamheterna. En separat riskkontrollfunktion bedömer och rapporterar regelbundet om riskläget till den högsta ledningen. Finnveras interna revision bedömer riskhanteringens och den interna kontrollens tillstånd och rapporterar om det till den högsta ledningen. Finnveras verksamhetssystem och processer baserar sig på kvalitetsstandarden ISO 9001:2015, och de bedöms årligen av en utomstående part och är certifierade sedan 2010.  

I en konsultutredning av den 1 februari 2017 som ministeriet beställt ingår en bedömning av den förlustrisk som olika risktyper medför. Riskerna har klassificerats som kreditrisker, likviditetsrisker, ränterisker och valutakursrisker. Dessutom har man i fråga om Finnveras medelsförvaltningsfunktion bedömt motpartsrisken och den operativa risken i anslutning till likvida medel.  

Den största risken för Finnvera är kreditrisken i samband med exportgaranti- och specialborgensverksamheten. Vid utgången av 2018 fanns 69 procent av Finnveras exportgaranti- och specialborgensansvar i riskklass B1 eller i en bättre klass som beskriver investeringsnivån. När det gäller kreditrisken är det en stor risk att koncentrationsrisken realiseras.  

Kredit- och koncentrationsrisker 

De typer av koncentrationsrisker som ingår i Finnveras garantiriskportfölj är företags-, sektors- och landskoncentrationer, vilka samtidigt påverkar bedömningen av risk- och låneportföljen. Finnveras förbindelser koncentreras på grund av exportens struktur centralt till tre branscher, fartygsbyggnads-, tele- och skogsbranschen.  

Enligt den konsultutredning som ministeriet beställt skulle det enligt situationen 2016 uppstå en förlust på 5,3 miljarder euro om de tre största enskilda gäldenärerna blir insolventa. Om de 10 största blir insolventa, skulle förlusten uppgå till 9,2 miljarder euro. Vidare om de tre största gäldenärerna blir insolventa och återbetalningsgraden är 43 procent, skulle enligt konsultgruppens antagande hela Finnveras fria kapital och de medel som finns i statsgarantifonden, sammanlagt cirka 1,9 miljarder euro (läget 30.6.2019), ha gått förlorade. Staten skulle då bli tvungen att svara för Finnveras förbindelser. Så här stora förluster är dock mycket osannolika. 

Alla Finnveras stora exportprojekt (över 2 miljoner euro) riskklassificeras med en täckning på cirka 99 procent i en separat analysenhet. Riskklassificeringarna uppdateras regelbundet under garantins giltighetstid. Garantiportföljens totala risk beräknas med hjälp av en statistisk Value-at-Risk-metod som baserar sig på riskklassificeringar, och den följs med hjälp av flera riskmått (Expected Loss, VaR, CVaR). Kreditrisken beräknas regelbundet och man försöker också förutse den utifrån framtida stora projekt. Storleken på kreditrisken bedöms också genom så kallade stresstester i olika ekonomiska situationer. I fråga om de största enskilda projekten görs dessutom separata förlustscenarier med olika antaganden. Utöver stresstester och scenarier görs prognoser för kapitalets utveckling för i praktiken en femårsperiod. 

Kreditrisken ligger till grund också för kapitalplaneringen och fastställandet av risktagningsbenägenheten så att den självbärande förmågan kan bibehållas också vid eventuella stora förluster. 

Finnveras nyckeltal VaR (Value at Risk) beskriver i viss mån koncentrationsrisken, men riskerna i samband med låneportföljen kan också modelleras noggrannare med andra bedömningsverktyg. Som exempel på detta kan nämnas VaR-modellens mer avancerade version CVaR-modellen, det vill säga värdet Expected Shortfall, som närmare beskriver den slutliga fördelningen av den ekonomiska förlusten. Med undantag för kreditrisken och särskilt koncentrationsrisken är de övriga riskerna relativt små med tanke på Finnveras verksamhet och statens ansvar.  

I Value-at-Risk-metoden återspeglar mätnivån för kreditrisk, VaR 99,5 procent, kapitalbehovet i en situation där sannolikheten för att en händelse inträffar är en gång per 200 år. Utifrån en beräkning enligt modellen kan det konstateras att Finnveras kapital i normala fall är tillräckligt med tanke på kreditriskerna. Kraftiga ekonomiska cykler eller ändringar i riskklasserna för stora ansvar kan dock i framtiden i betydande grad ändra kapitalbehovet. Om buffertmedlen visar sig vara otillräckliga, svarar staten för de förluster som uppstått.  

Finnvera förutspår kreditrisken för en femårsperiod. Prognosen baserar sig på alla gällande ansvarsförbindelser och anbudsansvar som för närvarande finns i stocken samt den förväntade tidpunkten för lyftande av dem. I prognosen ingår också sådana projekt som ännu inte har tagits med i stocken, men som på sikt kan tas med i takt med att projekt- och kreditförhandlingarna framskrider. 

Statens ränterisker  

Ränteriskerna i samband med exportkrediter med fast ränta på CIRR-villkor överförs för närvarande på staten via ränteutjämningssystemet. En ökning av exportfinansieringsvolymerna leder därför till en ökning av statens ränterisk. Den nuvarande CIRR-nivån är låg. Om räntenivån stiger, leder den låga CIRR-räntenivån i kombination med en samtidig betydande volymökning till ökade ränterisker i samband med verksamheten och kan i framtiden medföra kostnader. Eventuella kostnader i samband med ränteutjämning är beroende av verksamhetens volym, utnyttjande av optioner i finansieringsvillkoren som getts till kredittagare, räntenivåns utveckling samt möjligheten till och graden av skydd av ränteriskpositionerna. Staten utsätts i ränteutjämningsverksamheten för den risk som höjda räntor för med sig. Resultatet av ränteutjämningsverksamheten var i slutet av juni 2019 positivt till ett nettobelopp av cirka 92 miljoner euro räknat från 1997. 

Den låga prissättningen av krediter med fast ränta i en konkurrenssituation och de optioner i fråga om kreditvillkoren som ingår i dem för kunderna försvårar hanteringen av ränteriskerna och ökar kostnaderna i anslutning till ränteutjämningsverksamheten. Konkurrenssituationen minskar möjligheten att lägga till en marginal som täcker kostnaderna.  

Beredskap för risker 

Utgångspunkten för Finnveras riskhantering är att en riskbaserad garantiavgift fastställs när exportgarantier beviljas. Den primära källan till återbetalning av exportkrediter och Finnveras medelanskaffning med statlig borgen är alltid amorteringarna av exportkrediter som beviljats utländska köpande kunder.  

Exportkrediten är alltid förenad med Finnveras exportgaranti på 100 procent. Det är praxis att banken beviljar en residualgaranti för exportkrediten på fem procent av kreditbeloppet, vilket innebär att banken svarar för denna riskandel. I fråga om beviljade exportgarantier hanteras risken genom återförsäkring av riskerna. Enligt situationen i juni 2019 har de uppgått till 1,3 miljarder euro. Återförsäkringen minskar det totala ersättningsbeloppet.  

För betalningen av ersättningar används i första hand resultatet av exportgaranti- och specialborgensverksamheten under innevarande år och, om detta inte räcker till, överskott som uppkommit av export- och specialborgensverksamheten under tiden för Finnveras verksamhet. Överskottet har fonderats i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet i bolagets balansräkning. Det överskott som ackumulerats i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet åren 1999–2019/6 uppgår till sammanlagt 773 miljoner euro.  

Om överskottet i fonden för exportgaranti- och specialborgensverksamhet inte räcker till, täcks underskottet ur statsgarantifonden som står utanför statsbudgeten. I statsgarantifonden har det fonderats medel som influtit av återkrav av ersättningar vid organisationer som fanns före Finnvera. I slutet av juni 2019 uppgick fondens kassamedel till cirka 681 miljoner euro. I Finnveras fond för exportgaranti- och specialborgensverksamhet och i statsgarantifonden fanns det således medel på sammanlagt nästan 1,5 miljarder euro i slutet av juni 2019.  

År 2023 beräknas buffertmedlen uppgå till sammanlagt cirka 1,8 miljarder euro. Ökningen påverkas av ökningen av kapitalet i den specialfond som finns upptagen i Finnveras balansräkning. Till specialfonden överförs årligen resultatet av exportfinansieringen. Finansieringen av det kapitalbelopp som krävs baserar sig således på utvecklingen av årsresultat av Finnveras exportgarantiverksamhet.  

Finnvera självbärande  

Som mål för Finnveras verksamhet har satts att den ska vara självbärande. Utgifterna för bolagets verksamhet ska på lång sikt kunna täckas med inkomsterna från bolagets verksamhet. I fråga om finansieringen för små och medelstora företag är granskningsperioden för den självbärande förmågan 10 år och i fråga om exportfinansieringen 20 år. Exportgarantiverksamheten ska vara självbärande med stöd av internationell reglering. 

Finnveras finansiering för små och medelstora företag har varit självbärande under en period på 10 år, när det kumulativa resultatet beräknas till utgången av juni 2019. Exportfinansieringen har på motsvarande sätt varit självbärande under Finnveras 20 verksamhetsår. Som en följd av detta har fonden för specialborgensverksamhet i Finnveras balansräkning ökat och dess belopp uppgår enligt situationen i slutet av juni 2019 till 773 miljoner euro.  

Huruvida Finnveras resultat och långsiktiga självbärande förmåga uppnås under de kommande åren påverkas i betydande grad av den prissättning som motsvarar risken samt av ansvarsstockarnas storlek och risknivå. Vid prissättningen av exportgarantier ska minimiprissättningen enligt OECD:s exportkreditavtal iakttas. I praktiken har OECD:s minimiprissättning i flera länder lett till ett överskott i exportgarantiverksamheten. 

Finnverakoncernens resultat har varit vinstgivande varje år trots de faktiska och förväntade förluster som hänför sig till verksamheten även under och efter finanskrisen. Finnverakoncernens resultat för januari–juni 2019 var 72 miljoner euro. 

Verksamhetens självbärande förmåga på ansvarsstocknivå följs upp med beloppet av de förluster som förutspås på årsnivå (Expected Loss, EL). Det årliga resultatet av verksamheten är vinstgivande när kostnaderna för och förlusterna av verksamheten är mindre än inkomsterna av verksamheten. Bolagets exportgarantiverksamhet har varit självbärande och vinstgivande under hela verksamheten, även under finanskrisen 2008.  

4.2.2  Utveckling av finanstillsynen

Finnveras finanstillsyn har utvecklats aktivt de senaste åren. Arbets- och näringsministeriets ansvarsområde för revision och auditering ansvarar för Finnveras finanstillsyn. Enligt lag tillämpas inte kreditinstitutslagen på Finnvera, men vid tillsynen över bolaget ska i tillämpliga delar beaktas de principer som Finansinspektionen följer vid tillsynen över kreditinstitut. Vid tillsynen används en ICAAP-bedömning och ett SREP-brev. Tillsynen gäller i första hand en bedömning av om kapitalet är tillräckligt med tanke på kreditrisken, eftersom de största riskerna är förenade med kreditriskerna inom exportgarantiverksamheten. Även finansieringsrisker och operativa risker övervakas. 

Målet med den bedömning som arbets- och näringsministeriet gjort är att analysera den totala risk som Finnvera utgör för finska staten, i synnerhet när det gäller kredit- och marknadsrisken och tillräckligt kapital. Bedömningen resulterar i en redogörelse för Finnveras kapitalutvärdering samt för likviditeten och kapitalets tillräcklighet (SREP-brev). Det första SREP-brevet blev klart i oktober 2018 och det andra i september 2019. Även Finnvera har fått de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna samt eventuella rekommendationer till korrigerande åtgärder. I bedömningen försöker man också beakta den ränterisk som via ränteutjämningsverksamheten ska hanteras av Statskontoret. 

Att vidare utveckla Finnveras finanstillsyn framställs en överföring av Finnveras finanstillsyn från arbets- och näringsministeriet till Finansinspektionen. 

4.5  Samhälleliga konsekvenser

I Finland måste det finnas ett internationellt sett konkurrenskraftigt offentligt exportfinansieringssystem, för att exportörerna ska ha lika förutsättningar att få exportleveranser som konkurrenterna sett till finansieringsvillkoren. Det exportfinansieringssystem som infördes vid ingången av 2012 har i princip varit rätt konkurrenskraftigt i jämförelse med systemen hos våra viktigaste konkurrentländer.  

Bankerna finansierar inte heller i fortsättningen nästan alls långfristiga exportkrediter, och därför har Finnvera och Exportkredit alltjämt en viktig roll i exportfinansieringen. Numera har det i flera fall blivit praxis att det i samband med exportprojekt också förutsätts ett finansieringsanbud från ett exportfinansieringsinstitut, och med hjälp av finansiering från dessa bolag kan man bidra till att exportföretag får exportleveranser.  

Exportföretagen använder i stor utsträckning också finländska underleverantörer, till exempel företag inom sektorn för små och medelstora företag. Exportfinansieringen har alltså omfattande externa konsekvenser för de finländska företagen och därigenom för den finländska samhällsekonomin. En enskild stor finländsk exportaffärer kan innebära hundratals eller rentav tusentals årsverken i exportföretaget och i underleverantörsnätverket. Utöver de direkta konsekvenserna för sysselsättningen sträcker sig projektens konsekvenser längre i form av skatteinkomster samt i form av en ökning av kommunala och privata tjänster och ökad konsumtionsefterfrågan på företagens hemort och även i vidare utsträckning inom den regionala ekonomin.