2.1  Voimassa oleva lainsäädäntö ja käytäntö

Vientiluottolaissa säädetään julkisesti tuettuihin vienti- ja alusluottoihin sekä korontasaukseen sovellettavista ehdoista ja periaatteista. Vientiluottolain 1 §:n mukaan tarkoituksena on edistää Suomen taloudellista kehitystä tarjoamalla kansainvälisesti kilpailukykyistä rahoitusta vientiin ja kotimaisiin alustoimituksiin. Vientiluottojen myöntämisen edellytyksenä on suomalaisen intressin toteutuminen. 

Vientiluottolailla otettiin käyttöön luottomuotoinen vienninrahoitusjärjestelmä, jossa vienti- ja alusluottoihin käytettävät varat perustuvat Finnveran varainhankintaan. Järjestelmässä vienti- ja alusluotot myöntää Vientiluotto ja sen toiminnasta säädetään Suomen Vientiluotto Oy -nimisestä yhtiöstä annetussa laissa (1136/1996). Vientiluottolain 4 §:n mukaan Finnvera Oyj:n varainhankintaan perustuvien kiinteä- ja vaihtuvakorkoisten vienti- ja alusluottojen pääoma-arvon enimmäismäärä on tällä hetkellä 22 miljardia euroa.  

Vientiluotto hallinnoi myös kiinteäkorkoisten luottojen korontasaustoimintaa. Yhtiö voi tehdä luotto- ja rahoituslaitosten kanssa korontasaussopimuksia, joiden perusteella ne voivat myöntää OECD:n vientiluottosopimuksen ehtojen mukaisia kiinteäkorkoisia (CIRR-korko) ostajaluottoja. Vientiluoton rahoittamiin luottoihin yhtiö tekee korontasaussopimusta vastaavan korontasauspäätöksen. Vientiluottolain 8 §:ssä säädetty korontasausvaltuuden enimmäismäärä on nyt 22 miljardia euroa. 

Kiinteäkorkoisissa CIRR-luotoissa viitekorko määräytyy pitkäaikaisten valtion joukkovelkakirjojen tuottoon lisättynä kiinteällä marginaalilla, jonka suuruus on 100 peruspistettä. 

Valtion erityisrahoitusyhtiöstä, Finnverasta, säädetäänvaltion erityisrahoitusyhtiöstä annetussa laissa (443/1998) (jäljempänä yhtiölaki). Sen perusteella Finnvera hankkii rahoitusta eri rahoituslähteistä rahoittaakseen Vientiluoton myöntämiä vienti- ja alusluottoja. Finnveran pääomamarkkinoilta hankkima rahoitus perustuu valtion takaukseen. Valtioneuvostolla on yhtiölain 8 a §:n 1 momentin mukaan oikeus vastavakuuksia vaatimatta, mutta muutoin määräämillään ehdoilla antaa valtion omavelkaisia takauksia yhtiön omiin ja Vientiluoton tarpeisiin ottamien kotimaisten ja ulkomaisten lainojen ja muiden velkasitoumusten täyttämisen vakuudeksi. Takaus koskee myös lainoihin liittyviä koron- ja valuutanvaihtosopimuksia sekä muita vastaavia suojausjärjestelyjä. Voimassa olevan yhtiölain 8 a §:n 3 momentin mukaan yhtiöllä saa olla samanaikaisesti valtion takaamien lainojen pääomaa takaisin maksamatta ja lainaohjelmia euromääräiseltä vasta-arvoltaan enintään 15 miljardia euroa, joka perustuu huhtikuussa 2016 tehtyyn lainmuutokseen (256/2016). 

Vientitakuulain 1 §:n mukaan vientitakuutoiminnan tarkoituksena on vahvistaa Suomen taloudellista kehitystä edistämällä vientiä ja yritysten kansainvälistymistä. Vientitakuut voidaan lain 2 §:n mukaan myöntää viennistä, ulkomaille suuntautuvista investoinneista tai kotimaahan suuntautuvista vientiä edistävistä investoinneista aiheutuvan tappiovaaran varalle. Vientitakuu voidaan myöntää vientiin tai kotimaahan suuntautuvaan investointiin myönnetyn luoton jälleen rahoituksesta syntyvän tappionvaaran varalle jälleen rahoitustakuuna.  

Vientitakuita myönnettäessä on otettava huomioon niitä koskevat Suomea sitovat kansainväliset säännökset ja määräykset, kansainväliset kilpailutekijät, taattavan hankkeen ympäristövaikutukset ja muut vaikutukset osana hankkeen kokonaisarviointia sekä taattavaan hankkeeseen liittyvät elinkeinopoliittiset näkökohdat. Muita vaikutuksia ovat esimerkiksi vientihankkeesta aiheutuvat sosiaaliset vaikutukset, joihin luetaan ihmisoikeusvaikutukset. Kansainvälisillä sopimuksilla tarkoitetaan erityisesti OECD:n vientiluottosopimusta. 

Vientitakuulain 10 §:ssä säädetään yhtiön myöntämien vientitakuiden ja suojautumisjärjestelyjen yhteenlasketusta vastuusta. Säännöksen mukaan yhteenlaskettu vastuu saa olla enintään 27 miljardia euroa. Määrä perustuu joulukuussa 2016 vientitakuulakia koskevaan lainmuutokseen (1515/2016). 

2.2  Käytäntö

Vientiluottolain mukaiset rahoitettavat vientihankkeet koskevat lähinnä pääomatavaroita. Suomessa pääomatavaroiden vienti tarkoittaa erityisesti koneiden, laitteiden, kokonaisten laitosten ja tehtaiden sekä laivojen vientiä. Hankkeiden toteutuminen edellyttää pääsääntöisesti pitkäaikaista, yli kahden vuoden pituista rahoitusta.  

Vientiluottolain 5 §:n mukaan vientiluottoihin liittyvät luottoriskit katetaan Finnveran myöntämillä vientitakuilla. Vientitakuulain 10 §:n mukaan laskettu vientitakuiden vastuumäärä oli kesäkuun 2019 lopussa noin 19 miljardia euroa. Valtuudesta oli siten käyttämättä kesäkuun 2019 lopun tilanteen mukaan noin 8 miljardia euroa. Vientiluottoihin liittyvien vastuiden lisääntyminen nostaa siten vastaavasti vientitakuisiin liittyviä vastuita. Kesäkuun 2019 lopussa vientiluottoja koskevia rahoitushakemuksia oli yhteensä lähes 17 miljardin euron arvosta. Laskennallisesti hakemuskannan toteutuminen lähitulevaisuudessa johtaisi ilman korotusta vientitakuuvaltuuden ylittymiseen.  

Vienti- ja alusluottojen 22 miljardin euron myöntämisvaltuudesta oli käytetty kesäkuun 2019 lopussa noin 12,2 miljardia euroa. Määrä sisältää lainasaamiset sekä nostamatta olevat lainat kokonaan sekä annetuista tarjouksista 50 prosenttia. Rahoitusvaltuutta oli siten jäljellä noin 9,8 miljardia euroa. Samaan aikaan tarjouskanta oli suuruudeltaan noin 330 miljoonaa euroa. Mikäli hakemuskanta, noin 17 miljardia euroa, toteutuu lähitulevaisuudessa oletetulla tavalla ja valtuuden korotusta ei tehdä, tämä johtaa vienninrahoitusvaltuuksien täyskäyttöön ja vienninrahoitusjärjestelmän toiminnan pysähtymiseen.  

Kesäkuun lopussa 2019 vientiluottolain 8 §:n mukaisesta 22 miljardin euron korontasausvaltuudesta oli käytetty noin 12,2 miljardia euroa. Valtuudesta oli siten käyttämättä noin 9,8 miljardia euroa. Koska vientiluotot toteutuvat enimmäkseen kiinteäkorkoisina, seuraa korontasausvaltuuksien kehitys hyvin kiinteästi luottovaltuuksien kehitystä.  

Nykyinen Finnveran varainhankintaan perustuva vientiluottojen jälleen rahoitusjärjestelmä käynnistyi lokakuussa 2012, kun Euro Medium Term Note -lainaohjelma allekirjoitettiin luottoluokittajien myönnettyä lainaohjelmalle luottoluokituksen. Valtioneuvosto myönsi Finnveralle vuonna 2012 valtion takauksen Euro Medium Term Note -lainaohjelmalle, jonka mukaan lainojen takaisinmaksamatta oleva pääoma saa olla enintään kolme miljardia euroa. Määrää on korotettu viimeksi lokakuussa 2019 15 miljardiin euroon. Finnveran liikkeeseen laskemien valtion takaamien lainojen pääoma oli kesäkuun 2019 lopussa noin 9,2 miljardia euroa. 

Finnveran vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan kokonaisvastuut kesäkuun 2019 lopussa (voimassa oleva ja tarjousvastuu) olivat 23,7 miljardia euroa, josta nostettua vientiluottovastuuta olivat 11,1 miljardia euroa. Siten puolet vientitakuiden ja erityistakausten kokonaisvastuista oli vientiyritysten tuleviin toimituksiin liittyviä sitovia rahoitustarjouksia tai sopimuksia, joista Finnveralle ei synny vielä luottoriskiä.  

Rahoitusvaltuuksien määrään vaikuttaa se, että allekirjoitettujen luottosopimusten mukaiset nosto- ja takaisinmaksuajat ovat pitkiä. Telakkateollisuudessa aluksen luovutus tapahtuu nykyisessä kysyntätilanteessa noin 4–7 vuoden kuluttua laivanrakennussopimuksen tekemisestä. Luoton takaisinmaksuaika on 12 vuotta toimituksesta. Luotto nostetaan alusrahoituksessa luovutuspäivänä, joten vastuu syntyy ja vientiluottoon liittyvä luottoriski toteutuu pitkän ajan kuluttua rahoitussopimusten tekemisestä. Telekommunikaatiohankkeissa nostoajat ovat tyypillisesti vuodesta kahteen vuoteen ja takaisinmaksuajat yleensä 8,5 vuotta lainan nostosta. Metsäsektorin hankkeissa luottojen nostoaika on yleensä kaksi vuotta ja takaisinmaksuaika kymmenen vuotta.  

Pitkistä nosto- ja takaisinmaksuajoista seuraa, että valtuutta palautuu aluksi takaisin käyttöön verrattain hitaasti ja myöhemmin nopeutuvasti. On arvioitu, että takaisinmaksuja vientiluottokannasta kertyy vuonna 2019 1,9 miljardia euroa, 2020 2,3 miljardia euroa, 2021 2,3 miljardia euroa, 2022 2,7 miljardia euroa ja 2023 2,9 miljardia euroa eli vuosina 2019–2023 yhteensä 12,1 miljardia euroa. Tämän jälkeen vuosina 2024–2028 arvioidaan tämän hetkisen oletuksen mukaan vapautuvan valtuutta käyttöön takaisinmaksujen myötä yhteensä 26,7 miljardia euroa, eli keskimäärin 5,34 miljardia vuodessa. Vientiluottojen lisääntyvän takaisinmaksun seurauksena on arvioitu, että noin viiden vuoden kuluessa vientiluottojen ja -takuiden määrä kääntyisi laskuun.  

Kiinteäkorkoisiin CIRR-luottoihin liittyen voidaan todeta, että tämän hetken taloudellisessa tilanteessa kiinteä CIRR-korkotaso on erittäin alhainen. Syyskuussa 2019 CIRR-korko yli 8,5 vuoden euromääräiselle luotolle on 0,24 prosenttia ja Yhdysvaltain dollarimääräiselle luotolle 2,55 prosenttia.  

2.3  Kansainvälinen kehitys

2.4  Nykytilan arviointi

Yksityistä rahoitussektoria koskevat säännökset ovat johtaneet pankkirahoituksen saatavuuden heikkenemiseen viennin rahoituksessa. Muun ohessa vuonna 2010 tehdyt Basel III -suositukset ja niihin perustuvat EU:n rahoituslaitoksia koskevat säännökset, kuten pankkien korotetut vakavaraisuusvaatimukset ja riskien hallinnan parantamista koskevat vaatimukset, ovat vaikuttaneet rahoituksen saatavuuteen yksityisiltä rahoitusmarkkinoilta ja nostaneet rahoituksen hintaa. Myös pankkien tuottovaatimukset ovat vähentäneet niiden kiinnostusta pitkää maksuaikaa vaativien vientiluottojen rahoittamiseen. Pankkien kiinnostukseen järjestää vientiluottoja vaikuttaa toisaalta myös se, miten pankki arvioi vientiluoton osana yrityksen kokonaisasiakkuutta. Siinä suhteessa maailmanlaajuisesti toimivilla pankeilla on paikallisesti toimivia pankkeja paremmat edellytykset hyödyntää asiakassuhdetta sekä ostajan että vientiyrityksen kanssa. 

Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa erityisesti aluskauppojen rahoituksessa vientitakuulaitosten rahoituksen mukanaolo on keskeinen elementti kauppojen rahoitusneuvotteluissa. Vienninrahoituksessa on markkinapuute, joka ilmenee erityisesti suurten vientihankkeiden rahoituksessa takaisinmaksuaikojen ollessa 8,5–12 vuotta. Lisäksi markkinapuute ilmenee pienten vientihankkeiden rahoituksessa, joissa transaktiokustannukset nousevat liian suuriksi suhteessa luoton määrään.  

Suomen keskeisten vientialojen vuoden 2019 syyskuuhun mennessä arvioitu julkisen vienninrahoituksen kysyntä ja arvioitu tilausten määrä johtavat siihen, että on olemassa välttämätön tarve vienninrahoitusvaltuuksien korottamiseen järjestelmän toiminnan ylläpitämiseksi. Tilauskannan perusteella voidaan olettaa, että nykyiset rahoitusvaltuudet on käytetty kokonaan viimeistään vuoden 2020 alkupuolella. Jos valtuuksia ei koroteta lähiaikana merkittävästi, on vaarana, että lähitulevaisuuden vientihankkeet jäävät kokonaan toteutumatta sen vuoksi, että kilpailukykyistä julkista vienninrahoitusta ei ole tarjolla. Seurauksena tulisi olemaan vientitulojen huomattava väheneminen ja työllisyyskehityksen heikentyminen keskeisillä vientialoilla. 

Vientiyritykset ja pankit ovat viime aikoina esittäneet arvioita siitä, että luotto- ja rahoituslaitokset voivat käytännössä myöntää keskimaturiteetiltaan enintään 5–7 vuoden pituisia luottoja. Pääomatavaroiden hankinta edellyttää kuitenkin keskimäärin 8,5–10 vuoden laina-aikaa, minkä lisäksi lainan myöntämisen ja noston välinen aika voi olla useita vuosia, mikä lisää riskiä ja vähentää pankkien mahdollisuuksia rahoittaa vientiluotoja. Alusluotoissa luottoaika on tyypillisesti 12 vuotta 

Vaikeana pysyneen rahoitusmarkkinatilanteen ja sääntelyn seurauksena pankit toimivat lähinnä luottojen järjestäjinä pienellä omalla riskillään. Tällä hetkellä vientihankkeessa pyydetään käytännössä Finnveran takuutarjouksen ohella myös Vientiluoton rahoitustarjous, jotta suomalaisella viejällä olisi tukenaan kilpailijamaiden tarjoamaa rahoitusta vastaava ostajaluottorahoitus. Suomen vienninrahoitusjärjestelmän tulisi pystyä tarjoamaan rahoitusta vastaavilla rahoitusvälineillä ja -ehdoilla kuin kilpailijamaamme. Myös valtuuksien tulisi olla riittävät, jotta vientikauppoja ei menetettäisi puuttuvien valtuuksien takia. Valtuuksien määrä vaikuttaa suoraan siihen, onko Suomessa olemassa toimivaa vienninrahoitusjärjestelmä. Tämän vuoksi on tarpeen korottaa viennin rahoituksen valtuuksia merkittävästi niin, että vientiyrityksillä on myös lähivuosina käytössään kilpailukyiset vienninrahoitusehdot suhteessa muihin kilpailijamaihin. Valtuuksien korottamisen yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota myös riskien hallintaan. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Valtion vientitakuilla katetun viennin osuus Suomen kokonaisviennistä vuonna 2018 oli 4,8 prosenttia. Vuosina 2011–2017 osuus on ollut keskimäärin 3,5–5 prosenttia. Valtion vientitakuilla katetun viennin osuus poliittisen riskin maihin kohdistuvasta viennistä oli vuosina 2011–2018 hieman korkeampi, noin 4,8–10 prosenttia. 

Finnveran vienninrahoituksen merkityksestä ja vaikuttavuudesta on tehty useita selvityksiä. Vuonna 2014 tehdyn selvityksen mukaan vuosina 2009–2013 vientitakuita saaneiden kauppojen kokonaisvaikutus Suomessa oli yli 10 miljardin euron luokkaa. (Finnveran viennin rahoituksen merkittävyys ja vaikuttavuus, Heinonen, Oikarinen, Turun yliopiston kauppakorkeakoulu 2014). Kyseiset vientihankkeiden myönteiset työllisyysvaikutukset olivat noin 170 000 henkilötyövuotta. Selvityksen mukaan vuosina 2009–2013 toteutuneiden kauppojen vaikutukset olivat kansantaloudellisesti merkittäviä, kun kokonaistuotantovaikutus oli noin viisi prosenttia Suomen yhden vuoden BKT:stä ja työllisyysvaikutus noin seitsemän prosenttia suhteessa kaikkiin työllisiin. Panos-tuotos –analyysiin perustuvassa selvityksessä oli nostettu esille myös vienninrahoitukseen liittyviä valtion riskejä. 

Etla on selvittänyt vuonna 2018 eräiden toimialojen vaikutuksia erityisesti alihankintayritysten kannalta (2018, Ali-Yrkkö, Kuusi, ETLA). Tarkastelun kohteena ovat olleet julkisen vienninrahoituksen painopistesektoreina olevien alus- ja teletoimialan keskeiset yritykset Meyer Turku Oy ja Nokia Oyj. Erityisesti telakkatoimialalla julkisen vienninrahoituksen merkitys vientikauppojen saamiseksi on suuri.  

Tarkastelusta saatujen tulosten mukaan vuonna 2017 Meyer Turku Oy:n toiminnasta syntyi kaikkiaan noin 560 miljoonan euron arvonlisävaikutus Suomeen, mikä on 0,29 prosenttia Suomen koko BKT:stä. Tästä kokonaissummasta 27 prosenttia syntyi Meyer Turku Oy:n omassa toiminnassa. Noin 73 prosenttia arvonlisästä syntyi suomalaisessa arvoketjussa. Samana vuonna Nokia Oyj:n vientitakuiden piirissä oleva liiketoiminta puolestaan synnytti lähes 518 miljoonan euron arvonlisävaikutuksen, mikä vastaa noin 0,27 prosentin osuutta Suomen BKT:stä. Tästä arvonlisävaikutuksesta noin 75 prosenttia syntyi Nokia Oyj:n sisällä ja noin 25 prosenttia sen arvoketjussa. Luvuista ei voida kuitenkaan tehdä pidemmälle menevää analyysiä siitä, mitkä olisivat olleet taloudelliset seuraukset vientihankkeiden toteutumatta jäämisestä. Tulokset myös osoittavat, että Meyer Turku Oy:n ja Nokia Oyj:n alihankintayritykset ovat tuottavampia kuin vastaavat muut vertailuryhmän yritykset. Ulkoisvaikutuksia, kuten tiedon ja osaamisen leviämistä muihin yrityksiin on vaikea mitata, mutta erityisesti Nokia Oyj:n toiminta Suomessa on hyvin tuotekehityspainotteista, ja arvoketjujen hyödyt ovat levinneet Suomessa laajasti, kun Meyer Turku Oy:llä on toimittajia yli 100 ja Nokia Oyj:llä lähes 70 kunnassa. Etlan selvityksen mukaan vuonna 2017 Meyerin toiminnan synnyttämät kokonaistyöllisyysvaikutukset olivat lähes 8 000 työntekijää, joista noin 75 prosenttia työskenteli Meyerin ulkopuolella. Nokian vientitakuiden piirissä oleva liiketoiminta puolestaan synnytti noin 3 000 työntekijän kokonaisvaikutuksen, mistä noin 60 prosenttia oli Nokian ulkopuolella. Meyerin kokonaistyöllisyysvaikutus on 0,32 prosenttia ja Nokian 0,12 prosenttia Suomen kaikista työllisistä. 

Metsäsektorin vaikuttavuutta voidaan vastaavasti havainnollistaa tarkastelemalla esimerkiksi vuonna 2017 valmistuneen Äänekosken biotuotetehtaan BKT- ja työllisyyslukuja, jonka rahoitukseen Finnvera on osallistunut myöntämällä siihen vientitakuun. Metsä Fibre Oy:n 1,2 miljardin euron investointi synnytti vuosina 2015–2018 Suomeen lisäliikevaihtoa yhteensä noin 2,4 miljardia euroa. Vuonna 2016 tehtaan rakentamisesta syntyi 450 miljoonan euron arvonlisävaikutus. Kun sen suhteuttaa kokonaistuotantoon, summa vastaa noin 0,26 prosenttia Suomen BKT:sta. Sellutehdashankeen vuosittainen työllisyysvaikutus oli vuosina 2016–2017 lähes 4 000 henkilötyövuotta, kun mukaan lasketaan kaikki arvoketju- ja kulutusvaikutukset. Työllisyysvaikutusten mittaluokkaan vaikuttaa oleellisesti myös se, että Suomessa toimivat yritykset toimittivat ison osan tehtaaseen tulevista koneista ja laitteista, jolloin koko hankkeen kotimaisuusaste nousi yli 80 prosenttiin. 

Vuonna 2019 Finnveran vaikuttavuudesta tehty tutkimus (Zettinig ym., 2019) kuvaa Finnveran vientirahoituksen vaikutusmekanismeja talouteen vielä vientituloja ja työllistämisvaikutuksia laaja-alaisemmin (ks. Zettinig, P., Raitis, J. ja Lhuillery, S., ”Finnvera: Insights on impact”, IMPACT Study 2018, Turun yliopiston johtama tutkimushanke, 4.2.2019, saatavilla Finnveran internetsivulla). Suuriin vientiyrityksiin perustuvan tutkimusosion aineistossa ovat mukana Wärtsilä Oyj, Valmet Oyj, Outotec Oyj, Nokia Oyj, Meyer Turku Oy sekä Andritz Oy. Tulokset osoittavat, että kaikilla näiden yritysten edustamilla toimialoilla Finnvera konsernin tarjoamat rahoitusehdot ja rahoituksen saatavuus ovat tulleet osaksi liiketoimintaa ja siten ratkaisevaksi osaksi kauppoja neuvoteltaessa tai edes neuvotteluihin pääsemisessä. Lisäksi on huomattava, että suurten yritysten vienti koostuu enenevässä määrin fyysisen tuotteen toimitukseen liittyvistä palvelusopimuksista ja ”ratkaisupaketeista”. Tämä tarkoittaa, että vientikauppa ja sen rahoitus koskevat enää harvemmin ainoastaan toimitusta, vaan investointi kattaa laajemmin tuotteen koko elinkaaren.  

Zettinig ym. (2019) kuvaavat Finnveran vientirahoituksen vaikutuksia merkittäväksi paitsi niin sanotun suomalaisen sisällön myös suomalaisen intressin kautta. Suomalainen sisältö viittaa suurten vientiyritysten Suomessa tuottamaan arvonlisäykseen. Suomalaisesta intressistä vientitakuun myöntämisen edellytyksenä säädetään vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista annetussa valtioneuvoston asetuksessa ja vientiluottojen osalta julkisesti tuetuista vienti- ja alusluotoista sekä korontasauksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Pääsäännön mukaan vientitoimituksen Suomessa tapahtuvan valmistuksen ja toimitukseen liittyvän muun suorituksen arvo on vähintään kolmasosa vienti-tai alusluoton korontasausluoton määrästä. Asetuksissa säädetään lisäksi poikkeuksista pääsääntöön. 

Valmet arvioi, että sen toimittamasta lopputuotteesta tyypillisesti 60–70 prosenttia on valmistusta Suomessa. Valmet myös arvioi, että 50 miljoonan euron vientihanke, joka hyödyntää vientitakuita, luo 150–200 henkilötyövuotta Suomessa. Andritz arvioi vastaavasti kotimaiseksi osuudeksi 60–65 prosenttia ja Wärtsilä 50–60 prosenttia. Nämä ovat merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, mutta tutkijat huomauttavat, että kansainvälisen kilpailun ja liiketoimintamallien kehittyessä kohti ratkaisupakettien vientiä suomalaisen sisällön osuus voi tulevaisuudessa vähentyä, vaikka myyntivolyymi ja/tai kokonaistuotanto Suomessa kasvaisi. 

4.2  Rahoitusvalvonnan kehittäminen ja julkisen vienninrahoituksen operatiivinen riskienhallinta

4.2.1  Julkisen vienninrahoituksen riskit ja riskienhallinta

Johdanto 

Vienninrahoitusvaltuuksien korotuksen perusteena olevat arvioidut uudet tilaukset ja niihin perustuva rahoituskysyntä toisivat mukanaan myönteisiä elinkeinopoliittisia vaikutuksia, mutta toteutuessaan ne lisäisivät vientiluottojen myöntämisestä ja siten valtuuksien käyttöä merkittävästi. Samalla vienninrahoitukseen liittyvät riskit lisääntyvät. Riskienhallinta on keskeinen osa vienninrahoituksen järjestelmää. 

Riskienhallinta on keskeinen osa Finnveran toimintaa. Finnveran hallitus vastaa riskienhallinnan kokonaisuudesta ja se myös varmistaa, että organisaatiossa on tarkoituksenmukainen riskienhallinnan viitekehys. Hallitus hyväksyy yhtiön strategiset linjaukset ja tavoitteet, riskinottopolitiikat sekä asettaa riskinotolle tarvittaessa rajoituksia. Riskienhallinnan organisoinnista ja käytettävien resurssien riittävyydestä vastaa toimitusjohtaja. Finnvera noudattaa yleisesti käytössä olevaa riskienhallinnan kolmen puolustuslinjan mallia. Mallin mukaisesti riskinottoon ja sen riippumattomaan valvontaan liittyvät vastuut on erikseen määritelty. Riskienhallinnasta ovat ensisijaisesti vastuussa liiketoiminnot. Erillinen riskienvalvontatoiminto arvioi ja raportoi ylimmälle johdolle riskitilanteesta säännöllisesti. Finnveran sisäinen tarkastus arvioi riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan tilaa ja raportoi siitä ylimmälle johdolle. Finnveran toimintajärjestelmä ja prosessit perustuvat ISO 9001:2015 laatustandardiin, joka arvioidaan vuosittain ulkopuolisen tahon toimesta ja on sertifioitu vuodesta 2010 alkaen.  

Ministeriön tilaamassa konsulttiselvityksessä 1.2.2017 on arvioitu eri riskilajeista aiheutuvaa tappionvaaraa. Riskit on luokiteltu luottoriskiin, likviditeettiriskiin, korkoriskiin ja valuuttakurssiriskiin. Lisäksi on arvioitu Finnveran varainhallintatoiminnon osalta likvideihin varoihin liittyvää vastapuoliriskiä ja operatiivista riskiä.  

Suurin riski Finnveralle aiheutuu vientitakuu- ja erityistakaustoimintaan liittyvästä luottoriskistä. Vuoden 2018 lopussa vientitakuu- ja erityistakausvastuista 69 prosenttia oli investointitasoa kuvaavassa B1- tai sitä paremmissa riskiluokissa. Luottoriskin osalta suuri riski on keskittymäriskin toteutumisessa.  

Luotto- ja keskittymäriskeistä 

Finnveran takuuriskiportfoliossa olevia keskittymäriskilajeja ovat yritys-, sektori- ja maakeskittymät, jotka vaikuttavat samanaikaisesti riski- ja lainaportfolion arviointiin. Finnveran sitoumukset keskittyvät viennin rakenteesta johtuen keskeisesti kolmelle toimialalle, alusrakennus-, tele- ja metsätoimialalle.  

Ministeriön tilaaman konsulttiselvityksen mukaan, jos kolme suurinta yksittäistä velallista joutuisi maksukyvyttömäksi, aiheutuisi siitä vuoden 2016 tilanteen mukaan 5,3 miljardin euron tappio. Jos 10 suurinta joutuisi maksukyvyttömäksi, olisi tappion suuruus 9,2 miljardia euroa. Jos edelleen konsulttiryhmän oletuksen mukaan kolme suurinta velallista joutuisi maksukyvyttömäksi ja takaisinperintäaste olisi 43 prosenttia, koko Finnveran vapaa pääoma ja valtiontakuurahastossa olevat varat, yhteensä noin 1,9 miljardia euroa (tilanne 30.6.2019), olisi menetetty. Valtio joutuisi silloin vastaamaan Finnveran sitoumuksista. Näin suuret tappiot olisivat kuitenkin hyvin epätodennäköisiä. 

Kaikki Finnveran suuret (yli 2 miljoonaa euroa) vientihankkeet riskiluokitellaan noin 99 prosentin kattavuudella erillisessä analyysiyksikössä. Riskiluokitukset päivitetään säännöllisesti takuun voimassaoloaikana. Takuuportfolion kokonaisriski lasketaan riskiluokituksiin perustuvalla tilastollisella Value-at-risk -menetelmällä ja sitä seurataan useilla mittareilla (Expected Loss, C-VaR). Luottoriskiä lasketaan säännöllisesti ja sitä pyritään myös ennustamaan tulevien suurhankkeiden perusteella. Luottoriskin suuruutta arvioidaan myös niin sanotuilla stressitesteillä erilaisissa taloustilanteessa, Lisäksi tehdään suurimpien yksittäishankkeiden kohdalla erillisiä tappioskenaarioita eri oletuksilla. Stressitestien ja skenaarioiden lisäksi pääomien kehityksestä tehdään ennusteet käytännössä viiden vuoden ajalle. 

Luottoriski on pohjana myös pääomasuunnittelussa ja riskinottohalukkuuden asettamisessa siten, että itsekannattavuus pyritään säilyttämään myös mahdollisissa suurissa tappiotapahtumissa. 

Finnveran laskema VaR –tunnusluku (Value at Risk) kuvaa jossain määrin keskittymäriskiä, mutta lainaportfolioon liittyviä riskejä voidaan mallintaa myös tarkemmin muilla arviointivälineillä. Tästä voidaan mainita esimerkkinä VaR-mallin kehittyneempi versio C-Var –malli eli niin sanottu Expected Shortfall –luku, joka kuvaa tarkemmin taloudellisen tappion loppujakaumaa. Luottoriskiä ja erityisesti keskittymäriskiä lukuun ottamatta muut riskit ovat Finnveran toiminnan kannalta ja valtion vastuun näkökulmasta verrattain vähäisiä.  

Value-At-Risk menetelmässä luottoriskin mittaustaso VaR 99,5 prosenttia kuvastaa pääoman tarvetta tilanteessa, jonka tapahtumatodennäköisyys on kerran 200 vuodessa. Perustuen mallin mukaiseen laskentaan voidaan todeta, että Finnveran pääomat ovat normaalitilanteessa riittävät luottoriskeihin nähden. Voimakkaat taloussyklit tai suurten vastuiden riskiluokkamuutokset voivat tulevaisuudessa muuttaa kuitenkin merkittävästi pääomatarvetta. Jos puskurivarat osoittautuisivat riittämättömiksi, vastaa valtio aiheutuneista tappioista.  

Finnvera ennustaa luottoriskiä viiden vuoden ajalle. Ennuste perustuu kaikkiin nykyisin kannassa oleviin voimassaoleviin vastuisiin ja tarjousvastuisiin sekä niiden ennakoituun nostoajankohtaan. Ennusteessa on mukana myös sellaisia hankkeita, jotka eivät ole vielä kannassa, mutta voivat tulla jollakin aikavälillä hanke- ja luottoneuvotteluiden edetessä. 

Valtion korkoriskeistä 

Kiinteäkorkoisten CIRR-ehtoisten vientiluottojen korkoriskit siirretään tällä hetkellä valtion kannettavaksi korontasausjärjestelmän kautta. Vienninrahoitusvolyymien kasvaminen johtaa sen vuoksi valtion korkoriskin kasvamiseen. Nykyinen CIRR-taso on alhainen. Jos korkotaso nousee, niin matala CIRR-korkotaso yhdistettynä samanaikaiseen merkittävään volyymin kasvuun lisää toimintaan liittyvää korkoriskiä ja voi tulevaisuudessa aiheuttaa kustannuksia. Korontasaukseen liittyvät mahdolliset kustannukset ovat riippuvaisia toiminnan volyymistä, luotonsaajalle annettujen rahoitusehtojen valinnaisuuksien toteutumisesta, korkotason kehityksestä sekä syntyvien korkoriskipositioiden suojausmahdollisuudesta ja suojausasteesta. Korontasaustoiminnassa valtio altistuu korkojen nousun aiheuttamalle riskille. Korontasaustoiminnan tulos oli kesäkuun 2019 lopussa nettomääräisesti noin 92 miljoonaa euroa positiivinen vuodesta 1997 lukien laskettuna. 

Kiinteäkorkoisten luottojen matala hinnoittelu kilpailutilanteessa ja niiden sisältämät luottoehtojen valinnaisuudet asiakkaille vaikeuttavat korkoriskien hallintaa ja lisäävät korontasaustoimintaan liittyviä kustannuksia. Kilpailutilanne vähentää mahdollisuutta lisätä kustannukset kattava marginaali. 

Riskeihin varautuminen 

Finnveran riskienhallinnan lähtökohtana on riskiin perustuvan takuumaksun määrääminen vientitakuita myönnettäessä. Vientiluottojen ja niiden rahoittamiseksi Finnveran valtion takauksella hankkiman varainhankinnan ensisijainen takaisinmaksun lähde on aina ulkomaisille ostaja-asiakkaille myönnettyjen vientiluottojen lyhennykset.  

Vientiluottoon liittyy aina 100 prosentin suuruinen Finnveran vientitakuu. Käytäntönä on, että pankki myöntää vientiluottoon residuaalitakauksen, jonka suuruus on viisi prosenttia luoton määrästä, joten pankki vastaa tästä riskiosuudesta. Myönnettyjen vientitakuiden osalta riskiä hallitaan jälleenvakuuttamalla riskejä. Niiden suuruus vuoden 2019 kesäkuun tilanteen mukaan on ollut 1,3 miljardia euroa. Jälleenvakuutus pienentää korvauksen kokonaismäärää.  

Korvausten maksuun käytetään ensisijaisesti kuluvan vuoden vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan tulosta ja mikäli se ei riittäisi, niin Finnveran toiminnan aikana vienti- ja erityistakaustoiminnasta kertynyttä ylijäämää, joka on rahastoitu yhtiön taseessa olevaan vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastoon. Vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastoon vuosilta 1999–2019/6 kertynyt ylijäämä on yhteensä 773 miljoonaa euroa.  

Jos vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastoon kertynyt ylijäämä ei riittäisi, alijäämä katettaisiin valtion budjetin ulkopuolisesta valtiontakuurahastosta, johon on rahastoitu Finnveran edeltäjäorganisaatioiden korvausten takaisinperinnästä kertyneet varat. Rahaston kassavarojen määrä oli kesäkuun 2019 lopussa noin 681 miljoonaa euroa. Finnveran vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastossa ja valtiontakuurahastossa on varoja siten kesäkuun 2019 lopussa yhteensä lähes 1,5 miljardia euroa. 

Vuonna 2023 puskurivarojen ennustetaan olevan yhteensä noin 1,8 miljardia euroa. Kasvuun vaikuttaa Finnveran taseessa olevan erityisrahaston pääoman kasvu. Erityisrahastoon siirretään vuosittain vienninrahoituksesta syntynyt tulos. Vaadittavan pääomamäärän rahoitus perustuu siten Finnveran vientitakuutoiminnan vuosituloksen kehittymiseen.  

Finnveran itsekannattavuus 

Finnveran toiminnalle on asetettu itsekannattavuustavoite. Yhtiön toiminnan menot tulee pitkällä aikavälillä pystyä kattamaan yhtiön toiminnasta saatavilla tuloilla. Pk-rahoituksessa itsekannattavuuden tarkastelujaksona on 10 vuotta ja viennin rahoituksessa 20 vuotta. Vientitakuutoiminnan tulee olla itsekannattavaa kansainvälisen sääntelyn nojalla. 

Finnveran pk-rahoituksen itsekannattavuus on toteutunut 10 vuoden jaksolla, kun kumulatiivista tulosta lasketaan kesäkuun 2019 loppuun. Viennin rahoitus on ollut vastaavasti itsekannattavaa Finnveran 20 toimintavuoden aikana. Sen seurauksena Finnveran taseessa oleva erityistakaustoiminnan rahasto on kasvanut ja sen määrä on vuoden 2019 kesäkuun lopun tilanteen mukaan 773 miljoonaa euroa.  

Finnveran tuloksen ja pitkän aikavälin itsekannattavuuden toteutumiseen tulevina vuosina vaikuttavat merkittävästi riskiä vastaava hinnoittelu sekä vastuukantojen suuruus ja riskisyys. Vientitakuiden hinnoittelussa on noudatettava OECD:n vientiluottosopimuksen minimihinnoittelua. Käytännössä OECD:n minimihinnoittelu on johtanut useissa maissa ylijäämän syntymiseen vientitakuutoiminnassa. 

Finnvera-konsernin tulos on ollut vuosittain voitollinen huolimatta toimintaan liittyvistä toteutuneista ja odotettavissa olevista tappioista myös rahoituskriisin aikana ja sen jälkeen. Finnvera-konsernin tammi-kesäkuun 2019 tulos oli 72 miljoonaa euroa. 

Toiminnan itsekannattavuutta vastuukantatasolla seurataan vuositasolla ennustettavien tappioiden määrällä (Expected Loss, EL). Toiminnan vuositulos on voitollinen, kun toiminnasta aiheutuvat kustannukset ja tappiot ovat pienemmät kuin toiminnasta aiheutuvat tulot. Yhtiön vientitakuutoiminta on ollut itsekannattavaa ja voitollista koko toiminnan aikana käsittäen myös rahoitusmarkkinakriisin ajan vuonna 2008.  

4.2.2  Rahoitusvalvonnan kehittäminen

Finnveran rahoitusvalvontaa on kehitetty aktiivisesti viime vuosina. Työ- ja elinkeinoministeriön tarkastus ja auditointi -vastuualue vastaa Finnveran rahoitusvalvonnasta. Lain mukaan Finnveraan ei sovelleta luottolaitostoiminnasta annettua lakia, mutta yhtiön valvonnassa tulee soveltuvin osin ottaa huomioon periaatteet, joita Finanssivalvonta noudattaa luottolaitoksia valvoessaan. Valvonnassa on käytössä ICAAP-arvio ja valvojan SREP-kirje. Valvonta on ensisijaisesti keskittynyt pääomien riittävyyden arvioimiseen luottoriskin osalta, sillä merkittävimmät riskit liittyvät vientitakuutoiminnan luottoriskeihin. Myös rahoitusriskejä ja operatiivista riskiä valvotaan. 

Työ- ja elinkeinoministeriön laatiman valvojan arvion tavoitteena on analysoida Finnverasta Suomen valtiolle aiheutuvaa kokonaisriskiä erityisesti luotto- ja markkinariskin sekä pääomien riittävyyden kannalta Tehdyn arvion lopputuloksena on selvitys Finnveran vakavaraisuuden hallinnasta sekä likviditeetin ja pääomien riittävyydestä (SREP-kirje). Ensimmäinen valvojan SREP-kirje on valmistunut lokakuussa 2018 ja toinen syyskuussa 2019. Arvion tärkeimmät havainnot ja johtopäätökset sekä mahdolliset suositukset korjaaviksi toimenpiteiksi on toimitettu myös Finnveralle. Arviossa pyritään myös ottamaan huomioon korkoriski, joka siirtyy korontasaustoiminnan kautta Valtiokonttorin hallittaviksi.  

Osana tulevaa rahoitusvalvonnan edelleen kehittämistä valmistellaan Finnveran rahoitusvalvonnan siirtämistä työ- ja elinkeinoministeriöstä Finanssivalvonnan vastuulle. 

4.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Suomessa tulee olla kansainvälisesti kilpailukykyinen julkinen vienninrahoitusjärjestelmä, jotta viejien edellytykset saada vientitoimituksia olisivat rahoitusehtojen osalta yhtäläiset verrattuna kilpailijoihin. Vuoden 2012 alusta voimaan tullut vienninrahoitusjärjestelmä on lähtökohtaisesti varsin kilpailukykyinen verrattuna keskeisten kilpailijamaiden järjestelmiin.  

Pankit eivät edelleenkään juuri rahoita pitkäaikaisia vientiluottoja, minkä vuoksi Finnveran ja Vientiluoton roolit viennin rahoittamisessa ovat säilyneet tärkeinä. Nykyisin käytännöksi on muotoutunut useissa tapauksissa, että vientihankkeen yhteydessä edellytetään myös vienninrahoituslaitoksen antamaa rahoitustarjousta, ja näiden yhtiöiden tarjoamalla rahoituksella voidaan vaikuttaa siihen, että vientiyritykset saisivat vientitoimituksia.  

Vientiyritykset käyttävät myös merkittävästi kotimaisia alihankkijoita, kuten pk-sektorin yrityksiä. Näin vienninrahoituksen ulkoisvaikutukset kohdistuvat laajasti suomalaisiin yrityksiin ja sitä kautta Suomen kansantalouteen. Yksittäinen suuri suomalainen vientitoimitus saattaa merkitä satoja tai jopa tuhansia henkilötyövuosia viejäyrityksessä sekä alihankintaverkostossa. Suorien työllisyysvaikutusten lisäksi hankkeiden vaikutukset ulottuvat laajemmalle verotuloina sekä kunnallisten ja yksityisten palvelujen ja kulutuskysynnän kasvuna yritysten kotipaikkakunnalla ja aluetaloudessa laajemminkin.