1.1  Lagen om stöd för närståendevård

Bestämmelser om stöd för närståendevård finns i lagen om stöd för närståendevård (937/2005), som trädde i kraft den 1 januari 2006. Syftet med lagen är att främja närståendevård som är förenlig med den vårdbehövandes bästa genom att trygga tillräckliga social- och hälsovårdstjänster samt en kontinuerlig vård och stöd för närståendevårdarens arbete. I lagen avses med närståendevård att vård av och omsorg om en äldre, handikappad eller sjuk person ordnas i hemförhållanden med hjälp av en anhörig eller någon annan som står den vårdbehövande nära. Stöd för närståendevård är en helhet som omfattar behövliga tjänster som tillhandahålls den vårdbehövande samt vårdarvode till närståendevårdaren, ledighet och service till stöd för närståendevården. Enligt 8 § i lagen ska ett avtal om ordnande av närståendevård ingås mellan kommunen och närståendevårdaren. En vård- och serviceplan enligt 7 § ska bifogas avtalet om närståendevård. 

Enligt 4 § 1 mom. i lagen om stöd för närståendevård har en närståendevårdare rätt till minst tre dygn ledig tid per sådan kalendermånad under vilken han eller hon oavbrutet eller med få avbrott varit bunden vid vården dygnet runt eller fortgående varje dag. Vårdaren anses vara bunden vid vården dygnet runt oberoende av om den vårdbehövande regelbundet en liten del av dygnet anlitar social- och hälsovårdstjänster som ordnas utanför hemmet eller får rehabilitering eller undervisning. Enligt motiveringen till den regeringsproposition (RP 153/2001 rd) som ledde till bestämmelsen kan den vårdbehövande anses tillbringa en del av dygnet utanför hemmet på det sätt som avses i bestämmelsen om hans eller hennes regelbundna bortavaro från hemmet varar i medeltal högst 5—7 timmar per vardag. Denna tolkning av bestämmelsen har i praktiken inneburit att det förekommit att t.ex. ensamstående föräldrar som arbetar heltid inte har omfattats av den lagstadgade ledigheten, trots att de under den tid som de inte förvärvs arbetar varit bundna till vården av ett barn. 

Kommunen kan enligt 2 mom. ordna fler lediga dagar för närståendevårdaren än de tre lagstadgade lediga dagarna samt rekreationsledighet som är kortare än ett dygn. Lediga dagar och rekreationsledighet kan också ordnas för andra närståendevårdare än dem som är bundna till vården på så sätt att de har rätt till de lagstadgade lediga dagarna. Enligt 3 mom. ska kommunen sörja för att vården av den vårdbehövande ordnas på ett ändamålsenligt sätt under vårdarens ledighet. Avlösarservicen under närståendevårdarens ledighet kan ordnas som t.ex. kortvarig familjevård. 

I lagen om stöd för närståendevård finns inga bestämmelser om förberedelse av och utbildning för närståendevårdare eller om undersökningar av närståendevårdares välmående och hälsa. När närståendevårdare förbereds för uppdraget tillämpas verksamhetsmodeller som utvecklats av organisationer och som kommunerna använder enligt egen prövning. Anvisningar om innehållet i undersökningarna av närståendevårdarnas välmående och hälsa har getts i social- och hälsovårdsministeriets kommuninfo (3/2015).  

År 2014 uppgick antalet vårdare som hade ingått ett avtal om stöd för närståendevård till sammanlagt 43 235. Av dem hade ca 55 procent fyllt 65 år. En omfattande utredning av läget i fråga om stöd för närståendevård gjordes senast av Institutet för hälsa och välfärd och utredningsmaterialet baserar sig på läget i kommunerna den 30 april 2012. Enligt utredningen var läget 2012 det att vården under en närståendevårdares ledighet vanligen ordnades i form av kortvarig institutionsvård (40 procent). De näst vanligaste sätten att ordna avlösarservice var kortvarig vård vid en vanlig enhet för serviceboende (16 procent) samt vård med hjälp från släktingar, grannar eller frivilliga (11 procent). 

Enligt utredningen som Institutet för hälsa och välfärd gjorde 2012 tog cirka hälften av de närståendevårdare som har rätt till ledighet inte ut sin lagstadgade ledighet. Kommunernas tjänsteinnehavare bedömde att för mindre än hälften (45 procent) av de närståendevårdare som inte tog ut sin ledighet var orsaken att de inte ville att den vårdbehövande skulle vårdas av någon annan. Den näst vanligaste orsaken (21 procent) bedömdes vara att den vårdbehövande vägrade annan vård än närståendevård. Av de närståendevårdare som svarade uppgav ca 12 procent att de inte fick en vårdplats som de bedömde vara lämplig för den vårdbehövande och vägrade därför att ta ut sin ledighet. 

Av de kommuner och samkommuner som svarade på enkäten svarade nästan hälften på frågan som gällde ordnande av andra ledigheter för närståendevårdare än lagstadgade ledigheter. Av dem som svarade på frågan berättade något under hälften att de ordnar ledigheter som är längre än ett dygn. Ledigheter som är kortare än ett dygn ordnades av ca 40 procent och ledigheter som räcker ett dygn av cirka tio procent av dem som svarade. I nästan en fjärdedel av kommunerna som svarade på frågan ordnades både ledigheter som är längre än ett dygn och ledigheter som är kortare än ett dygn. 

Enligt en enkät som social- och hälsovårdsministeriet i februari 2016 lät utföra i kommunerna och samkommunerna var ca 90 procent av de närståendevårdare som ingått ett avtal berättigade till lagstadgad ledighet. Andelen är större än enligt de tidigare förfrågningar som gjorts i kommunerna. Av enkäten framgick att cirka en tredjedel av de närståendevårdare som har rätt till ledighet inte tar ta ut sin ledighet. Också denna andel avviker från de tidigare förfrågningar som gjorts i kommunerna. Undersökningar av välmående och hälsa ordnas enligt enkäten för cirka nio procent av närståendevårdarna. 

1.2  Socialvårdslagen

Den nya socialvårdslagen (1301/2014) trädde i kraft den 1 april 2015. Socialvårdslagen är en viktig allmän lag inom socialvården och i lagen föreskrivs om ärenden som gäller alla som använder tjänsterna, såsom om verksamhetsprinciper och förfaranden. Målet med den nya socialvårdslagen är att främja jämlik tillgång till socialvård, flytta över tyngdpunkterna från korrigerande åtgärder till främjande av välfärd och tidigt stöd, stärka ett klientorienterat och övergripande synsätt för att bemöta klienternas behov samt trygga tillgången till stöd i den egna vardagsmiljön. Lagen ökar samarbetet mellan socialvården och olika aktörer för att främja och upprätthålla klienternas välmående. 

I 11 § i socialvårdslagen finns en lista över de stödbehov för vilka socialservice ska ordnas. Enligt 10 punkten i paragrafen ska socialservice ordnas för att stödja anhöriga och närstående till personer som behöver stöd. Med en anhörigs eller närståendes stödbehov avses två slags situationer som båda avser att stödja en persons arbetsmotivation och trygga hans eller hennes funktionsförmåga. Stödbehovet kan föranledas av att en person vårdar, handleder, stöder eller övervakar en sjuk, handikappad eller äldre anhörig eller närstående dagligen eller i övrigt fortgående på ett jämförbart sätt. Det kan vara fråga om en verksamhet inom en familj, men också en person som inte är nära släkt eller gift med den vårdbehövande kan ansvara för omsorgen. Den person som ansvarar för vården kan vara en sambo eller nära vän. Personen stöder och vårdar en anhörig eller närstående i stället för att den anhöriga eller närstående i större utsträckning skulle anlita annan socialservice. Stödbehovet är avsett att täcka anhöriga och närstående till personer som får stöd enligt lagen om stöd för närståendevård liksom de personer som på motsvarande sätt vårdar en anhörig utan att få detta stöd. Största delen av den hjälp, vård och omsorg som anhöriga och närstående ger omfattas inte av det nuvarande stödet för närståendevård. 

Bakomliggande orsaker till stödbehoven kan vara t.ex. nedsatt funktionsförmåga till följd av vårdarens eget åldrande (t.ex. närståendevårdare som vårdar sin make), svårigheter att samordna förvärvsarbete och vården (förvärvsarbetande närståendevårdare), förändringar i den vårdbehövandes situation eller tillstånd, brist på vila samt utbrändhet, sjukdomar, störningar i den mentala hälsan, missbruksproblem eller avsaknad av det kunnande och de färdigheter som behövs vid vården. 

Ur statistiken framgår inga exakta uppgifter om antalet personer som vårdar en anhörig eller närstående. I det nationella utvecklingsprogrammet för närståendevården (SHM:s rapporter och promemorior 2014:2) har det bedömts att för totalt sett 60 000 anhöriga eller närstående som ger bindande och krävande vård och omsorg uppfylls förutsättningarna för att få stöd för närståendevård, men av dem har ca 20 000 inte ingått ett avtal om närståendevård med kommunen. Bedömningen baserade sig på befolkningsundersökningar som genomförts genom enkäten om finländarnas välfärd och tjänster (HYPA) och som statistikcentralen samlade in 2006, 2009 och 2013 på uppdrag av Stakes och Institutet för hälsa och välfärd. Personer som vårdar en anhörig eller närstående men som inte har ingått ett avtal om närståendevård kan av kommunen erbjudas socialservice enligt 14 § i socialvårdslagen. 

3.1  Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna lagändringarna ökar och utvidgar kommunernas lagstadgade skyldigheter och leder således till merkostnader för kommunerna. Genomförandet av förslagen stöds för sin del av spetsprojektet Hemvården för äldre utvecklas och närståendevården för alla ålderskategorier förbättras som genomförs 2016—2018 och inom vilket man på det sätt som beskrivs ovan utvecklar bland annat verksamhetsmodeller för närståendevård. Utvecklingsarbetet främjar en utvidgning av vissa funktioner som redan finns i den gällande lagstiftningen, vilket också leder till merkostnader för kommunerna. Reformerna beräknas däremot medföra en avsevärd sparpotential för kommunernas ekonomi när dyrare vård kan ersättas med närståendevård. 

Reformens inverkan på sysselsättningen beräknas vara ringa eftersom den förmodade ökningen av närståendevård till följd av reformen gäller i huvudsak åldersgrupperna 75—84-åringar och personer som har fyllt 85 år. I dessa åldersgrupper är närståendevårdaren vanligen den vårdbehövandes make eller barn och största delen av dessa har redan uppnått pensionsåldern.  

Kostnader för kommunerna 

Utvecklingen av närståendevården beräknas medföra följande merkostnader för kommunerna: 

Eftersom lagändringarna avses träda i kraft den 1 juli 2016 har hälften av kostnaderna beräknats för 2016. Från och med 2017 har kostnaderna beräknats till sitt fulla belopp. I kostnaderna har beaktats motsvarande väntade ökning av antalet närståendevårdare till följd av reformen som utgör grund för beräkningen av sparpotentialen. 

Reformerna av närstående- och familjevården medför merkostnader för kommunerna också till följd av att det administrativa arbetet ökar. Med beaktande av de administrativa kostnaderna förväntas utvecklingen av närstående- och familjevården sammanlagt föranleda följande merkostnader för kommunerna: 

All information som behövdes för utvärderingen fanns inte i den nationella statistiken, så kommunerna fick i februari 2016 besvara social- och hälsovårdsministeriets kommunenkät om den bakgrundsinformation som saknades. I enkäten, som gick ut till alla kommuner och samkommuner, ställdes det frågor om närståendevården i nuläget och om effekterna av de planerade reformerna.  

De exakta beräkningarna och de antaganden som använts sammanställdes till ett Excel-dokument som fanns till offentligt påseende bland annat i det material som sändes på remiss. I materialet fanns också exakta beskrivningar av hur sparpotentialen hade räknats ut.  

Sparpotentialen i fråga om kommunernas utgifter 

Närståendevården, som ökar till följd av reformerna, beräknas leda till besparingar för kommunerna; summan är något över 42 miljoner euro 2016 och ca 113 miljoner euro 2017. Fram till 2020 beräknas den besparing som reformen medför öka till ca 190 miljoner euro per år. 

Närståendevård är för en kommun i fråga om kostnaderna i genomsnitt förmånligare än andra former av långtidsvård så det är sannolikt att om närståendevården blir vanligare har det en minskande effekt på kommunernas kostnader. Reformerna inverkar på kommunernas kostnader genom att antalet personer som får närståendevård ökar, vilket innebär att det behövs färre andra omsorgstjänster. Det effektivare stödet av vårdarna medför sannolikt att en del av de vårdbehövande får närståendevård under en längre tid, vilket senarelägger behovet av andra tjänster. För en del av dem som vårdar en anhörig utan att ha ingått ett avtal om närståendevård medför rätten till ledighet enligt socialvårdslagen dessutom att närståendevård enligt avtal senareläggs, vilket innebär en besparing i kostnaderna för stödet för närståendevård.  

Det har för att utreda sparpotentialen gjorts en bedömning av hur närståendevården kommer att utvecklas under de kommande åren om de föreslagna reformerna inte genomförs och hur den utvecklas om reformerna genomförs. Som differens fås den närståendevård som ökar till följd av reformerna och på basis av vilken sparpotentialen i alternativa serviceformer kan beräknas, såsom i serviceboende med heldygnsomsorg och regelbunden familjevård. Vid beräkningen av sparpotentialen har man beaktat de tilläggssatsningar på närståendevård som samtidigt krävs.  

För beräkningen behövdes uppgifter om hur antalet personer med behov av hjälp och omsorg utvecklas under de närmaste åren. FPA:s prognos om dem som får en handikappförmån och Statistikcentralens befolkningsprognos gav information om detta. Dessutom har man utnyttjat statistik om närståendevårdens tidigare utveckling samt tidigare forskning om och utredningar av närståendevården. För bedömningen har samlats forskningsinformation t.ex. om vilka närståendevårdarna är eller vad som är alternativa tjänster till närståendevård. Dessutom har vid bedömningen beaktats det mål för närståendevårdens omfattning som fanns i Kommunförbundets och social- och hälsovårdsministeriets kvalitetsrekommendation som gäller tjänster för äldre personer samt det bakgrundsarbete som gjorts för det nationella utvecklingsprogrammet för närståendevården. 

Realiseringen av sparpotentialen beror för sin del på de konsekvenser för beteendet som reformen har, dvs. de beslut som kommunerna och vårdarna under de kommande åren fattar om närståendevården. Till exempel social- och hälsovårdsministeriets kommunenkät gav information om kommunernas och vårdarnas samt klienternas eventuella val. Åsikterna hos kommunernas tjänsteinnehavare ger viktig bakgrundsinformation om konsekvenserna för beteendet eftersom tjänsteinnehavarna utöver om det egna områdets vilja och möjlighet att satsa på närståendevård även har åsikter om potentialen i det egna området att öka närståendevården. För att få med klienternas åsikter om konsekvenserna av reformerna hördes också organisationer som arbetar med närståendevård. 

På basis av de material som beskrivs ovan bedöms det att till följd av reformerna kommer antalet personer som omfattas av stöd för närståendevård och som är under 75 år att öka måttligt och att närståendevård ökar i huvudsak bland äldre personer. I besparingsberäkningen antas det att andelen personer som fyllt 75 år och som omfattas av närståendevård kommer att öka till följd av reformerna från nuvarande ca 4,5 procent till 5 procent före 2020. Andelen är fortfarande lägre än t.ex. det mål som uppställts för närståendevården i kvalitetsrekommendationen som gäller äldre personer och enligt vilket stödet för närståendevård borde omfatta 6—7 procent av dem som fyllt 75 år. Antagandena i beräkningen innebär att det 2020 finns ca 4 500 fler närståendevårdare än utan de föreslagna lagändringarna och de övriga reformerna.  

Ett annat antagande i besparingsberäkningen är att det ökade stödet av närståendevårdare senarelägger behovet av alternativa tjänster med ca 7,5 månader för 7,5 procent av de vårdbehövande. Dessutom antas det i besparingsberäkningen att de ledigheter som i fortsättningen med stöd av socialvårdslagen ska beviljas personer som vårdar en anhörig eller närstående utan ett avtal om närståendevård senarelägger behovet av att ingå ett avtal om närståendevård.  

Besparingarnas storlek beror också på vilka tjänster den ökade närståendevården antas ersätta. Forskning har visat att närståendevård ersätter både service som ges i hemmet och serviceboende. Dessutom minskar närståendevård sannolikheten för att den vårdbehövande ska behöva långvarig institutionsvård. De föreslagna lagändringarna och övriga reformerna främjar närståendevårdares hälsa och välmående och minskar belastningen på närståendevårdare. På basis av den tillgängliga forskningsinformationen kan man anta att ett effektivare stöd av närståendevårdare minskar risken för att den vårdbehövande ska behöva långtidsvård utanför hemmet. I besparingsberäkningen har vårdformerna som ersätter närståendevård valts med betoning på hemvård och separat för olika åldersgrupper vilket gör besparingsbedömningen måttlig. I besparingsbedömningen har inte tagits med investeringskostnader för alternativa serviceformer, alltså t.ex. sådana investeringar i serviceboenden som är mindre behövliga på grund av reformen.  

Konsekvenser för statsandelen 

Kommunerna ersätts för merkostnaderna genom en statsandel på 100 procent. Sparpotentialen minskar kommunernas statsandelar lika mycket som statsandelsprocenten för basservicen. 

3.2  Konsekvenser för myndigheterna

Konsekvenserna av lagändringarna syns i kommunernas socialvårdsmyndigheters uppgifter. De föreslagna ändringarna förutsätter i praktiken att alla nuvarande vård- och serviceplaner för dem som får stöd för närståendevård och en stor del av de gällande avtalen om närståendevård ska ses över inom den föreslagna tidsfristen på sex månader. Detta leder till att det administrativa arbetet i de kommunala myndigheterna tillfälligt blir större än normalt när lagändringarna träder i kraft under andra hälften av 2016. När ledigheterna för de vårdare som inte har ingått ett avtal om närståendevård ökar leder det till att mängden administrativt arbete varaktigt ökar något jämfört med tidigare. Det mer omfattande ordnandet av ledighet för närståendevårdare och av undersökningar av närståendevårdares välmående och hälsa bidrar också i viss mån till att öka det administrativa arbetet. Vid bedömningen av reformens ekonomiska konsekvenser har man också beaktat planerings- och datasystemskostnader. 

Social- och hälsovårdssystemet kommer under de närmaste åren att genomgå avsevärda förändringar i och med att de uppgifter som hör till ordnandet av social- och hälsovården och som för närvarande sköts av kommunerna överförs till landskapen från och med ingången av 2019. En riskfaktor som hänför sig till myndigheternas verksamhet och som upptäcktes vid beredningen av regeringspropositionen är att kommunerna och samkommunerna, som för närvarande sköter närståendevårdsuppgifterna, väljer att vänta med de föreslagna utvecklingsåtgärderna tills det nya systemet införs. I en enkät som social- och hälsovårdsministeriet gjorde i kommunerna i februari 2016 gavs dock inga signaler som tyder på att de aktörer som för närvarande sköter dessa uppgifter avser vänta med de i propositionen föreslagna utvecklingsåtgärderna tills det nya systemet införs. 

3.3  Samhälleliga konsekvenser

Reformen syftar till att rikta mer offentliga medel till att stödja närståendevården. Detta stärker närståendevårdens ställning som en vårdform och ökar intresset för att arbeta som närståendevårdare. Reformen stöder också en förändring av servicestrukturen så att den blir mer hemvårdsbetonad och förbättrar vårdens kvalitet. 

Att ledigheterna för närståendevårdare utvidgas så att de gäller alla närståendevårdare som har ingått ett avtal förbättrar i avsevärd grad likvärdigheten mellan närståendevårdare. Via utvidgningen av närståendevårdares ledighet och utvecklandet av avlösararrangemangen förbättras de faktiska möjligheterna att ta ut ledighet, och detta stöder närståendevårdares arbetsmotivation, minskar risken för utslagning och ökar således närståendevårdarnas välmående. Stödet av närståendevårdares välmående förlänger perioderna av närståendevård och senarelägger därmed behovet av vård utanför hemmet, vilket minskar särskilt behovet av institutionsvård dygnet runt och serviceboende med heldygnsomsorg. Att personer som vårdar en anhörig eller närstående och inte har ingått ett avtal om närståendevård också har möjlighet att ta ut ledighet stöder i avsevärd grad dessa personers arbetsmotivation och förbättrar deras likvärdighet i relation till de närståendevårdare som har ingått ett avtal. 

Enligt en utredning som Institutet för hälsa och välfärd gjorde 2012 är 69 procent av närståendevårdarna kvinnor. Av de vårdbehövande är 44 procent kvinnor. Kvinnornas längre livslängd innebär att männen i snitt drar större nytta av makans vård än kvinnorna av makens vård. På grund av att andelen kvinnor är avsevärt större förbättrar förslagen om stöd till närståendevårdare och utvecklande av systemen med ledighet särskilt kvinnornas livssituation och minskar de skillnader i välmående som beror på kön.