1.1  Laki omaishoidon tuesta

Omaishoidon tuesta säädetään omaishoidon tuesta annetussa laissa (937/2005), joka on tullut voimaan 1.1.2006. Lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edun mukaisen omaishoidon toteuttamista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen. Laissa omaishoidolla tarkoitetaan vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön hoidon ja huolenpidon järjestämistä kotioloissa omaisen tai muun hoidettavalle läheisen henkilön avulla. Omaishoidon tuki on kokonaisuus, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä hoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista. Omaishoidon järjestämisestä laaditaan lain 8 §:n mukaan kunnan ja hoitajan välinen toimeksiantosopimus. Omaishoitosopimukseen on liitettävä lain 7 §:n mukainen hoito- ja palvelusuunnitelma. 

Omaishoidon tuesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kolme vuorokautta sellaista kalenterikuukautta kohti, jonka aikana hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Sidonnaisuus katsotaan ympärivuorokautiseksi siitä huolimatta, että hoidettava viettää säännöllisesti vähäisen osa vuorokaudesta käyttäen kotinsa ulkopuolella järjestettyjä sosiaali- tai terveyspalveluja taikka saaden kuntoutusta tai opetusta. Säännöksen säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 153/2001) perustelujen mukaan hoidettavan voidaan katsoa viettävän osan vuorokaudesta kotinsa ulkopuolella säännöksessä tarkoitetulla tavalla, jos hänen säännöllinen poissaolonsa kotoa kestää keskimäärin enintään 5—7 tuntia arkipäivää kohti. Tämä säännöksen tulkinta on käytännössä merkinnyt sitä, että esimerkiksi kokoaikatyössä käyvä yksinhuoltajavanhempi on voinut jäädä lakisääteisen vapaan ulkopuolelle, vaikka hän olisi lapsen hoitoon sidottu aina muulloin kuin työssä käydessään. 

Kunta voi pykälän 2 momentin mukaan järjestää omaishoitajalle vapaata enemmänkin kuin kolme lakisääteistä vapaapäivää sekä alle vuorokauden pituisia virkistysvapaita. Vapaapäiviä ja virkistysvapaita voidaan järjestää muillekin kuin niille omaishoitajille, joiden hoidon sitovuus oikeuttaa lakisääteisiin vapaapäiviin. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on huolehdittava hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan vapaan aikana. Omaishoitajan vapaan aikaista sijaishoitoa voidaan järjestää esimerkiksi lyhytaikaisena perhehoitona. 

Omaishoidon tuesta annetussa laissa ei ole säännöksiä omaishoitajien valmennuksesta, koulutuksesta tai omaishoitajien hyvinvointi- ja terveystarkastuksista. Omaishoitajien valmennuksessa on käytössä järjestöjen kehittämiä toimintamalleja, joita kunnat käyttävät harkintansa mukaan. Omaishoitajien hyvinvointi- ja terveystarkastusten sisältöä on ohjeistettu sosiaali- ja terveysministeriön kuntainfolla (3/2015).  

Omaishoidon tuesta sopimuksen tehneitä hoitajia oli vuoden 2014 aikana yhteensä 43 235 henkilöä. Heistä noin 55 prosenttia oli 65 vuotta täyttäneitä. Viimeisin kattava selvitys omaishoidon tuen tilanteesta on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) laatima selvitys, jonka aineisto pohjautuu kuntien tilanteeseen 30 päivänä huhtikuuta 2012. Selvityksen mukaan vuonna 2012 omaishoitajan vapaan aikainen hoito järjestettiin yleisimmin lyhytaikaisena laitoshoitona (40 prosenttia). Seuraavaksi yleisimmät tavat järjestää sijaishoito olivat lyhytaikaishoito tavallisessa palveluasumisyksikössä (16 prosenttia) sekä hoito sukulaisten, naapurien tai vapaaehtoisten avun turvin (11 prosenttia). 

THL:n selvityksen mukaan noin puolet vapaaseen oikeutetuista omaishoitajista jätti lakisääteiset vapaansa pitämättä. Kuntien viranhaltijat arvioivat, että alle puolella (45 prosenttia) omaishoitajista, jotka kieltäytyivät vapaista, syynä oli etteivät he halunneet jättää hoidettavaa muiden hoitoon. Seuraavaksi yleisimmäksi syyksi (21 prosenttia) arvioitiin omaishoidettavan kieltäytyminen muusta kuin omaishoidosta. Omaishoitajista noin 12 prosenttia ei vastaajien mukaan saanut sopivaksi arvioimaansa hoitopaikkaa omaishoidettavalleen ja kieltäytyi tämän vuoksi pitämästä vapaitaan. 

Kyselyyn vastanneista kunnista ja kuntayhtymistä lähes puolet vastasi kysymykseen joka koski muiden kuin lakisääteisten vapaiden järjestämistä omaishoitajille. Kysymykseen vastanneista hieman alle puolet kertoi järjestävänsä yli vuorokauden mittaisia vapaita. Alle vuorokauden mittaisia vapaita järjesti noin 40 prosenttia ja vuorokauden mittaisia vapaita noin kymmenen prosenttia vastanneista. Melkein neljäsosassa kysymykseen vastanneista kunnista olivat käytössä sekä yli vuorokauden että alle vuorokauden mittaiset vapaat. 

Sosiaali- ja terveysministeriön helmikuussa 2016 kunnille ja kuntayhtymille tekemän kyselyn mukaan noin 90 prosenttia sopimuksen tehneistä omaishoitajista olisi oikeutettu lakisääteiseen vapaaseen. Osuus on suurempi kuin aiemmissa kunnille tehdyissä kyselyissä. Kyselyn mukaan vapaisiin oikeutetuista omaishoitajista noin kolmannes jättäisi vapaansa pitämättä. Myös tämä osuus poikkeaa aiemmin kunnille tehdyistä kyselyistä. Hyvinvointi- ja terveystarkastuksia järjestetään kyselyn mukaan noin yhdeksälle prosentille omaishoitajista. 

1.2  Sosiaalihuoltolaki

Uusi sosiaalihuoltolaki (1301/2014) tuli voimaan 1.4.2015. Sosiaalihuoltolaki on sosiaalihuollon keskeinen yleislaki, jossa säädetään kaikkia palvelujen käyttäjiä koskevista asioista kuten toimintaperiaatteista ja menettelytavoista. Uuden sosiaalihuoltolain tavoitteena on edistää sosiaalihuollon yhdenvertaista saatavuutta ja saavutettavuutta, siirtää sosiaalihuollon painopistettä korjaavista toimista hyvinvoinnin edistämiseen ja varhaiseen tukeen, vahvistaa asiakaslähtöisyyttä ja kokonaisvaltaisuutta asiakkaan tarpeisiin vastaamiseksi sekä turvata tuen saantia asiakkaan omissa arkiympyröissä. Laki lisää yhteistyötä sosiaalihuollon ja eri toimijoiden välillä asiakkaiden hyvinvoinnin edistämiseksi ja ylläpitämiseksi. 

Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä listataan tuen tarpeet, joihin vastaamiseksi sosiaalipalveluja on järjestettävä. Pykälän 10 kohdan mukaan palveluja on järjestettävä tuen tarpeessa olevien henkilöiden omaisten ja läheisten tukemiseksi. Omaisen tai läheisen tuen tarpeella tarkoitetaan kahdenlaisia tilanteita, jotka molemmat kytkeytyvät henkilön jaksamisen tukemiseen ja toimintakyvyn turvaamiseen. Tuen tarve voi aiheutua siitä, että henkilö hoitaa, ohjaa, tukee tai valvoo sairasta, vammaista tai iäkästä omaistaan tai läheistään päivittäin tai tähän verrattavalla tavalla muutoin jatkuvasti. Kyse voi olla perheen sisäisestä toiminnasta, mutta huolenpitovastuussa voi olla myös henkilö, jolla ei ole lähisukulais- tai aviosuhdetta hoidettavaan. Huolta pitävä henkilö voi olla avopuoliso tai lähiystävä. Henkilö tukee ja hoivaa omaistaan tai läheistään sen sijaan, että kyseinen omainen tai läheinen olisi laajemmin muiden sosiaalipalvelujen asiakkaana. Tuen tarve on tarkoitettu kattamaan niin omaishoidon tuesta annetun lain mukaista tukea saavien henkilöiden omaiset ja läheiset kuin myös ne henkilöt, jotka vastaavalla tavalla huolehtivat omaisestaan ilman kyseistä tukea. Suurin osa omaisten ja läheisten antamasta avusta, hoidosta ja huolenpidosta tapahtuu nykyisen omaishoidon tuen ulkopuolella. 

Tuen tarpeiden taustalla olevat syyt voivat olla seurausta esimerkiksi hoitajan omasta ikääntymisestä johtuvasta toimintakyvyn heikkenemisestä (esimerkiksi puoliso-omaishoitajat), työn ja hoivaamisen yhteensovittamisen vaikeuksista (työssäkäyvät omaishoitajat), hoidettavan henkilön tilanteiden tai tilan muutoksista, levon puutteesta ja uupumisesta, sairauksista, mielenterveyden horjumisesta, päihdeongelmasta tai hoidossa tarvittavien tietojen ja taitojen puutteesta. 

Tilastoista ei ole saatavissa kattavaa tietoa omaistaan tai läheistään hoitavien määrästä. Kansallisessa omaishoidon kehittämisohjelmassa (STM:n raportteja ja muistioita 2014:2) on arvioitu, että kaikkiaan 60 000:lla sitovaa ja vaativaa hoitoa ja huolenpitoa antavalla omaisella tai läheisellä omaishoidon tuen saantiedellytykset täyttyisivät, mutta heistä noin 20 000:lla ei ole kunnan kanssa tehtyä omaishoitosopimusta. Arvio perustui Hyvinvointi ja palvelut -väestötutkimusaineistoon (HYPA), jonka Tilastokeskus kokosi vuosina 2006, 2009 ja 2013 Stakesin ja THL:n toimeksiannosta. Kunta voi tukea ilman omaishoitosopimusta omaistaan tai läheistään hoitavia sosiaalihuoltolain 14 §:n mukaisilla sosiaalipalveluilla. 

3.1  Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettavat lakimuutokset lisäävät ja laajentavat kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joten niistä aiheutuu lisäkustannuksia kunnille. Ehdotusten toimeenpanoa tukee osaltaan vuosina 2016—2018 toteutettava Kehitetään ikäihmisten kotihoitoa ja vahvistetaan kaikenikäisten omaishoitoa -kärkihanke, jossa aiemmin kuvatulla tavalla kehitetään muun ohella omaishoidon toimintamalleja. Kehittämistyö edistää joidenkin jo nykyisessä lainsäädännössä olevien toimintojen laajenemista, mistä myös syntyy kunnille lisäkustannuksia. Toisaalta uudistusten arvioidaan aiheuttavan merkittävän säästöpotentiaalin kuntien talouteen, kun kalliimpaa hoitoa korvautuu omaishoidolla. 

Uudistuksen vaikutukset työllisyyteen arvioidaan vähäisiksi, koska uudistuksen vuoksi oletettu omaishoidon kasvu kohdistuu pääosin ikäryhmiin 75—84-vuotiaat ja 85 vuotta täyttäneet. Näissä ikäryhmissä omaishoitaja on tavallisesti puoliso tai hoidettavan lapsi, jotka heidän ikäisillään valtaosin kuuluvat eläkeikäiseen väestöön.  

Kunnille aiheutuvat kustannukset 

Omaishoidon kehittämisen myötä arvioidaan syntyvän seuraavat lisäkustannukset kunnille. 

Koska lakimuutosten on tarkoitus tulla voimaan 1.7.2016, vuodelle 2016 on laskettu puolet kustannuksista. Vuodesta 2017 lähtien kustannukset on laskettu täysimääräisesti. Kustannuksissa on otettu huomioon sama uudistuksista johtuva omaishoitajien määrän oletettu kasvu, joka on säästöpotentiaalin laskemisen perustana. 

Omais- ja perhehoidon uudistukset aiheuttavat kunnille lisäkustannuksia myös hallinnollisen työn lisääntymisen vuoksi. Hallinnolliset kustannukset huomioiden omais- ja perhehoidon kehittämisen myötä arvioidaan syntyvän yhteensä seuraavat lisäkustannukset kunnille: 

Kaikkea arvioinnissa tarvittavaa tietoa ei ollut saatavissa valtakunnallisista tilastoista, joten kunnilta kysyttiin puuttuvat taustatiedot sosiaali- ja terveysministeriön helmikuussa 2016 toteuttamassa kuntakyselyssä. Kaikille kunnille ja kuntayhtymille tehdyssä kyselyssä kysyttiin omaishoidon nykytilanteesta ja suunniteltujen uudistusten vaikutuksista.  

Tarkat laskelmat ja käytetyt oletukset on koottu Excel-työkirjaan, joka oli julkisesti nähtävillä mm. lausuntokierrokselle lähteneessä materiaalissa. Materiaalissa oli mukana myös tarkat kuvaukset säästöpotentiaalin laskennasta.  

Säästöpotentiaali kuntien menoihin 

Uudistusten vaikutuksesta lisääntyvän omaishoidon arvioidaan tuovan kunnille vuonna 2016 hieman yli 42 miljoonan ja vuonna 2017 noin 113 miljoonan euron säästöt. Vuoteen 2020 mennessä uudistuksesta aiheutuvan säästön arvioidaan kasvavan noin 190 miljoonaan euroon vuodessa. 

Omaishoito on kunnalle keskimäärin kustannuksiltaan muita pitkäaikaishoidon muotoja edullisempaa, joten on todennäköistä, että omaishoidon yleistymisellä on kuntien kustannuksia säästävä vaikutus. Uudistukset vaikuttavat kuntien kustannuksiin lisäämällä omaishoidossa olevien määrää, jolloin tarvitaan vähemmän muita hoivapalveluita. Tehokkaampi tuki hoitajalle todennäköisesti johtaa osalla hoidettavista pidempään omaishoitojaksoon, mikä myöhentää muiden palvelujen tarvetta. Lisäksi osalla ilman omaishoitosopimusta omaistaan hoitavista sosiaalihuoltolain mukainen vapaaoikeus myöhentää sopimusomaishoidon alkamista, mikä tuo säästöä omaishoidon tuen kustannuksiin.  

Säästöpotentiaalin selvittämiseksi on tehty arvio siitä, miten omaishoito kehittyisi tulevina vuosina, jos esitettyjä uudistuksia ei tehtäisi ja toisaalta, miten se kehittyisi, jos uudistukset toteutetaan. Erotuksena saadaan uudistusten vuoksi lisääntyvä omaishoito, jonka perusteella voidaan laskea säästöpotentiaali vaihtoehtoisissa palvelumuodoissa, kuten tehostetussa palveluasumisessa ja säännöllisessä kotihoidossa. Säästöpotentiaalia laskettaessa on huomioitu samaan aikaan tarvittavat lisäpanostukset omaishoitoon.  

Arviota varten tarvittiin tietoa avun ja hoivan tarpeessa olevien kehityksestä tulevina vuosina. Siitä saatiin tietoa Kelan ennusteesta vammaisetuuden saajista ja Tilastokeskuksen väestöennusteesta. Lisäksi on hyödynnetty tilastoja omaishoidon aiemmasta kehityksestä sekä aiempia omaishoidosta tehtyjä tutkimuksia ja selvityksiä. Arviota varten on koottu tutkimustietoa esimerkiksi siitä, keitä omaishoitajat ovat tai mitkä ovat vaihtoehtoiset palvelut omaishoidolle. Lisäksi arviota tehtäessä on otettu huomioon Kuntaliiton ja sosiaali- ja terveysministeriön ikääntyneiden palveluja koskevassa laatusuosituksessa ollut tavoite omaishoidon kattavuudelle sekä Kansallista omaishoidon kehittämisohjelmaa varten tehty taustatyö. 

Säästöpotentiaalin realisoituminen riippuu osaltaan uudistuksen käyttäytymisvaikutuksista eli niistä päätöksistä, joita kunnat ja hoitajat seuraavina vuosina tekevät omaishoidon suhteen. Kuntien sekä hoitajien ja asiakkaiden mahdollisista valinnoista saatiin tietoa em. sosiaali- ja terveysministeriön tekemästä kuntakyselystä. Kuntien viranhaltijoiden näkemykset tuovat tärkeää taustatietoa käyttäytymisvaikutuksista, koska heillä on näkemystä paitsi oman alueensa halusta ja mahdollisuudesta panostaa omaishoitoon, myös omalla alueella olevasta potentiaalista omaishoidon lisääntymiseen. Asiakkaiden näkemyksen mukaan saamiseksi uudistusten vaikutuksista kysyttiin myös omaishoitojärjestöiltä. 

Edellä kuvattujen aineistojen perusteella arvioidaan, että uudistusten myötä alle 75-vuotiaiden omaishoidon tuen piirissä olevien henkilöiden määrä kasvaisi maltillisesti ja omaishoito lisääntyisi pääasiassa ikääntyneiden osalta. Omaishoidon piirissä olevien osuuden 75 vuotta täyttäneistä oletetaan säästölaskelmassa nousevan uudistusten myötä nykyisestä noin 4,5 prosentista 5 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Osuus olisi edelleen alempi kuin esimerkiksi ikääntyneiden laatusuosituksessa omaishoidolle asetettu tavoite, jonka mukaan omaishoidon tuen piirissä tulisi olla 6—7 % 75 vuotta täyttäneistä. Laskelman oletukset merkitsevät, että omaishoitajia olisi vuonna 2020 noin 4 500 enemmän kuin ilman ehdotettavien lakimuutosten ja muiden uudistusten vaikutusta.  

Toinen säästölaskelman oletuksista on, että omaishoitajien lisääntyvä tuki siirtää hoidettavan vaihtoehtoisen palvelun tarvetta 7,5 prosentilla hoidettavista noin 7,5 kuukautta. Lisäksi säästölaskelmassa oletetaan, että omaistaan tai läheistään ilman omaishoitosopimusta hoitaville henkilöille jatkossa sosiaalihuoltolain mukaisesti myönnettävät vapaat myöhentävät tarvetta omaishoitosopimuksen tekemiselle.  

Säästön suuruus riippuu myös siitä, mitä palveluja lisääntyvän omaishoidon oletetaan korvaavan. Tutkimuksin on osoitettu, että omaishoito korvaa sekä kotiin annettavia palveluja että palveluasumista. Lisäksi omaishoito pienentää hoidettavan pitkäaikaiseen laitoshoitoon joutumisen todennäköisyyttä. Esitetyt lakimuutokset ja muut uudistukset edistävät omaishoitajan terveyttä ja hyvinvointia ja vähentävät omaishoitajan kuormittumista. Käytössä olevan tutkimustiedon perusteella voidaan olettaa, että omaishoitajan tehokkaampi tukeminen vähentää hoidettavan riskiä joutua kodin ulkopuoliseen pitkäaikaishoitoon. Säästölaskelmassa omaishoitoa korvaavat hoitomuodot on valittu kotihoitopainotteisesti ja erikseen eri ikäryhmien osalta, mikä tekee säästöarviosta maltillisen. Säästöarvioon ei ole laskettu vaihtoehtoisten palvelumuotojen investointikustannuksia eli esimerkiksi uudistuksen vuoksi vähemmän tarvittavia palveluasumisen investointeja.  

Vaikutukset valtionosuuteen 

Lisäkustannukset korvataan kunnille 100 prosentin valtionosuutena. Säästöpotentiaali puolestaan pienentää kuntien valtionosuuksia peruspalvelujen valtionosuusprosentin verran. 

3.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Lakimuutoksen vaikutukset painottuvat kuntien sosiaalihuollon viranomaisten toimintaan. Ehdotetut muutokset edellyttävät käytännössä kaikkien nykyisten omaishoidon tuen saajien hoito- ja palvelusuunnitelmien ja suuren osan nykyisten omaishoitosopimusten tarkistamista ehdotettavassa kuuden kuukauden määräajassa. Tämä lisää kuntien viranomaisten hallinnollista työtä kertaluonteisesti lakimuutosten voimaan tullessa vuoden 2016 loppupuoliskolla. Ilman omaishoitosopimusta olevien hoitajien vapaiden lisääntyessä hallinnollisen työn määrä jää pysyvästi jonkin verran aiempaa korkeammalle tasolle. Myös omaishoitajien vapaiden aiempaa laajempi järjestäminen sekä hyvinvointi- ja terveystarkastusten järjestäminen lisää hallinnollista työtä jossain määrin. Uudistuksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on varauduttu myös suunnittelu- ja tietojärjestelmäkustannuksiin. 

Sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmä muuttuu lähivuosina merkittävästi, kun nykyisin kuntien järjestämät sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät siirtyvät maakuntien tehtäviksi vuoden 2019 alusta lukien. Viranomaisten toimintaan kohdistuvana riskitekijänä hallituksen esityksen valmistelussa on tunnistettu mahdollisuus, että nykyisin omaishoidon tehtäviä hoitavat kunnat ja kuntayhtymät jättäisivät esitetyt kehittämistoimenpiteet odottamaan uuden järjestelmän voimaantuloa. Sosiaali- ja terveysministeriön helmikuussa 2016 kunnille tekemässä kyselyssä ei kuitenkaan käynyt ilmi mitään sellaista signaalia, minkä perusteella voitaisiin arvioida, että tehtävistä nykyisin vastaavat toimijat jättäisivät esityksen mukaiset kehittämistoimenpiteet odottamaan uutta järjestelmää. 

3.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Uudistuksella kohdennetaan lisää julkisia varoja omaishoidon tukemiseen. Tämä vahvistaa omaishoidon asemaa yhtenä hoitomuotona ja lisää kiinnostusta omaishoitajana toimimiseen. Uudistus myös tukee palvelurakenteen muutosta kotihoitopainotteisemmaksi ja parantaa osaltaan hoidon laatua. 

Omaishoitajien vapaiden laajentaminen koskemaan kaikkia sopimuksen tehneitä omaishoitajia parantaa merkittävästi omaishoitajien keskinäistä yhdenvertaisuutta. Omaishoitajien vapaiden laajentaminen sekä sijaisjärjestelyjen kehittämisen kautta parantuvat tosiasialliset mahdollisuudet vapaiden pitämiseen tukevat omaishoitajien jaksamista, vähentävät syrjäytymisen riskiä ja sitä kautta lisäävät omaishoitajien hyvinvointia. Omaishoitajien hyvinvoinnin tukeminen pidentää omaishoitojaksoja ja sitä kautta myöhentää kodin ulkopuolisen hoidon tarvetta, mikä vähentää erityisesti ympärivuorokautisen laitoshoidon ja tehostetun palveluasumisen tarvetta. Ilman omaishoitosopimusta olevien omaistaan tai läheistään hoitavien henkilöiden mahdollisuus vapaisiin tukee merkittävästi heidän jaksamistaan ja parantaa heidän yhdenvertaisuuttaan suhteessa sopimuksen tehneisiin omaishoitajiin. 

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2012 tekemän selvityksen mukaan 69 prosenttia omaishoitajista on naisia. Hoidettavista naisten osuus on 44 prosenttia. Naisten pidempi elinikä merkitsee sitä, että miehet keskimäärin hyötyvät puolisohoidosta enemmän kuin naiset. Naisten merkittävästi suuremman osuuden takia ehdotukset hoitajien tukemisesta sekä vapaajärjestelyjen kehittämisestä parantaisivat erityisesti naisten elämän hallintaa ja pienentäisivät sukupuolesta johtuvia hyvinvointieroja.