1  Bakgrund

Unionsmedborgare som reser till eller bor i ett tredjeland där den medlemsstat där de är medborgare inte företräds av en ambassad eller ett konsulat har rätt till skydd av varje annan medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den andra medlemsstaten. Denna rättighet för unionsmedborgare, som fastställdes genom Maastrichtfördraget, anges i artiklarna 20.2 c och 23 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och artikel 46 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan stadgan). 

Europeiska kommissionen antog den 6 december 2023 ett förslag till rådets direktiv COM(2023) 930 final om ändring av direktiv (EU) 2015/637 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer (nedan direktivet om konsulärt skydd) och direktiv (EU) 2019/997 om införande av en provisorisk EU-resehandling (nedan direktivet om en provisorisk EU-resehandling). Syftet med bestämmelserna i direktivet om konsulärt skydd är att underlätta tillhandahållandet av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare när de befinner sig i tredjeländer utanför EU. Enligt direktivet om konsulärt skydd är en unionsmedborgare icke-företrädd om det land där denna är medborgare inte permanent har en ambassad eller ett konsulat i ett tredjeland eller en ambassad, ett konsulat eller en honorärkonsul där som faktiskt är i stånd att tillhandahålla konsulära tjänster i det enskilda fallet.  

I direktivet om konsulärt skydd fastställs de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den medlemsstaten, även med beaktande av rollen hos unionens delegationer när det gäller att bidra till genomförandet av den rättigheten. Direktivet om konsulärt skydd antogs 2015 och började tillämpas i medlemsstaterna den 1 maj 2018.  

Kommissionen antog den 2 september 2022 en rapport om genomförandet och tillämpningen av direktivet om konsulärt skydd (COM(2022) 437 final). Målet med direktivet om konsulärt skydd har varit att underlätta för unionsmedborgare att utöva sina rättigheter i samband med konsulärt skydd i tredjeländer där den EU-medlemsstat där de är medborgare inte är representerad. I rapporten konstaterades det att direktivet om konsulärt skydd till största delen har varit effektivt när det gäller att uppnå detta mål.  

I motiveringen i förslaget konstateras det att Covid-19-pandemin, krisen i Afghanistan, Rysslands anfallskrig mot Ukraina, konflikten i Sudan, hemtransporterna från Israel och Gaza och andra liknande kriser har gett upphov till ett sammanhang för att identifiera brister i direktivet om konsulärt skydd och överväga hur unionsmedborgarnas rätt till konsulärt skydd kan stärkas. 

I rapporten konstaterades det också att det fanns utrymme att förtydliga och anpassa förfarandena enligt direktivet om konsulärt skydd för att underlätta tillhandahållandet av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare ytterligare. I rapporten betonades även behovet av att förbättra tillhandahållandet av information och samordningen av kommunikation. Dessutom lyfte rapporten fram en förstärkning av unionsdelegationernas roll vid tillhandahållandet av konsulärt skydd.  

Till följd av det som anges ovan föreslog kommissionen att direktivet om konsulärt skydd ska ändras i syfte att förbättra det konsulära skydd som tillhandahålls icke-företrädda unionsmedborgare.  

2  Förslagets syfte

Förslagens syfte är att förbättra samordnings- och samarbetsförfarandena enligt direktivet om konsulärt skydd, särskilt på området krisberedskap och krishantering. Syftet är också att göra informationsflödet mellan EU-medlemsstaterna och unionens institutioner smidigare och att förbättra informationen till unionsmedborgarna. Slutligen syftar förslaget till att öka rättssäkerheten för icke-företrädda unionsmedborgare, genom att precisera definitionen av en icke-företrädd unionsmedborgare och genom att i direktivet om konsulärt skydd införa en ny bestämmelse om rätten för icke-företrädda unionsmedborgare till ett effektivt rättsmedel i samband med konsulärt skydd. 

3  Förslagets huvudsakliga innehåll

4  Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna

Genom det föreslagna direktivet ändras direktivet om konsulärt skydd. Det delar därför rättslig grund med det direktivet, nämligen artikel 23 andra stycket i EUF-fördraget. I enlighet med den bestämmelsen får rådet, i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet, anta direktiv som föreskriver de samordnings- och samarbetsåtgärder som är nödvändiga för att underlätta konsulärt skydd för icke-företrädda EU-medborgare. Denna bestämmelse ska tillämpas på alla medlemsstater. 

Ändringarna i detta förslag syftar till att förbättra de åtgärder som behövs för att underlätta sådant tillhandahållande av konsulärt skydd till icke-företrädda medborgare som föreskrivs i direktivet om konsulärt skydd. 

Statsrådet anser att den rättsliga grunden för kommissionens förslag är lämplig. Statsrådet anser dock att man vid den fortsatta beredningen bör utreda den rättsliga grunden närmare, särskilt när det gäller bestämmelserna om att tillhandahålla av konsulärt skydd. 

Artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) innehåller bestämmelser om subsidiaritetsprincipen. Enligt artikeln ska unionen vidta en åtgärd endast om målen för den planerade åtgärden inte i ”tillräcklig utsträckning kan uppnås” av medlemsstaterna, och därför, ”på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå”. Eftersom målet för förslaget är att förtydliga alla icke-företrädda unionsmedborgares lika rätt till konsulärt skydd, kan det anses ha en gränsöverskridande dimension. Konsulärt skydd för icke-företrädda medborgare har per definition en gränsöverskridande dimension, eftersom det är en rättighet för unionsmedborgare i förhållande till myndigheterna i andra medlemsstater än den där de är medborgare. Målet med detta förslag, nämligen att förbättra icke-företrädda medborgares utövande av den rättighet som anges i artikel 20.2 c i EUF-fördraget, kan i praktiken inte uppnås av medlemsstaterna själva, eftersom detta kräver ändringar av vissa bestämmelser i direktiv (EU) 2015/637. Det behövs således åtgärder på unionsnivå.  

Statsrådet anser att förslaget som helhet kan anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen.  

När det gäller proportionalitetsprincipen kan målen med förslaget enligt kommissionen uppnås genom ändringar av vissa bestämmelser i direktivet om konsulärt skydd. Förslaget går på så sätt inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål eftersom det inte i grunden ändrar de befintliga reglerna och förfarandena i direktivet om konsulärt skydd. Närmare bestämt föreslås det inte att ytterligare förfaranden ska införas. Förslaget syftar snarare till att strömlinjeforma befintliga förfaranden, för att minska den administrativa bördan för medlemsstaterna och underlätta tillhandahållandet av konsulärt skydd. Förslaget skulle till exempel göra det möjligt för bistående medlemsstater att på ett icke-diskriminerande sätt ta ut kostnader direkt från icke-företrädda medborgare i stället för att behöva begära ersättning från medborgarnas hemmedlemsstater. Förslaget innehåller riktade ändringar i direktivet om konsulärt skydd. Enligt kommissionen kan förslagen anses vara förenliga med proportionalitetsprincipen.  

Statsrådet stöder kommissionens ståndpunkt och anser att förslagen är förenliga med proportionalitetsprincipen. Statsrådet anser emellertid att man i förhandlingarna om förslaget till direktiv särskilt bör säkerställa att bestämmelserna om behandling av känsliga personuppgifter i sin helhet är nödvändiga och proportionerliga, och inte innebär en mer långtgående begränsning av de grundläggande rättigheterna än vad som är motiverat. 

I artikel 13b.4 och artikel 14.6 i förslaget till direktiv förslås det att kommissionen ges befogenhet att anta genomförandeakter om formulär och en särskild teknisk plattform via vilken EU-medlemsstaterna ska tillhandahålla kommissionen de uppgifter som fastställs i direktivet. De överföringar av befogenheter som föreslås kan anses vara lämpliga. 

5  Förslagets konsekvenser

6  Förslagets förhållande till grundlagen och till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna

Kommissionen har bedömt förslagets konsekvenser för de grundläggande rättigheterna. Kommissionen anser att förslaget förverkligar unionsmedborgarnas grundläggande rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd, som garanteras i artikel 46 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Förslaget genomför unionsmedborgarnas grundläggande rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd, som garanteras i artiklarna 20.2 c och 23 i EUF-fördraget och artikel 46 i stadgan. 

I kommissionens konsekvensbedömning konstateras det att i den mån förslaget stärker unionsdelegationernas roll och funktion för stöd vid tillhandahållandet av konsulärt skydd har det en direkt och gynnsam inverkan på tillämpningen av artikel 41 i stadgan, som handlar om unionsmedborgarnas grundläggande rätt att få sina angelägenheter behandlade rättvist, öppet och effektivt av unionens institutioner och övriga organ. 

I kommissionens konsekvensbedömning konstateras det också att förslaget även berör stadgans artikel 7 om respekt för privatlivet och artikel 8 om rätten till skydd av personuppgifter. Behandling av människors personuppgifter, inklusive insamling av, tillgång till och användning av personuppgifter, påverkar rätten till privatliv och rätten till skydd av personuppgifter enligt stadgan. Ingrepp i dessa grundläggande rättigheter måste motiveras. I fråga om rätten till skydd av personuppgifter, inbegripet datasäkerhet, är relevanta unionsregler tillämpliga. 

Kommissionens förslag om behandling av personuppgifter är relevanta med tanke på 10 § i grundlagen. Enligt paragrafens 1 mom. utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis begränsas lagstiftarens spelrum förutom av denna bestämmelse även av att skyddet för personuppgifter delvis ingår i skyddet för privatlivet som tryggas i samma moment. Allmänt taget handlar det om att lagstiftaren ska trygga denna rätt på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn till hela systemet med grundläggande rättigheter (se t.ex. GrUU 13/2016 rd, s. 3–4). Förslaget kan anses innebära ett ingrepp i skyddet för privatlivet och för personuppgifter. 

Rätten till skydd för personuppgifter fastställs i artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 16 i EUF-fördraget. Integritetsskyddet är också nära kopplat till respekten för privatlivet och familjelivet, som det föreskrivs om i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 8.2 i Europakonventionen får myndigheter inte ingripa i privatlivet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt till exempel med hänsyn till den nationella och allmänna säkerheten, till förebyggande av brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.  

Grundlagsutskottet har betonat att skyddet för privatlivet och personuppgifter bör stå i relation till andra grundläggande och mänskliga rättigheter samt till andra vägande samhälleliga intressen, såsom allmän säkerhet, som i extrema fall kan gå tillbaka på den personliga säkerheten som grundläggande rättighet (GrUU 5/1999 rd, s. 2/II). Lagstiftaren ska garantera skyddet för privatlivet och personuppgifter på ett sätt som kan anses vara godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet har ansett att skyddet för privatlivet och personuppgifter inte har företräde framför andra grundläggande fri- och rättigheter. Bedömningen går ut på att samordna och avväga två eller flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 14/2018 rd s. 8, GrUU 26/2018 rd, s. 4, GrUU 54/2014 rd, s. 2/II och GrUU 10/2014 rd, s. 4/II).  

Grundlagsutskottet har ansett att ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser (GrUU 14/2018 rd, s. 5). Grundlagsutskottet har utöver den risk som är förenad med känsliga uppgifter också hänvisat till att utskottet i den konstitutionella bedömningen av behandlingen av personuppgifter har ansett att det också är av betydelse om syftet med behandlingen är att möjliggöra utövning av offentlig makt mot individer (se GrUU 1/2018 rd, sid. 6). I en regleringskontext där det känsliga sambandet med de grundläggande fri- och rättigheterna accentueras tillmäter grundlagsutskottet rättigheterna enligt 10 § i grundlagen särskild betydelse (GrUU 26/2018 rd, s. 3).  

Behandling av personuppgifter som hänför sig till konsulära tjänster gäller även i konstitutionellt hänseende känsliga uppgifter, och dessutom är regleringskontexten känslig med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet har lagt särskild vikt vid uppgifternas känsliga karaktär, till exempel vid bedömningen av en myndighets rätt att överlåta eller få uppgifter trots sekretessbestämmelserna. Grundlagsutskottet har bland annat fäst uppmärksamhet vid vad och vem rätten att få uppgifter gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter har kunnat gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att ”uppgifterna är nödvändiga” för ett visst syfte (t.ex. GrUU 15/2018 rd och GrUU 38/2016 rd). Grundlagsutskottet har även framhävt behovet att försäkra sig om att principen om ändamålsbegränsning genomförs vid behandlingen av personuppgifter (t.ex. GrUU 14/2017 rd och GrUU 33/2016 rd och de tidigare utlåtanden från grundlagsutskottet som nämns där). Enligt utskottet har man från ändamålsbegränsningen i fråga om särskilt känsliga personuppgifter bara kunnat göra exakt avgränsade och mycket små undantag (t.ex. GrUU 40/2021 rd, punkt 15, GrUU 15/2018 rd, s. 45). Grundlagsutskottet har ansett att regleringen av förvaringstiden på lagnivå ska vara omfattande och detaljerad, och att bestämmelser om förvaringstiden bör innehålla en tidsangivelse (t.ex. GrUU 20/2006 rd). Vidare har grundlagsutskottet framhållit att framför allt lagringstiden för känsliga uppgifter ska vara begränsad på så sätt att uppgifterna bara får finnas lagrade så länge det är nödvändigt för att fullfölja det syfte för vilket uppgifterna har registrerats (t.ex. GrUU 31/2017 rd, GrUU 13/2017 rd).  

Arten av sådan behandling av personuppgifter som hänför sig till konsulära tjänster har beaktats i förslaget till direktiv. Det kan i vissa situationer bli nödvändigt att överföra uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter för ett ändamål som avviker från det ursprungliga syftet med insamlingen av uppgifterna. Behandlingen av personuppgifter som hänför sig till särskilda kategorier av personuppgifter och av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser har i förslaget begränsats så att uppgifterna ska vara nödvändiga för att den aktuella uppgiften ska kunna utföras. När det handlar om att överföra personuppgifter till tredjeländer anges det uttryckligen i förslaget att kraven på en adekvat skyddsnivå i kapitel V i EU:s allmänna dataskyddsförordning ska tillämpas på uppgifterna. När kriterierna för en adekvat skyddsnivå beaktas på vederbörligt sätt omfattar de bland annat kraven på skydd för särskilda kategorier av personuppgifter, så som de har preciserats i EU-domstolens rättspraxis. 

På sådan behandling av personuppgifter som avses i förslaget till direktiv ska den allmänna dataskyddsförordningen tillämpas. Den allmänna dataskyddsförordningen innehåller bestämmelser om till exempel registrerades rättigheter, övervakning som utövas av den nationella tillsynsmyndigheten, rättsmedel och datasäkerhet. Principer i dataskyddsförordningen som är viktiga med tanke på förslaget är bland annat principerna om uppgiftsminimering (artikel 5.1 c) och lagringsminimering (artikel 5.1 e), som innebär att behandlingen av personuppgifter ska begränsas så att den inte är för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas och att uppgifterna inte får förvaras under en längre tid än vad som är nödvändigt. 

Grundlagsutskottet har fäst särskild uppmärksamhet vid att det måste finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt och vid att bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter måste vara detaljerade och omfattande, inom de ramar som EU:s dataskyddslagstiftning tillåter (GrUU 65/2018 rd, s. 45, GrUU 15/2018 rd, s. 40). I förslaget är behandlingen av känsliga uppgifter avgränsad till det absolut nödvändigaste på ett korrekt sätt, och det motsvarar därmed även grundlagsutskottets tolkningspraxis. 

Statsrådet anser att kommissionens bedömning av förslagets förhållande till de grundläggande rättigheterna är korrekt. På motsvarande sätt kan förslaget till direktiv anses vara förenligt med de skyldigheter som följer av de mänskliga rättigheterna. Med beaktande av målet med förslaget, nämligen att tillhandahålla konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare som är i behov av skydd i länder utanför Europeiska unionen, och det faktum att de uppgifter som samlas in med stöd av förslaget till direktiv endast får användas för åtgärder som specificeras och avgränsas noga i förslaget med beaktande av bestämmelserna i den allmänna dataskyddsförordningen, kan förslaget anses vara förenligt med de skyldigheter som följer av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Förslaget kan även anses vara förenligt med de principer som föreskrivs i Finlands grundlag.  

7  Ålands behörighet

De frågor som avses i lagen om konsulära tjänster är skyldigheter som åligger staten och som enligt självstyrelselagen inte hör till Ålands lagstiftningsbehörighet. Förslaget har inte några direkta konsekvenser för Ålands ställning. 

8  Behandling av förslaget i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter

Behandlingen av förslaget inleddes i Europeiska unionens arbetsgrupp för konsulära frågor (COCON) den 8 februari 2024. 

Ärendet bereds vid utrikesministeriet, och justitieministeriet har hörts om de frågor som gäller behandling av personuppgifter. Utrikesministeriet har även hört inrikesministeriet och försvarsministeriet i ärendet. 

9  Den nationella behandlingen av förslaget

Utkastet till U-skrivelse har behandlats i sektionen för yttre förbindelser (EU-3). 

10  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet förhåller sig positivt till målen med kommissionens förslag, och stöder allmänt en förstärkning och harmonisering av tillhandahållandet av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare. 

Statsrådet stöder i sig den förstärkning av rollen för Europeiska utrikestjänsten och unionens delegationer som förslås i direktivet. I synnerhet i krissituationer har unionsdelegationerna ett positivt mervärde, till exempel när det gäller att sammankalla och leda lokala möten samt förmedla och enhetliggöra viktig lägesinformation. Statsrådet anser dock att man vid den fortsatta beredningen särskilt bör utvärdera förslagets förhållande till tillhandahållandet av konsulärt skydd, som uteslutande hör till de enskilda EU-medlemsstaternas ansvarsområde. Statsrådet anser att unionsdelegationernas roll i detta sammanhang bör vara att stödja medlemsstaterna. Vidare bör man vid den fortsatta beredningen sträva efter att specificera och avgränsa delegationernas uppgifter tillräckligt noga i direktivet.  

Statsrådet stöder en precisering av tillämpningsområdet för direktivet om konsulärt skydd på så sätt att definitionen av en icke-företrädd unionsmedborgare preciseras på det sätt som föreslås i direktivet. Detta bedöms kunna förbättra möjligheterna för icke-företrädda unionsmedborgare att få konsulärt skydd i tredjeländer på ett mer enhetligt sätt.  

Statsrådet anser att det är viktigt att förbättra informationsflödet såväl mellan EU-medlemsstaterna som mellan EU-medlemsstaterna och unionsdelegationerna på det sätt som föreslås i direktivet.  

Statsrådet stöder en förenkling av de ekonomiska förfarandena, och förhåller sig i princip positivt till de nya ekonomiska arrangemang som föreslås. Statsrådet anser dock att förslaget inte får leda till att det administrativa arbetet vid beskickningarna ökar. För att de ekonomiska förfarandena ska bli mer effektiva måste regleringen på detta område framför allt vara av hög kvalitet och begriplig. 

Statsrådet stöder förslaget om att EU-medlemsstaterna ska informera om unionsmedborgarnas rättigheter i större utsträckning än för närvarande.  

Med beaktande av kriteriet att uppgifterna ska vara nödvändiga anser statsrådet preliminärt att de föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter och om tillgång till och överlåtelse av sekretessbelagda uppgifter är motiverade och proportionerliga.  

Statsrådet anser att den bistående medlemsstaten och den medlemsstat vars medborgare ansöker om konsulärt skydd vid hanteringen av den konsulära tjänsten måste samarbeta på det sätt som anges i direktivet, vilket i väsentlig grad även omfattar utbyte av information om den person som mottar den konsulära tjänsten. Även den överlåtelse av uppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer som ingår i förslaget till direktiv måste anses vara nödvändig i de situationer som anges i artikel 9 i direktivet, för att en icke-företrädd unionsmedborgare ska kunna erbjudas en konsulär tjänst i ett tredjeland. Överlåtelse av personuppgifter till tredjeländer bör dock definieras mer detaljerat i direktivet, inklusive de myndigheter eller andra aktörer i tredjeländerna som är behöriga att sköta ärendet i respektive situation. 

Till den del som förslaget till direktiv innehåller sådana bestämmelser om behandling av personuppgifter som utgör en precisering av dataskyddsförordningen och gäller lagringsperioden för personuppgifter, kan bestämmelserna enligt statsrådets preliminära bedömning anses vara lämpliga i förhållande till det mål som eftersträvas med dem, det vill säga att trygga tillhandahållandet av konsulärt skydd i tredjeländer. 

Statsrådet anser emellertid att man i förhandlingarna om förslaget till direktiv särskilt bör säkerställa att bestämmelserna om behandling av känsliga personuppgifter i sin helhet är nödvändiga och proportionerliga, och inte innebär en mer långtgående begränsning av de grundläggande rättigheterna än vad som är motiverat med beaktande av hur tungt vägande de syften som ligger bakom förslagen är i förhållande till den grundläggande rättighet som begränsas. 

Slutligen fäster statsrådet uppmärksamhet vid att tidsfristen för att genomföra förslaget till direktiv måste vara tillräckligt lång. Under förhandlingarna bör målet vara att tidsfristen för genomförandet av ändringarna är minst 24 månader.