4.3
Konsekvenser för finsk lagstiftning
Den föreslagna förordningen är direkt tillämplig rätt i medlemsstaterna. Förslaget ersätter den nationella regleringen i frågor som hör till förordningens tillämpningsområde i den mån det föreskrivs om frågan i förordningen. I praktiken ersätter förordningen de nationella bestämmelserna om domstolars behörighet och tillämplig lag samt om erkännande av utländska beslut mellan Europeiska unionens medlemsstater, med undantag av internationella adoptioner, eftersom enligt artikel 3 i förslaget ska förordningen inte tillämpas på internationella adoptioner.
Bestämmelser om föräldraskap som hör till den internationella privaträttens område ingår i 8 kap. i föräldraskapslagen (775/2022). Bestämmelser om erkännande av utländska adoptioner ingår i 9 kap. i adoptionslagen (22/2012). Dagens uppskattning är att förordningens behörighetsbestämmelser och bestämmelser om tillämplig lag inte blir tillämpliga i fråga om nationella adoptioner, eftersom nationella adoptionsärenden innehåller i princip inga gränsöverskridande element i det skede då adoptionen fastställs. Med nationell adoption avses enligt förslaget en adoption där barnet eller adoptivföräldern eller adoptivföräldrarna har hemvist i samma medlemsstat och adoptionen skapar ett varaktigt föräldra-barnförhållande. Enligt leden 24 och 26 i förslagets ingress ska förordningen dock tillämpas på erkännande av nationella adoptioner. Av denna orsak behandlas adoptioner i följande avsnitt, som i första hand gäller erkännande.
I det följande utreds i detalj de huvudsakliga ändringar som förordningen orsakar.
Förordningens tillämpningsområde
Med stöd av vår nationella lagstiftning om föräldraskap och adoptioner är det även på nationell nivå möjligt att fastställa ett föräldra-barnförhållande i fråga om både föräldrar av samma kön och föräldrar av olika kön. Bestämmelser om kvinnliga pars föräldraskap som grundar sig på assisterad befruktning finns i föräldraskapslagen, och både manliga och kvinnliga par kan bilda familj även som resultat av adoption inom familjen. Erkännande av utländska föräldraskapsbeslut som gäller föräldrar av samma kön är inte heller det något främmande fenomen i Finland, utan det börjar vara allmän praxis. Mot denna bakgrund är det inget nytt för Finland att förordningens tillämpningsområde omfattar även erkännande av beslut om föräldrar av samma kön i en annan medlemsstat.
Även i Finland är det ett möjligt, om även mycket begränsat, alternativ att fastställa föräldraskapet i fråga om ett barn som avlidit. Finsk lagstiftning utgår i princip från att föräldraskap inte kan erkännas efter barnets död. Föräldraskapet kan dock erkännas, om barnet har avlidit så snart efter födelsen att en utsaga om erkännande med hänsyn till omständigheterna inte har kunnat avges medan barnet levde. En utsaga om erkännande ska i ett sådant fall avges inom ett år från barnets död. (18 § 3 mom. i föräldraskapslagen) Om utsagan om erkännande har avgetts i rätt tid, kan föräldraskapet också fastställas. Talan om fastställande av föräldraskap i domstol kan inte väckas eller behandlingen av ärendet fortsättas, om barnet har avlidit (34 § 1 mom. i föräldraskapslagen). Lösningen har motiverats med att eftersom utgångspunkten i alla avgöranden som gäller barn är barnets bästa, saknas eller upphör det egentliga syftet med domstolsbehandlingen efter barnets död. Utifrån förslaget är det fortfarande oklart hur stor avvikelse det i praktiken är fråga om.
Däremot kan föräldraskap i fråga om ett ofött barn inte fastställas i Finland. Ett ofött barn kan erkännas före födelsen, varvid anteckningen om saken specificeras på grundval av den gravida moderns personuppgifter, men föräldraskapet kan inte fastställas innan barnet har fötts levande (19 § och 20 § 3 mom. i föräldraskapslagen). Enligt finsk rättsordning är ett ofött barn inte ett subjekt med rättskapacitet som kan ha rättigheter eller skyldigheter. Ett ofött eller dödfött barn registreras inte heller i befolkningsdatasystemet och tilldelas inte en personbeteckning som identifierar barnet.
Definition av domstol
Enligt förslaget till förordning avses med domstol en myndighet i en medlemsstat som utövar dömande verksamhet i föräldraskapsmål (artikel 5.4). Det är fortfarande oklart huruvida definitionen av domstol i förslaget täcker inte bara egentliga rättskipningsorgan utan också finska myndigheter som fattar förvaltningsbeslut om föräldraskap, såsom Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata och Statens ämbetsverk på Åland, som sköter Myndigheten för digitalisering och befolkningsdatas uppgifter på Åland.
I Finland föds ungefär 50 000 barn varje år. Moderskapet för den person som fött barnet konstateras direkt med stöd av lag utan myndighetsåtgärder, om modern är bosatt i Finland. Faderskapet för maken till den mor som fött barnet konstateras likaså direkt med stöd av äktenskapet. I praktiken konstateras således nästan alla moderskap och något över hälften av faderskapen direkt med stöd av lag. Om ett barn föds utanför äktenskapet eller under ett äktenskap mellan personer av samma kön, behövs det en myndighetsåtgärd för att fastställa barnets andra förälder. Nästan hälften av alla barn som föds i Finland (45-47 %, sammanlagt cirka 21 000 - 23 000 barn) föds utanför äktenskapet. Nästan alla föräldraskap som fastställ årligen i Finland fastställs med stöd av erkännande och förvaltningsmyndighetens därpå följande fastställande (99,8 %). Bara 0,2 % av föräldraskapen fastställs årligen i domstol. Den föreslagna förordningen skulle ha mycket liten betydelse för Finland, om bestämmelserna om domstol skulle omfatta endast egentliga rättskipningsorgan och inte de myndigheter som fattar ovannämnda förvaltningsbeslut om föräldraskap. Situationen skulle också vara ägnad att orsaka oklara situationen på såväl nationell som internationell nivå, om de finska förvaltningsmyndigheterna skulle tillämpa nationella författningar i gränsöverskridande ärenden som gäller föräldraskap medan de egentliga rättskipningsorganen skulle tillämpa den föreslagna EU-lagstiftningen.
Behörighet
8 kap. i föräldraskapslagen, där det för närvarande föreskrivs nationellt om myndigheters internationella behörighet, är i Finland tillämpligt på inte bara domstolar utan också på annan myndighetsverksamhet för att utreda och fastställa föräldraskap. Finska myndigheter kan avgöra ett ärende som gäller föräldraskap, om barnet eller den svarande är bosatt i Finland eller någondera är asylsökande här (56 § 1 mom. i föräldraskapslagen). Bestämmelsen kompletteras vad gäller erkännande av en bestämmelse enligt vilken utsaga om erkännande kan avges i Finland också om den som önskar erkänna sitt föräldraskap är bosatt eller asylsökande här (56 § 2 mom. i föräldraskapslagen).
Bestämmelsen om allmän behörighet (artikel 6) i förslaget till förordning har ett brett innehåll och tillåter ett mycket stort antal alternativ beträffande i vilken medlemsstat frågor om föräldraskap får avgöras. I förslaget till förordning tillåts förutom barnets och den svarandes hemvist som parallella alternativ även behörighet för domstolarna i den stat som barnet och den svarande är medborgare i och behörighet för domstolarna i den stat som barnets andra förälder har hemvist eller är medborgare i. Den breda behörighetsbestämmelse har i förklaringen till förslaget motiverats med att barnet ska ha möjlighet till domstolsbehandling i en domstol som finns så nära barnet som möjligt. Å andra sidan har behörighetsbestämmelsen överlag motiverats med att genom bestämmelserna undviks eventuella samtidiga domstolsbehandlingar i olika länder. Dessutom har utelämnandet av bestämmelser om val av domstol motiverats med att frågor om barns släktställning är i de flesta medlemsländerna s.k. indispositiva tvistemål, där det inte är tillåtet för parterna att ingå förlikning eller att avstå från de rättigheter som hänför sig till föräldraskap inte är tillåtet (s. 14).
Tillämplig lag
Enligt den finska lagstiftningen om föräldraskap bestäms tillämplig lag i regel enligt var den person som fött barnet är bosatt, om föräldraskapet till barnet bestäms direkt med stöd av lag, eller, om personen saknar hemvist, enligt den stat där han eller hon vistas eller är asylsökande vid tidpunkten för barnets födelse (54 och 55 § i föräldraskapslagen). Orsaken till att tillämplig lag bestäms enligt var den person som fött barnet är bosatt och inte enligt var barnet är bosatt är att ett nyfött barn ännu inte har någon sådan personhistoria enligt vilken det skulle vara möjligt att bestämma barnets internationella civilrättsliga hemvist utifrån barnets egna utgångspunkter. Om föräldraskapet till barnet inte bestäms direkt med stöd av lag (till exempel cirka 45-47 % av faderskapen), tillämpas i ett ärende som gäller föräldraskap och som behandlas i Finland alltid finsk lag, även om det är fråga om en gränsöverskridande situation (58 § i föräldraskapslagen).
I den föreslagna förordningen är utgångspunkten för att bestämma tillämplig lag densamma som i Finland, dvs. var den person som föder barnet har sin hemvist (artikel 17). Om det inte går att bestämma var den person som föder barnet har sin hemvist vid tidpunkten för födelsen, tillämpas lagen i den stat där barnet föddes. Det viktigaste lagvalskriteriet stämmer överens med den utgångspunkt som tillämpas i finsk lag och det kan godkännas utan svårigheter. Den största skillnaden i förhållande till finsk lag när det gäller tillämplig lag är emellertid att enligt finsk lag ska finsk lag alltid tillämpas i fall som behandlas av finska myndigheter oberoende av om det är fråga om ett gränsöverskridande ärende, men enligt förslaget till förordning bestäms tillämplig lag inte enligt den stat där ärendet behandlas, utan förblir densamma oberoende av forum. Detta betyder att om ett ärende som gäller föräldraskap inte bestäms direkt med stöd av lag, såsom alltid när ett barn föds utanför äktenskapet, finns det en risk för att finska myndigheter i gränsöverskridande fall blir tvungna att tillämpa någon annan stats lag, som också kan vara lagen i en så kallad tredjestat, dvs. en stat utanför EU.
I artikel 17.2 i förslaget till förordning sägs att om den tillämpliga lagen leder till att föräldraskap endast fastställs för en förälder får, oberoende av var den person som föder barnet har sin hemvist, lagen i den stat som den person som föder barnet eller den andra föräldern är medborgare i eller lagen i den stat där barnet föddes tillämpas för att fastställa föräldraskap för den andra föräldern. Om den lag som bestäms enligt var den förälder som föder barn har sin hemvist erkänner endast moderskap för den person som föder barnet, men inte erkänner till exempel möjlighet att som barnet andra förälder fastställa en person som samma kön med stöd av samtycke till assisterad befruktning, kan barnet bli utan en andra rättslig förälder. Finsk lagstiftning innehåller inte någon motsvarande bestämmelse.
Erkännande
Finlands gällande lagstiftning är tillåtande när det gäller erkännande av avgöranden som gäller både nationella adoptioner och föräldraskap. En nationell adoption som har skett i en främmande stat är utan särskilt fastställande giltig i Finland, om adoptionen har skett i enlighet med ett sådant adoptionstillstånd som avses i 6 kap. i adoptionslagen. En adoption är utan särskilt fastställande giltig också om båda adoptionssökandena vid tidpunkten för adoptionen var bosatta i staten i fråga och de har bott där utan avbrott under minst ett år omedelbart före adoptionen, eller adoptionen är giltig i den stat där sökandena vid tidpunkten för adoptionen var bosatta och de har bott där utan avbrott under minst ett år omedelbart före adoptionen (69 § i adoptionslagen). Om en nationell adoption som skett utomlands inte uppfyller kraven enligt 69 §, ska adoptionen fastställas genom beslut av Helsingfors tingsrätt. Adoptionen ska då uppfylla de krav som avses i 74 § och som gäller adoptivbarnets eller den adoptivsökandes anknytning till den stat som fastställt adoptionen. I och med förordningen ska de nationella bestämmelserna, enligt en preliminär bedömning i första hand 69 och 74 § i adoptionslagen, ersättas med förordningens bestämmelser till den del som det är fråga om ett nationellt adoptionsbeslut som fastställts i en annan medlemsstat. På erkännande ska tillämpas det förfarande som föreskrivs i förordningen och erkännande av ett adoptionsbeslut kan vägras endast på de grunder för vägran som anges i förordningen.
Också ett annat beslut om föräldraskap som har meddelats i en främmande stat och som är giltigt i den staten erkänns i Finland utan särskilt fastställande (59 § 1 mom. i föräldraskapsplagen). Ett beslut om föräldraskap som har meddelats i en främmande stat erkänns dock inte, om 1) den utländska myndighetens behörighet inte har grundat sig på någon enda parts boningsort, hemvist eller medborgarskap eller någon annan sådan anknytning med beaktande av vilken myndigheten skulle ha haft grundad anledning att ta upp ärendet till behandling, 2) beslutet har meddelats mot en utebliven part och stämningsansökan eller motsvarande handling inte har delgetts parten i så god tid och på ett sådant sätt att parten skulle ha kunnat förbereda sitt svaromål, 3) beslutet strider mot ett finskt föräldraskapsbeslut i fråga om vilket rättegången har inletts före den rättegång som har lett till det utländska beslutet, 4) beslutet strider mot ett tidigare utländskt föräldraskapsbeslut som erkänns i Finland, eller 5) beslutet inte är förenligt med grunderna för Finlands rättsordning. Surrogatgraviditeter regleras särskilt i vår lagstiftning så att ett beslut genom vilket någon har fastställts vara barnets mor i stället för den mor som har fött barnet, kan erkännas om beslutet 1) har meddelats i den stat där den som har fastställts vara mor var bosatt vid barnets födelse och där personen har bott utan avbrott i minst ett år omedelbart innan barnet föddes, eller 2) erkänns i den stat där den som har fastställts vara mor var bosatt vid barnets födelse och där personen har bott utan avbrott i minst ett år omedelbart innan barnet föddes.
Om ett beslut om föräldraskap inte uppfyller kraven enligt 59 § i föräldraskapslagen, ska man ansöka om särskilt fastställande i Finland av ett beslut som meddelats i en främmande stat. Ansökan ska riktas till Helsingfors tingsrätt. När tingsrätten behandlar ärendet ska den ge barnet, fadern, modern och andra personer tillfälle att bli hörda, om det behövs för att utreda frågan och det utan svårighet går att ta reda på var den som ska höras vistas. (60 § i föräldraskapslagen) Surrogatgraviditeter som har genomförts i en sådan stat till vilken familjen inte har någon sådan anknytning som avses i 59 § 1 punkten ska vanligtvis prövas med stöd av 60 § i föräldraskapslagen. Även då kan tingsrätten enligt den information som finns tillgänglig i första hand fastställa ett utländskt beslut som gäller den biologiska fadern. Eftersom vår nationella lagstiftning förbjuder surrogatgraviditeter i Finland, är utgångspunkten att den tilltänkta modern, som är bosatt i Finland, inte kan få sitt föräldraskap fastställt med stöd av ett utländskt beslut. Såsom konstaterats ovan kan enligt gällande lag även förhållandet mellan ett barn som fötts som resultat av surrogatgraviditet och modern erkännas i Finland, om den tilltänkta modern har bott i minst ett år omedelbart innan barnet föddes i den stat där beslutet om moderskap har meddelats eller där det utländska beslutet har erkänts (59 § 3 mom. i föräldraskapslagen). Den nationella lagstiftaren förhåller sig alltså strängare till finländska familjer som beger sig utomlands för att kringgå det nationella förbudet mot surrogatgraviditet än till utländska familjer som har gått in för en surrogatgraviditet inom de gränser som deras nationella lagstiftning tillåter eller medvetna om att den stat där de är bosatta kommer att erkänna det utländska beslutet. Om förhållandet mellan barnet och den tilltänkta modern inte har kunnat erkännas direkt med stöd av ett utländskt beslut, kan den tilltänkta moderns moderskap dock fastställas senare med hjälp av adoption inom familjen, om kraven på adoption uppfylls.
Enligt förslaget till förordning ska beslut om föräldraskap erkännas i EU:s medlemsstater utan särskilt fastställande. En person vars intresse ärendet berör kan dock begära att en domstol separat fastställer att det inte finns något i artikel 31 nämnt hinder för erkännandet. Denna förteckning innehåller också ett krav som innebär att erkännandet får inte strida mot grunderna för rättsordningen (ordre public). Förteckningen innehåller emellertid inga särskilda krav på erkännandet av beslut som gäller föräldraskap som grundar sig på surrogatgraviditet. I och med förslaget till förordning är således det särskiljande som grundar sig på den tilltänkta moderns hemvist enligt vad som konstateras ovan och som regleras i 59 § 3 mom. i föräldraskapslagen inte längre möjligt. Det bör dock påpekas att den skyldighet att erkänna föräldraskap som fastställts i en annan medlemsstat som förordningen för med sig inte gäller föräldraskap som fastställts i en tredjestat. Enligt vad vi vet i dag har nästan alla surrogatgraviditeter som kommit till de finska myndigheternas kännedom genomförts i tredjestater. När det gäller erkännande av surrogatgraviditeter som genomförts i tredjestater kan i Finland fortfarande tillämpas regler som baserar sig på nationell lag.
En del av de hinder som räknas upp i artikel 31 i förslaget till förordning motsvarar de ovannämnda hinder som räknas upp i den finska föräldraskapslagen (punkt 1 a och b). Till dessa delar är det lätt att understöda förslaget till förordning. En del av hindren motsvarar i stora drag de hinder som räknas upp i föräldraskapslagen (punkt 1 d och e), men det förefaller som att när man väljer regleringsmodell från tidigare familjerättsliga förordningar har de principiella skillnaderna mellan olika ärendekategorier inte beaktats i detta förslag till förordning.
I finsk lagstiftning finns ingen bestämmelse enligt vilken ett avgörande inte ska erkännas på den grunden att någon annan part än en som varit känd vid tidpunkten för meddelandet av beslutet bestrider beslutet om faderskap eller moderskap och personen i fråga inte har haft möjlighet att yttra sig vid tidpunkten för beslutet (punkt 1 c). Också grunden för vägran enligt artikel 31.3 skulle vara ny: enligt den kan erkännande av ett domstolsbeslut i föräldraskapsfrågor som meddelats i en annan medlemsstat vägras om det meddelades utan att barnet getts möjlighet att uttrycka sin åsikt, om detta inte strider mot barnets bästa. Om barnet är under 18 år ska denna bestämmelse gälla endast om barnet är i stånd att bilda egna åsikter i enlighet med artikel 15. Trots att den senare grunden för vägran inte är absolut, utgör den en särskild grund för vägran i situationer där barnets åsikt saknar betydelse för själva föräldraskapsbeslutet i sak. I föräldraskapsfrågor bestäms det rättsliga förhållandet mellan barn och föräldrar ofta genom genetisk härstamning, varvid bevisfrågor som hänför sig till ärendet avgörs med stöd av genetisk bevisning och inte till exempel experters bedömning av omständigheterna eller parternas åsikter eller synpunkter. I ärenden som gäller erkännande av adoptionsbeslut är situationen en annan, eftersom vid en adoption är adoptivbarnets samtycke en väsentlig del av adoptionsförfarandet också när barnet är minderårigt. I Finland kan adoption inte fastställas mot barnets vilja, om det är yngre än 12 år men så utvecklat att avseende kan fästas vid dess vilja (10 § i adoptionslagen).
Europeiskt föräldraskapsintyg
I Finland finns det inte för närvarande något motsvarande instrument som det europeiska föräldraskapsintyget skulle ersätta, så för Finland är detta ett nytt verktyg för att erkänna internationella familjeförhållanden. Det ska vara frivilligt att använda intyget.
4.4
Ekonomiska konsekvenser
I detta skede är det fortfarande svårt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av förordningen. Om förordningen föranleder behov av ändringar i befolkningsdatasystemet, orsakar detta sannolikt datasystemkostnader, som också har konsekvenser för statsfinanserna.
I förordningen föreslås också att ett frivilligt europeiska föräldraskapsintyg införs. Enligt förslaget ska den avgift som tas ut för utfärdande av ett intyg inte vara högre än den avgift som tas ut för utfärdande av ett intyg enligt nationell lag som bevisar sökandens föräldraskap (artikel 51.2). När det gäller intyget blir det i fortsättningen aktuellt att bedöma vilken myndighet i Finland som ska sköta handläggningen av ansökningar om föräldraskapsintyg och beviljandet av intyg samt de kostnader som orsakas av behovet av tilläggsresurser för handläggningen.
Förordningen bedöms inte orsaka något behov av tilläggsresurser för de egentligt domstolarna, om de uppgifter som gäller det europeiska föräldraskapsintyget styrs till någon annan myndighet än domstolarna.
Förordningen innehåller ett förslag om användning av den europeiska elektroniska åtkomstpunkt som inrättas enligt artikel 4 i digitaliseringsförordningen, som fortfarande är föremål för överläggningar, för elektronisk kommunikation mellan fysiska personer och deras juridiska ombud samt av medlemsstaternas domstolar eller andra behöriga myndigheter i samband med till exempel förfarandet för vägran att erkänna och ansökan om och utfärdande, ändring eller återkallelse av det europeiska föräldraskapsintyget (artikel 58). De ekonomiska kostnaderna av digitaliseringsförordningen har uppskattats i statsrådets redogörelse U 13/2022 rd.
Enligt förslaget om föräldraskap ska kommissionen ansvara för skapandet, underhållet och utvecklingen av en referensprogramvara som medlemsstaterna kan välja att använda som sitt backend-system i stället för ett nationellt it-system. Skapandet, underhållet och utvecklingen av referensprogramvaran ska finansieras genom unionens allmänna budget. Kommissionen ska tillhandahålla, underhålla och stödja referensprogramvaran utan kostnad, men varje medlemsstat ska bära kostnaderna för installationen, driften och underhållet av de åtkomstpunkter för det decentraliserade it-systemet som är belägna på deras territorium samt för att upprätta och anpassa sina nationella it-system för att göra dem driftskompatibla med åtkomstpunkterna, och ska stå för kostnaderna för att administrera, driva och underhålla dessa system. (artiklarna 60 och 61) Kostnaderna för de ovannämnda åtgärderna har ännu inte kunnat uppskattas. För projekt som gäller nationella it-system kan bidrag fås från unionens finansieringsprogram (artikel 61.3).