1  Bakgrund och syfte

Den 29 november lade Europeiska kommissionen fram förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang i syfte att effektivisera resenärers skydd samt förenkla och förtydliga vissa aspekter av direktivet (COM(2023) 905 final). 

Turismen spelar en viktig roll i världsekonomin, eftersom den direkt och indirekt står för mer än 10 procent av den globala bruttonationalprodukten. Globalt har antalet turister ökat från 680 miljoner år 2000 till över 1,5 miljarder år 2019 på grund av att förvärvsinkomsterna ökat, kostnaderna inom turismen minskat och de tillgängliga turisttjänsterna ökat. Europeiska unionen är världens mest besökta resmål – år 2022 anlände cirka två tredjedelar av alla internationella turister till unionen. Turistnäringen har en nyckelroll i EU:s ekonomi. Till exempel år 2020 var cirka 2,3 miljoner turistföretag verksamma inom turismen och 10,9 miljoner människor arbetade inom branschen. 

Genom direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang (nedan paketresedirektivet ) uppdaterades den rättsliga ramen för paketresor för att lagstiftningen skulle beakta utvecklingen på marknaden och den tekniska utvecklingen. Syftet med direktivet var att det skulle omfatta de nya sätten att boka resetjänster, inklusive sammanlänkade researrangemang, som inte omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 90/314/EEG eller som befann sig i en gråzon. Syftet med direktivet var också att säkerställa en sundare konkurrens mellan olika typer av turistföretag som är verksamma på paketresemarknaden.  

Covid-19-pandemin ledde till omfattande inställningar av paketresor och till att inga nya bokningar gjordes. På grund av paketresearrangörernas likviditetsproblem fick många resenärer ingen återbetalning för inställda resor eller så fick de återbetalningen senare än de 14 dagar som direktivet krävde. I sin rekommendation 2020/648 Kommissionens rekommendation (EU) 2020/648 av den 13 maj 2020 om värdebevis som erbjuds passagerare och resenärer som ett alternativ till ersättning för inställda paketresetjänster och transporttjänster mot bakgrund av covid-19-pandemin. från maj 2020 fastställde kommissionen principer för frivillig användning av värdebevis och hur dessa kan göras mer attraktiva för resenärer, bland annat genom att skydda dem mot researrangörens insolvens.  

En utvärdering och översyn av paketresedirektivet nämns i strategin för konsumentpolitiken, som antogs den 13 november 2020. Kommissionens rapport av den 26 februari 2021 lyfter upp flera utmaningar i tillämpningen av det gällande direktivet. I kommissionens konsekvensbedömning av direktivet och dess tillämpning konstaterades särskilt tre problemområden: återbetalningen för inställda paketresor, särskilt i en större krissituation, ett effektivt insolvensskydd och en icke-enhetlig tillämpning och tolkning av paketresedirektivet.  

Syftet med revideringen av direktivet är att stärka nivån på resenärsskyddet, även i händelse av en allvarlig kris, och att samtidigt förbättra funktionen för den inre marknaden för paketresor. Det gällande direktivet innehåller detaljerade bestämmelser om paketresor och har varit till stor nytta med tanke på resenärsskyddet och den inre marknadens funktion. Kommissionens bedömning visade dock att den endast delvis når sina mål och uppfyller resenärernas och näringsidkarnas behov. Direktivet behöver förbättras och förtydligas. 

2  Förslagets huvudsakliga innehåll

Kommissionen föreslår att definitionen av paketresa i punkt 2 i artikel 3 (definitioner) i paketresedirektivet ändras.  

Enligt gällande bestämmelse betraktas som paketresa en kombination av minst två olika typer av resetjänster avsedda för samma resa eller semester, oberoende av om separata avtal ingås med enskilda resetjänstleverantörer, om tjänsterna köps från ett enda försäljningsställe och dessa tjänster har valts ut innan resenären samtycker till att betala. Enligt förslaget ska definitionen också omfatta en sådan kombination där andra resetjänster bokas inom 3 timmar efter att resenären samtyckt till att betala den första resetjänsten eller andra resetjänster bokas inom 24 timmar efter att resenären samtyckt till att betala den första resetjänsten och om näringsidkaren innan resenären samtyckte till att betala den första resetjänsten föreslog resenären att denne därefter bokar en eller flera andra resetjänster. 

Det föreslås att definitionen av paketresa ändras även så att när tjänster köps från separata näringsidkare genom sammanlänkade bokningsprocesser via internet, betraktas de som ett paket när resenärens personuppgifter överförs från en näringsidkare till en annan (s.k. click-through-paket). I bestämmelsen stryks kravet på en 24 timmars tidsperiod som ställs i det gällande direktivet.  

Definitionen ska också förtydligas så att följande inte ska utgöra en paketresa: en kombination av en eller flera typer av tjänster relaterade till transport, inkvartering eller biluthyrning med en eller flera andra turisttjänster vars andel av kombinationens värde är högst 25 procent och som inte marknadsförs som och inte utgör ett väsentligt inslag i kombinationen. I det gällande direktivet används som mängdangivelse i stället för 25 procent ”en betydande del”. 

Enligt förslaget ska definitionen av sammanlänkat researrangemang i punkt 5 i samma artikel förenklas. Det föreslås att sammanlänkat researrangemang ska avse en kombination av olika typer av resetjänster som inte omfattas av definitionen av paketresa i punkt 2 och där en näringsidkare som är part i ett avtal om tillhandahållande av resetjänster och mottar betalningar av en resenär eller betalningar som görs för dennes räkning föreslår resenären att denne bokar en ytterligare resetjänst för samma resa eller semester av en annan näringsidkare och där avtalet om tillhandahållande av den ytterligare resetjänsten ingås senast 24 timmar efter det att bokningen i det första avtalet har bekräftats. 

I artikel 5 (Förhandsinformation) ska punkt 1 ändras så att resenären måste ges information om sin rätt att säga upp paketreseavtalet i händelse av de oundvikliga och extraordinära omständigheter som avses i artikel 12.2 utan uppsägningsavgift. 

En ny artikel 5a om betalningar föreslås. Enligt denna får en förskottsbetalning inte överstiga 25 procent av paketresans totala pris. Slutbetalning får krävas av resenären tidigast 28 dagar innan paketresan börjar. Större betalningar kan dock krävas om det är nödvändigt för att säkerställa organiseringen och genomförandet av paketresan. Artikel 5a ska inte tillämpas om paketresan har bokats mindre än 28 dagar före paketresans början. Enligt artikeln kan förskottsbetalningen täcka förskottsbetalningar och kostnader för tjänster som betalas till leverantörer av tjänster som ingår i paketresan, särskilt för organiseringen och genomförandet av paketresan, om dessa kostnader behöver täckas vid bokningstidpunkten. 

I artikel 7 (Innehåll i paketreseavtalet och handlingar som ska tillhandahållas före paketresans början) ska punkt 2 ändras så att det i avtalen ska anges att researrangören ansvarar för återbetalningar och att resenären i förekommande fall kan kontakta researrangören via återförsäljaren. Dessutom ska formuläret i bilaga I till direktivet bifogas till avtalet. 

I artikel 12 (Uppsägning av paketreseavtalet och ångerrätt före paketresans början) ska punkt 2 ändras för att precisera bestämmelsen om resenärens rätt att utan att betala uppsägningsavgift säga upp paketreseavtalet i händelse av oundvikliga eller extraordinära omständigheter. Resenären ska få rätt att säga upp paketreseavtalet innan paketresan börjar utan avgift, om det på resmålet eller i dess omedelbara närhet, på resenärens bostadsort eller avreseplatsen eller på resan till resmålet uppkommer oundvikliga och extraordinära omständigheter som inverkar betydligt på fullgörandet av paketresan. 

I samma artikel föreslås en ny punkt 3a, enligt vilken officiella varningar från myndigheterna i avresemedlemsstaten, resenärens hemviststat eller resans destinationsstat för resor till ett visst resmål eller det faktum att resenärerna kommer att bli föremål för betydande begränsningar på resmålet eller i hemvist- eller avresemedlemsstaten efter resan eller semestern är viktiga faktorer som ska beaktas vid bedömning av om det är motiverat att säga upp avtalet i enlighet med punkterna 2 och 3 b. 

Artikel 12.4 i direktivet ska ändras för att klargöra att researrangören måste återbetala det belopp som resenären betalat om avtalet sägs upp i enlighet med artikel 12.2 eller 12.3, oberoende av om resenären uttryckligen begär återbetalning. I det nya stycket i samma punkt föreskrivs dessutom att om medlemsstaterna inför eller upprätthåller mekanismer vars syfte är att säkerställa att resenärer får återbetalning i enlighet med artikel 12.4 ska de underrätta kommissionen och de centrala kontaktpunkterna i de övriga medlemsstaterna om de bestämmelser som gäller saken. Medlemsstaterna får delta i finansieringen av sådana mekanismer endast under exceptionella och vederbörligen motiverade omständigheter, och det kräver ett godkännande i enlighet med unionens bestämmelser om statligt stöd. 

En ny artikel 12a om värdebevis föreslås. Om avtalet sägs upp kan researrangören enligt punkt 1 i denna artikel ge resenären ett värdebevis i stället för att återbetala pengarna. Enligt punkt 2 ska resenären dock före godkännandet av värdebeviset tydligt och skriftligt informeras om att han eller hon inte är skyldig att ta emot värdebeviset och att han eller hon har rätt till återbetalning inom 14 dagar. Dessutom ska resenären informeras om värdebevisets giltighet och sina rättigheter i anknytning till värdebeviset i enlighet med artikel 12a. Enligt punkt 3 i denna artikel ska värdebevisets värde motsvara minst det återbetalningsbelopp som resenären har rätt till. Enligt punkt 4 kan resenären förlora sin rätt till återbetalning under värdebevisets giltighetstid endast om han eller hon har godkänt värdebeviset i stället för återbetalning uttryckligen och skriftligen. Parterna kan när som helst komma överens om en fullständig återbetalning innan värdebeviset har inlösts eller förfallit. 

Enligt den föreslagna punkten 5 i artikel 12a ska värdebevisen vara giltiga i högst 12 månader, och deras giltighetstid ska få förlängas en gång med högst 12 månader med uttryckligt och skriftligt samtycke av båda avtalsparterna. Enligt förslaget ska punkt 7 i denna artikel föreskriva att om värdebeviset inte inlöses under dess giltighetstid, ska researrangören så snart som möjligt och senast inom 14 dagar efter giltighetstidens utgång återbetala det belopp som anges i värdebeviset utan att resenären begär det i förväg. Enligt de föreslagna punkterna 8 och 9 ska värdebevisen vara överförbara och omfattas av insolvensskydd. 

Det föreslås också ändringar av artikel 17 (Effektivitet och omfattning gällande skyddet vid obestånd). Punkt 1 i artikeln ska ändras så att de säkerheter som researrangörerna ställer också ska omfatta de fall där resenären har rätt till återbetalning eller där resenären har fått ett värdebevis av researrangören innan researrangören blev insolvent. När det gäller värdebevis ska säkerheten begränsas till de betalningar som researrangören mottar av resenären. Transporter som ingår i resenärens paketreseavtal ska börja benämnas hemtransporter. 

Enligt den ändring som föreslås i punkt 2 i denna artikel ska säkerheten vara tillräcklig för att täcka de belopp som orsakas av återbetalningar till resenärerna samt i tillämpliga fall de belopp som orsakas av hemtransporter och värdebevis. 

Dessutom föreslås en ny punkt 3 i artikeln om säkerställande och övervakning av att insolvensskyddet är effektivt. Enligt denna punkt ska medlemsstaterna för att säkerställa att insolvensskyddet är effektivt övervaka de arrangemang för insolvensskydd som researrangörer etablerade på deras territorium har och marknaden för tillhandahållande av insolvensskydd, och vid behov ska de kräva ytterligare skydd. Medlemsstaterna ska få delta i finansieringen av insolvensskydd endast under exceptionella och vederbörligen motiverade omständigheter, och det kräver godkännande i enlighet med unionens bestämmelser om statligt stöd. 

Punkt 6 (nuvarande punkt 5) i artikeln ska kompletteras så att betalningar relaterade till researrangörens insolvensskydd ska återbetalas senast inom tre månader från det att resenären har lämnat in begäran om återbetalning och de handlingar som behövs för att undersöka begäran. 

I artikeln föreslås slutligen en ny punkt 7 enligt vilken medlemsstaterna oberoende av artikel 13.1 andra stycket kan kräva att inte bara researrangörer utan även återförsäljare ställer säkerhet, om det är motiverat på grund av de betalningar som återförsäljaren mottar. 

Artikel 18 (Ömsesidigt erkännande av skyddet vid obestånd och administrativt samarbete) ska ändras så att det administrativa samarbetet effektiviseras. De centrala kontaktpunkter som medlemsstaterna utser ska bli skyldiga att utbyta information om insolvensskyddet och andra mekanismer genom vilka man säkerställer en effektiv återbetalning av betalningar för inställda paketresor.  

Det föreslås att artikel 19 (Skydd vid obestånd och informationskrav för sammanlänkade researrangemang) ändras så att näringsidkare som erbjuder resenärer avtal om olika resetjänster ska ställa en säkerhet som täcker alla betalningar som de mottar av resenärerna. Säkerheten ska täcka även hemtransporter, om näringsidkaren är ansvarig för dem.  

Artikel 19.2 i direktivet ska förtydligas. Enligt den nya punkten 2 ska en näringsidkare som erbjuder resenärer avtal om olika resetjänster tillhandahålla resenärerna det standardformulär för information som avses i bilaga II till direktivet. Denna skyldighet att lämna information ska gälla också näringsidkare som inte är etablerade i en medlemsstat men som riktar en sådan verksamhet dit. Formuläret ska tillhandahållas på ett klart och tydligt sätt.  

Punkt 3 i samma artikel ska förtydligas så att om en näringsidkare inte uppfyller kraven i punkterna 1 och 2 i artikeln ska de rättigheter och skyldigheter som anges i artiklarna 9 och 12 samt i kapitel IV också tillämpas på de resetjänster som ingår i det sammanlänkade researrangemanget.  

I artikel 22 (Rätt till gottgörelse) föreslås en ny punkt enligt vilken en tjänsteleverantör som inte tillhandahåller eller inte lyckas tillhandahålla en tjänst som ingår i paketresan ska inom 7 dagar återbetala de betalningar som den mottagit av researrangören för tjänsten. 

Dessutom föreslås det att bilagorna I och II till direktivet uppdateras.  

Enligt artikel 3 i förslaget ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast 18 månader efter det att direktivet har trätt i kraft. Bestämmelserna ska börja tillämpas efter en övergångsperiod på sex månader. 

3  Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna

Den rättsliga grunden för direktivförslaget är artikel 114 (inre marknaden) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt denna ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Rådet fattar beslut om förslaget med kvalificerad majoritet. Statsrådet anser att den rättsliga grunden för kommissionens förslag är lämplig. 

Enligt kommissionen kan de frågor som det föreskrivs om i direktivet avgöras endast på EU-nivå. Medlemsstaterna kan inte ensamma säkerställa att alla EU-medborgare har de rättigheter som regleras i direktivet, även i krissituationer. 

Syftet med ändringen av paketresedirektivet är att modernisera de befintliga bestämmelserna och lösa de problem som framkom vid utvärderingen. De två huvudmålen för direktivet är fortfarande relevanta: alla resenärer i EU ska ha en hög och enhetlig skyddsnivå och direktivet ska bidra till en väl fungerande inre marknad. 

Åtgärderna på EU-nivå för att undanröja de problem som uppdagats och för att förtydliga och förenkla bestämmelserna i direktivet kommer att öka resenärernas och näringsidkarnas förtroende för köp och försäljning av paketresor, även över gränserna, och förbättra den inre marknadens funktion. Till exempel de nya bestämmelserna om värdebevis och preciseringen av bestämmelserna om insolvensskydd säkerställer en enhetligare tillämpning av direktivet. Om medlemsstaterna tog itu med dessa problem utan samordning skulle fragmenteringen av den inre marknaden öka. 

Statsrådet anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. 

Förslaget går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen, eftersom revideringen av direktivet gäller endast frågor som kräver åtgärder på EU-nivå. Förslaget baserar sig på ett alternativ i konsekvensbedömningen som innehåller åtgärder som är proportionerliga och mindre interventionistiska än de övriga alternativen. Förslaget upprätthåller således balansen mellan mål, medel och konsekvenser. De nya bestämmelserna är utformade efter målen för dem och åtgärderna är riktade. Kommissionen anser att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. 

Statsrådet instämmer i kommissionens ståndpunkt och anser att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. 

4  Förslagets konsekvenser

5  Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen av det inom EU

Den 3 maj 2022 överlämnades till riksdagen en E-skrivelse (E 58/2022 rd) om kommissionens offentliga samråd om översynen av paketresedirektivet. Den 22 november 2022 överlämnades till riksdagen ett E-brev (E 149/2022 rd) om kommissionens offentliga samråd om ett bättre skydd för resenärer och om deras rättigheter. 

Justitieministeriet beredde U-skrivelsen i samarbete med arbets- och näringsministeriet. Den 11 januari 2024 ordnade justitieministeriet ett samråd om direktivförslaget. Till detta kallades de centrala myndigheterna samt representanter för näringslivet och konsumentorganisationerna. Utkastet till U-skrivelse om förslaget behandlades 15–18 januari 2024 i sektionen för konkurrenskraft (EU 8) i ett skriftligt förfarande. 

Behandlingen av förslaget har ännu inte inletts i Europeiska unionens råd. 

6  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser att förslaget att uppdatera paketresedirektivet och förbättra resenärernas rättigheter är värt att understöda. Men ändringarna bör också ta rimlig hänsyn till resetjänstleverantörernas intressen och lika konkurrensvillkor för alla resetjänstleverantörer. 

Statsrådet anser att definitionerna av paketresa och sammanlänkat researrangemang trots de föreslagna ändringarna fortfarande är oklara. Definitionerna innehåller bland annat tidsgränser som inte kan motiveras med resenärsskyddet och som innebär att tillsynen blir närapå omöjlig. Under förhandlingarna bör det göras en helhetsbedömning av definitionernas funktionalitet dels ur tjänsteleverantörernas och resenärernas perspektiv, dels med avseende på tillsynen, och om möjligt bör definitionerna förtydligas. Om man inte lyckas förtydliga definitionerna tillräckligt bör man enligt statsrådet under förhandlingarna bedöma om direktivets tillämpningsområde behöver krympas, till exempel så att det inte omfattar de så kallade click-through-paketen. 

Statsrådet förhåller sig mycket kritiskt till de nya bestämmelserna om betalningar. De begränsningar som införs för researrangörer införs inte för övriga resetjänstleverantörer, och detta kan anses äventyra tjänsteleverantörernas möjligheter till en jämlik konkurrens. Problematiskt är även det att övriga resetjänstleverantörer utan hinder av den föreslagna bestämmelsen ska kunna kräva förskottsbetalningar av researrangören. Den föreslagna bestämmelsen, som i sig innehåller en motiverad möjlighet till undantag som medger större förskottsbetalningar, förbättrar i praktiken inte heller resenärernas ställning, och det blir inte möjligt att effektivt övervaka den. Om möjligheten att kräva förskottsbetalning i alla fall begränsas, förhåller sig statsrådet i och för sig positivt till att man i vissa fall ska kunna avvika från bestämmelserna, men det är viktigt att säkerställa att undantagen är noggrant avgränsade och exakta.  

Statsrådet understöder att det föreskrivs om värdebevis, men de föreslagna bestämmelserna bör förtydligas. Statsrådet välkomnar förslaget om att mottagandet av värdebevis ska grunda sig på resenärernas uttryckliga samtycke och på att värdebevisen omfattas av insolvensskydd. Under förhandlingarna bör det säkerställas att researrangören i en situation där en resenär inte använder värdebeviset inte blir skyldig att återbetala mer än vad resenären ursprungligen betalat för resan, även om värdebeviset hade ett större värde. 

Statsrådet anser det värt att understöda att resenärens rätt att säga upp ett paketreseavtal på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter förtydligas. Statsrådet anser vidare att det skulle vara nödvändigt att i paketresedirektivet förtydliga grunderna för bestämmande av den avbokningsavgift som researrangören tar ut av det paketresepris som återbetalas till resenären i en normal avbokningssituation, eftersom avbokningsavgifterna i vissa fall har blivit betydande. Kommissionen föreslår inget förtydligande av direktivet i detta avseende.  

Statsrådet förhåller sig skeptiskt till förslaget att direktivet ska innehålla bestämmelser om avtalsförhållanden mellan näringsidkare, även om researrangörer i synnerhet under coronapandemin hade stora svårigheter att få tjänsteleverantörer att återbetala förskottsbetalningar. Den föreslagna regleringen kan dock godkännas, eftersom den är dispositiv, det vill säga parterna kan avvika från den genom avtal. 

Statsrådet anser att den föreslagna preciserande regleringen av insolvensskyddet är bra. Under förhandlingarna bör det utredas om en tidsfrist på tre månader i fråga om de betalningar som ska återbetalas till resenärerna är tillräcklig vid researrangörens insolvens. Särskilt i situationer där en stor researrangör blir insolvent kan tidsfristen vara för kort, då ett stort antal personer kan ansöka om ersättning. I Finland administrerar Konkurrens- och konsumentverket den säkerhet som researrangören ska ställa för situationer med insolvens. Verket ansvarar också för återbetalningarna från säkerheten. 

Statsrådet fäster till slut uppmärksamhet vid att tidsfristen för genomförandet av direktivförslaget måste vara tillräckligt lång. Under förhandlingarna bör målet vara att tidsfristen för genomförandet av ändringarna är 24 månader. Statsrådet understöder dessutom en övergångsperiod på minst 6 månader.