Överföringen till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde och tillsynen av hälso- och sjukvården för fångar

I dag sköts hälso- och sjukvården för fångar som en del av straffverkställigheten, separat från den övriga offentliga hälso- och sjukvården, eftersom den hör till justitieministeriets förvaltningsområde och lyder under Brottspåföljdsmyndighetens ansvar medan det allmänna hälso- och sjukvårdssystemet hör till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Också organisationstillsynen har ordnats på olika sätt så att hälso- och sjukvården för fångar omfattas av Brottspåföljdsmyndighetens egenkontroll medan tillsynen av den allmänna hälso- och sjukvården hör till tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) och regionförvaltningsverken. I fråga om enskilda yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som är anställda vid Brottspåföljdsmyndigheten sköts tillsynen emellertid redan i dag på samma sätt som den allmänna tillsynen inom branschen.  

Syftet med propositionen är att göra hälso- och sjukvården för fångar till en mer integrerad del av den övriga offentliga hälso- och sjukvården så att den också omfattas av styrningen och tillsynen av hälso- och sjukvården. Meningen är att främja den i fängelselagen (767/2005) föreskrivna normalitetsprincipen, enligt vilken förhållandena i fängelserna ska motsvara förhållandena i samhället i så hög grad som möjligt. Det är fråga om en central princip inom fångvården. Enligt den får verkställighet av fängelse inte medföra andra begränsningar än frihetsberövandet. Också i många internationella rekommendationer betonas vikten av kontakter mellan hälso- och sjukvården för fångar och den offentliga hälso- och sjukvården för att förhindra diskriminering. Ett ytterligare syfte med reformen är att främja utvecklandet av hälso- och sjukvården för fångar och möjligheterna att få kontinuerlig vård. När hälso- och sjukvården för fångar ordnas separat från de övriga offentliga hälsovårdstjänsterna uppstår det problem särskilt när det gäller säkerställandet av en kontinuerlig vård. 

För att kunna nå de mål som anges ovan föreslås det i propositionen att hälso- och sjukvården för fångar överförs till resultatstyrningen för Institutet för hälsa och välfärd (THL) inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde och att tillsynen och styrningen av hälso- och sjukvården för fångar överförs till Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt regionförvaltningsverken.  

Utskottet anser att både överföringen till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde och integreringen av hälso- och sjukvården för fångar med den allmänna hälso- och sjukvården är välkomna reformer både principiellt och med tanke på de internationella rekommendationerna. På detta sätt kan man garantera att fångarna får lika tillgång till hälso- och sjukvård som de övriga medborgarna. Detta är viktigt när man beaktar att fångarnas hälsa är betydligt sämre än den övriga befolkningens. Utskottet anser också att det är positivt att hälso- och sjukvården för fångar börjar omfattas av samma organisationstillsyn som den allmänna hälso- och sjukvården. Detta kan väntas effektivisera tillsynen och därmed främja kvaliteten på servicen och patientsäkerheten.  

Hälso- och sjukvården för fångar kommer emellertid också efter överföringen att skilja sig från den övriga offentliga hälso- och sjukvården på det sättet att kommunerna ansvarar för att ordna den offentliga servicen medan man i propositionen har valt att grunda en ny enhet för vården, Enheten för hälso- och sjukvård för fångar, som lyder under THL. Det är fråga om ett självständigt verk som omfattas av THL:s resultatstyrning. Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet övervägde man under beredningen av propositionen att överföra ansvaret för att ordna hälso- och sjukvården för fångar till kommunerna. Man bestämde sig dock för att inte välja detta alternativ, eftersom hälso- och sjukvården för fångar kräver specialkompetens som inte finns inom den kommunala service som är avsedd för befolkningen i gemen. Den nya självständiga enheten anses bäst kunna garantera denna specialkompetens. Dessutom anses hälso- och sjukvården för fångar bättre passa in under THL när man beaktar de hälso- och sjukvårdsuppgifter som institutet sköter redan nu, till exempel resultatstyrningen av statens sinnessjukhus och barnskyddsenheter. Enligt social- och hälsovårdsministeriet är det inte heller värt att skjuta upp reformen tills systemet för social- och hälsovårdstjänster ska reformeras, eftersom överföringen har varit på gång redan i många år och uppskovet skulle försena de innehållsmässiga reformerna.  

Utskottet fäster dock uppmärksamhet vid kostnaderna för det system som valts. Det framgår av propositionen att överföringen kommer att orsaka en bestående tilläggskostnad på 250 000 euro från och med 2016. Tilläggskostnaden beror på det nödvändiga arbete som integreringen av hälso- och sjukvården för fångar i Institutet för hälsa och välfärd orsakar när det gäller att organisera förvaltningsprocesserna, de datatekniska systemen och andra stödtjänster. Dessutom behöver tillsynsmyndigheterna inom hälso- och sjukvården tilläggsresurser för den nya uppgiften att sköta tillsynen över hälso- och sjukvården för fångar och tillsynen över hälso- och sjukvården inom försvarsmakten, som överförs samtidigt (70 000 euro till Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården för hälso- och sjukvården för fångar och hälso- och sjukvården inom försvarsmakten gemensamt och 150 000 euro till regionförvaltningsverken). Finansieringen av ny personal sker genom överföringar av anslag från försvarsministeriets, justitieministeriets och social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Av propositionen framgår det också att man för att inleda förberedelserna inför överföringen redan har reserverat ett anslag på 421 000 euro i till-läggsbudgeten för 2015.  

Utskottet anser i ljuset av erhållen utredning att förslaget är godtagbart när man beaktar att överföringen har förberetts i många år och att anslag redan har beviljat för den för 2015. I det rådande svåra statsfinansiella läget bör man dock bedöma reformer som medför kostnadsökningar särskilt noga. Utskottet anser också att det är ytterst viktigt att man noga följer konsekvenserna av reformen och hur den fungerar med hänsyn till det valda genomförandesättet.  

Övervakningsuppgifterna separeras från hälso- och sjukvårdsuppgifterna

Den yrkesutbildade personalen inom hälso- och sjukvården för fångar är i dag tjänstemän som är anställda vid Brottspåföljdsmyndigheten. Genom reformen överförs de till social- och hälsovårds-ministeriets förvaltningsområde, vilket klargör deras ställning i förhållande till fångarna och kan bidra till att öka fångarnas förtroende för hälso- och sjukvårdstjänsterna och för vårdpersonalen. Hälso- och sjukvårdstjänsterna för fångar ska också i fortsättningen ordnas i samma lokaler som i dag, som Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för.  

Överföringen till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde betyder samtidigt att övervakningsuppgifterna och hälso- och sjukvårdsuppgifterna separeras från varandra. Det är särskilt de internationella rekommendationerna om fångvården som kräver detta. 

De yrkesutbildade personer som arbetar inom hälso- och sjukvården för fångar kan i dag utöva en del av de övervaknings- och granskningsbefogenheter som i fängelselagen föreskrivs för tjänstemännen vid Brottspåföljdsmyndigheten. Efter överföringen har de inte längre dessa befogenheter. Vid de flesta hälso- och sjukvårdsenheterna ansvarar fängelsepersonalen redan i dag för övervakningen, så för deras del ändras inte verksamheten efter reformen. Vid Psykiatriska sjukhuset för fångar i Åbo ändras däremot situationen, eftersom det inte har funnits några vakter vid Åboenheten. I framtiden är det således endast Brottspåföljdsmyndighetens fängelsepersonal, i praktiken vakterna vid fängelset i Åbo, som får utöva de befogenheter som föreskrivs för Brottspåföljdsmyndighetens tjänstemän, såsom ankomstgranskning, granskning av lokaler och egendom och övervakning av besök, vid det sjukhuset.  

Psykiatriska sjukhuset för fångar i Åbo har ansett att propositionen är problematisk till dessa delar, eftersom överföringen till det nya förvaltningsområdet betyder att det kommer vakter till sjukhuset. Också den operativa verksamheten förändras. Enligt utskottet är det emellertid viktigt både från principiell synpunkt och med tanke på de internationella rekommendationerna att övervakningsuppgifterna och hälso- och sjukvårdsuppgifterna separeras från varandra. Också med tanke på styrningen och tillsynen av enheterna inom hälso- och sjukvården för fångar är det konsekvent och tydligt att samma principer för verksamheten följs vid dem alla. I framtiden är det viktigt att som regeringen säger säkerställa att hälso- och sjukvårdspersonalen är förtrogen med lagstiftningen om verkställighet av fängelsestraff och med fångarnas rättigheter och skyldigheter. Å andra sidan ökar Brottspåföljdsmyndighetens ansvar för övervakningen och säkerheten vid Psykiatriska sjukhuset för fångar i Åbo. Utskottet understryker att detta inte får orsaka betydande merkostnader. 

I propositionen tar regeringen inte ställning till vilka konsekvenser den föreslagna ändringen har för övervakningsresurserna vid Psykiatriska sjukhuset för fångar i Åbo. Enligt uppgifter som utskottet har fått från social- och hälsovårdsministeriet och justitieministeriet kommer de tilläggsresurser som sjukhuset behöver för att säkerställa att det finns tillräckligt med behörig personal för övervakningen (cirka 7 årsverken) att fås genom interna resursöverföringar inom Brottspåföljdsmyndigheten.  

Överföring av uppgifter mellan förvaltningsområdena

Efter att hälso- och sjukvården för fångar har överförts till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde är den inte längre en del av straffverkställigheten, och de yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som överförs till den nya Enheten för hälso- och sjukvård för fångar är inte tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten. Utskottet anser att det är ytterst viktigt att inte informationsutbytet mellan Brottspåföljdsmyndighetens tjänstemän och de personer som överförs till den nya enheten försämras på grund av att hälso- och sjukvården för fångar överförs. Det finns därför orsak att säkerställa att registeruppgifter kan överföras mellan förvaltningsområdena.  

Lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten (1069/2015) antogs av riksdagen våren 2015. I den lagen ingår bestämmelser om Brottspåföljdsmyndighetens register, bland annat patientregistret som förs av hälsovårdsenheten. Vid reformen överförs patientregistret från Brottspåföljdsmyndigheten till den nya Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Bestämmelserna om behandling av patientuppgifter överförs därför från lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten till lagförslag 1 i denna proposition. Vid beredningen av propositionen har man försökt säkerställa att Enheten för hälso- och sjukvård för fångar har rätt att få uppgifter ur Brottspåföljdsmyndighetens register till den del det är nödvändigt för att utföra enhetens uppgifter (7 § 3 mom. i lagförslag 1). Man har också försökt säkerställa att uppgifter får lämnas ut utan patientens samtycke ur det patientregister som förs av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar till personer som är anställda vid Brottspåföljdsmyndigheten (6 § i lagförslag 1).  

Trots att hälso- och sjukvården för fångar överförs till ett annat förvaltningsområde kommer det fortfarande att finnas yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården vid Brottspåföljdsmyndigheten, till exempel psykologer som också i fortsättningen sköter hälso- och sjukvårdsuppgifter. Enligt inkommen utredning är det psykologerna som för in hälso- och sjukvårdsuppgifter i patientregistret i dagens läge när hälso- och sjukvården för fångar ordnas av Brottspåföljdsmyndighetens hälsovårdsenhet. I propositionen har man försökt säkerställa att de yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som kvarstår vid Brottspåföljdsmyndigheten kan få uppgifter ur patientregistret efter att registret börjar föras av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar, som hör till ett annat förvaltningsområde (6 § 2 mom. i lagförslag 1). Utskottet anser utifrån erhållen utredning att informationsgången behöver säkerställas också i motsatt riktning. Detta kan göras genom att de psykologer som blir kvar vid Brottspåföljdsmyndigheten lagrar de uppgifter som de får vid skötseln av sina uppgifter inom hälso- och sjukvården i det patientregister som förs av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar.  

Lagutskottet föreslår följaktligen för social- och hälsovårdsutskottet att 5 § 2 mom. i lagförslag 1 kompletteras med en ny mening på slutet så att momentet får följande lydelse:  

Lagutskottet anser att man dessutom bör se till att informationsgången mellan de olika aktörerna inom förvaltningsområdet kan skötas på ett mer praktiskt och allmänt hållet sätt än i form av registeruppgifter. Detta är särskilt viktigt i sådana fall när man misstänker att en fånge äventyrar allmän ordning eller säkerhet. Lagutskottet föreslår följaktligen för social- och hälsovårdsutskottet att 19 kap. i fängelselagen kompletteras med en ny 8 a § som följer:  

I 19 kap. 11 § i fängelselagen föreskrivs det om vem som beslutar om anmälningar och lämnande av upplysningar enligt olika paragrafer. Det är behövligt att samtidigt ta in en hänvisning till den föreslagna nya 8 a § i förteckningen över bestämmelser i paragrafen. 

Det är befogat att säkerställa att varningsinformation kan förmedlas också i motsatt riktning. Utskottet föreslår därför för social- och hälsovårdsutskottet att följande bestämmelse tas in som första paragraf, dvs. 16 §, i 4 kap. i lagförslag 1: 

Genom kompletteringen blir 16 § i propositionens 4 kap. 17 §. 

Ställningen för psykologer, socialarbetare och personer som arbetar med missbrukarvård

Som det sägs ovan gäller överföringen av hälso- och sjukvården för fångar endast hälsovårdsenheten i dess nuvarande form, och en stor del av psykologerna kommer fortfarande att vara anställda vid Brottspåföljdsmyndigheten. Detsamma gäller för socialarbetarna och dem som arbetar med missbrukarvård. Enligt utredning till utskottet är överföringen av de personalgrupperna till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde en mer komplicerad fråga än den nu aktuella överföringen, eftersom personerna i fråga utöver sin respektive yrkesgrupps primära uppgifter också utför en del åtgärder som hänför sig till straffverkställighet och förebyggande av återfallsbrottslighet och som regleras i fängelselagen. Styrningen och tillsynen hör i dessa fall till Brottspåföljdsmyndigheten. 

Utskottet anser att det för att främja normalitetsprincipen vore viktigt att också psykologerna, socialarbetarna och de som arbetar med missbrukarvård skulle överföras till social- och hälsovårds-ministeriets förvaltningsområde. Detta kräver dock en särskild grundlig utredning som beaktar den nu aktuella reformen och dess konsekvenser. 

Tekniska korrigeringar

Slutligen fäster utskottet social- och hälsovårdsutskottets uppmärksamhet vid att hänvisningen till 11 § i 13 § 1 mom. i lagförslag 1 behöver ändras till en hänvisning till 12 §. Också ordet "annetusta" i den finska texten i den sista meningen i 2 kap. 10 § 1 mom. i lagförslag 6 bör ändras till "anotusta".