Bakgrund, syfte och innehåll

Bakgrunden till förslaget är en tidigare ändring av gruvlagen (RP 10/2017 rd). I samband med den föreslogs det att också de nu aktuella 32 och 34 § skulle ändras. Den tidigare propositionen byggde på den då gällande lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (468/1994). Men en proposition om ändring av lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning behandlades samtidigt och man kunde vänta sig att gruvlagens bestämmelser i frågan eller hänvisningar till lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning skulle ändras i det sammanhanget. Därför avslog riksdagen förslagen till ändringar i 32 och 34 § i gruvlagen. Riksdagen godkände emellertid ett uttalande där den förutsatte att regeringen skyndsamt bereder en sådan ändring av gruvlagstiftningen som innebär att bilagorna till tillståndsansökan enligt 34 § 3 mom. 2 punkten i den gällande gruvlagen inte längre omfattas av 32 § för att företrädesrätt till malmletningstillstånd, guldvaskningstillstånd eller gruvtillstånd ska uppkomma också utan att bilagorna ingår i tillståndsansökan (RSv 31/2017 rd — RP 10/2017 rd). 

Syftet med det föreliggande lagförslaget är att svara mot kraven i uttalandet. I propositionen föreslås det att gruvlagen ändras så att Natura 2000-bedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen vid ansökan om malmletningstillstånd, gruvtillstånd och guldvaskningstillstånd kan ges in först efter det att tillståndsansökan lämnats utan att företrädesrätten går förlorad. Det betyder att 32 och 34 § i den gällande gruvlagen måste ändras. Syftet är således att möjliggöra uppkomst av företrädesrätt trots att samtliga bilagor inte har lämnats in. Tillståndsärendet ska dock inte kunna avgöras förrän alla i lagen nämnda faser av tillståndsförfarandet har genomförts. 

Utskottet anser att principerna i propositionen svarar mot målen i riksdagens uttalande och tillstyrker lagförslaget med ändringar enligt motiveringen nedan. Samtidigt pekar utskottet på behoven att utveckla gruvlagstiftningen i större omfattning och på de brister som påvisats i beredningen av och konsekvensbedömningen i propositionen och i samordningen av lagstiftningen inom olika sektorer. 

Miljöutskottets utlåtande

I sitt utlåtande (MiUU 48/2018 rd — RP 293/2018 rd) granskar miljöutskottet propositionen särskilt med avseende på om förslaget är konsekvent och godtagbart med avseende på lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (MKB-lagen), som hör till miljöutskottets ansvarsområde. Utskottet anser att den föreslagna ändringen går i annan riktning än det som eftersträvades vid 2011 års reform av gruvlagen, nämligen att kvaliteten på ansökningarna skulle bli bättre och att de skulle lämnas in så kompletta som möjligt. Samtidigt är det också klart att i fråga om projekt både enligt den gällande gruvlagen och enligt miljöskyddslagen och vattenlagen går det att ansöka om tillstånd innan konsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen har blivit klara. Enligt 25 § i MKB-lagen är ett villkor att miljökonsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen finns hos tillståndsmyndigheten när beslutet om tillstånd fattas. 

Miljöutskottet anser att förslaget i princip är godtagbart. Men utskottet riktar också kritik mot motiveringen, beredningen och bristerna i de lösningar regeringen stannat för. Att syftet med ändringen enligt motiveringen är att samordna de skyddsaspekter och andra intressen som eftersträvas med Natura 2000-bedömningen och MKB-förfarandet är vilseledande om inte rentav felaktigt, menar utskottet. Samtidigt noteras det att propositionen inte inverkar på någonting annat än företrädesrätten. Kritiken mot beredningen av projektet gäller att utkastet över huvud taget inte har varit på remiss och att inte ens miljöministeriet har hörts, fastän MKB-lagen har ändrats efter det att ändringarna i gruvlagen bereddes senast. Förslaget till lagstiftning går ut på att samordna förfarandena enligt lagstiftningen inom miljöministeriets förvaltningsområde, och remissförfarandet ingår som ett väsentligt led i lagberedningsprocessen. I fråga om de föreslagna bestämmelserna pekar miljöutskottet på en lång rad lagtekniska brister. Utskottet påpekar att 32 § i lagförslaget bör justeras genom att komplettera den med en hänvisning till kontaktmyndighetens motiverade slutsats, som också ska finnas hos myndigheten innan beslutet fattas. Utskottet går också i större omfattning in på hur förslaget förhåller sig till och harmonierar med MKB-lagen. Dessutom lyfter utskottet fram att det finns större behov av att se över gruvlagen. 

Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets kritik mot beredningen, bristerna i motiveringen samt felen och korrigeringsbehoven i lagförslagen. 

Förslagets konsekvenser

Ekonomiutskottet framhåller att det främsta syftet med förslaget är att genomföra riksdagens uttalande och den vägen möjliggöra företrädesrätt innan en komplett ansökan lämnas in innehållande miljökonsekvensbeskrivningen och kontaktmyndighetens motiverade slutsats. Förslaget väntas göra tillståndsprocesserna snabbare och smidigare samtidigt som verksamhetsutövarnas administrativa börda minskar. Propositionen väntas inte inverka negativt på miljökonsekvenserna av malmletning, gruvdrift eller guldvaskning. Den föreslagna ändringen väntas göra det möjligt att slutföra Natura 2000-bedömningen och MKB-beskrivningen med en flexiblare tidtabell än i nuläget och att bedömningen och beskrivningen kommer att ha bättre kvalitet. 

Sakkunniga har till viss del varit av olika åsikt om förslagets konsekvenser. Den mest väsentliga kritiken har gällt att ändringen kan leda till att MKB-förfarandet oftare inleds senare än nu, eftersom de viktigaste besluten om projekten måste ha fattats redan innan ansökan om gruvtillstånd lämnas till tillståndsmyndigheten. Också miljöutskottet påtalar i sitt utlåtande de eventuella konsekvenserna i form av mindre genomslagskraft för MKB-förfarandet och deltagandet. I ansökan om gruvtillstånd läggs det inte längre fram några alternativa sätt att genomföra projekt, så den sökande tvingas göra sina val till denna del innan det finns tillgång till information om projektets miljökonsekvenser, MKB-beskrivningen blir klar, berörda hörs och kontaktmyndighetens motiverade slutsats blir klar. 

Sakkunniga som ekonomiutskottet hört har också bedömt att förslaget i princip strider mot bestämmelserna i propositionen med förslag till lagstiftning om all service på ett ställe (RP 269/2018 rd), där tanken är att konsekvensbeskrivningen ska nyttjas vid finslipningen av projektplaneringen och valet av alternativ. Detta framgår för sin del av att 22 a § i MKB-lagen avgränsar samordnade höranden till fall där det så att säga inte finns några alternativ. Däremot ställer miljöskyddslagen och vattenlagen inga hinder för att lämna tillståndsansökan innan konsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen blir klara i några andra projekt än de där det inte finns några alternativ. Tillståndsmyndigheten för i de här fallen inte ärendet vidare till fasen för hörande utan inväntar konsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen. Skillnaden jämfört med gruvlagen är att tillståndsansökan enligt gruvlagen medför företrädesrätt. Ekonomiutskottet ser det som beklagligt att beredningen av projekten inte har samordnats, men menar att de bestämmelser som nu föreslås inte står i strid med de förslag som ingår i propositionen om principen om ett enda serviceställe. Dessutom påpekar utskottet att gruvlagen i fråga om tillstånden enligt gruvlagen kräver att gruvmyndigheten inte begär utlåtanden eller går ut med information om tillståndsansökan, om ansökan inte innehåller bilagorna enligt 34 § i gruvlagen, det vill säga en utredning om den bedömning som avses i 65 § i naturvårdslagen samt en miljökonsekvensbeskrivning och kontaktmyndighetens motiverade slutsats enligt lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017). 

Men ändringen bedöms också kunna leda till bättre innehåll i utredningarna, eftersom det kommer att finnas mer tid att finslipa dessa och de kan bygga på mer omfattande undersökningsmaterial än tidigare. Företrädesrätten är ett viktigt element i malmletnings- och gruvprojekt, eftersom den ger verksamhetsutövaren möjlighet att gå framåt med sitt projekt. I nuläget måste förfarandet och upprättandet av handlingar inledas långt innan ansökan om gruvtillstånd lämnas. Följden kan bli att preciseringar i slutet av malmletningsperioden eller nya fyndigheter inte längre hinner inkluderas i bedömningarna. Reformen gör det möjligt att finslipa bilagorna till ansökan med beaktande av färska uppgifter, vilket kan höja kvaliteten på utredningarna och tillåta mer exakta bedömningar av konsekvenserna för miljön. Noggrannare bedömning kan också göra det möjligt att avgränsa området för gruvdrift så att det blir snävare jämfört med en bedömning som görs i en tidigare fas. 

Utskottet ser det som uppenbart att den viktigaste effekten av förslaget kommer att bli att företrädesrätt uppkommer, vilket motsvarar syftet med förslaget. Den gällande gruvlagen tillåter att ansökan lämnas in utan de utredningar och bilagor som det nu är fråga om. Ändringen jämfört med nuläget är att de utredningar som avses i propositionen kommer att kunna lämnas in som kompletteringar utan att företrädesrätten riskeras. Följaktligen minskar trycket på tidsplanen för utredningarna till följd av eventuella konkurrerande projekt. Verksamhetsutövarnas utredningsskyldigheter minskar inte, men det blir lättare att få företrädesrätt. I ansökan ska den sökande dock uppge när bilagorna kommer att lämnas in. Myndigheten kan också bestämma att handlingarna ska lämnas inom en utsatt tid. Tillståndsbehandlingen och förutsättningarna för tillstånd kommer inte att ändras och tillståndsärendet kommer inte att kunna avgöras förrän samtliga faser i tillståndsbehandlingen, såsom hörandet, har slutförts. Förslagets konsekvenser väntas inte beröra så många aktörer; vid behandlingen i miljöutskottet väntades regleringen inverka på några projekt om året i fråga om företrädesrätten. 

De föreslagna ändringarna och de mer omfattande behoven av att se över gruvlagen

De föreliggande ändringsförslagen gäller 32 och 34 § i gruvlagen. Till följd av de omständigheter som tagits upp vid utfrågningen av sakkunniga i ekonomiutskottet och behandlingen i miljöutskottet måste bestämmelserna preciseras och korrigeras jämfört med propositionen. Med avseende på principer och mål svarar regleringen i alla fall mot riksdagens uttalande (RSv 31/2017 rd — RP 10/2017 rd). 

Utskottet framhåller att den föreslagna regleringen gäller en översyn av gruvlagen uteslutande utifrån uttalandet av riksdagen. I det här sammanhanget går utskottet därför inte närmare in på de revideringsbehov som gäller hur de grundläggande lösningarna i lagen fungerar. Framför allt på grund av det allt större internationella intresset för gruvdrift och de betydande ekonomiska konsekvenserna och miljökonsekvenserna ser utskottet det som nödvändigt att snarast göra en bedömning av om gruvlagen behöver omarbetas helt och hållet.