Betänkande

Det framgår av propositionen att Finlands säkerhetspolitiska omgivning har förändrats snabbt på grund av kriser i närområdet, terrorism och olaglig massinvandring, och dess förutsägbarhet har minskat. Samtidigt har metoderna för hybridpåverkan blivit fler. Som hybridpåverkan betraktas i propositionen planmässig verksamhet där en statlig eller icke-statlig aktör använder sig av icke-militära metoder på ett mångsidigt sätt i syfte att försöka påverka en stats svagheter och nå sina egna mål. Syftet är att skapa press, skada, osäkerhet och instabilitet hos den som är föremål för åtgärderna. Hybridpåverkan kan också vara en del av en militär operation, särskilt i den inledande fasen av den. Hybridpåverkan kan samtidigt omfatta såväl informationsoperationer som terroristisk och annan brottslig verksamhet. Påverkan kan inledas snabbt redan under normala förhållanden. 

Förvaltningsutskottet har för egen del granskat säkerhetshoten mot vårt land inom sitt ansvarsområde, bland annat i betänkandet (FvUB 5/2017 rd) om redogörelsen för den inre säkerheten och i utlåtandet (FvUU 7/2018 rd) om regeringens proposition om ändring av 10 § i Finlands grundlag (RP 198/2017 rd). 

Hybridhoten utgör när de antar konkretare former sådana störningar i den inre eller yttre säkerheten som i allmänhet kräver samarbete mellan flera myndigheter för att bekämpas. Hotfaktorerna kan inte längre som förut ses enbart som hot mot antingen den inre eller den yttre säkerheten. Den inre och den yttre säkerheten är allt oftare sammanflätade. Förvaltningsutskottet betonar att myndigheterna i det rådande säkerhetsläget som utgångspunkt bör kunna klara av säkerhetshoten med samma befogenheter som under normala förhållanden. Dessutom måste myndigheternas förmåga att stå emot belastningen från hybridpåverkan och dess följder utvecklas. 

Det är viktigt att det finns tillräckliga befogenheter för att förebygga och bekämpa säkerhetshot, såväl i fråga om den inre säkerheten som i fråga om användning av militära maktmedel. För att trygga funktionsförmågan och klara av hoten bör olika myndigheters personal- och materialresurser dessutom i förekommande fall utnyttjas effektivt för att stödja den huvudansvariga myndigheten. Myndigheternas befogenheter bör också överlappa varandra på ett ändamålsenligt sätt. 

Gränsbevakningsväsendet är vid sidan av polisen en central aktör när det gäller upprätthållandet av vårt lands inre säkerhet. Gränsbevakningsväsendet har med anledning av sina territorialövervakningsuppdrag och uppgifter i anknytning till det militära försvaret kompetens och befogenheter att bemöta även hot mot den yttre säkerheten. Förvaltningsutskottet håller med det som försvarsutskottet säger i sitt utlåtande FsUU 3/2018 rd om att gränsernas integritet och okränkbarhet är betydelsefulla värden i en självständig stat. Ett trovärdigt säkerhetssystem förebygger och upptäcker hot mot säkerheten. Särskilt viktigt är detta i bekämpningen av hybridhot, eftersom fientlig påverkan kan vara svår att identifiera i den inledande fasen. Gränssäkerhetssystemet med tillhörande trovärdiga kapaciteter är också i en militär hotbild ett väsentligt element i vårt försvar. 

Förvaltningsutskottet anser att det är motiverat att utveckla Gränsbevakningsväsendets och gränsbevakningsmännens befogenheter under normala förhållanden utifrån propositionen så att Gränsbevakningsväsendet kan bereda sig på att snabbt och effektivt möta de hot som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning, såväl självständigt som i samarbete med andra behöriga myndigheter. Det är också viktigt att förbättra Gränsbevakningsväsendets och därigenom också andra myndigheters kristålighet och förmåga att hantera omfattande störningar. Förmåga att reagera omedelbart och kristålighet är samtidigt en viktig signal utåt. 

Också försvarsutskottet stöder i sitt utlåtande propositionen och anser att den ger bättre befogenheter för Gränsbevakningsväsendet att bekämpa olika hybridhot. Försvarsutskottet anser att lagstiftningsprojektet är mycket viktigt och att lagen bör sättas i kraft skyndsamt. Försvarsutskottet påpekar också att samarbetet och beredskapen för oförutsedda situationer inte kan förbättras enbart genom nya författningar och strukturella ändringar. Nyckelfaktorerna i sammanhanget är övergripande säkerhet, bra och fungerande relationer mellan myndigheterna och fullgoda övningar. Förvaltningsutskottet håller med försvarsutskottet om detta och konstaterar att på denna grund blir den egentliga verksamheten effektiv, när man dessutom samtidigt betonar vikten av heltäckande utbildning. 

Utifrån den lagstiftning som nu stiftas kommer det i framtiden att höra till Gränsbevakningsväsendets uppgifter att se till att allmän ordning och säkerhet upprätthålls inte bara vid gränsövergångsställena utan även i Gränsbevakningsväsendets lokaler och på områden som är i Gränsbevakningsväsendets besittning, när polisen är förhindrad att göra det. 

Med stöd av den bestämmelse som tas in i gränsbevakningslagen (578/2005) kan en gränsbevakningsman i högre grad använda befogenheter som motsvarar de befogenheter som avses i 2 kap. i polislagen (872/2011) vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Befogenheterna för gränsbevakningsmän kompletteras med rätt att spärra av och utrymma lokaler och områden som omfattas av offentlig frid eller hemfrid, rätt att skingra en folksamling, rätt att öppna ett rum, en förvaringsplats eller något annat objekt för åtgärden, vid behov med maktmedel, samt rätt att ta fast och som en sista utväg avliva ett djur som orsakar fara. Efter ändringarna har en gränsbevakningsman samma befogenheter som polisen i en motsvarande situation. 

De nya hotbilderna karakteriseras i hög grad av att de påverkar myndighetsverksamhetens gränsytor. Utskottet betonar att gränsövergångsställena, Gränsbevakningsväsendets lokaler och de områden som är i Gränsbevakningsväsendet besittning bör kunna tryggas även när polisen är förhindrad att göra det. 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande GrUU 6/2018 rd att de grunder som i propositionen anges för regleringen är godtagbara. Det sägs i utlåtandet att med tanke på proportionaliteten är det relevant att Gränsbevakningsväsendets uppgifter och befogenheter som gäller att upprätthålla allmän ordning och säkerhet fortfarande ska vara regionalt avgränsade och kunna användas bara om polisen är förhindrad. Det primära ledningsansvaret för upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet ska fortfarande höra till polisen. 

I propositionen bedömer regeringen att gränsbevakningsmän i huvudsak redan har sådan utbildning och praktisk erfarenhet som behövs för att utöva befogenheterna. Men regeringen nämner också ett behov av fortbildning. Också grundlagsutskottet lyfter särskilt fram betydelsen av utbildning kring de nya befogenheter som nu föreskrivs för Gränsbevakningsväsendet. 

Förvaltningsutskottet anser att det är motiverat att gränsbevakningslagen får bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets rätt att använda teknisk avlyssning och optisk observation när det är fråga om upprätthållande av allmän ordning och säkerhet vid gränsövergångsställena, i Gränsbevakningsväsendets lokaler eller på områden som är i Gränsbevakningsväsendets besittning (32 a § i gränsbevakningslagen). Rätten att utöva de befogenheterna bör även utsträckas till sådana uppgifter för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet som utförs på polisens begäran och till assistans till polisen vid bekämpning av terrorism eller i andra särskilda situationer (33 § i gränsbevakningslagen). 

Utskottet konstaterar att befogenheterna i fråga förbättrar Gränsbevakningsväsendets förmåga att agera effektivt för att avvärja en överhängande fara som hotar liv eller hälsa samt tryggar arbetssäkerheten för Gränsbevakningsväsendets tjänstemän och säkerheten för de personer som är föremål för åtgärden. En annan sak som är av betydelse är att befogenheterna möjliggör att polisen kan dra full nytta av Gränsbevakningsväsendets assistans i de situationer polisen leder. 

Grundlagsutskottet granskar i sitt utlåtande den befogenhet till teknisk avlyssning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet som föreslås för Gränsbevakningsväsendet i 32 a § i gränsbevakningslagen. Grundlagsutskottet gör i sitt utlåtande den konklusionen att bestämmelsen inte strider mot grundlagen. Samtidigt framhåller utskottet på det sätt som framgår närmare av utlåtandet att det är otillfredsställande att tillämpningen av 10 § 3 mom. i grundlagen i viss mån fjärmat sig från den språkliga utformningen i bestämmelsen. Grundlagsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram sin uppmaning till regeringen att ta ställning till vilka åtgärder som kan behöva vidtas till följd av detta. 

Enligt den gällande gränsbevakningslagen kan Gränsbevakningsväsendet under de förutsättningar som framgår närmare av lagen ge polisen handräckning som omfattar användning av maktmedel som utnyttjar beväpning som skaffats som krigsmateriel vid bekämpning av terrorism endast på havsområden (77 a §). 

Eftersom Gränsbevakningsväsendet har militär kapacitet även på landområden, anser förvaltningsutskottet det behövligt att i enlighet med propositionen utvidga tillämpningsområdet för bestämmelsen till att omfatta inte bara finskt havsområde och Finlands ekonomiska zon utan även gränsövergångsställen och områden i närheten av gränsen (77 a § 1 mom.). Det betyder att polisen i framtiden beroende på situationen och området har möjlighet att begära handräckning på landområden antingen av Försvarsmakten eller av Gränsbevakningsväsendet. Med maktmedel som utnyttjar beväpning som skaffats som krigsmateriel avses sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än den beväpning som är avsedd för Gränsbevakningsväsendet för upprätthållande av gränssäkerheten (se närmare 77 a § 4 mom.). 

I dagens säkerhetspolitiska omgivning är det viktigt att göra samarbetet mellan myndigheterna smidigare i krävande specialsituationer. Beslutsfattandet om handräckning (77 b §) och de övriga förutsättningarna överensstämmer med det som gäller handräckning på havsområden. Enligt uppgift motsvarar regleringen också bestämmelserna i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen (781/1980). 

I 79 § i gränsbevakningslagen finns det bestämmelser om handräckning av Försvarsmakten till Gränsbevakningsväsendet. I dag har bestämmelserna om handräckning begränsats till bara vissa av Gränsbevakningsväsendets uppgifter och handräckningstyper. Rent generellt anser utskottet att det är motiverat att slopa den detaljerade förteckningen över uppgifter och i stället mer allmänt ange de situationer i vilka handräckning får ges. Enligt utskottets mening bör handräckningens innehåll och omfattning inte begränsas i detalj i lagen, eftersom det inte är möjligt att heltäckande förutse alla situationer som förutsätter handräckning. Genom att utveckla regleringen i enlighet med propositionen blir det möjligt att ge handräckning på ett smidigt sätt i olika situationer och därmed också effektivisera samarbetet mellan myndigheterna och använda samhällets resurser på ett rationellt sätt. 

Enligt propositionen har Gränsbevakningsväsendet rätt att få handräckning av Försvarsmakten i form av sådan utrustning, personal och särskild sakkunskap som behövs för uppdrag som har samband med upprätthållande av gränssäkerheten i hemlandet samt uppdrag som Gränsbevakningsväsendet ska sköta enligt lagen om sjöfartsskydd (lagen om sjöfartskydd på vissa fartyg och i hamnar som betjänar dem och om tillsyn över skyddet, 485/2004, se 22 § i gränsbevakningslagen), om handräckningen kan ges utan att den äventyrar utförandet av andra uppgifter som enligt lag ska skötas av Försvarsmakten. 

Enligt gällande lag kan handräckning av Försvarsmakten inte omfatta användning av skjutvapen eller militära maktmedel. Den som ger handräckning utifrån den föreslagna lagen har i ett synnerligen viktigt och brådskande uppdrag rätt att under en gränsbevakningsmans uppsikt använda sådana för uppdraget behövliga maktmedel som gränsbevakningsmannen med stöd av sina befogenheter ger fullmakt till och som med hänsyn till situationen kan anses vara försvarliga (79 § 2 mom.). Maktmedlen kan också inbegripa användning av skjutvapen (77 a §). Regleringen motsvarar 4 § 2 mom. och 6 § 2 mom. i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen. 

Utskottet konstaterar att syftet med handräckningen är att bistå en annan myndighet så att denna myndighet kan utföra ett uppdrag för vilket den inte har tillräckliga eller tillgängliga resurser. Meningen är självklart inte att ersätta allmänt otillräckliga myndighetsresurser. 

Enligt uppgifter till utskottet motsvarar den nya bestämmelsen om kostnader (79 b §) det som föreskrivs om kostnaderna för handräckning mellan polisen, Tullen och Gränsbevakningsväsendet. Enligt utskottets uppfattning hindrar regleringen i propositionen inte att man kommer överens om ersättning för kostnaderna på lämpligt sätt. 

Enligt 30 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) kan värnpliktiga och kvinnor som antagits till frivillig militärtjänst vid behov anlitas för att stödja Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Regeringen föreslår att gränsbevakningslagen kompletteras med bestämmelser om befogenheter för dem som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst när de anlitas för att stödja Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att personerna inte behöver ha gett sitt samtycke till att delta, utan de kan bli förordnade till uppgifterna i fråga (se närmare GrUU 6/2018 rd). De värnpliktiga som förordnats till uppgifterna blir inte heller anställda hos försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet, utan de är tjänstgöringsskyldiga enligt 7 § i värnpliktslagen (1438/2007). Värnpliktiga har också särskilt straffrättsligt ansvar (45 kap. i strafflagen). Grundlagsutskottet påpekar att det med hänsyn till dels den rättsliga ställningen för de som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst, dels Gränsbevakningsväsendets fasta lednings- och bestämmanderätt, inte i uppgifterna enligt den nu aktuella lagen är fråga om att förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter enligt 124 § i grundlagen. 

Den som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst ska enligt lagförslagets 34 d §, om det är nödvändigt av grundad anledning som anknyter till upprätthållandet av gränssäkerheten eller på grund av ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning, tillfälligt ha rätt att: 1) utreda personers identitet och uppta signalement utan användning av tvångsmedel, 2) stoppa fordon och reglera trafiken, 3) utföra säkerhetsvisitation som anknyter till en gränsbevakningsmans åtgärd, 4) genom uppmaningar och befallningar förhindra att någon som en gränsbevakningsman gripit, anhållit eller tagit i förvar eller som är föremål för andra åtgärder som riktar sig mot den personliga friheten avlägsnar sig, samt utföra transporter som anknyter till dessa uppgifter samt 5) utföra registreringsuppgifter som gäller ett brott som undersöks av Gränsbevakningsväsendet eller administrativa uppgifter som föreskrivs för Gränsbevakningsväsendet. 

Det är viktigt att de som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst står under en gränsbevakningsmans omedelbara uppsikt och tillsyn när de utför uppgifter enligt 34 d §. I de uppgifterna har de inte heller vid utövandet av befogenheterna rätt att självständigt använda maktmedel eller tillträde till myndighetsregister. Det är viktigt också med tanke på rättsskyddet för dem som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst att de endast kan förordnas att utföra uppgifter som de har tillräcklig utbildning för. Försvarsutskottet tillstyrker i sitt utlåtande också bestämmelserna om personer som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst, med betoning på att det för att utföra uppgifterna och utöva befogenheterna ska krävas tillräcklig utbildning i enlighet med 34 e § i den lag som ska stiftas. De uppgifter och befogenheter som nu föreslås är lämpliga för värnpliktiga och personer som fullgör frivillig militärtjänst och främjar deras utbildning. Det får inte vara fråga om sådana farliga uppgifter som värnpliktiga enligt 78 § 1 mom. i värnpliktslagen (1438/2007) inte får utföra. 

Utskottet anser att de aktuella uppgifterna och befogenheterna gör de värnpliktiga mer tillgängliga och i förekommande fall frigör gränsbevakningsmän för uppgifter som förutsätter utövande av krävande befogenheter. Detta är nödvändigt bland annat vid sådana omfattande störningar under normala förhållanden som kräver större personalresurser än normalt av de behöriga myndigheterna. Det kan till exempel vara fråga om sådan massinvandring som på ett gränsövergångsställe kräver samtidig utredning av ett stort antal personers identitet, registrering av dem, övervakning av deras närvaro, transport av dem och utförande av säkerhetsvisitationer av dem samt reglering av den övriga trafiken. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att bestämmelserna också gäller sådana studerande vid Gräns- och sjöbevakningsskolan som förordnats att utföra uppgifter vid allvarliga specialsituationer i enlighet med lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Utskottet bedömer att Gränsbevakningsväsendet som utgångspunkt anlitar sådana värnpliktiga och personer som fullgör frivillig militärtjänst som utbildas inom Gränsbevakningsväsendet. Men också värnpliktiga inom Försvarsmakten kan anlitas i uppgifterna, i enlighet med bestämmelserna om systemet med handräckning. 

Enligt 167 § i luftfartslagen kan en gränsbevakningsman av skäl som är nödvändiga för upprätthållande av gränssäkerheten och utförande av sjöräddningsuppdrag förbjuda ett luftfartyg att starta, beordra ett luftfartyg att landa, kräva identifiering, bestämma flygriktningen och flyghöjden eller på något annat sätt ingripa i luftfartygets färd. 

Utifrån den gällande regleringen är det svårt att ingripa i obemannade luftfartygs färd. Befogenheterna omfattar inte heller modellflygplan, och befogenheterna kan inte utövas i säkerhetsuppgifter eller för att skydda en synnerligen viktig verksamhet inom Gränsbevakningsväsendet. 

Med skydd av synnerligen viktig verksamhet inom Gränsbevakningsväsendet avses enligt propositionen till exempel sådana uppgifter inom Gränsbevakningsväsendet som klassificeras som brådskande eller nödvändiga, såsom höjning av den militära beredskapen och tryggande av utförandet av territorialövervakningsuppdrag och räddningsuppdrag. Till skydd av synnerligen viktig verksamhet hör också tryggande av ledningen av Gränsbevakningsväsendet samt skyddande av kritisk utrustning och kritiskt material och sekretessbelagda taktiska och tekniska metoder. 

Utskottet ser det som nödvändigt att Gränsbevakningsväsendet ska kunna trygga sina egna objekt och sin synnerligen viktiga verksamhet till exempel mot underrättelseinhämtning, störningar och skadegörelse och angrepp som sker med hjälp av obemannade luftfartyg eller modellflygplan. 

Därför bör gränsbevakningslagen kompletteras med den föreslagna bestämmelsen enligt vilken en gränsbevakningsman har rätt att ingripa i ett obemannat luftfartygs och modellflygplans färd samt att rikta maktmedel och tekniska åtgärder mot ett fjärrstyrt luftfartssystem, om det är nödvändigt för upprätthållande av gränssäkerheten, för utförande av en säkerhetsuppgift eller ett sjöräddningsuppdrag eller för skydd av en synnerligen viktig verksamhet inom Gränsbevakningsväsendet (38 a § i gränsbevakningslagen). 

För att utöva de ovannämnda befogenheterna ska en gränsbevakningsman enligt lagförslaget ha rätt att behandla radiokommunikation, förmedlingsuppgifter och lokaliseringsuppgifter som har samband med fjärrstyrningen av ett obemannat luftfartyg eller ett modellflygplan i syfte att ingripa i dess färd samt för att identifiera en del i helhetssystemet för det obemannade luftfartyget eller modellflygplanet och för att fastställa den delens position. 

Utskottet understryker att syftet med befogenheterna bland annat är att omhänderta ett obemannat luftfartyg eller ett modellflygplan, hindra att det används, skjuta eller tvinga ner det eller på något annat sätt ingripa i anordningens färd. Åtgärderna får dock inte orsaka mer än ringa olägenhet för övrig radiokommunikation eller för ett kommunikationsnäts anordningar eller tjänster. Utskottet konstaterar också att de nya bestämmelserna kompletterar luftfartslagens bestämmelser samt gränsbevakningslagens bestämmelser om gränsbevakningsmännens användning av maktmedel. 

Lagförslaget gäller de obemannade luftfartyg som framgår av det, såsom drönare. Utskottet konstaterar att inrikesministeriet den 14 mars 2018 tillsatte ett lagstiftningsprojekt vars syfte är att bereda behövliga förslag till bestämmelser om polisens befogenheter att ingripa i ett modellflygplans, ett obemannat luftfartygs, ett fartygs eller något annat fordons färd och för att använda dem i polisens egen verksamhet. Beredningen av polisens befogenheter gäller inte enbart obemannade luftfartyg utan också andra fordon. Utskottet ser det som motiverat att säkerhetsmyndigheterna inom sina olika uppgiftsområden utreder och bereder lämpliga bestämmelser som gör det möjligt att ingripa i också andra obemannade fordons än obemannade luftfartygs färd. 

Försvarsmakten är huvudansvarig myndighet för det militära försvaret. I gränsbevakningslagen finns bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets deltagande i det militära försvaret. Men i lagen föreskrivs det inte uttryckligen om vilka befogenheter som får utövas i uppgiften. Gränsbevakningsväsendets befogenheter har ansetts följa direkt av bestämmelsen om uppdraget och inbegripa även möjligheten att använda militära maktmedel på samma sätt som Försvarsmakten. Detta kan anses problematiskt med hänsyn till den gällande grundlagen, eftersom det i 2 § 3 mom. i grundlagen föreskrivs att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag och att lag noggrant ska iakttas i all offentlig verksamhet. 

Utskottet ser det som motiverat att gränsbevakningslagen, i överensstämmelse med praxis enligt den gällande grundlagen, får uttryckliga bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets befogenheter i uppgifter med anknytning till det militära försvaret (34 c §). Enligt den föreslagna lagen har Gränsbevakningsväsendet i sådana uppgifter med anknytning till det militära försvaret som Försvarsmakten ger Gränsbevakningsväsendet för att trygga Finlands territorium, befolkningens livsbetingelser och statsledningens handlingsfrihet samt för att försvara den lagliga samhällsordningen rätt att utöver vad som föreskrivs någon annanstans i lag vid behov använda sådan vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än en tjänstemans personliga vapen när ett väpnat angrepp eller ett motsvarande yttre hot riktas mot Finland. Lagstiftningen förstärker praxis enligt gällande lag. 

Beslut om befogenheterna fattas i enlighet med bestämmelserna om beslutsförfarandet i militära kommandomål. Till denna del ändras regleringen enligt propositionen så att ett militärt kommandomål som gäller användning av militära maktmedel ska behandlas i ett beslutsförfarande enligt lagen om försvarsmakten (551/2007) i stället för i ett beslutsförfarande enligt lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Det handlar om mål som kommendören för försvarsmakten har föredragningsansvar för. Men förfarandet kompletteras så att inrikesministern och chefen för Gränsbevakningsväsendet, utöver statsministern och försvarsministern, har rätt att närvara vid föredragningen och uttala sin uppfattning om ärendet (7 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning). 

Det framgår av grundlagsutskottets utlåtande att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Sammantaget sett anser förvaltningsutskottet att lagförslagen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av betänkandet.