Överföring av uppgifter från polisen och gränsbevakningsväsendet till Migrationsverket

De föreslagna lagarna handlar i grunden om förändrade uppgifter inom migrationsförvaltningen. I ärenden som gäller utlänningars uppehållsrätt överförs uppehållstillstånd och fortsatta tillstånd som beviljas av polisen, registreringen av EU-medborgares uppehållsrätt och tillstånden till deras makar från tredje länder samt beviljandet av resedokument och mottagningen av ansökningar om medborgarskap till Migrationsverket. Också mottagningen av ansökningar om uppehållstillstånd överförs till Migrationsverket. 

I fråga om asylärenden överförs asylutredningen, såsom utredning av identitet och resrutt, från polisen och gränsbevakningsväsendet till Migrationsverket. Migrationsverket har redan utfört asylutredningar från den 1 mars 2016 med stöd av 210 § i utlänningslagen (301/2004). Nu föreslås det bestämmelser om att asylutredningen ska skötas av Migrationsverket 

I och med ändringen blir Migrationsverket den centrala tillståndsmyndigheten i utlänningsfrågor. I Migrationsverkets behörighet ingår redan nu merparten av de uppgifter som har samband med uppehållstillståndsärenden, och verket har också behörighet att avgöra ärenden som gäller uppehållstillstånd och uppehållsrätt och som ingår i polisens behörighet. I bakgrunden finns också tanken på att polisen och gränsbevakningsväsendet bättre än förr ska kunna fokusera på sina kärnuppgifter. Men alla utlänningsrelaterade frågor övergår inte till Migrationsverket. En asylsökande ska också framöver ansöka om internationellt skydd hos polisen eller gränsbevakningsväsendet som registrerar asylsökanden och tar signalement på sökanden. På så sätt förblir polisen eller gränsbevakningsväsendet den sökandes första myndighetskontakt. Polisen och gränsbevakningsväsendet behåller viktiga uppgifter i anknytning till övervakning av utlänningar, säkringsåtgärder och avlägsnande ur landet och exempelvis bekämpning av brottslighet som har samband med olaglig inresa. 

Förvaltningsutskottet anser att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna skapar ökad tydlighet i migrationsförvaltningen. Att fokusera ärenden som gäller uppehållstillstånd till Migrationsverket ger möjligheter att med större effektivitet utveckla och förenhetliga förfarandena och därigenom effektivisera verksamheten. Med tanke på migrationsförvaltningens kunder, vare sig de är utlänningar eller exempelvis arbetsgivare, är det enklare att sköta alla ärenden som anknyter till uppehållsrätten med samma myndighet. Att koncentrera tillståndsförvaltningen och beslutsfattandet till en och samma myndighet ökar rättssäkerheten. Överföringen främjar en rådgivning med större konsekvens och samstämmighet i innehållet. Också väntetiderna kan antas bli förkortade när bara en myndighet ansvarar för funktionerna. 

Enligt propositionsmotiven ska Migrationsverket satsa hårt på e-tjänster och en ökad automatisering av behandlingen av tillstånd. Det är i grunden positivt, menar utskottet, och anser att en ökning av de elektroniska tillståndstjänsterna kan underlätta kommunikationen med myndigheterna och effektivisera verksamheten. Men det kräver att den elektroniska kommunikationen görs tillräckligt användarvänlig exempelvis genom tydliga anvisningar och möjligheter att använda flera språk. Till exempel studerande eller utlänningar som kommer till Finland för att jobba kan i allmänhet anses ha goda förutsättningar för att anlita elektroniska tillståndstjänster. Men Migrationsverket har också kunder som inte är läs- eller skrivkunniga eller som inte är vana vid e-tjänster. Därför måste det fortfarande gå att lämna ansökan om uppehållstillstånd i pappersform liksom också att vid behov bli muntligen hörd och få kundbetjäning hos myndigheterna. 

Av propositionsmotiven framgår att Migrationsverket ska få verksamhetsställen för kundbetjäning på nio orter. Det innebär en betydande förändring jämfört med nuläget, då polisen har totalt cirka 70 verksamhetsställen. Alla polisens verksamhetsställen tar inte emot alla typer av ansökningar och har inte beredskap att ge detaljerade råd om tillståndsförfarandet eller tillståndsgrunderna, eller fatta beslut om ansökningar. Men det har gått att få kundtjänst och migrationsrådgivning vid polisens verksamhetsställen. Det är å andra sidan anmärkningsvärt med tanke på reduceringen av verksamhetsställen att det första uppehållstillståndet i regel söks utomlands hos en finsk beskickning och fortsatt uppehållstillstånd söks i Finland hos Migrationsverket. Uppehållstillståndsärendena är dessutom till sin karaktär sådana att det inte finns anledning att uppsöka myndigheterna särskilt ofta. Det blir i allmänhet aktuellt att ansöka om fortsatt uppehållstillstånd inom cirka ett år eller senare, det vill säga innan det gällande uppehållstillståndet löper ut. I allmänhet rekommenderas de sökande att ansöka om fortsatt uppehållstillstånd under de tre sista månaderna. En EU-medborgare ska ansöka om registrering inom tre månader från inresan och det saknar således betydelse när under dessa tre månader ansökan görs. Medborgarskap kan sökas när som helst efter det att förutsättningarna för att förvärva medborgarskap uppfyllts. 

Enligt propositionsmotiven ska Migrationsverkets verksamhetsställen inrättas på orter där största delen av de tillståndsärenden som ska överföras redan i nuläget sköts och till vilka det finns goda förbindelser från orter där det inte längre kommer att finnas något verksamhetsställe. Utskottet finner det angeläget att nätverket av verksamhetsställen planeras med beaktande av regionala särdrag och språkliga tjänster. Personlig kundtjänst är särskilt viktigt till exempel när det gäller asylsökande i sårbar ställning och eventuella offer för människohandel. I fråga om språkliga tjänster vill utskottet fästa uppmärksamhet vid att landskapet Åland enligt propositionsmotiven inte kommer att få ett verksamhetsställe för Migrationsverket. Utskottet anser det behövligt att behovet av lokala tjänster uppmärksammas också för Ålands del och att det skapas en fungerande lösning genom vilken en kund på Åland kan få sitt ärende uträttat på ett förutsägbart och regelbundet sätt och som garanterar att de behöriga tjänstemännen kan svenska. 

Det är viktigt, anser utskottet, att det följs upp efter att lagändringen trätt i kraft att e-tjänsterna fungerar, att verksamhetsställena är tillräckligt många och att kundtjänstfunktionerna är adekvata. Det måste också utvärderas vilka konsekvenser uppgiftsöverföringen får för polisen, gränsbevakningsväsendet och Migrationsverket, och förvaltningsutskottet måste få rapport om reformens verkningar. 

Att trygga samarbetet och utbytet av information mellan Migrationsverket och polisen

I fråga om arbetsfördelningen kring utlänningsärenden är målet att myndigheterna tydligare än förr ska kunna fokusera på sina egentliga kärnuppgifter. Uppehållstillståndsärendena har traditionellt inte ansetts höra till polisens kärnuppgifter, men de stödjer skötseln av polisens kärnuppgifter. Också i asylärenden eftersträvas en arbetsfördelning baserad på myndigheternas kärnuppgifter. I ärenden som gäller medborgarskap är polisens roll också i nuläget liten. 

Utskottet har uppmärksamgjorts bland annat på uppgiftsöverföringarnas eventuella konsekvenser med tanke på polisarbetet. Ett gott säkerhetsläge kan i hög grad anses vara baserat på en god lägesbild där lokalkännedomen är i fokus. Polisen har professionell kompetens i att identifiera personer, iaktta tecken på säkerhetsrisker, bedöma syftet med vistelse i landet och utreda hur redan genomförd vistelse i landet avlöper. Särskilt när det gäller överföringen av asylutredningen har det uttryckts oro över att överföringen kan försvaga förmedlingen till polisen av information som behövs i polisarbetet och särskilt i brottsbekämpningen för att upprätthålla den inre säkerheten. 

Utmaningen har bemötts genom att effektivisera samarbetet mellan Migrationsverket och polisen och genom ökad utbildning för personalen vid Migrationsverket. Dessutom förblir polisen eller gränsbevakningsväsendet den asylsökandes första myndighetskontakt. Det är enligt utskottets mening viktigt också för att den asylsökande har möjlighet att genom en personlig kontakt bygga upp förtroendet för den finländska polisen. Kontaktytan till invandrarbefolkningen är av väsentlig betydelse också för skötseln av polisens kärnuppgifter. Polisens verksamhet kring tillstånden för utlänningar har medfört den nyttan att polisen i samband med tillståndsförfarandet har lyckats avslöja missbruk, förseelser och brott och det har också haft en förebyggande verkan. I samband med polisens verksamhet kring tillstånd för utlänningar har det också utförts utlänningsövervakning. 

Omvärlden har genomgått en kraftig omvälvning sedan sensommaren 2015. Som en följd av det har säkerhetsfrågornas vikt i fråga om invandringsärenden ökat betydligt jämfört med läget när beredningen av projektet inleddes. Förvaltningsutskottet vill inskärpa att förändringarna i omvärlden bör beaktas i samband med överföringen av uppgifter. Det är av primär vikt, anser utskottet, att samarbetet och utbytet av information mellan Migrationsverket och polisen tryggas så att överföringen av uppgifter inte försvagar polisens möjligheter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Men här bör det ändå eftersträvas verksamhetsmodeller som inte ger mer onödig byråkrati. 

Personalens ställning och budgetkonsekvenser

Överföringen av ärenden som gäller tillstånd för utlänningar från polisen till Migrationsverket medför personalkonsekvenser för bägge myndigheterna. Utgångspunkten är att den tilläggsresurs som Migrationsverket behöver till så stor del som möjligt fås från den personal som frigörs hos polisen. Det har i samband med lagberedningen utarbetats ett separat dokument om de personalpolitiska principer som ska iakttas vid överföringen, och ärendet har behandlats i ett samarbetsförfarande inom inrikesministeriets förvaltningsområde. Det är i praktiken fråga om att precisera hur lagstiftningen, tjänstekollektivavtalet och de principer som utarbetats för förändringar i statsförvaltningen kan tillämpas på denna situation. 

I propositionsmotiven bedöms att en betydande del av Migrationsverkets behov av tilläggsresurser tillgodoses med överföringar från polisen som görs direkt med stöd av 5 § i statstjänstemannalagen (1548/2011). Om inte alla de uppgifter som lediganslås vid Migrationsverket till följd av överföringen blir tillsatta efter de överföringar som sker med stöd av lagen, kan det enligt motiven ordnas ett sådant anmälningsförfarande som det föreskrivs närmare om i de ovannämnda personalpolitiska principerna. När det gäller asylärendena är situationen annorlunda eftersom det vid polisinrättningarna i praktiken är polismännen som sköter asylutredningen, som enligt förslaget ska överföras till Migrationsverket. Asylutredningen är dessutom endast en del av uppgiftsfältet för de polismän som sköter utlänningsärenden. I propositionsmotiven konstateras det att överföring av polistjänster eller gränsbevakningsväsendets tjänster till en civil myndighet i praktiken är problematiskt och oändamålsenligt. Därför föreslås det inte att dessa tjänster ska överföras till Migrationsverket. 

Förvaltningsutskottet anser att man vid verkställandet av uppgiftsöverföringen bör fästa uppmärksamhet vid ställningen för den personal som nu sköter uppgifterna hos polisen oavsett om de övergår till Migrationsverket eller förblir i polisens tjänst. Utskottet ser det som viktigt att överföringen av tjänstemännen och uppgiftsarrangemangen kan genomföras flexibelt och utan att förorsaka överlappande funktioner. 

I fråga om ärenden som gäller uppehållsrätt beräknas överföringen inte medföra betydande ändringar i lönekostnaderna för den personal som överförs från polisen till Migrationsverket. De ärenden som gäller uppehållstillstånd är avgiftsbelagd verksamhet, vilket innebär att löne- och bikostnaderna för den personal som enligt planerna ska överföras till Migrationsverket täcks med inkomsterna från de prestationsavgifter som tas ut för ansökningarna om uppehållstillstånd. Enligt utredningen kommer polisens och Migrationsverkets avgiftsförordningar i samband med behörighetsöverföringen att reformeras så att de motsvarar de uppgifter och prestationer som myndigheterna har i och med lagändringen. I fråga om asylärenden överförs anslag motsvarande uppgiftsöverföringen som ramöverföring från polisen till Migrationsverket från och med 2017. I det avseendet överförs ingen personal. 

Kostnadseffekter uppstår också av skapandet av Migrationsverkets nätverk av verksamhetsställen där man strävar efter att utnyttja lokaler som eventuellt blir lediga hos polisen eller andra statligt ägda lokaler som är lediga eller blir lediga hos en annan myndighet. Enligt propositionen beräknas hyreskostnaderna för Migrationsverkets framtida lokaler uppgå till 537 000 euro per år. Arbetsstationer, programvara och IT-tjänster för den övergående personalen samt ändringar i datasystemet för utlänningsärenden beräknas förorsaka Migrationsverket en engångskostnad på 130 000—170 000 euro. 

I och med överföringen av de ärenden som gäller tillstånd för utlänningar ska polisen täcka de samkostnader som i nuläget lagts till priserna för tillstånd för utlänningar, bland annat kostnaderna för lokaler. Vid beräkningen av kostnaderna läggs samkostnaderna till polisens olika verksamheter med stöd av arbetstidsregistreringarna. Enligt beräkningen i propositionsmotiven minskar polisens avgiftsbelagda verksamhet i och med överföringen av de ärenden som gäller tillstånd för utlänningar med cirka 200 000 timmar. Detta innebär att samkostnaderna som riktas till den avgiftsbelagda tillståndsverksamheten är cirka 2 miljoner euro mindre. Vid beräkningen stiger samkostnaderna för polisens övriga verksamhet till följd av detta, dvs. behovet av polisens budgetfinansiering ökar med motsvarande summa förutsatt att samkostnaderna hålls på nuvarande nivå. 

Återkallande av asylansökan till förläggningen

I propositionen föreslås att 95 b § i utlänningslagen om återkallande av ansökan om internationellt skydd ska ändras så att anmälan om återkallande i fortsättningen ska kunna lämnas till Migrationsverket, polisen och gränskontrollmyndigheten och dessutom också till förläggningen (lagförslag 1). Ändringen syftar till att förfarandet ska vara flexibelt och, med tanke på den sökande, också enkelt och inte innebära att sökanden måste ta sig från förläggningen till t.ex. en polisinrättning endast för att han eller hon vill återta sin ansökan. Bakgrunden är att antalet återkallade asylansökningar har ökat betydligt vilket binder polisens och andra myndigheters resurser. Perioden 1.1.2015—31.5.2016 fattades cirka 5 600 beslut om förfall. 

Återkallande av en asylansökan ska enligt lagen göras skriftligen och personligen. Det är viktigt att den som återkallar en asylansökan har tillräckliga och riktiga uppgifter om återkallandets rättsverkan exempelvis i fråga om vistelse i landet. Enligt uppgift finns det en blankett för viljeyttringar som gäller återkallande. Där ombeds den sökande uppge hur han eller hon förhåller sig till att eventuellt avlägsnas ur landet och meddelas inreseförbud. För analfabeter är förfarandet muntligt och i praktiken går man igenom blanketten tillsammans med myndigheten. Återkallanden görs också under pågående asylsamtal då bland annat en tolk står till förfogande. I paragrafens 2 mom. föreskrivs dessutom om två ojäviga vittnen som den som tar emot anmälan ska ha. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att lagändringens syfte inte är att en viljeyttring som gäller återkallande av ansökan ska kunna tas emot av vilken anställd som helst. Enligt utredning är mottagaren i praktiken förläggningens föreståndare eller biträdande föreståndare. Inte heller de förutsätts fatta beslut i ärendet eller bedöma viljeyttringen, utan det väsentliga är att de lämnar viljeyttringen till en beslutsfattare, som enligt paragrafens 3 mom. är Migrationsverket. I samband med beslutsfattandet kontrollerar Migrationsverket om den sökande vill återkalla ansökan och hur han eller hon förhåller sig till eventuellt avlägsnande ur landet och inreseförbud. 

Förvaltningsutskottet anser att i den föreslagna paragrafen har rättssäkerhetsaspekterna för den asylsökande beaktats också i de situationer då anmälan om återkallande av asylansökan görs till förläggningen. Genom ändringen görs förfarandet enklare för den sökande och det blir också administrativt mer flexibelt. Men utskottet föreslår för tydlighetens skull att 95 b § 1 mom. i lagförslag 1 ska preciseras så att anmälan om att återkalla asylansökan vid förläggningen görs till förläggningens föreståndare eller biträdande föreståndare. 

Genomförandet av förfarandedirektivet

I propositionen föreslås dessutom att utlänningslagen i anknytning till det nationella genomförandet av det så kallade förfarandedirektivet ska kompletteras med en ny 98 a § som föreskriver om tidsfrister för att fatta beslut i fråga om ansökan om internationellt skydd (lagförslag 1). I och med det kompletteras lagen med bestämmelser om en maximibehandlingstid på sex månader för en asylansökan och om eventuell förlängning av behandlingstiden. I övrigt har förfarandedirektivet redan genomförts genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2015 (195/2015). Utskottet konstaterar att bestämmelserna behövs och fyller sitt syfte och tillstyrker dem. 

Teknisk ändring i ingressen

I propositionen föreslås en ändring i bland annat 116 § i utlänningslagen (lagförslag 1). Paragrafens 1 mom. har ändrats genom lag 332/2016, som trädde i kraft den 16 maj 2016. För att lagändringen ska bli beaktad föreslår utskottet att en precisering som gäller detta görs i ingressen i lagförslag 1.