Allmänt

Enligt 16 § 2 mom. i grundlagen ska var och en säkerställas lika möjligheter att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. Bestämmelsen är inte i sig ett hinder för att ta ut utbildningsavgifter. Vissa sakkunnigyttranden har uttryckt allvarlig oro över att de studieavgifter som avses i propositionen äventyrar principen om avgiftsfri utbildning och att diskussionen om att utvidga högskolornas finansieringsbas leder till att avgifter tas ut hos alla studerande.  

Kulturutskottet vill kraftigt markera att propositionen föreslår studieavgifter endast för studerande från länder utanför EU/EES-området. Att examensinriktad utbildning är gratis för finländare och andra studerande från EU/EES-området på alla utbildningsstadier är i vårt land en central utbildningspolitisk princip som accepteras av alla parter och propositionen ifrågasätter i inget avseende denna princip. 

Efter remissdebatten om propositionen remitterades ärendet till kulturutskottet men det har inte remitterats till grundlagsutskottet för utlåtande. Under utskottsbehandlingen har det föreslagits att riksdagens grundlagsutskott ska uttala sig om hur förslaget relaterar till grundlagen. Kulturutskottet har utfrågat en sakkunnig om förslagets grundlagsenlighet. På grundval av erhållna motiveringar om relationen till grundlagen och erhållet yttrande såg kulturutskottet ingen anledning att begära utlåtande av grundlagsutskottet.  

Utskottet vill påpeka att propositionen innehåller ett åliggande att upprätthålla ett stipendiesystem vilket möjliggör utbildning också för mindre bemedlade. 

Sammantaget anser utskottet propositionen behövs och fyller sitt syfte. Kulturutskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar, men med följande påpekanden. 

Studieavgifter

Propositionens utgångspunkt är att införandet av studieavgifter skapar bättre förutsättningar för de finländska högskolorna än för närvarande att konkurrera på den internationella utbildningsmarknaden. Särskilt i början skulle avgiften leda till att mängden utländska sökande minskar vilket i synnerhet skulle påverka de högskolor, där en betydande del av de studerande kommer från länder utanför EU/EES-området. För att reformen ska lyckas finner utskottet det angeläget att uttag av studieavgifter är obligatoriskt för alla högskolor. Modellen garanterar högskolorna ett rättvist konkurrensläge då avgiftsfri utbildning inte längre kan användas som konkurrensfördel. Systemet är också tydligt för den sökande och bemöter alla studerande från länder utanför EU/EES-området lika. De högskolor som utskottet hört har mestadels förhållit sig positiva till reformen och tagit upp dess positiva konsekvenser för högskolornas finansieringsbas och konkurrensförutsättningar. 

Utskottet anser det vara ytterst viktigt att de avgifter som enligt propositionen tas ut hos studerande från länder utanför EU/EES-området inte inverkar på högskolornas statliga basfinansiering. Det väsentliga är att inkomsterna av avgifterna inte inverkar på högskolornas basfinansiering utan kan användas av högskolorna för att utveckla utbildningens kvalitet och stödtjänster i enlighet med högskolornas strategier. På så sätt garanteras en hög nivå på undervisningen och kostnadseffektivitet i stödtjänsterna också för inhemska studerande. 

Kulturutskottet vill betona att de studieavgifter som avses i propositionen tas ut inom utbildning som ges på något annat språk än finska eller svenska och som leder till lägre eller högre högskoleexamen. Med utbildningens språk avses undervisnings- och examensspråk enligt 11 § i universitetslagen och undervisnings- och examensspråket som föreskrivs i en yrkeshögskolas tillstånd enligt 8 § i högskolelagen, det vill säga det språk som examen avläggs på. Om examensspråket till exempel är finska och examen således avläggs på finska kan ingen studieavgift tas ut inom programmet även om en del av undervisningen skulle ske på exempelvis engelska. 

Studieavgifter ska enligt propositionen inte tas ut för vetenskaplig och konstnärlig påbyggnadsutbildning, som till sin karaktär avviker väsentligt från den utbildning som leder till lägre och högre högskoleexamen. De som bedriver fortsatta studier står dessutom ofta i anställningsförhållande till ett universitet eller någon annan arbetsgivare eller får en finansiering som kan jämställas med lön från någon annan aktör som finansierar forskningen (t.ex. stipendier från stiftelser), och de betalar skatt på sin lön eller sitt stipendium. Utskottet konstaterar att antalet studerande som avlagt doktorsexamen 2014 var 3 436, vilket är ca 33 procent av universitetens samtliga utländska studerande. 

I propositionen bedöms att om högskolorna tar ut den föreslagna minimiavgift av studerandena, dvs. en studieavgift på 1 500 euro, uppgår inflödet av studieavgifter 2017 till knappt 2 miljoner euro. Om antalet studerande som inleder sina studier hålls på samma nivå varje år (2 500 studerande), uppgår inflödet av studieavgifter efter fem år till ca 10 miljoner euro per år. Statens ekonomiska forskningscentral VATT har utrett kostnaderna för utländska högskolestuderandes studietid och deras ekonomiska verksamhet i Finland (VATT promemorior 46/2015). Enligt utredning förorsakar utländska studerande högskolorna kostnader på i genomsnitt 7 000 euro per år och studerande. I det perspektivet innebär en avgift enligt en nedre gräns på 1 500 euro att staten fortfarande starkt subventionerar studerande som kommer från länder utanför EU/EES-området.  

Högskolorna fick åren 2010—2014 ta ut avgifter av studerande som kommer från länder utanför EU/EES-området och som hade antagits till ett sådant utbildningsprogram på främmande språk som leder till högre högskoleexamen eller högre yrkeshögskoleexamen. Med hjälp av försöket med terminsavgifter ville man utreda vilken effekt en övergång till avgiftsbelagda utbildningsprogram skulle ha på högskolornas internationalisering, på den finländska högskoleutbildningens dragningskraft och på kvaliteten på utbildningen på främmande språk.  

Eftersom så få högskolor och program deltog i försöket med terminsavgifter uppfyllde försöket enligt en utförd bedömning inte de förväntningar som ställts på det. Försöket hade inte någon stor ekonomisk betydelse för högskolorna och målen upplevdes som oklara. Deltagandet i försöket försvagades märkbart av att försöket var kortvarigt och tidsbundet. Att uttag av avgifter var frivilligt var inte heller något bra incentiv för att delta i försöket. För yrkeshögskolornas del var deltagandet i försöket oändamålsenligt, eftersom försöket endast gällde examensprogram inom den andra cykeln och nästan alla utländska studerande vid yrkeshögskolorna studerar inom program för grundexamen. Inställningen till avgiftsbelagda studier var också en principiell fråga som begränsade deltagandet i försöket och ledde till friktion inom de deltagande högskolorna. Man befarade också att avgifterna skulle leda till ett minskat antal sökande. Det upplevdes som besvärligt och tidskrävande att skapa det stipendiesystem som förutsattes. 

Kulturutskottet vill betona att på grundval av erfarenheterna från försöket med terminsavgifter kan inga direkta slutsatser dras om hur de studieavgifter som nu föreslås kommer att fungera. Det aktuella förslaget förenhetligar uttaget av avgifter och ålägger läroanstalterna att ta i bruk ett stipendiesystem. Gränsdragningarna i försöket innebar att det exkluderade alla utbildningar inom yrkeshögskolor som leder till yrkeshögskoleexamen och där över 90 procent av yrkeshögskolornas utländska studerande studerar. Studieavgifterna kommer enligt propositionen att omfatta en större mängd utländska studerande än försöket. 

År 2014 kom cirka 77 % (15 330) av de utländska examensstuderandena från länder utanför EU/EES-området. Vid yrkeshögskolorna studerade 9 553 utländska studerande, varav cirka 81 % (7 763) kom från länder utanför EU/EES-området. Av de 10 327 utländska universitetsstuderandena kom 73 % (7 567) från länder utanför EU/EES-området. Antalet nya utländska studerande vid yrkeshögskolor var sammanlagt 2 310 (1 889 studerande från länder utanför EU/EES-området). Vid universiteten inledde 1 976 personer (1 781 från länder utanför EU/EES-området) grundexamensutbildning som nya studerande. 

Vid utfrågningen av sakkunniga har det ifrågasatts om reformen får några positiva konsekvenser för högskolornas internationella inriktning. Kritikerna menar att propositionens konsekvenser för högskolornas attraktionskraft, antal studerande och sammansättning inte har bedömts tillräckligt. En risk som har tagits upp är att det sjunkande antalet studerande inte räcker för att täcka de kostnader som uppstår till följd av studieavgifterna och stipendiesystemet.  

Men kulturutskottet konstaterar att studieavgifter eller olika slags ansöknings- eller registreringsavgifter används i de flesta OECD-länder. Högskolornas internationella inriktning har inte heller i övriga länder varit beroende enbart av huruvida de studerande betalar avgift eller inte. Exporten av finländsk utbildning baserar sig på utbildningens höga kvalitet och dess goda rykte i utlandet. Utskottet framhåller att den springande punkten i målen för högskolornas internationalisering är att locka begåvade studerande till Finland genom att erbjuda en högkvalitativ och internationellt välrenommerad utbildning. I och med reformen måste högskolorna på ett nytt sätt fästa uppmärksamhet vid kvalitetsfrågor, målgrupper och målområden, konkurrerande program, marknadsföring, stipendiesystem, språkundervisning och hantering av avgiftsbelagda program. Utbudet måste framöver motsvara de betalande kundernas förväntningar. 

Enligt utredning till utskottet kan man utifrån erfarenheter i Sverige och Danmark uppskatta att införandet av en studieavgift minskar antalet utländska sökande och nya studerande från länder utanför EU/EES-området, åtminstone under de första åren. Men Sveriges och Danmarks avgiftspraxis avviker i grunden väsentligt från förslagen i propositionen. Om avgifterna är måttliga kan det enligt utskottets bedömning antas att de inte minskar mängden studerande som söker sig till Finland lika starkt som i Sverige och Danmark genast då avgifterna tagits i bruk. Hur antalet studerande utvecklas beror inte bara på avgifterna utan också på andra attraktionsfaktorer. Det är uppenbart, anser utskottet, att studieavgifterna understryker betydelsen av utbildningens kvalitet som attraktionsfaktor för högskolorna. Dessutom kan högskolorna med hjälp av storleken på studieavgifterna, marknadsföring och stipendiesystemet påverka antalet utländska studerande. 

Enligt propositionen ska högskolorna ha ett stipendiesystem genom vilket studierna för dem som deltar i avgiftsbelagd examensutbildning stöds. En högskola bestämmer om praxis i fråga om sitt stipendiesystem på ett sådant sätt att praxisen smidigt stöder högskolans rekryteringspolitik och marknadsföring. Kulturutskottet ställer sig bakom förslaget om ett smidigt stipendiesystem eftersom det stöder de autonoma högskolornas egen rekrytering av studerande och utvecklingen av ett gemensamt stipendiesystem.  

Enligt erhållen utredning kan stipendiesystemet i praktiken genomföras smidigt och enkelt även utan att ett separat stipendium beviljas exempelvis på ett sådant sätt att en del av de studerande som omfattas av avgiftsbelagda studier helt eller delvis befrias från terminsavgifter. Högskolorna kan också, om de så önskar, komma överens om att utveckla ett gemensamt stipendiesystem. Utöver högskolorna kan även andra aktörer, t.ex. olika stiftelser eller studerandens hemland, erbjuda stipendier. Utskottet vill framhålla att stipendiesystemet inte får medföra tung byråkrati och höga kostnader, och det får inte förlänga ansöknings- och antagningsprocessen. Vid utvecklingen av enskilda stipendiesystem behövs också enhetliga handlingssätt mellan högskolorna.  

Kulturutskottet förespråkar att stipendiesystemet i framtiden också på riksnivå ska byggas upp så att alla, också de som kommer från de fattigaste länderna, ska tillförsäkras jämlika möjligheter att söka sig till utbildning. Genom ett utvecklingspolitiskt åtgärdsprogram kan utvecklingssamarbetsanslag i tilltagande utsträckning avsättas för utbildning i form av stipendier.  

Väsentligt för utvecklingen av stipendiesystemet är enligt vissa yttranden att yrkeshögskoleaktiebolagen ges möjlighet att ta emot utomstående donationer exempelvis av näringslivet och privatpersoner. På grundval av erhållen utredning konstaterar kulturutskottet att yrkeshögskolorna också utan uttryckliga lagbestämmelser har rätt att ta emot donationer i likhet med andra juridiska och fysiska personer.  

Högskolornas medelanskaffning stöds av en ändring i inkomstskattelagen i enlighet med regeringsprogrammet, enligt vilken fysiska personer och dödsbon från sin nettoförvärvsinkomst får dra av en penningdonation på minst 850 euro och högst 500 000 euro som gjorts för att främja vetenskap eller konst till ett universitet eller en högskola inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som får offentlig finansiering eller till en universitetsfond i anknytning till dessa (RP 31/2015 rd). Lagen tillämpas första gången vid beskattningen för 2016. 

Uppdragsutbildning

Enligt 9 § i universitetslagen och 13 § i yrkeshögskolelagen har högskolorna möjlighet att ordna uppdragsutbildning. Med uppdragsutbildning avses försäljning av utbildning som leder till examen till grupper av studerande utanför EU/EES-området. Utbildningen beställs och betalas av en privaträttslig eller offentligrättslig juridisk person, t.ex. en stat, en internationell organisation, ett offentligt samfund, en stiftelse eller ett privat samfund. Avgifter kan inte tas ut direkt eller indirekt av de studerande. De gällande uppdragsutbildningarna har hittills tolkats så att högskolorna när de ingår avtal om uppdragsutbildningar bör säkerställa att inte heller beställaren tar ut avgifter hos dem som deltar i utbildningen. Denna tolkningspraxis har komplicerat och i vissa fall förhindrat genomförandet av uppdragsutbildning på det sätt som lagen avser. 

Genom propositionen avser man att avlägsna de rådande oklarheterna i tolkningen. Enligt förslaget behöver högskolorna inte längre ansvara för om beställaren tar ut avgifter av de studerande som deltar i utbildningen i enlighet med lagstiftningen i beställarens placeringsstat eller i enlighet med beställarens praxis. Vid utfrågningen av sakkunniga har högskolorna ansett att den föreslagna bestämmelsen är av stor betydelse med avseende på att utvidga uppdragsutbildningen. Kultur-utskottet konstaterar att en finländsk högskola inte heller i fortsättningen kan ta ut avgifter av studerande som deltar i uppdragsutbildning, utan utbildningen finansieras i sin helhet av beställaren. 

På grundval av erhållen utredning påpekar kulturutskottet att förslagen i propositionen inte har att göra med anordnandet av internationella gemensamma och dubbla examina, utan det handlar om att förbättra högskolornas möjligheter till uppdragsutbildning. En bestämmelse som underlättar genomförandet av gemensamma och dubbla examina har fogats till 12 § 1 mom. i yrkeshögskole-lagen genom lag 257/2015 som trädde i kraft den 1 april 2015. Enligt bestämmelsen hindrar undervisningens avgiftsfrihet inte att ett universitet ordnar sådan undervisning som leder till gemensam eller dubbel examen och för vilken en utländsk högskola tar ut en avgift för sin andel av undervisningen.  

Incitament för att stanna kvar i Finland

I vårt lands högskolor studerar årligen knappa 20 000 utländska medborgare. Kulturutskottet ser det som viktigt att så många som möjligt av de utländska studerande som fått finländsk högskoleutbildning stannar kvar i Finland efter att ha blivit utexaminerade och genom sin arbetsinsats bidrar till att stärka landets kompetenskapital. I Finland har det tills vidare inte heltäckande utretts vilken betydelse de utländska studerandena har för nationalekonomin, så att det i utredningen skulle ha beaktats studerandenas konsumtion i Finland, kostnaderna för utbildningen och stödtjänsterna samt sysselsättningen av de studerande på den finländska arbetsmarknaden. Enligt utredningar som gjorts i flera europeiska länder, bl.a. i Danmark, gagnar utländska studerande, särskilt studerande på magisternivå, tydligt nationalekonomin, även om deras studier stöds med offentliga medel. 

I propositionen hänvisas till en skrivning i regeringsprogrammet enligt vilken utexaminerade personer uppmuntras att stanna kvar i Finland och arbeta t.ex. med stöd av en skatteavdragsrätt. Enligt utredning till utskottet kan ett tänkbart alternativ vara en ersättning av samma typ som studielånskompensation, som betalas till den som har avlagt examen vid en finländsk högskola, betalat terminsavgift och arbetat i Finland en viss tid. Beredningen av eventuella incitament är tills vidare bara under planering.  

Kulturutskottet anser att det är angeläget att reda ut hur väl vårt examenssystem främjar eller eventuellt förhindrar att utländska utexaminerade studerande integreras i vårt land. Enligt erhållen utredning kan högskolorna exempelvis genom tilläggsfinansieringen av studieavgifterna förbättra språkundervisningen och integrationen i arbetslivet och det finländska samhället. Utskottet understryker att det handlar om studerande från alla länder, också från EU/EES-området. Vårt lands näringsliv genomlever en stark brytning där behovet av personal med hög utbildning betonas. För att klara sig i den hårda internationella konkurrensen måste företagen bli genuint internationellt inriktade. Utskottet föreslår att som ett led i denna utveckling av det finländska arbetslivet ska företagens benägenhet att anställa kompetenta utlänska arbetstagare som avlagt finländsk högskoleexamen utvärderas och förbättras.  

Omprövnings- och rättelseförfarande

I propositionen föreslås att 82 § gällande omprövnings- och rättelseförfarande i universitetslagen preciseras. Paragrafen har ändrats genom en lag som träder i kraft den 1 januari 2016 i samband med ett omfattande projekt för översyn av bestämmelserna om sökande av ändring i förvalt-ningsärenden (lag om ändring av universitetslagen 960/2015, RP 230/2014 rd). Det föreslås att de tidsfrister enligt bestämmelsen som uppställts för omprövning och rättelse förenhetligas på ett sådant sätt att omprövning får begäras på det sätt som anges i förvaltningslagen inom 14 dagar med anledning av beslut som avses i paragrafens 4 mom. och som fattats efter begäran om rättelse. Enligt utredning till utskottet ingår en motsvarande tid på 14 dagar för begäran om omprövning i 57 § 3 mom. i den gällande yrkeshögskolelagen. Utbildningsutskottet anser det väl underbyggt och värt att backa upp att tiderna för begäran om omprövning inom olika högskolesektorer motsvarar varandra.  

Uppföljning av reformen

Enligt propositionen ska undervisnings- och kulturministeriet följa med vilken effekt införandet av studieavgifter har och inflödet av intäkter från avgifterna till högskolorna samt utvärdera hur lagstiftningen fungerar i fråga om främjandet av utbildningsexporten. Undervisnings- och kulturministeriet kommer att tillsätta en uppföljnings- och utvärderingsgrupp för detta ändamål. Kulturutskottet menar att uppföljningen och bedömningen av reformens konsekvenser är ytterst viktig både på kort och lång sikt. Uppföljningsgruppen ska ha en samlad representation från hela högskolesamfundet.