Kraven i medborgarinitiativet

I medborgarinitiativet föreslås det att riksdagen utarbetar en grundlig utredning och vidtar nödvändiga åtgärder samt genomför lagändringar för att avskaffa avgifterna för gymnasie- och yrkesstudier (nedan utbildning på andra stadiet). I initiativet krävs det att avgiftsfriheten i den grundläggande utbildningen granskas i utredningen och att en liknande modell kunde ligga till grund för genomförandet av avgiftsfri utbildning på andra stadiet samt att stödåtgärderna för studerande med funktionsnedsättning eller behov av särskilt stöd ordnas på motsvarande sätt som lagen om grundläggande utbildning (628/1998) föreskriver om. 

Behovet av att utreda möjligheten till avgiftsfri utbildning på andra stadiet motiveras med att alla inte har tillträde till studier efter den grundläggande utbildningen på lika villkor på grund av avgifterna. Enligt initiativet kostar gymnasieutbildning upp till 2 600 euro för den studerande. Kostnaderna för vissa yrkesexamina kan vara tusentals euro, vilket dels gör att de unga särbehandlas, dels skapar ett tryck på mindre bemedlade familjers försörjning. 

I initiativet påpekas det att enbart grundläggande utbildning inte är någon garanti för sysselsättning och att upp till 15 procent av de finländska ungdomarna saknar examen på andra stadiet. Med hänvisning till preliminära uppgifter i Ungdomsbarometern uppges det i initiativet att upp till en fjärdedel av alla som avbrutit sina studier på andra stadiet har avstått från att avlägga examen på grund av brist på pengar. Av de unga som saknar examen och studieplats har nästan hälften varit tvungna att dra ner på studierna eller avbryta dem på grund av ekonomiska svårigheter. 

Avgiftsfria förmåner för studerande på andra stadiet enligt den gällande lagstiftningen

Medborgarinitiativet gäller utbildning som leder till yrkesinriktad grundexamen och gymnasieutbildning som leder till studentexamen, där undervisningen är avgiftsfri för de studerande. De studerande har också rätt till avgiftsfri måltid och boende i utbildningsanordnarens elevhem samt särskilt stöd och studerandevård enligt vad som närmare föreskrivs i lagstiftningen. 

Studerande på andra stadiet har möjlighet till studiestöd enligt lagen om studiestöd (65/1994). Studiestödet består av studiepenning och statsborgen för studielån. Studiestödet kan beviljas den som fyllt 17 år. Före det omfattas studerande på andra stadiet av barnbidrag. Lagen om studiestöd har nyligen setts över genom att bestämmelser införts om riktade åtgärder för att underlätta de ekonomiska förutsättningarna för gymnasiestuderande och yrkesstuderande i familjer med små inkomster. Från och med den 1 augusti 2019 kommer studiepenningen på grundval av små inkomster att kunna höjas med ett läromaterialstillägg på 46,80 euro i månaden. Tillägget kan också betalas till studerande under 17 år. Det täcker en stor del av läromedelsutgifterna inom yrkesutbildning och gymnasieutbildning som berättigar till studiestöd. Dessutom får de studerande på andra stadiet som är under 18 år och bor självständigt bättre ekonomiska förutsättningar att studera då de från och med den 1 augusti 2019 kommer att kunna beviljas studiepenningens grundbelopp utan behovsprövning, vilket också möjliggör studielån och bostadsbidrag. 

Andra stödformer för studerande är stöd för skolresor enligt lagen om stöd för skolresor (48/1997), allmänt bostadsbidrag enligt lagen om allmänt bostadsbidrag (938/2014) och, som stödform i sista hand, utkomststöd enligt lagen om utkomststöd (1412/1997). 

Utskottet påpekar att det lyftes fram under utfrågningen av sakkunniga att Finland skiljer sig från de andra nordiska länderna i fråga om avgiftsfria studier och studiestöd inom utbildningen på andra stadiet. I Sverige, Norge och Danmark betalar studerande på andra stadiet inte för läroböcker eller läromaterial. Studiestödet på andra stadiet är högre och mindre behovsprövat, medan studielån inte alls beviljas minderåriga. 

Kostnader som studierna orsakar studerande

Även om undervisningen på andra stadiet är avgiftsfri ska de studerande själva skaffa läromedel och andra studieredskap som de behöver i studierna. Det finns inga exakta uppgifter om kostnaderna för detta men det har gjorts beräkningar i olika sammanhang. 

Inom yrkesutbildningen består de studerandes kostnader av studiematerial, personliga arbetsredskap och utrustning som behövs i studierna samt olika certifikat som behövs i arbetslivet. Arbetsredskap är exempelvis kockknivar, frisörsaxar, räknare, små verktyg och träningsmaterial. Certifikat enligt kraven på yrkesskicklighet är till exempel arbetssäkerhetskortet, första hjälpen-kortet, certifikatet för heta arbeten och hygienpasset. Olika utbildningsanordnare har olika praxis när det gäller om de studerande själva ska betala de här certifikaten eller om utbildningsanordnaren betalar dem. Ofta brukar utbildningsanordnaren ta ut full certifikatavgift hos de studerandeToisen asteen koulutuksen kustannukset opiskelijoille - vaihtoehtoja kustannusten pienentämiseksi (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2018:21).. 

En utredning gjord av UtbildningsstyrelsenToisen asteen koulutuksen koulutuskustannuksia koskeva selvitys (OPH, 22.1.2018). visar att de kostnader studierna orsakar yrkesstuderande varierar efter studieinriktning. I regel är det fråga om hundratals euro. Svaren på Amisbarometern 2017Svaren på fråga 32 (Gör en uppskattning av hur mycket pengar du sammanlagt under studietiden hittills har använt för material och redskap som behövs i studierna.) i Amisbarometern (2017) visar att 57 procent av alla yrkesstuderande under 20 år hade använt 0—200 euro för studiematerial och studieredskap, 38 procent 200—700 euro och 5 procent över 700 euro. De genomsnittliga kostnaderna utifrån svaren från alla studerande som besvarade enkäten är 200 euro per studerande. Den beräknade summan beror på i vilket skede av studierna de studerande som besvarade enkäten var. Det väntas inte ske stora förändringar i kostnaderna för den utbildning som leder till yrkesinriktad grundexamen. Den reviderade lagstiftningen medförde inga ändringar när det gäller avgiftsfria eller avgiftsbelagda läromedel. Kostnaderna för läromedel och arbetsredskap sjunker något till följd av digitaliseringen. 

I sin utredning uppger Utbildningsstyrelsen att gymnasieelevernas utgifter för studierna består av kostnader för läroböcker och annat studiematerial, dator, räknare och licenser för programvara, kostnader för avläggande av studentexamen och kostnader med anknytning till gymnasiets läroplan och arbetsmetoder. Enligt Utbildningsstyrelsens sakkunnigyttrande är de oundvikliga kostnaderna för gymnasiestudier i genomsnitt 2 500 euro, om man räknar med att en bärbar dator som lämpar sig för studierna kostar 600 euro. Utöver läroböcker och dator kan det också uppstå kostnader till exempel för skolresor och verksamhet som hör till traditionerna inom gymnasieutbildningen, såsom studiebesök och de gamlas dans. Det väntas inte ske några stora förändringar i de studerandes kostnader för gymnasieutbildning. De totala kostnaderna verkar inte minska av att man använder digitalt material eftersom materialet inte kan köpas begagnat. Däremot har det varit vanligt att spara in på kostnaderna genom att skaffa begagnade läroböcker. 

Hur avgifterna påverkar studieavhoppen och studievalen

Kravet på avgiftsfri utbildning på andra stadiet motiveras i medborgarinitiativet med att bristen på pengar har varit orsaken till att en del av de unga har avbrutit studierna. I hur stor utsträckning ekonomiska orsaker har legat bakom studieavhoppen har utretts i olika sammanhang. 

Av dem som besvarade enkätundersökningen AMIS 2018Amis 2018 -tutkimus: Mitä kuuluu, ammattiin opiskeleva? (s. 16-17.), som är riktad till yrkesstuderande och har genomförts av Alliansen för Finlands Studerande – OSKU rf, uppgav 19 procent att de någon gång hade övervägt att hoppa av sina pågående studier. År 2016 var andelen 11 procent. Enligt undersökningen visar Utbildningsstyrelsens utredning att i genomsnitt 11 procent av alla studerande på yrkesläroanstalterna hoppade av sina studier under läsåret 2016—2017. Om de positiva orsakerna, oftast byte till annan utbildning, utelämnas blir procenttalet åtta. 

En studerande kan avbryta studierna av många olika orsaker. Oftast är orsakerna personliga men de kan också vara ekonomiska. När orsakerna är ekonomiska framgår det inte av det tillgängliga materialet om det beror på de direkta kostnaderna för utbildningen eller några andra svårigheter i den ekonomiska situationen. 

Enligt resultaten av AmisbarometernSvaren på fråga 40 i Amisbarometern (2015 och 2017). är studiemotivation, inlärningssvårigheter och utmaningar med anknytning till välmående de viktigaste orsakerna som nämns av de studerande under 20 år i fråga om att överväga studieavhopp. Problem med pengar var den sjunde viktigaste orsaken till studieavhopp enligt resultaten av Amisbarometern 2015 (12 % av de som svarade) och 2017 (8 % av de som svarade). 

Motsvarande uppgifter gällande gymnasieelever finns inte tillgängliga. Målgruppen för den årliga ungdomsbarometern är 15—29-åringar, och där ingår också andra än studerande på andra stadiet. Resultaten är inte specificerade i fråga om gymnasieutbildning och yrkesutbildning. Enligt uppgifter från Ungdomsbarometern 2017Nuorisobarometri 2017, s. 46. anser 10 procent att bristen på pengar har påverkat studieavhopp ganska eller synnerligen mycket. 

Av alla som besvarade en enkät bland gymnasieelever i anknytning till Utbildningsstyrelsens utredning ansåg 65 procent att kostnaderna för gymnasiestudierna var skäliga och upplevde inte att de själva eller deras familjer hade svårt att försörja sig. Av dem som besvarade enkäten bedömde 29 procent att de hade ekonomiska problem och 6 procent hade stora ekonomiska problem. Av dem som studerar till yrkesinriktad grundexamen upplever 7 procent att de hela tiden har problem med pengar. De studerandes egen bedömning av hur pengarna räcker till varierar efter studieinriktning. Hur många studerande på andra stadiet som lyfter studielån ger en fingervisning om vilken de studerandes ekonomiska situation är. Av gymnasieeleverna har 2,8 procent studielån. Av de unga i åldern 16–19 år som studerar på yrkesläroanstalter har 11 procent tagit studielån. 

Sakkunniga har lyft fram att utgifterna för studierna också kan påverka valet av utbildning. Utgifterna kan påverka den ungas liv också på så sätt att han eller hon tvingas upphöra med en avgiftsbelagd hobby för att studera. Sakkunniga har också påpekat att både studerande och föräldrar uppger att det inte ges några förhandsbesked om de kostnader som studier på andra stadiet ger upphov till och att kostnaderna därför kan komma som en överraskning för de studerande och deras familjer. Likaså blir avgifterna för exkursioner till exempelvis teatrar, museer och simhallar ett hinder för en del av de studerande att delta. Utskottet ser det som viktigt att de som söker studieplats får tillräckligt med information dels om kostnaderna för utbildningen och de olika möjligheterna att skaffa läromedel, dels om var de kan söka ekonomiskt stöd om det behövs. Avgiftsbelagda besök får inte vara det enda sättet att nå målen enligt läroplanen, eftersom undervisningen ska vara avgiftsfri. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Förslag till uttalande 1) 

Utskottet pekar också på behovet att hitta en lösning på frågan hur mindre bemedlade studerande ska kunna delta i avgiftsbelagda exkursioner. 

Dessutom är det angeläget att de unga som ett led i undervisningen får vägledning i hur de ska hantera sin ekonomi. De ungas svaga ekonomiska kunskaper är något som bekymrar ungefär två tredjedelar (64 %) av lärarnaTalous ja nuoret TAT, Opettajien talousosaaminen, tutkimus ja raportti 2019, s. 21 och 26.. I undervisningen i ekonomiska färdigheter är det viktigt att ta upp färdigheterna att hantera sin egen ekonomi och förändringarna i den ekonomiska omvärlden och i samhället. Dessa medför nämligen ett behov av uppdaterad ekonomisk kompetens. 

Pågående projekt för att minska studiekostnaderna på andra stadiet

Utifrån ett beslut fattat i slutet av 2018 har Utbildningsstyrelsen beviljat bidrag för sammanlagt 18 projekt för att ta fram öppna digitala läromedel och materialbanker och se över undervisningen på så sätt att de studerandes kostnader minskar. Projekten för gymnasieutbildning får 1,1 miljoner euro och projekten för yrkesutbildning 2 miljoner euro. Pilotprojekten är omfattande nätverksprojekt som genomförs av flera utbildningsanordnare. De ska genomföras 2019 och resultaten ska finnas tillgängliga under det första halvåret 2020. 

Inom projekten för yrkesutbildningen tas öppna digitala läromedel och materialbanker fram i syfte att minska kostnaderna för läromedel. Också den pedagogiska verksamheten ses över för att de studerande ska kunna spara in på kostnaderna. Inom ramen för projekten utvecklas bland annat digitala studier på nätet och undervisningsmaterial för läroämnen i fråga om gemensamma examensdelar och för tillval inom fostran till företagsamhet. Dessutom produceras videomaterial till stöd för lärandet. Materialet ska kunna användas i olika lärandemiljöer. I en del av projekten gör man försök med gemensam upphandling för utbildningsanordnarna och utvecklar återanvändningen och utlåningen av läromedel och arbetsredskap, så att de studerandes kostnader ska minska. 

Analys

Om studierna på andra stadiet blir helt avgiftsfria för de studerande innebär det att de studerande inte på samma sätt som i dag orsakas kostnader för läromedel, studieredskap, utrustning och andra anskaffningar med anknytning till utbildningen eller avläggandet av examen. Eventuellt skulle också skolresorna vara avgiftsfria, vilket inte har beaktats i kostnadsberäkningarna. 

Syftet med medborgarinitiativet är att utbildningen på andra stadiet ska bli avgiftsfri, och utskottet anser att den här viktiga frågan som varit aktuell under flera regeringsperioder behöver debatteras grundligt i offentligheten. I initiativet ingår inget konkret förslag till hur avgiftsfriheten ska genomföras, utan det krävs att riksdagen gör en utredning i frågan, vidtar behövliga åtgärder och reviderar lagarna. 

Om staten ska ha ansvaret för finansieringen av avgiftsfri utbildning på andra stadiet på så sätt att materialet och utrustningen liksom nu kan användas av den studerande också efter studierna, kommer statens utgifter att öka med uppskattningsvis 109—153 miljoner euro årligen. Dessutom tillkommer eventuella utgifter för skolresor, som inte ingår i kostnadsberäkningen. Det är inte helt problemfritt att genomföra avgiftsfrihet med statlig finansiering. Det är redan i dagens modell ett problem att utbildningsanordnaren beslutar om upphandlingen av läromedel, medan den kommersiella aktören bestämmer prisnivån och tillgången, och kostnaderna betalas av den studerande och hans eller hennes familj. Om ansvaret för kostnaderna för läromedel övertas av staten utan att dagens modell ändras i övrigt kan det leda till att kostnaderna för läromedel stiger och då uppstår det ett tryck på inbesparingar på annat håll. 

Utskottet påpekar att utbildningsanordnarna också för närvarande genom egna beslut kan ge de studerande läromedel, arbetsredskap och annan liknande utrustning att använda kostnadsfritt, alternativt kan de ta ut en avgift enligt undervisningsministeriets förordning (1323/2001, 6 §), om de studerande får behålla materialet efter avslutade studier. Utbildningsanordnarna har varierande möjligheter att köpa läromedel åt de studerande. 

Läget har försvårats till följd av nedskärningarna i utbildningsfinansieringen. Utskottet anser att de finansiella resurserna för utbildningen på andra stadiet bör motsvara kostnaderna för anordnandet av utbildningen. Framöver behöver basfinansieringen av utbildningen på andra stadiet ses över samtidigt som riktade åtgärder vidtas för att så effektivt som möjligt motverka studieavhopp som beror på den ungas och familjens ekonomiska situation. Utskottet framhåller att de här utgiftsbehoven är viktiga inom ramen för de förestående regeringsförhandlingarna och noterar att utskottet har lyft fram frågan om tillräcklig basfinansiering av utbildningen i olika sammanhangI fråga om yrkesutbildningen bl.a. KuUB 7/2017 rd och KuUU 10/2018 rd samt i fråga om gymnasieutbildningen KuUB 12/2017.. 

Utöver de pilotprojekt som redan startats och de bestämmelser om läromaterialstillägg som införts under den här regeringsperioden bör utbildningsanordnarna motiveras att tillsammans med de studerande aktivt försöka hitta sätt att sänka de studerandes kostnader för utbildning på andra stadiet. Märk väl att högskolestuderande kan avlägga examen utan att köpa läroböcker. Exempel på nya sätt är utlåning av läromedel och studieredskap, digitala plattformar som gör det möjligt att dela till exempel läroboksmaterial samt gemensam anskaffning. Möjligheter att använda öppna digitala material kan vara ett sätt, likaså samarbete med företag framför allt inom yrkesutbildningen. En fungerande lösning består inte nödvändigtvis av en enda åtgärd utan kan ha flera element som anknyter dels till undervisningsmetoderna och lärandemiljöerna, dels till det behövliga materialet och möjligheterna att använda det. 

Här påpekar utskottet att det är viktigt att lita på lärarens expertis i fråga om läromedel, eftersom läraren planerar och genomför undervisningen utifrån läroplanen och kan bedöma vilka läromedel som är lämpligast i undervisningen. Utskottet menar också att läromedel som behövs i mindre mängder, till exempel läroböcker på svenska och för mer sällsynta läroämnen, bör finnas tillgängliga i rätt tid så att de studerande kan använda dem genast när de behövs. Detta är viktigt med tanke på likabehandlingen av de studerande. 

Slutsatser

Det är utmärkt att frågan om den avgiftsbelagda utbildningen på andra stadiet, som varit aktuell under flera regeringsperioder, nu med ny kraft har tagits upp i samhällsdebatten i och med medborgarinitiativet. Utskottet upprepar vad det sagt i ett tidigare betänkande (KuUB 4/2018 rd) och ser det som viktigt att var och en åtminstone avlägger examen på andra stadiet. Alla måste tillförsäkras ekonomiska förutsättningar att förvärva kompetens och utbildning, eftersom dessa i dagens samhälle är nödvändiga för att man ska klara sig på arbetsmarknaden. Enligt ett sakkunnigyttrande som utskottet fått har en ansenlig del av alla arbetstillfällen där arbetstagaren klarar sig med bara grundläggande utbildning försvunnit under de senaste decennierna. Uppskattningsvis rör det sig om fler än 600 000 arbetstillfällen sedan 1987. På dagens arbetsmarknad räcker det alltså inte att man enbart har avklarat lärokursen för den grundläggande utbildningen. 

Medborgarinitiativet lyfter fram de kulturella rättigheter, vilket är ytterst relevant. I Finland bör var och en oberoende av familjebakgrund och förmögenhet ha möjlighet att utbilda sig ända från småbarnspedagogik till högskolenivå. Utskottet understryker att unga inte bör tvingas välja studieplats på andra stadiet enligt sina egna och familjens ekonomiska förutsättningar. Som 15-åring ska man inte behöva ge upp sina drömmar. Likaså är det viktigt att de studerande inte tvingas avbryta studierna på grund av brist på pengar. Utifrån undersökningar verkar brist på pengar inte vara den vanligaste orsaken till utbildningsval och studieavhopp, men utskottet framhåller att kostnaderna för läromedel inte får hindra en enda ung person från att studera. Under den pågående regeringsperioden har problemet tacklats: bestämmelser om läromaterialstillägg har införts, två utredningar har gjorts om de studerandes kostnader för utbildning på andra stadiet och dessutom har statligt finansierade pilotprojekt startats för att söka lösningar på frågan hur kostnaderna för studier på andra stadiet kan minskas. 

Utskottet anser att temat i medborgarinitiativet är viktigt men påpekar att riksdagen på grund av sin konstitutionella ställning inte är rätt instans för att göra den utredning och lagreform som krävs. Lagen om medborgarinitiativ (12/2012) gör det möjligt att lägga fram förslag om att lagberedning ska inledas, men lagarna bereds av statsrådet, som har de resurser som behövs för arbetet. Detta måste framgå av anvisningarna gällande lagen om medborgarinitiativ. Utskottet anser att det med hänsyn till att lärandemiljöerna inom yrkesutbildningen och gymnasieutbildningen ses över måste samlas in information utifrån erfarenheterna av de pågående projekten för att minska kostnaderna för studier på andra stadiet och av reformen av studiestödslagens bestämmelser om läromaterialstillägg. Utifrån informationen ska det bedömas vilka effekter detta får på de studerandes kostnader för studierna. Utifrån den information som utredningen ger går det att dra slutsatser om vilka fortsatta åtgärder som behövs. (Förslag till uttalande 2)