Allmänt
Medborgarinitiativet innehåller ett förslag till moderskapslag med bestämmelser inom tre områden, nämligen att moderskap definieras via barnafödande, att moderskap fastställs på grundval av samtycke till assisterad befruktning och att lagen får moderskapsbestämmelser som hör till den internationella privaträttens område. Vidare ingår det ändringar i vissa andra lagen, bland annat lagen om assisterad befruktning (
1237/2006) och lagen om underhåll för barn (
704/1975).
Sammantaget sett anser utskottet att medborgarinitiativet är nödvändigt och lämpligt och tillstyrker lagförslagen, men med kommentarerna och ändringarna nedan.
Medborgarinitiativet bygger på en tidigare lagberedning inom justitieministeriet och texten motsvarar ordagrant ett förslag till utkast som ministeriet publicerade den 2 februari 2015. Utkastet i sin tur går tillbaka på ett tidigare arbetsgruppsbetänkande (Mietintöjä ja lausuntoja/Betänkanden och utlåtanden 50/2014) från ministeriet och de anknytande yttrandena (Mietintöjä ja lausuntoja/Betänkanden och utlåtanden 5/2015) samt på betänkandet från arbetsgruppen för revidering av faderskapslagen (Mietintöjä ja lausuntoja/Betänkanden och utlåtanden 56/2013; på finska) och de anknytande yttrandena (Mietintöjä ja lausuntoja/Betänkanden och utlåtanden 7/2014; på finska). Utkastet till proposition innefattar bestämmelser i moderskapslagen som vad beträffar både upplägg och innehåll i hög grad stämmer överens med den nya faderskapslag som riksdagen antog för några år sedan (11/2015, LaUB 16/2014 rd — RP 91/2014 rd). Bakgrundsmaterialet spelar en stor roll för initiativet.
Trots att medborgarinitiativet har beretts på behörigt sätt måste det göras en del tekniska justeringar i lagförslagen eftersom lagstiftningen har hunnit ändras efter att bakgrundsmaterialet var aktuellt. Exempelvis trädde en ändring av äktenskapslagen i kraft den 1 mars 2017 (
156/2015), som tillåter samkönade äktenskap. När lagförslagen godkänns, behöver vissa myndigheter få större anslag, och det måste ordnas i det här sammanhanget. Anslagsbehoven är dock små och de har kunnat utredas under behandlingen i utskottet. Följaktligen anser utskottet att lagförslagen i medborgarinitiativet kan godkännas med de ändringar som utskottet föreslår och att de inte behöver skickas till statsrådet för fortsatt beredning.
Utfrågning av sakkunniga
De sakkunniga lade fram divergerande synpunkter på medborgarinitiativet. Merparten av de ställde sig positiva till den föreslagna moderskapslagen och ansåg att den främjar barnets bästa. En del av dem ansåg emellertid att lagen omdefinierar moderskap och föräldraskap och att den strider mot barnets bästa.
Lagutskottet gör en bedömning av begreppen och konsekvenserna för barnens situation längre fram i betänkandet. För att få reda på konsekvenserna i ett barnperspektiv har utskottet hört ett stort antal experter inom bland annat familje- och barnrätt samt myndigheter och organisationer med inriktning på barn- och familjefrågor. Dessutom har utskottet bedömt lagförslagets relation till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och tagit ställning till om utlåtande behöver inhämtas av grundlagsutskottet.
Lagstiftningsmetod
De bestämmelser om utredning, erkännande, fastställande och upphävande av moderskap och om moderskapsfrågor som hör till den internationella privaträttens område som ingår i den föreslagna moderskapslagen (lagförslag 1) är i stort sett identiska med bestämmelserna i faderskapslagen. Det faller sig naturligt att införa samordnade regler eftersom fastställande av moderskap respektive faderskap har många beröringspunkter. Vidare underlättar det för berörda parter och för rådgivningsbyråer, barntillsyningsmän, magistrater och andra att tillämpa lagen.
Under behandlingen i utskottet framhölls det att målen med initiativet också kunde nås med andra metoder än med en ny moderskapslag, exempelvis med ändringar i faderskapslagen och vissa andra lagar. Å andra sidan har det föreslagits att vi ska införa en föräldraskapslag i stället för de två nuvarande lagarna. Utskottet anser dock att det inte finns någon anledning att ändra faderskapslagen så snart efter att den har införts. Det skulle nämligen behövas omfattande tekniska redigeringar och materiella revideringar. Av medborgarinitiativet framgår det att den nya faderskapslagen var under behandling i riksdagen när moderskapslagen bereddes (MI, s. 35). I den situationen var det praktiskt taget inte möjligt att närmare överväga att slå samman lagarna till en föräldraskapslag. Med hänsyn till dessa fakta anser utskottet det i detta läge vara både motiverat och rationellt att gå inför en reglering av speciallagar som det föreslås i initiativet. Det finns dock anledning att fundera över möjligheten att införa en föräldraskapslag senare när erfarenheterna av moderskapslagarna är större.
Allmän bestämmelse om definition av moderskap
Enligt förslaget är den som har fött ett barn mor till barnet (lagförslag 1, 2 §). Det är en generell bestämmelse som gäller alla barn som föds i Finland. Vår gällande lagstiftning har ingen sådan bestämmelse som definitionen i 2 § är ny.
Bestämmelsen ändrar inte det rådande rättsläget eftersom det utifrån sedvanerätten har ansetts självklart att den som föder ett barn är barnets mor. Det är också fallet när ett barn har alstrats via donerade äggceller och barnet genetiskt sett inte härstammar från den person som har fött det. Utskottet ställer sig bakom förslaget att definiera moderskap i lag. Bestämmelsen kan anses förtydliga rättsläget trots att avsaknaden av en explicit bestämmelse ytterst sällan lett till problem (MI, s. 27).
I detta sammanhang vill utskottet hänvisa till följande motivering till den föreslagna lagen (MI, s. 36): ”En förutsättning för att moderskap ska konstateras är inte att den person som har fött barnet har kvinnlig könstillhörighet. I sådana sällsynta fall då en person i fråga om juridiskt kön har fastställts vara man, men personen har bibehållit sin fortplantningsförmåga som kvinna enligt sitt anatomiska kön, är det möjligt att den person som har fött barnet i fråga om juridiskt kön är man. Bestämmelsen gör det möjligt att konstatera moderskap också i sådana fall.”
Det fall som avses här är enligt information från justitieministeriet mycket sällsynt, men möjligt. I dessa fall skulle enligt ministeriet också idag den som har fött barnet betraktas som moder enligt sedvanerätten. En liknande tolkningsanvisning ingår i förarbetena till 3 § i faderskapslagen, det vill säga att faderskap kan fastställas för den person som har avlat barnet, trots att personens juridiska könstillhörighet har fastställts vara kvinna redan före barnets födelse (RP 91/2014 rd, s. 32).
Med hänvisning till inkommen information framhåller lagutskottet att den föreslagna bestämmelsen och motiveringen ovan inte innebär någon ändring i relation till dagsläget, utan också på den här punkten motsvarar de i sak det som gäller för närvarande. Utskottet menar vidare att både bestämmelsen och motiven är förenliga med barnets bästa, eftersom det inte skulle uppkomma någon som helst juridisk relation mellan den som föder barnet och barnet självt om den som föder barnet inte skulle betraktas som barnets moder i det fall som beskrivs i motiven. Detta hänger samman med att den man som fött barnet inte heller enligt faderskapslagen kan betraktas som fadern, eftersom faderskap enligt faderskapslagen bygger på en faderskapspresumtion, det vill säga på äktenskap med den som föder barnet (2 §) eller på erkännande av faderskap, men inte på barnafödande.
För tydlighetens skull framhåller utskottet att medborgarinitiativet inte innehåller några ändringar om föräldraskap för transsexuella personer. Den typen av frågor kan lämpligen lösas när social- och hälsovårdsministeriet bedömer om lagen om fastställande av transsexuella personers könstillhörighet (
563/2002) behöver ändras.
Fastställande av moderskap på grundval av samtycke till assisterad befruktning
Nuläge
I 2 § i lagen om assisterad befruktning finns definitioner på ”par” och ”den som får behandling” (1 och 2 punkten). Med ”par” avses en kvinna och en man som lever tillsammans i äktenskap eller under äktenskapsliknande förhållanden och med ”den som får behandling” avses ett par, eller en kvinna som inte lever i äktenskap eller under äktenskapsliknande förhållanden med en man. Bestämmelsen innefattar alltså inte situationen att ett par som består av två kvinnor får assisterad befruktning, men det framgår av initiativet att det förekommer mycket allmänt (s. 27).
När ett barn har alstrats med assisterad befruktning, kan föräldraskapet för moderns kvinnliga partner fastställas via familjeintern adoption, det vill säga att den kvinna som inte har fött barnet adopterar barnet. Rättsverkningarna mellan barnet och föräldrarna, exempelvis underhållsskyldighet, arvsrätt och umgängesrätt vid skilsmässa, uppkommer först när föräldraskapet har fastställts med familjeintern adoption. För familjeintern adoption krävs det adoptionsrådgivning och fastställelse av tingsrätten. Vidare måste paret vara gifta eller leva i registrerat partnerskap. Det kravet gäller både samkönade och skildkönade par.
När en kvinna och en man bildar ett äkta par bestäms faderskapet för barnet på grundval av faderskapspresumtionen. Faderskapspresumtionen tillämpas också när ett barn har alstrats via assisterad befruktning och den äkta mannen har gett samtycke till behandlingen. När en kvinna och en man som är sambor får ett barn och mannen har gett sitt samtycke till assisterad befruktning, kan mannens faderskap fastställas på grundval av erkännande eller domstolsbeslut. Dessa möjligheter avser inte sambor eller äkta makar som är av samma kön.
Internationell jämförelse
En internationell jämförelse av moderskapsbestämmelserna ingår i betänkandet från arbetsgruppen för revidering av faderskapslagen (MI, s. 28, och Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 56/2013, s. 15—19). I betänkandet beskrivs rättsläget i de övriga nordiska länderna samt i Estland, Ryssland, Tyskland, Frankrike, Nederländerna och England och Wales. I Sverige, Norge, Island, Danmark och i England och Wales kan föräldraskapet för den kvinnliga partnern till den mamma som fött ett barn konstateras vara eller fastställas som juridisk moder till barnet. Fastställande av moderskap är bundet till att modern får assisterad befruktning och moderns partner ger sitt samtycke till behandlingen.
I oktober-november 2017 gjorde riksdagens interna utredningstjänst en enkät om juridiskt föräldraskap för personer av samma kön inom de europeiska parlamentens nätverk ECPRD. Enkäten bevarades av 22 länder (bland EU-staterna Belgien, Danmark, Estland, Frankrike, Förenade konungadömet, Grekland, Kroatien, Lettland. Litauen, Luxemburg, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Sverige, Tyskland, Ungern och Österrike, och av övriga länder Island, Israel, Norge och Schweiz. Enkäten visar att också Belgien och Österrike reviderade sin lagstiftning 2015 och numera tillåter att det juridiska föräldraskapet för den kvinnliga partnern till den mamma som fött ett barn kan konstateras och fastställas. I motsats till Österrike och de övriga länderna kopplar Belgien inte ihop fastställande med assisterad befruktning. För närvarande tar Tyskland ställning till om lagstiftningen bör ändras.
Förslaget
Förslaget i medborgarinitiativet innebär att den kvinnliga partnern till den som fött ett barn kan fastställas vara mor till barnet jämsides med den som har fött barnet, om de skaffat barnet i samförstånd med hjälp av assisterad befruktning (lagförslag 1, 3 § 1 mom.). Moderskapet för den kvinnliga partnern till den som fött barnet grundar sig då på samtycke till assisterad befruktning. I sådana fall kan moderskapet erkännas redan innan barnet är fött antingen på en moderskapsbyrå eller hos en barnatillsyningsman, och moderskapet fastställs via ett beslut av magistraten eller domstolen. Proceduren påminner om proceduren för att erkänna och fastställa faderskap enligt faderskapslagen. Samtidigt föreslås definitionen på ”par” enligt 2 § i lagen om assisterad befruktning utsträckas till att inte bara avse par som består en kvinna och en man utan och också par som består av två kvinnor. Därmed kan ett kvinnligt par får assisterad befruktning som par.
Moderskapet för den kvinnliga partnern till den som fött ett barn kan däremot inte fastställas om faderskap till barnet har konstaterats eller fastställts eller kan konstateras eller fastställas i enlighet med faderskapslagen (lagförslag 1, 3 § 2 mom.). Medborgarinitiativet påverkar alltså inte faderskapet, och tillåter inte att barnet har fler än två juridiska föräldrar.
Ingen ändring föreslås i 16 § 2 mom. I lagen om assisterad befruktning, som föreskriver om möjlighet för en donator av könsceller att samtycka till att faderskapet fastställs när någon annan än ett par har fått assisterad befruktning. När definitionen på par i 2 § utsträcks till att omfatta inte bara par bestående av en kvinna och en man utan också par bestående av två kvinnor, kan en spermadonator inte ge sitt samtycke till att faderskapet fastställs när ett kvinnligt par har fått assisterad befruktning.
Nuläge och bedömning av förslagen
Enligt en bedömning av Institutet för hälsa och välfärd är det årligen cirka 160 kvinnliga par som behandlas med assisterad befruktning, framgår det av medborgarinitiativet (s. 31). Trots att fallen inte är många är de föreslagna bestämmelserna av stor betydelse för dem. Dessutom spelar reformen en stor principiell roll.
Beskrivningen av nuläget visar att ett kvinnligt par befinner sig i en annan situation än ett par bestående av en kvinna och en man både principiellt och juridiskt. Den stora skillnaden är att vår nuvarande lagstiftning tillåter att ett barn som föds via assisterad befruktning i en skildkönad familj kan ha två juridiska föräldrar redan när det föds. Den möjligheten har inte ett barn som alstras på samma sätt i en samkönad familj.
Med hänvisning till inhämtad information anser utskottet att familjeintern adoption inte är det optimala sättet att fastställa föräldraskapet för den andra partnern, när ett kvinnligt i samförstånd skaffar barn via assisterad befruktning. Det är inte heller det bästa sättet att säkerställa barnets bästa eftersom familjeintern adoption i bästa fall kan fastställas först några veckor efter att barnets blivit fött (MI, s. 31). Problem med att säkerställa barnets bästa kan då uppstå om den mamma som fött barnet avlider eller får någon allvarlig sjukdom innan den familjeinterna adoptionen har fastställts. En adoption, och därmed möjligheten att fastställa föräldraskap för den andra underhållsskyldiga juridiska föräldern, kan också falla på att den som ansöker om adoption eller den som fött barnet på grund av att relationen strandat återkallar samtycket till adoption innan adoptionen har fastställts.
Följaktligen anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna framför allt talar för möjligheten att säkerställa barnets bästa. Tack vare ändringen kommer ett barn som föds i en samkönad familj till följd av assisterad befruktning att ha två juridiska föräldrar redan vid födelsen på samma sätt som barn med föräldrar av olika kön. När den andra juridiska och underhållsskyldiga föräldern till ett sådant barn kan fastställas tidigare, snabbare och enklare, är det lättare att säkerställa barnets bästa och göra barnet jämlikt i relation till andra barn. Bestämmelserna stärker dessutom kvinnliga pars föräldraskap och gör dem jämlika i relation till par bestående av en kvinna och en man. Likaså blir olika typer av kvinnliga par mer jämlika sinsemellan.
Moderskapet ska således fastställas på grundval av samtycke till assisterad befruktning och bestämmelsen gäller därför partnern till den kvinna som föder barnet. Bestämmelserna gäller följaktligen inte manliga par. Trots medborgarinitiativet medverkar till större jämlikhet mellan familjer av olika former, är det ingen lösning på alla jämlikhetsproblem mellan par av olika typer. Detta är dock inget skäl för att låta bli att förbättra situationen för kvinnliga par och deras barn som kommer till via assisterad befruktning.
Utskottet anser det vara motiverat att erkännande och fastställande av moderskap är kopplade till assisterad befruktning. I dessa fall handlar det om expertassisterad behandling, och det går att i dessa fall få fram nödvändiga bevis för att paret skaffar ett gemensamt barn i samförstånd.
De föreslagna ändringarna i 2 § i lagen om assisterad befruktning och det faktum att 16 § 2 mom. i lagen inte ändras innebär att man vid assisterad befruktning som ett kvinnligt par får i egenskap av par bara får använda spermier från donatorer som inte gett samtycke till att faderskapet kan fastställas efter barnets födelse. Detta motsvarar nuläget beträffande par av olika kön (MI, s. 29).
En del av de sakkunniga framhöll att kvinnliga par bör kunna välja om spermadonatorn, det vill säga barnets biologiska far, fastställs vara juridisk fader eller om partnern till den kvinna som har fött barnet fastställs vara juridisk moder. Det kunde införas med en ny bestämmelse i 16 § 2 mom. i lagen om assisterad befruktning. Den kan föreskriva att spermadonatorn kan ge samtycke till att faderskapet fastställs inte bara när en kvinna ensam för assisterad befruktning utan också när ett kvinnligt par får behandlingen. Enligt dessa sakkunniga kan ett kvinnligt par redan i dag välja om barnets biologiska far fastställs vara barnets fader eller om den partner som inte föder barnet fastställs vara moder. Av detta följer dock att det i fortsättningen inte går att fastställa faderskap för ett barn som ett kvinnligt par skaffat via assisterad befruktning, även om alla parter är eniga om faderskapet.
Justitieministeriet har överlämnat åt lagutskottet att ta ställning till om det anser denna ändring i medborgarinitiativet vara motiverad. Enligt vad justitieministeriet erfar används vid assisterad befruktning av kvinnliga par numera vanligen könsceller som innebär att donatorns faderskap inte kan fastställas. När det är fråga om kvinnliga par kan emellertid också sådana könsceller användas som donatorn i förväg har gett samtycke till fastställande av faderskap för. I dessa fall kan således donatorns faderskap fastställas. I själva verket är det alltid så att donatorn och det kvinnliga paret känner varandra. I dessa fall kan moderskap inte fastställas för den andra partnern i ett kvinnligt par.
Om 16 § 2 mom. I lagen om assisterad befruktning får detta tillägg, kommer valet mellan att fastställa faderskap för donatorn eller att fastställa moderskap för den andra partnern jämsides med den kvinna som fött barnet och är mor till det enligt justitieministeriets uppfattning att ske när paret bestämmer vilken typ av könsceller de vill använda vid behandlingen. Den andra partnern kan fastställas vara mamma till barnet om man vid behandlingen använder könsceller från en donator som inte kan fastställas vara fadern. Den andra partnern kan däremot inte fastställas vara moder till barnet, om man vid behandlingen använder könsceller från en donator som kan fastställas vara fadern. Det beror på 3 § 2 mom. I moderskapslagen, som föreskriver att moderskap inte kan fastställas, om faderskap till barnet kan fastställts. På så sätt sker det inga krockar mellan föräldraskap för den biologiska fadern som är donator och föräldraskap för den andra partnern i det kvinnliga paret. Det ska fortfarandet inte tillåtas att en tredje förälder fastställs för ett barn. Justitieministeriet bedömer därför att det inte finns några juridiska hinder för att införa ändringen.
Den föreslagna ändringen i 16 § 2 mom. i lagen om assisterad befruktning kan försvaras med att den ger ett barn som lever i en familj med två kvinnliga partner möjlighet att ha en juridisk far, om parterna önskar det, påpekar utskottet. Det ändrar ingenting på det faktum i den familjerättsliga lagstiftningen att ett barn kan ha högst två juridiska föräldrar.
Å andra sidan gäller förslaget i medborgarinitiativet samkönade par på precis samma sätt som par av olika kön, vilket är en tydlig lösning för både paren och behandlingspraxis. Dessutom stöder det föräldraskapet för den kvinna som inte har fött barnet och hennes relation till barnet och fokuserar på kvinnornas gemensamma föräldraskap. Vidare anser lagutskottet att det spelar en roll att ändringen av 16 § 2 mom. i lagen om assisterad befruktning inte innehåller det ursprungliga förslaget från justitieministeriet. Följaktligen varken bedömdes eller förutsågs konsekvenserna av en sådan ändring under beredningens gång.
Sammantaget sett har utskottet gått in för att stödja den lösning i medborgarinitiativet som innebär att kvinnliga par bara kan få assisterad befruktning med könsceller från en donator som inte har gett samtycke till att faderskap fastställs. Justitieministeriet bör dock utreda om 16 § 2 mom. i lagen om assisterad befruktning kan ändras och samtidigt bedöma vilka konsekvenser en ändring kan komma att ha.
Begrepp
Medborgarinitiativet innebär att ett barn kan ha två mödrar. Det avser juridiskt föräldraskap, inte biologiskt eller genetiskt föräldraskap. Redan idag antecknas samkönade föräldrar, varav den ena partnern har adopterat det barn som den andra har fött genom familjeintern adoption, som moder eller fader i befolkningsdatasystemet på samma sätt som biologiska föräldrar till ett barn. Ett barn kan således i dagsläget ha två juridiska mödrar eller två juridiska fäder. Det finns dock ingen risk för förväxlingar i vilkendera modern som är den biologiska mamman och vilketdera moderskapet som grundar sig på samtycke till assisterad befruktning eftersom det av befolkningsdatasystemet framgår när föräldraskapet har fastställts. Utifrån registreringen kan man sluta sig till vilkendera föräldern som är barnets biologiska förälder och vilketdera föräldraskapet som grundar sig på adoption eller samtycke till assisterad befruktning. Följaktligen har lagutskottet ingenting att invända mot begreppen i initiativet.
Det är samtidigt viktigt att notera att 3 § i moderskapslagen, som tillåter att moderskap fastställs på grundval av samtycke till assisterad befruktning, ska kopplas ihop med 2 § i lagen om assisterad befruktning. Av den paragrafen följer att villkoret dels är en parrelation (1 punkten), dels att det kan finnas högst två som får behandling (2 punkten).
Åldersgränser
Utskottet att fäst sig vid åldersgränserna för assisterad befruktning och erkännande av moderskap. Lagen om assisterad befruktning kräver inte att den som får behandling eller den som ger samtycke ska vara myndig. Av motiven till initiativet framgår det att en minderårig kan erkänna sitt moderskap och att vårdnadshavarna eller företrädarna för personen ska höras (s. 46).
Det bör dock övervägas om lagen om assisterad befruktning bör få en åldersgräns för både samkönade par och par av olika kön eftersom ändringen kommer att påverka de allmänna villkoren för att få assisterad befruktning. Om en åldersgräns för att erkänna moderskap införs, måste bestämmelserna om erkännande av faderskap i faderskapslagen vägas in. Det krävs således omfattande bedömning innan åldersgränser införs. Därför är det motiverat att frågan aktualiseras först när det finns mer erfarenheter att tillämpa båda lagarna, faderskapslagen och moderskapslagen.
Bestämmelser som hör till den internationella privaträttens område
Bestämmelserna inom den internationella privaträttens område avser myndigheternas internationella befogenheter, tillämplig lag och erkännande och genomförande i Finland av beslut fattade av främmande stater. I dagsläget har Finland inga bestämmelser som hör till den internationella privaträttens område och därför är bestämmelserna i den föreslagna moderskapslagen (7 kap.) helt nya. Den nya faderskapslagen har vägts in i bestämmelserna.
Med hänsyn till förändringarna i familjestrukturen och familjernas mer internationella karaktär anser lagutskottet det motiverat och nödvändigt att moderskapslagen får bestämmelser som hör till den internationella privaträttens område. Bestämmelserna förtydligar rättsläget i gränsöverskridande fall när länderna kan ha olika bestämmelser om moderskap.
De inbegriper situationer när ett barn har kommit till i utlandet via surrogatmoderskap och familjen vill få erkännande av moderskapet i Finland (45 § 3 mom.). Surrogatmoderskap är tillåtet i vissa länder, men inte i Finland (lagen om assisterad befruktning, 8 § 6 punkten). Enligt bestämmelsen i moderskapslagen kan ett beslut som fastställer någon annan vara mor i stället för den mor som har fött barnet erkännas endast om beslutet har meddelats i den stat där den som har fastställts vara mor var bosatt vid barnets födelse eller om beslutet erkänns i den stat där den som har fastställts vara mor var bosatt vid barnets födelse. Därutöver krävs det att den som har fastställts vara mor ska ha bott i staten i fråga utan avbrott i minst ett år omedelbart innan barnet föddes. Syftet är att förhindra att bestämmelserna om surrogatmoderskap kringgås och därför krävs det att personen ska tillräckligt stor anknytning till det land som fattar beslutet. Det betyder att ett beslut om moderskap kan erkännas i Finland exempelvis om personen, sedan hon fastställts vara mor, flyttar till Finland efter att i mer än ett år omedelbart före barnets födelse ha bott i en stat som kan anses vara hennes bostadsort och som tillåter surrogatmoderskap (MI, s. 61).
Förslaget betyder att det kan hända att ett utländskt moderskapsbeslut som baserar sig på surrogatmoderskap inte erkänns, om föräldern har varit bosatt i Finland vid barnets födelse. I vissa fall kan bestämmelsen leda till att ett etablerat moderskapsförhållande inte kan erkännas, även om det skulle vara förenligt med barnets bästa (MI, s. 61). Det bör dock noteras att ett barn i sådana fall inte behöver vara utan juridiska föräldrar i Finland eftersom vi har andra möjligheter för att fastställa faderskap eller adoption. De alternativa möjligheterna att fastställa juridiskt föräldraskap är viktiga med avseende på vars och ens rätt enligt artikel 8 i Europakonventionen att åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv. Europadomstolen har nämligen ansett att det är ett brott mot artikel 8 om ett barn är helt och hållet utan juridiskt erkända föräldrar (MI, s. 71).
Rättsgenetiska undersökningar
I beredningen av lagförslaget övervägdes möjligheten att utsträcka rättsgenetiska undersökningar till moderskapsfrågor, men man kom fram till att frågan bör behandlas vid en större översyn av lagen om rättsgenetisk faderskapsundersökning (
378/2005).
Rättsgenetiska undersökningar har huvudsakligen behövs för invandrare när moderskap på grundval av barnafödande inte har kunnat föras in i befolkningsdatasystemet eftersom inga dokumentbevis funnits. Enligt information till utskottet har sådana situationer så gott som alltid kunnat lösas med hjälp av andra bevismetoder, bland annat med rättsgenetisk faderskapsundersökning, som ger information om barnets släktskap med dels den presumtiva fadern, dels med den presumtiva modern. Barnatillsyningsmannen, domstolen, Migrationsverket eller berörda parter kan beställa en undersökning. Med hänvisning till att vår lagstiftning tillåter att också moderskap utreds vid rättsgenetisk faderskapsundersökning anser utskottet att man i det här sammanhanget inte behöver ta ställning till eventuella särskilda bestämmelser om rättsgenetiska undersökning för att utreda och fastställa moderskap. Frågan bör dock granskas närmare vid en revidering av lagen om rättsgenetisk faderskapsundersökning.
Förhållande till de grundläggande och de mänskliga rättigheterna
Utskottet har hört en sakkunnig för att utreda initiativets grundlagsenlighet och förhållande till de grundläggande och de mänskliga rättigheterna för att få klarhet i om utlåtande bör inhämtas av grundlagsutskottet.
Enligt sakkunnigyttrandet är grundlagsbestämmelserna om jämlikhet och jämställdhet mellan könen (6 §), skydd för privatlivet (10 §), rätten att åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv (artikel 8 i Europakonventionen) och barnets rättigheter (barnkonventionen och 5 § 3 mom. Och 19 § 3 mom. i grundlagen) av betydelse för de grundläggande och de mänskliga rättigheterna i förslaget.
De föreslagna lagarna strider inte mot barnets rättigheter eller skyldigheterna att ta hand om ett barn, anser den sakkunniga i sitt yttrande. Vidare säger den sakkunniga att förslagen inte heller strider mot de skyldigheter visavi barn som det allmänna åläggs i 6 § 3 mom. Och 19 § 3 mom. i grundlagen.
Den sakkunniga bedömer förslagen med avseende på jämlikhetsnormen i grundlagen i två hänseenden, dels om de kränker eller minskar jämlikheten, dels om de behövs eller kan rättfärdigas för att jämlikhet ska nås. I det första fallet kan det enligt yttrandet hända att det finns en vilja att para ihop sämre jämställdhet med att lagförslaget utesluter att den andra kvinnan fastställs vara mor jämsides med den kvinna som fött barnet om faderskap fastställs och vice versa. I yttrandet sägs det dock att initiativet mot bakgrund av grundlagsutskottets praxis inte strider mot grundlagsbestämmelserna om jämlikhet. I det senare fallet kan man enligt yttrandet anse att jämlikhetsbestämmelsen talar för den föreslagna regleringen, men att den inte kräver en sådan reglering.
Slutsatsen i yttrandet är att det med hänsyn till grundlagsutskottets praxis inte finns någon anledning att anse att lagförslagen i medborgarinitiativet strider mot jämlikhetsprincipen i grundlagen. Den slutsatsen ses som en klarhet i den meningen att den talar för att utlåtande av grundlagsutskottet inte behöver inhämtas om lagförslagens överensstämmelse med grundlagen. Lagförslagen anses inte heller innehålla några andra materiella bestämmelser av den typen som kräver utlåtande från grundlagsutskottet.
Vidare anser den sakkunniga att inget utlåtande behövs från grundlagsutskottet med hänvisning till de mänskliga rättigheterna. På den punkten går yttrandet in på Europadomstolens beslut i frågor som gäller surrogatmoderskap och som behandlas ovan. Den sakkunniga anser i yttrandet att de möjligheter att motverka de kränkningar av de mänskliga rättigheterna som avses i domstolsbesluten och som nämns i motiven till medborgarinitiativet är tillräckligt omfattande.
Ekonomiska konsekvenser
För att lagförslagen i medborgarinitiativet ska kunna införas måste Befolkningsregistercentralens informationssystem ändras. Enligt Befolkningsregistercentralen kommer ändringarna att kosta 320 000 euro, och beloppet ingår inte i anslagen till centralen.
Enligt styr- och utvecklingsenheten på magistraterna vid Regionförvaltningsverket i Östra Finland kommer också magistraten att behöva större anslag för ärenden som gäller erkännande av moderskap. Det handlar om kostnader på cirka 200 000 euro huvudsakligen hänför sig till omställningar i informationssystemen. Dessutom beräknas den nya arbetsuppgiften kräva en bestående resurs på 0,5 årsverken (cirka 30 000 euro) på magistraterna.
Enligt vad utskottet erfar kommer ändringarna i befolkningsdatasystemet att också medföra vissa ändringar i Folkpensionsanstaltens informationssystem, men kostnaderna är små. Skatteförvaltningen uppger att dess informationssystem inte behöver ändras till följd av lagförslagen.
Social- och hälsovårdsministeriet har gjort en bedömning av hur kvinnliga pars rätt att få assisterad befruktning inom den offentliga sektorn kommer att påverkas av ändringarna i lagen om assisterad befruktning. Enligt ministeriet har assisterad befruktning för kvinnliga par inom offentlig sektor, särskilt med donerade celler, varit en kontroversiell fråga i många år, eftersom paren praktiskt taget varit utestängda från behandlingsformen. I sina samordnade kriterier för assisterad befruktning (Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2010:31, reviderad upplaga 2014) har ministeriet ansett att assisterad befruktning kan ges, också när behandlingen inte direkt grundar sig på infertilitet, om det finns skäl att göra det. Vidare har ministeriet i sin styrning av kommunerna påpekat att grupper, exempelvis kvinnliga par, inte får diskrimineras beträffande assisterad befruktning. Utskottet framhåller att fler sannolikt kommer att ansöka om behandling inom offentlig sektor om kommunerna ändringar sin nuvarande linje att inte ge behandling med donerade celler. De föreslagna ändringarna i lagen om assisterad befruktning ändrar emellertid ingenting i det hänseendet och har därför inga direkta effekter för den kommunala ekonomin, anser ministeriet vidare.
Både social- och hälsovårdsministeriet och Folkpensionsanstalten bedömer att ändringarna i lagen om assisterad befruktning inte inverkar på kostnaderna för ersättning för sjukvård enligt sjukförsäkringslagen (
1224/2004). Enligt sjukförsäkringslagen ges ersättning ut för assisterad befruktning när barnlösheten beror på någon sjukdom. Enligt dagens bestämmelser och ersättningspraxis kan kvinnliga par alltså få ersättning för assisterad befruktning om barnlösheten beror på någon sjukdom.
Enligt både finansministeriet och social- och hälsovårdsministeriet avviker inte utredning av moderskap och tillhörande åtgärder inte i någon större grad från kommunernas nuvarande åtgärder för att utreda faderskap. De bedömer att det handlar om ett mycket litet uppdrag för kommunerna och att bara en liten del av kommunerna berörs. Följaktligen bedöms den föreslagna moderskapslagen inte ha några större konsekvenser jämfört med läget idag.
Sammanfattningsvis kommer lagförslagen i medborgarinitiativet att medföra beaktansvärda anslagsbehov för Befolkningsregistercentralen och magistraterna, om de godkänns. Till följd av de nödvändiga omställningarna i informationssystemen och andra åtgärder kan lagarna träda i kraft tidigast ett år efter att de har antagits, det vill säga våren 2019. Befolkningsregistercentralen och magistraterna behöver dock tilläggsanslag för omställningarna i informationssystemen åtminstone delvis redan i år. Enligt finansministeriet kan den bestående resursökningen på 0,5 årsverken vid magistraterna tillgodoses inom den nuvarande resursramen.
Lagutskottet förutsätter att regeringen ser till att de berörda myndigheterna får de tilläggsanslag som de behöver. De engångsbelopp som behövs för informationssystemen måste alltså ingå redan i en tilläggsbudget för i år, och permanenta tilläggskostnader måste räknas i nästa plan för de offentliga finanserna, det vill säga för 2019—2022.
Ikraftträdande och verkställighet
Moderskapslagen kommer alltså att kräva ändringar i informationssystemen på vissa myndigheter, vilket nämns närmare ovan. Dessutom måste det utarbetas författningar på lägre nivå, anvisningar och formulär, ges utbildning och ordnas med information.
Enligt information till utskottet bör det avsättas minst ett år för verkställigheten räknat från och med den tidpunkt när lagarna antas. Det betyder att ändringarna kan träda i kraft tidigast våren 2019.
Hur medborgarinitiativet har behandlats i utskottet
Medborgarinitiativ infördes 2012 och fram till idag har 19 medborgarinitiativ lämnats till riksdagen. Det är fortfarande en relativt ny påverkansmetod, och under behandlingen i riksdagen uppstår det då och då frågor kring procedurerna.
I utskottsbehandlingen av det aktuella initiativet uppstod frågan om företrädare för initiativtagarna i utskottet har rätt att föreslå ändringar i lagförslagen och var gränsen går för utskottets rätt att ändra lagförslagen. Frågorna spelar roll för det aktuella medborgarinitiativet, men också i ett större perspektiv. Därför har lagutskottet hört en rad experter på lagstiftningsarbetet i riksdagen. Sammanfattningsvis har utskottet fått följande information.
Lagstiftningen om medborgarinitiativ består av grundlagen, lagen om medborgarinitiativ (
12/2012) och riksdagens arbetsordning (40/1999). Grundlagen anger de allmänna kriterierna för medborgarinitiativ, det vill säga villkoren för initiativrätt och vad initiativrätten kan gälla, medan lagen om medborgarinitiativ föreskriver om procedurerna (1 §). Bestämmelser om riksdagsbehandlingen av medborgarinitiativ finns i riksdagens arbetsordning. Vidare styrs behandlingen i utskotten av allmänna anvisningar och rekommendationer från talmanskonferensen.
Riksdagens arbetsordning ändras när medborgarinitiativ infördes och principen var då att behandlingen av initiativen i stort sett ska följa de behandlingsformer som finns inskrivna i grundlagen. Det ansågs då att det huvudsakligen fanns ett behov av tekniska justeringar i arbetsordningen (
TKF 1/2011 rd, s. 2). Behandlingen av lagförslag i medborgarinitiativ och eventuella ändringar i dem går således enligt samma mönster som vid lagförslag i regeringspropositioner eller lagmotioner från riksdagsledamöter. Enligt grundlagen är riksdagen skyldig att behandla ett medborgarinitiativ som uppfyller kraven i lagstiftningen, men riksdagen har rätt att bedöma om ett initiativ kan godkännas eller inte och om det behöver ändras eller inte (
RP 60/2010 rd, s. 26, 29, 41).
Enligt 5 § 3 mom. i lagen om medborgarinitiativ får ett initiativ inte ändras efter det att insamlingen av stödförklaringar har inletts. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att alla underskrifter som stöder initiativet avser samma initiativ (
RP 46/2011 rd, s. 30). Förbudet att ändra ett medborgarinitiativ avser dock de faser som föregår behandlingen i riksdagen och det hindrar således inte att företrädare för initiativtagarna föreslår detaljändringar i lagförslagen under behandlingen i utskottet. Däremot kan företrädare för initiativtagarna inte ändra den officiella modellen för behandlingen när ett medborgarinitiativ väl har lämnats till riksdagen.
Det finns inga bestämmelser om utskottens rätt att föreslå ändringar i lagförslagen, utan rätten styrs via allmänna anvisningar rån talmanskonferensen. Enligt anvisningarna har ett utskott rätt att föreslå ändringar i ett lagförslag eller något annat förslag som det behandlar. Rätten inskränks emellertid av relevans- eller kontextkravet, det vill säga att de ändringar som ett utskott föreslår måste kunna bedömas objektivt i relation till det aktuella lagstiftningsärendet eller den aktuella frågan. Kontexten bedöms utifrån motiven till propositionen, lagmotionen eller något annat initialdokument, titeln på författningsförslaget i dokumentet och annat relevant detaljinnehåll.
Vilka ändringsförslag som kommer in i betänkandet bestäms av utskottet. Däremot finns det inga regler för hur utskottet ska komma fram till sitt förslag, exempelvis en ändring i ett lagförslag. För utskottets rätt att göra ändringar spelar det ingen roll vem som föreslår ändringar under behandlingen i utskottet.
