Allmänt

Propositionen gäller nationellt genomförande av det så kallade direktivet om EU-bedrägerier (direktiv (EU) 2017/1371 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen). 

I samarbetet mellan regeringarna i Europeiska unionens medlemsstater har det tidigare antagits en konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT nr C 316, 27.11.1995, s. 48) samt tre därtill hörande protokoll (EGT nr C 313, 23.10.1996, s. 1, EGT nr C 151, 20.5.1997, s. 1 och EGT nr C 221, 19.7.1997). Finland har satt konventionen och tilläggsprotokollen i kraft nationellt, och de har trätt i kraft även internationellt. Direktivet om EU-bedrägerier baserar sig på konventionen och dess protokoll, men det innehåller i viss utsträckning också nya bestämmelser. När det gäller de medlemsstater som är bundna av direktivet, ersätter direktivet konventionen och dess protokoll. (Se RP, s. 3). 

Propositionen granskar relativt ingående relationen mellan direktivet om EU-bedrägerier och den nationella lagstiftningen. I propositionen (RP, s. 7) sägs det att Finlands lagstiftning redan för närvarande relativt bra uppfyller de krav som direktivet om EU-bedrägerier ställer. De viktigaste ändringar som krävs till följd av direktivet gäller komplettering av strafflagstiftningen. 

Det föreslås att 1 kap. om tillämpningsområdet för finsk straffrätt i strafflagen ändras så att bestämmelsen om undantaget från kravet på dubbel straffbarhet vid brott som en finsk medborgare har begått utanför Finland i 1 kap. 11 § 2 mom. gäller fler gärningar än för närvarande. För det första ska undantaget gälla skattebedrägeri enligt 29 kap. 1 eller 2 § i strafflagen, subventionsbedrägeri enligt 29 kap. 5 eller 6 § i den lagen, subventionsmissbruk enligt 29 kap. 7 eller den nya 7 a § i den lagen, penningtvätt enligt 32 kap. 6 eller 7 § i den lagen och bedrägeri enligt 36 kap. 1 eller 2 § i den lagen, om gärningen utgör ett sådant bedrägeri som riktar sig mot Europeiska unionens finansiella intressen som avses i artikel 3 i direktivet om EU-bedrägerier eller ett sådant annat brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen som avses i artikel 4 i det direktivet. För det andra gäller undantaget också en riksdagsledamots, en utländsk tjänstemans eller en ledamot av ett utländskt parlaments sådant missbruk av tjänsteställning som avses i 40 kap. 7 eller 8 § i strafflagen, om gärningen utgör sådan förskingring som avses i artikel 4.3 i direktivet om EU-bedrägerier. 

Det föreslås bestämmelser om en grov gärningsform av subventionsmissbruk enligt 29 kap. 7 § i strafflagen. Dessa bestämmelser ska gälla situationer där det subventionsbelopp som är föremål för brottet är synnerligen stort och subventionsmissbruket även som helhet bedömt är grovt. Då ska gärningsmannen dömas till fängelse i minst fyra månader och högst fyra år för grovt subventionsmissbruk. 

Straffbestämmelsen om missbruk av tjänsteställning i 40 kap. 7 § i strafflagen ändras så att bestämmelsen även kan tillämpas på en riksdagsledamot vars uppgift är att förvalta penningmedel eller annan egendom och som i denna uppgift reserverar, anvisar, betalar ut eller använder sådan egendom för ett visst ändamål i strid med egendomens syfte och som därigenom skadar eller försöker skada Europeiska unionens finansiella intressen. Vidare ska 40 kap. 12 § 3 mom. i strafflagen ändras så att straffbestämmelserna om missbruk av tjänsteställning och grovt missbruk av tjänsteställning dessutom mer omfattande än för närvarande också ska kunna tillämpas på en utländsk tjänsteman, om gärningen utgör sådan förskingring som avses direktivet om EU-bedrägerier. Dessutom fogas det till 40 kap. 12 § 4 mom. hänvisningar till 7 § 2 mom. och 8 § 1 mom. i kapitlet, med stöd av vilken även en ledamot av ett utländskt parlament kan dömas för missbruk av tjänsteställning när de förutsättningar som avses i bestämmelsen uppfylls. 

Det föreslås att straffansvaret för juridiska personer ska utvidgas när det gäller två typer av brott. För det första ska bestämmelserna om juridiska personers straffansvar tillämpas i enlighet med förslaget till ändring av 29 kap. 10 § i strafflagen på sådant skattebedrägeri och grovt skattebedrägeri som avser mervärdesskatt. Dessutom ska bestämmelserna om juridiska personers straffansvar tillämpas i enlighet med förslaget till ändring av 36 kap. 9 § i strafflagen också på bedrägeri och grovt bedrägeri, om gärningen utgör ett sådant bedrägeri som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och som avses i direktivet om EU-bedrägerier. 

Det föreslås också att definitionerna av skatt och subvention i 29 kap. 9 § i strafflagen ändras så att det i stället för att i dem hänvisa till de avgifter som tas ut för Europeiska gemenskapernas räkning och Europeiska gemenskapernas budgetar hänvisa till de avgifter som tas ut för Europeiska unionen och Europeiska unionens budgetar. 

Utöver de ändringar som föreslås i strafflagen fogas det till 17 § i lagen om statens revisionsverk (676/2000) ett nytt moment, enligt vilket revisionsverket ska underrätta Europeiska byrån för bedrägeribekämpning och Europeiska unionens övriga behöriga myndigheter om alla de omständigheter som det upptäcker när det sköter sitt uppdrag och som skulle kunna innebära ett brott som avses i artikel 3, 4 eller 5 i direktivet om EU-bedrägerier. 

Sammantaget sett anser lagutskottet att propositionen är behövlig och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Genomförandet av direktivet

Direktivet genomförs i överensstämmelse med regeringen Sipiläs program enligt vilket man vid genomförandet av EU-författningar ska avhålla sig från att skapa ytterligare nationell reglering (se RP, s. 3). Av denna anledning föreslås det i denna proposition endast sådana ändringar som genomförandet av direktivet har ansetts förutsätta. Direktivet är minimireglering, så striktare bestämmelser i den nationella lagstiftningen än den miniminivå som direktivet förutsätter orsakar inte ändringsbehov. 

Lagutskottet anser att detta tillvägagångssätt, att man vid genomförandet av direktivet endast gör de nödvändiga ändringarna, är befogat också i övrigt. Som följd av ett enskilt unionsinstrument är det inte motiverat att gå in för att genomföra till område och konsekvenser omfattande ändringar som gäller den straffrättsliga lagstiftningen. Utskottets uppfattning är att propositionens tillvägagångssätt motsvarar det som tillämpats vid tidigare nationellt genomförande av rambeslut och direktiv om tillnärmning av materiell straffrätt. 

Utskottet noterar att det i propositionens förslag till bestämmelser används ett sätt för verkställande där det delvis hänvisas direkt till det direktiv som ska genomföras i stället för att det exakta innehållet och karakteristiken i direktivets specifika punkter skulle ha öppnats upp i bestämmelsen i strafflagen. 

I propositionsmotiven (RP, s. 11) sägs det att det har bedömts som mycket svårt i tekniskt hänseende att i strafflagen beskriva de ställen i direktivet om EU-bedrägerier som hänvisningarna till det direktivet avser, med beaktande av att det i ärendet inte anses föreligga motiverade nationella behov att utvidga området för straffbart beteende mer än vad som förutsätts i direktivet om EU-bedrägerier. I motiven sägs att genom den valda genomförandetekniken har man sålunda velat säkerställa att de föreslagna ändringarna av strafflagen begränsar sig till dem som förutsätts av direktivet om EU-bedrägerier och att bestämmelserna med hänsyn till den straffrättsliga legalitetsprincip som fastställs i 8 § i grundlagen är exakt avgränsade. Å andra sidan har man genom den valda genomförandetekniken velat säkerställa att den nationella lagstiftningen efter ändringarna säkert uppfyller det som förutsätts av direktivet om EU-bedrägerier, så att all den verksamhet som avses i det direktivet faller utanför det område som omfattas av de nationella bestämmelserna. Alltjämt är bedömningen enligt motiven att slopandet av hänvisningarna till direktivet om EU-bedrägerier i de bestämmelser där de föreslagits skulle leda till att dessa bestämmelser blir svårare att läsa, eftersom de ställen i direktivet som det hänvisas till har ett synnerligen omfattande och detaljerat innehåll. I hänvisningarna anges exakt vissa artiklar och enskilda led i dem i direktivet om EU-bedrägerier, så att de bestämmelser som innehåller hänvisningar är så noggrant avgränsade som möjligt. 

Lagutskottet anser i ljuset av det som sägs ovan och efter att ha bedömt de uppgifter det fått att det föreslagna genomförandesättet också i fråga om direktivhänvisningarna är befogat i detta sammanhang. 

Missbruk av tjänsteställning

I propositionen sägs att med anledning av skyldigheterna enligt artikel 4.3 och 4.4 i direktivet om EU-bedrägerier fogas det till 40 kap. 7 § i strafflagen ett nytt 2 mom., med stöd av vilket även en riksdagsledamot kan dömas för missbruk av tjänsteställning när de förutsättningar som avses i bestämmelsen uppfylls. En förutsättning är för det första att riksdagsledamoten har till uppgift att förvalta penningmedel eller annan egendom. En riksdagsledamot gör sig skyldig till sådana gärningar som avses i momentet, om han eller hon i sin uppgift reserverar, anvisar, betalar ut eller använder dessa penningmedel eller denna egendom för ett visst ändamål i strid med penningmedlens eller egendomens syfte och därigenom skadar eller försöker skada unionens i artikel 2.1 a i direktivet om EU-bedrägerier avsedda finansiella intressen. 

Lagutskottet har bedömt den föreslagna bestämmelsen för det första med avseende på om den föreslagna bestämmelsen i 40 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen är adekvat med avseende på legalitetsprincipen och på så sätt tillräckligt tydlig och väl avgränsad. 

Efter att ha bedömt den föreslagna bestämmelsen och den erhållna utredningen i sin helhet anser lagutskottet att den föreslagna bestämmelsen inte innehåller öppna rekvisit för gärningssättet eller andra öppna rekvisitselement som skulle kunna anses vara problematiska med avseende på legalitetsprincipen. 

I det föreslagna 40 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen är en förutsättning för straffbart beteende att riksdagsledamoten har till uppgift att förvalta penningmedel eller annan egendom. Med uttrycket "förvalta /---/ egendom" avses enligt utskottets uppfattning exempelvis en situation där det nationellt kan beslutas om allokering av unionens medel till mottagarna i enlighet med specialvillkor i unionens lagstiftning. Det motsvarar enligt utskottets uppfattning också den allmänspråkliga betydelsen av uttrycket "förvalta egendom" och blir på så sätt inte problematiskt med avseende på den straffrättsliga legalitetsprincipen. Enligt propositionsmotiven (RP, s. 64) och skäl 9 i ingressen till direktivet kan med förvaltning avses en uppgift med ansvar eller en uppgift som omfattar agerande i övervakande egenskap. En förutsättning för straffbart beteende är dessutom att en riksdagsledamot i denna uppgift som gäller förvaltning av egendom reserverar, anvisar, betalar ut eller använder dessa penningmedel eller denna egendom för ett visst ändamål i strid med penningmedlens eller egendomens syfte. De i bestämmelsen använda uttrycken "reserverar", "anvisar", "betalar ut" eller "använder" är enligt utskottets uppfattning till sitt allmänspråkliga betydelseinnehåll tydliga och motsvarar till saken hänförligt etablerat språkbruk bättre än direktivets formulering "att göra åtaganden eller betala ut medel eller anslå eller använda tillgångar". 

Utskottet anser att det kan ses som en brist i propositionen att motiven i praktiken knappt alls granskar vad som avses med de uttryck som används i det förslagna 40 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen. Det hänför sig delvis till att enligt utredning till utskottet har det i beredningen av det nationella genomförandet av direktivet inte aktualiserats exempel på sådana praktiska situationer där en riksdagsledamot skulle sköta den uppgift som avses i direktivet och vid skötseln av denna uppgift skulle ha förfarit på ett sätt som enligt direktivet vore straffbart. Med andra ord har det inte ansetts finnas ett behov för bestämmelsen ur ett nationellt perspektiv, utan frågan gäller uttryckligen att genomföra åläggandet i direktivet på bästa sätt med avseende på nationell lagstiftning. Det oaktat anser utskottet att bestämmelsen ändå inte av ovan anförda skäl bör anses stå i strid med de krav som uppställs av den straffrättsliga legalitetsprincipen. Till denna bedömning bidrar också att den föreslagna bestämmelsen innehåller en uttrycklig hänvisning till unionens finansiella intressen som avses i artikel 2.1a i direktivet om EU-bedrägerier, vilket avgränsar bestämmelsens tillämpningsområde. 

I ljuset av det sagda menar lagutskottet att den föreslagna bestämmelsen i en samlad bedömning är tillräckligt noggrant avgränsad och exakt med avseende på den straffrättsliga legalitetsprincipen. Inte heller enligt den expert på författningsrätt som lagutskottet hört uttryckligen om denna princip bör den föreslagna straffbestämmelsen anses vara problematisk med avseende på den straffrättsliga legalitetsprincipen som avses i 8 § i grundlagen. 

Den föreslagna bestämmelsen om missbruk av tjänsteställning är i sig straffbar endast som uppsåtlig, men att förorsaka eller försöka förorsaka skada som avses i den föreslagna bestämmelsen kan komma att bedömas också genom sannolikhetsuppsåt som avses i 3 kap. 6 § i strafflagen, varvid det skulle räcka med att riksdagsledamoten har beräknat att hans eller hennes handling åtminstone övervägande sannolikt skadar unionens finansiella intressen. 

Efter att ha bedömt inkommen utredning om ärendet anser lagutskottet att det krav på uppsåt som förutsätts i bestämmelsen bör preciseras så att det uttryckliga syftet för den verksamhet som avses i bestämmelsen är att skada unionens finansiella intressen. Bestämmelsen ska med andra ord kompletteras med ett villkor gällande så kallad förhöjt uppsåt. Då avgränsas området för straffbart beteende till klandervärda gärningar, och utöver det förtydligas regleringens tillämpningsområde. Även om den uttryckliga förutsättningen för tillämpningen enligt den föreslagna bestämmelsen är att riksdagsledamoten har till uppgift att förvalta penningmedel eller annan egendom, vore det klart att senast i och med ett förhöjt uppsåtskrav kan exempelvis en situation där en ledamot i plenum beslutar om statsbudgeten och medlen i budgeten är kopplade till unionens medel inte som sådan ens hypotetiskt bedömas som i bestämmelsen avsedd verksamhet även om ledamoten till vissa delar skulle betvivla sakligheten i allokeringen av medlen i budgeten med avseende på EU-lagstiftningen. Utskottet föreslår som närmare beskrivs i detaljmotiven att ett krav på förhöjt uppsåt ska inkluderas i bestämmelsen om ledamöter. 

Enligt den gällande strafflagen kan riksdagsledamöter inte göra sig skyldiga till tjänstebrott som avses i 40 kap. i strafflagen. Ledamöterna är inga tjänstemän, och straffrättsligt tjänsteansvar omfattar inte dem. Exempelvis bestämmelser om mutbrott som gäller riksdagsledamöter ingår som separata bestämmelser i 40 kap. 4 och 4 a §. Utskottet ser det i grunden som problematiskt att regleringen om ledamöter på i propositionen avsett sätt inkluderas i regleringen om missbruk av tjänsteställning i 40 kap. 7 § i strafflagen. Efter att ha bedömt propositionen och inkommen utredning anser lagutskottet att den ovannämna principen att riksdagsledamöterna inte har tjänsteansvar inte i samband med det nationella genomförandet av direktivet om EU-bedrägerier bör ändras och att det inte legislativt bör antas lösningar som kunde skapa oklarhet i denna princip eller öppna för eventuella felaktiga tolkningar. Trots att regleringen om riksdagsledamöter i den föreslagna 40 kap. 7 § i strafflagen har avskilts till ett separat moment blir den föreslagna regleringen ändå problematisk eftersom en riksdagsledamot skulle kunna dömas för missbruk av tjänsteställning. 

Därför föreslår utskottet som närmare beskrivs i detaljmotiven att regleringen om riksdagsledamöter ska avdelas i egna paragrafer genom att inkludera en ny 8 a och 8 b § i 40 kap. i strafflagen. Utskottet anser det i sig ändamålsenligt att de föreslagna nya paragraferna i grunden motsvarar regleringslösningarna i 40 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen. Utskottets ändringsförslag kräver justering också i strafflagens 1 kap. 11 § 2 mom. 12 punkt, 40 kap. 7 och 8 § samt 12 § 4 mom.