Yleistä
Esityksessä on kyse niin sanotun unionipetosdirektiivin (direktiivi (EU) 2017/1371 unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin) kansallisesta täytäntöönpanosta.
Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten välisessä yhteistyössä on aikaisemmin hyväksytty yleissopimus Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL N:o C 316, 27.11.1995, s. 48) sekä siihen liittyvät kolme pöytäkirjaa (EYVL N:o C 313, 23.10.1996, s. 1, EYVL N:o C 151, 20.5.1997, s. 1 ja EYVL N:o C 221, 19.7.1997). Suomi on saattanut yleissopimuksen ja pöytäkirjat kansallisesti voimaan, ja ne ovat tulleet myös kansainvälisesti voimaan. Direktiivi pohjautuu yleissopimukseen ja sen pöytäkirjoihin, mutta sisältää jossain määrin myös uutta sääntelyä. Direktiivin sitomien jäsenvaltioiden osalta direktiivillä korvataan yleissopimus ja sen pöytäkirjat. (ks. HE, s. 3).
Hallituksen esityksessä on varsin perusteellisesti tarkasteltu unionipetosdirektiivin suhdetta kansalliseen lainsäädäntöön. Esityksen mukaan (HE, s. 7) Suomen lainsäädäntö vastaakin jo nykyisellään varsin hyvin direktiivin vaatimuksia. Direktiivin edellyttämät keskeisimmät muutokset liittyvät rikoslainsäädännön täydentämiseen.
Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevaa rikoslain 1 lukua ehdotetaan muutettavaksi siten, että poikkeusta kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta Suomen kansalaisen Suomen ulkopuolella tekemissä rikoksissa koskeva rikoslain 1 luvun 11 §:n 2 momentti koskee nykyistä useampaa tekoa. Ensinnäkin poikkeus koskisi rikoslain 29 luvun 1 tai 2 §:ssä tarkoitettua veropetosta, rikoslain 29 luvun 5 tai 6 §:ssä tarkoitettua avustuspetosta, rikoslain 29 luvun 7 tai ehdotettavassa 7 a §:ssä tarkoitettua avustuksen väärinkäyttöä, rikoslain 32 luvun 6 tai 7 §:ssä tarkoitettua rahanpesua ja rikoslain 36 luvun 1 tai 2 §:ssä tarkoitettua petosta, jos teko on direktiivin 3 artiklassa tarkoitettu Euroopan unionin taloudellisiin etuihin vaikuttava petos tai 4 artiklassa tarkoitettu muu unionin taloudellisiin etuihin liittyvä rikos. Toiseksi poikkeus koskisi myös kansanedustajan, ulkomaisen virkamiehen tai ulkomaisen parlamentin jäsenen tekemää rikoslain 40 luvun 7 tai 8 §:ssä tarkoitettua virka-aseman väärinkäyttämistä, jos teko on direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu varojen väärinkäyttö.
Rikoslain 29 luvun 7 §:n mukaiselle avustuksen väärinkäytölle ehdotetaan säädettäväksi törkeä tekomuoto koskemaan tilanteita, joissa avustuksen väärinkäytössä rikoksen kohteena oleva avustuksen määrä on erittäin suuri ja avustuksen väärinkäyttö on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä. Tällöin rikoksentekijä olisi tuomittava törkeästä avustuksen väärinkäytöstä vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään neljäksi vuodeksi.
Rikoslain 40 luvun 7 §:n mukaista virka-aseman väärinkäyttämistä koskevaa rangaistussäännöstä muutetaan niin, että säännös soveltuu myös kansanedustajaan silloin, kun tämän tehtävänä on varojen tai muun omaisuuden hallinnointi, jos kansanedustaja tässä tehtävässään tällaisen omaisuuden oikean käyttötarkoituksen vastaisesti varaa, osoittaa, maksaa tai käyttää tällaista omaisuutta tiettyyn käyttötarkoitukseen ja näin vahingoittaa tai yrittää vahingoittaa Euroopan unionin taloudellisia etuja. Rikoslain 40 luvun 12 §:n 3 momenttia muutetaan niin, että virka-aseman väärinkäyttämistä ja törkeää virka-aseman väärinkäyttämistä koskevat rangaistussäännökset soveltuvat nykyistä laajemmin myös ulkomaiseen virkamieheen, jos teko olisi direktiivin mukainen varojen väärinkäyttö. Lisäksi saman pykälän 4 momenttia muutetaan niin, että siihen lisätään viittaus luvun 7 ja 8 §:n kansanedustajia koskeviin säännöksiin, jotta näissä tarkoitetusta virka-aseman väärinkäyttämisestä voidaan tuomita myös ulkomaisen parlamentin jäsen säännöksessä tarkoitettujen edellytysten täyttyessä.
Oikeushenkilön rangaistusvastuuta ehdotetaan laajennettavaksi kahden rikostyypin osalta. Ensinnäkin oikeushenkilön rangaistusvastuusta säädettyä sovellettaisiin rikoslain 29 luvun 10 §:n muutosta koskevan ehdotuksen mukaan arvonlisäveroon kohdistuvaan veropetokseen ja törkeään veropetokseen. Lisäksi oikeushenkilön rangaistusvastuusta säädettyä sovellettaisiin rikoslain 36 luvun 9 §:n muutosta koskevan ehdotuksen mukaan myös petokseen ja törkeään petokseen silloin, kun kyseessä olisi direktiivin mukainen EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttava petos.
Lisäksi rikoslain 29 luvun 9 §:n mukaisia veron ja avustuksen määritelmiä ehdotetaan muutettaviksi niin, että niissä jatkossa Euroopan yhteisöjen lukuun kannettavien maksujen ja Euroopan yhteisöjen talousarvioiden sijasta viitataan Euroopan unionin lukuun kannettaviin maksuihin ja Euroopan unionin talousarvioihin.
Rikoslakiin ehdotettavien muutosten lisäksi valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 17 §:ään lisätään uusi momentti, jonka perusteella tarkastusviraston on ilmoitettava Euroopan petostentorjuntavirastolle ja muille toimivaltaisille Euroopan unionin viranomaisille kaikki sen tehtäviään hoitaessaan tietoonsa saamat teot, jotka voidaan luokitella direktiivin 3, 4 tai 5 artiklassa tarkoitetuiksi rikoksiksi.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esityksessä ehdotettuja lakiehdotuksia seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Direktiivin täytäntöönpanotapa
Direktiivin täytäntöönpanossa on noudatettu pääministeri Sipilän hallituksen ohjelman mukaista linjaa, jonka mukaan EU-säännösten toimeenpanossa pidättäydytään kansallisesta lisäsääntelystä (ks. HE, s. 3). Siten esityksessä ehdotetaan vain sellaisia muutoksia, joita direktiivin täytäntöönpanon on katsottu edellyttävän. Direktiivi on vähimmäissääntelyä, joten kansallisessa lainsäädännössä direktiivin edellyttämää vähimmäistasoa pidemmälle menevä sääntely ei aiheuta muutostarpeita.
Lakivaliokunnan mielestä lähestymistapa, jonka mukaisesti direktiivin täytäntöönpanossa tehdään vain välttämättömät muutokset, on muutoinkin perusteltu. Yksittäisen unioni-instrumentin seurauksena ei ole perusteltua lähteä toteuttamaan alaltaan ja vaikutukseltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia. Valiokunnan käsityksen mukaan esityksen lähestymistapa vastaa sitä, mitä aikaisempien aineellisen rikosoikeuden lähentämistä koskevien puitepäätösten ja direktiivien kansallisessa täytäntöönpanossa on omaksuttu.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen säännösehdotuksissa on käytetty täytäntöönpanotapaa, jossa on viitattu osin suoraan täytäntöönpantavaan direktiiviin sen sijaan, että direktiivin asianomaisten kohtien tarkempi sisältö ja luonnehdinta olisi avattu rikoslain säännöksessä.
Esityksen perusteluissa (HE, s. 11) tuodaan esiin, että direktiiviviittausten tarkoittamien direktiivin kohtien ehdotettua tarkempi luonnehdinta rikoslaissa on arvioitu teknisesti varsin vaikeaksi ottaen huomioon, että asiassa ei ole nähty kansallisista tarpeista johtuvia perusteita laajentaa rangaistavan käyttäytymisen alaa direktiivin edellyttämää enempää. Perustelujen mukaan valitulla täytäntöönpanotekniikalla on näin ollen haluttu varmistua siitä, että ehdotetut rikoslain muutokset rajoittuvat direktiivin edellyttämiin ja että sääntely on perustuslain 8 §:ssä vahvistettu rikosoikeudellinen laillisuusperiaate huomioon ottaen tarkkarajaista. Toisaalta valitun täytäntöönpanotekniikan käyttämisellä on haluttu varmistaa, että muutosten jälkeen kansallinen lainsäädäntö varmasti täyttää direktiivissä edellytetyn niin, ettei mikään direktiivissä tarkoitettu toiminta jää kansallisten säännösten kattaman alan ulkopuolelle. Edelleen perustelujen mukaan on arvioitu, että direktiiviviittauksista luopuminen niissä säännöksissä, joissa niitä ehdotetaan käytettäväksi, olisi omiaan tekemään näistä säännöksistä ehdotettua vaikealukuisempia, koska viitatut direktiivin kohdat ovat sisällöltään varsin laajoja ja yksityiskohtaisia. Viittaukset kohdistuvat tarkasti direktiivin tiettyihin artikloihin ja näiden yksittäisiin kohtiin, jotta viittauksia sisältävät säännökset olisivat mahdollisimman tarkkarajaisia.
Edellä selostetun valossa ja esitystä sekä saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu täytäntöönpanotapa on myös direktiiviviittausten osalta tässä yhteydessä perusteltu.
Virka-aseman väärinkäyttäminen
Esityksen mukaan rikoslain 40 luvun 7 §:ään lisätään direktiivin 4 artiklan 3 ja 4 kohdan velvoitteiden johdosta uusi 2 momentti, jonka perusteella virka-aseman väärinkäyttämisestä voidaan tuomita myös kansanedustaja säännöksessä tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. Edellytyksenä on ensinnäkin, että kansanedustajan tehtävänä olisi varojen tai muun omaisuuden hallinnointi. Kansanedustaja syyllistyisi momentissa tarkoitettuun toimintaan, jos hän tässä tehtävässään varaisi, osoittaisi, maksaisi tai käyttäisi tällaisia varoja tai omaisuutta tiettyyn tarkoitukseen varojen tai omaisuuden oikean käyttötarkoituksen vastaisesti vahingoittaen tai yrittäen vahingoittaa näin toimimalla direktiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja unionin taloudellisia etuja.
Lakivaliokunta on arvioinut ehdotettua säännöstä ensinnäkin siltä kannalta, onko ehdotettu rikoslain 40 luvun 7 §:n 2 momentin säännös laillisuusperiaatteen kannalta asianmukainen ja tältä kannalta riittävän selkeä ja tarkkarajainen.
Ehdotettua säännöstä ja saamaansa selvitystä arvioituaan valiokunta katsoo, että ehdotettu säännös ei sisällä avoimia tekotapatunnusmerkkejä tai muita avoimia tunnusmerkistötekijöitä, joita voitaisiin pitää laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisina.
Ehdotetun rikoslain 40 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan rangaistavan käyttäytymisen edellytyksenä on, että kansanedustajan tehtävänä on varojen tai muun omaisuuden hallinnointi. Ilmaisulla "omaisuuden hallinnointi" tarkoitetaan valiokunnan näkemyksen mukaan esimerkiksi tilannetta, jossa kansallisesti voidaan päättää unionin varojen kohdentamisesta niiden saajille unionilainsäädännössä asetettujen reunaehtojen mukaisesti. Tämä myös valiokunnan käsityksen mukaan vastaa ilmaisun "omaisuuden hallinnointi" yleiskielistä merkityssisältöä eikä näin muodostu rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta ongelmalliseksi. Esityksen perustelujen (HE, s. 64) ja direktiivin johdanto-osan 9 kappaleen mukaan hallinnoinnilla voidaan tarkoittaa vastuu- tai valvontatehtävää. Lisäksi rangaistavan käyttäytymisen edellytyksenä on, että kansanedustaja tässä omaisuuden hallinnointia koskevassa tehtävässään varaisi, osoittaisi, maksaisi tai käyttäisi tällaisia varoja tai omaisuutta tiettyyn tarkoitukseen varojen tai omaisuuden oikean käyttötarkoituksen vastaisesti. Säännöksessä käytetyt ilmaisut "varaisi", "osoittaisi", "maksaisi" tai "käyttäisi" ovat valiokunnan näkemyksen mukaan yleiskieliseltä merkityssisällöltään selviä ja vastaavat direktiivissä käytettyjä ilmaisuja "varojen sitomiseksi tai maksamiseksi taikka varojen osoittamiseksi tai käyttämiseksi" paremmin asiaan liittyvää vakiintunutta kielenkäyttöä.
Valiokunnan mielestä esityksen puutteena voidaan pitää sitä, että esityksen perusteluissa ei käytännössä juuri tarkastella, mitä ehdotetussa rikoslain 40 luvun 7 §:n 2 momentissa käytetyillä ilmaisuilla tarkoitetaan. Tämä liittyy osin siihen, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan direktiivin kansallista täytäntöönpanoa koskeneessa valmistelussa ei ole noussut esiin esimerkkejä sellaisista käytännön tilanteista, joissa kansanedustaja hoitaisi direktiivin tarkoittamaa tehtävää ja toimisi tehtävää hoitaessaan tavalla, jonka tulisi olla direktiivin perusteella rangaistavaa. Säännökselle ei toisin sanoen ole nähty kansallisista lähtökohdista tarvetta, vaan kysymys on nimenomaan direktiivin velvoitteen täytäntöönpanosta kansallisen lainsäädännön kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Tästä huolimatta lakivaliokunta katsoo, että säännöstä ei kuitenkaan edellä esitetyistä syistä ole pidettävä rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamien vaatimusten vastaisena. Tähän arvioon vaikuttaa myös se, että ehdotettu säännös sisältää nimenomaisen viittauksen unionipetosdirektiivin 2(1)(a) artiklassa tarkoitettuihin unionin taloudellisiin etuihin, mikä rajaa säännöksen soveltamisalaa.
Edellä selostetun valossa lakivaliokunta katsoo, että kokonaisuutena arvioiden ehdotettu säännös muodostaa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta arvioiden riittävän tarkkarajaisen ja täsmällisen säännöksen. Myöskään valiokunnan erityisesti laillisuusperiaatteesta kuuleman valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan ehdotettua rangaistussäännöstä ei ole pidettävä perustuslain 8 §:ssä tarkoitetun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisena.
Ehdotettu virka-aseman väärinkäyttämistä koskeva säännös on sinänsä vain tahallisena rangaistava, mutta ehdotetussa säännöksessä tarkoitettu vahingoittaminen tai sen yrittäminen voi tulla arvioitavaksi myös rikoslain 3 luvun 6 §:ssä tarkoitetun todennäköisyystahallisuuden kautta, jolloin riittävää olisi, että kansanedustaja on arvioinut toimintansa vähintään varsin todennäköisesti vahingoittavan unionin taloudellisia etuja.
Asiassa saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että säännöksen edellyttämää tahallisuusvaatimusta on syytä täsmentää siten, että säännöksessä tarkoitetun toiminnan nimenomaisena tarkoituksena on unionin taloudellisten intressien vahingoittaminen. Säännökseen tulee toisin sanoen lisätä niin sanottu korotettua tahallisuutta koskeva edellytys. Tällöin rangaistavan käyttäytymisen ala rajautuu moitittaviin tekoihin, minkä lisäksi sääntelyn soveltamisala selkiytyy. Vaikka ehdotetunkin säännöksen mukaan säännöksen soveltamisen nimenomaisena edellytyksenä on, että kansanedustajalla on tehtävänään varojen tai muun omaisuuden hallinnointi, olisi selvää, että viimeistään korotetun tahallisuusvaatimuksen myötä esimerkiksi tilannetta, jossa kansanedustaja eduskunnan täysistunnossa päättää valtion talousarviosta ja talousarviossa olevilla varoilla on kytkös unionin varoihin, ei voitaisi sellaisenaan edes hypoteettisesti arvioida säännöksessä tarkoitettuna toimintana, vaikka kansanedustaja joiltakin osin epäilisi talousarviossa mainittujen varojen kohdentamisen asianmukaisuutta EU-oikeuden kannalta. Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin korotetun tahallisuusvaatimuksen sisällyttämistä kansanedustajaa koskevaan säännökseen.
Voimassa olevan rikoslain mukaan kansanedustaja ei voi syyllistyä mihinkään rikoslain 40 luvussa tarkoitettuun virkarikokseen. Kansanedustajat eivät ole virkamiehiä, eikä rikosoikeudellinen virkavastuu ulotu kansanedustajiin. Esimerkiksi kansanedustajia koskevat lahjusrikossäännökset ovat itsenäisinä säännöksinään rikoslain 40 luvun 4 ja 4 a §:ssä. Valiokunta pitää lähtökohtaisesti ongelmallisena sitä, että kansanedustajia koskevaa sääntelyä sisällytetään esityksessä tarkoitetuin tavoin virka-aseman väärinkäyttämistä koskevaan rikoslain 40 luvun 7 §:n virka-aseman väärinkäyttämistä koskevaan sääntelyyn. Esitystä sekä saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että edellä mainittua lähtökohtaa siitä, että kansanedustajat eivät ole virkavastuussa, ei ole unionipetosdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä syytä muuttaa eikä lainsäädännöllisesti tule omaksua ratkaisuja, jotka voisivat saattaa tämän lähtökohdan epäselväksi sekä avata mahdollisuuden virhetulkinnalle. Vaikka kansanedustajia koskeva sääntely on ehdotetussa rikoslain 40 luvun 7 §:ssä erotettu omaksi momentikseen, ehdotettu sääntely joka tapauksessa muodostuu ongelmalliseksi, koska kansanedustaja voitaisiin tuomita virka-aseman väärinkäyttämisestä.
Edellä selostetun perusteella lakivaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selostetuin tavoin kansanedustajia koskevan sääntelyn eriyttämistä omiksi pykälikseen sisällyttämällä rikoslain 40 lukuun uusi 8 a ja 8 b §. Valiokunnan mielestä ehdotettujen uusien pykälien on sinällään asianmukaista vastata peruslähtökohdiltaan esityksessä ehdotetun rikoslain 40 luvun 7 §:n 2 momentin sääntelyratkaisuja. Valiokunnan ehdottama muutos edellyttää tarkistusta myös rikoslain 1 luvun 11 §:n 2 momentin 12 kohtaan, 40 luvun 7 ja 8 §:ään sekä 12 §:n 4 momenttiin.