Allmänt

Den 16 mars 2020 konstaterade statsrådet i samverkan med republikens president att undantagsförhållanden råder i landet på grund av coronavirusläget (covid-19). 

Utsökningsbalken föreslås bli ändrad temporärt så att undantagsförhållandena till följd av covid-19-epidemin och de anknytande ekonomiska svårigheterna kan beaktas bättre i utsökningsförfarandet. Redan nu tillåter bestämmelserna i utsökningsbalken detta, men regeringen föreslår att det ska bli enklare att tillämpa dem till följd av coronasituationen. Tanken med ändringarna är att utsökningspraxis i högre grad ska beakta undantagsförhållandena. Också säkerställandet av att beslutsfattandet är opartiskt talar för en ändring av lagstiftningen. 

Lagutskottet anser målen med propositionen vara mycket viktiga och välkomnar en temporär ändring av utsökningsbalken. Coronaviruspandemin och de nationella begränsningsåtgärderna har i betydande grad och plötsligt kunnat förändra medborgarnas och företagens ekonomiska situation. Både enskilda personers och företags inkomster har kunnat minska snabbt utan att man själv kunnat påverka situationen eller rimligen bereda sig på den. Det är därför viktigt att hjälpa gäldenärerna vid utsökning att klara sig över undantagsperioden. Samtidigt ligger det dock i gäldenärens intresse och är viktigt för betalningmoralen att utsökningsverksamheten fortsätter också i exceptionella situationer. Sammantaget sett anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad och tillstyrker den med de ändringar och kommentarer som följer. 

Begränsning av utmätning på grund av väsentligt nedsatt betalningsförmåga samt frimånader

Utmätning av periodisk inkomst (lön) kan underlättas genom att gäldenären får betalningsfria månader eller genom att det utmätta beloppet begränsas. Också för dessa fall föreslås ändringar för att undantagsförhållandena till följd av covid-19-epidemin och de anknytande ekonomiska svårigheterna ska kunna beaktas bättre i utsökningsförfarandet. 

I den gällande 4 kap. 51 § i utsökningsbalken finns bestämmelser om begränsad utmätning av lön på grund av väsentligt nedsatt betalningsförmåga. I sådana fall kan ett mindre belopp än normalt utmätas av lönen tills vidare eller under en viss tid. Enligt propositionen kompletteras bestämmelsen med att tillfälliga betalningssvårigheter till följd av covid-19-epidemin eller de undantagsförhållanden som följer av den kan vara en grund för att fastställa nedsatt betalningsförmåga (4 kap. 51 § i lagförslaget). 

Den gällande 4 kap. 52 § föreskriver om fria månader och kriterier för dem. Enligt den kan utmätning av lönen avbrytas om utmätning pågått oavbrutet eller nästan oavbrutet i ett år. Utöver grunderna i den gällande lagen, det vill säga hänsyn till gäldenärens nödvändiga boendekostnader eller andra levnadskostnader, föreslås det att också tillfälliga betalningssvårigheter för gäldenären till följd av covid-19-epidemin eller undantagsförhållandena på grund av den kan vara ett kriterium för att bevilja fria månader (4 kap. 52 § i lagförslaget). Enligt motiven i propositionen (RP, s. 9) avser tillägget att förtydliga den prövning som ska göras när fria månader beviljas. Även andra särskilda skäl gör det fortfarande möjligt att bevilja fria månader. 

Bestämmelser om antalet fria månader finns i gällande 4 kap. 53 §. Regeringen föreslår inga ändringar i dem. Årligen kan tre fria månader beviljas enligt vad som föreskrivs i 53 §. Med borgenärernas samtycke kan högst sex fria månader årligen beviljas. 

Båda alternativen är effektiva medel för att underlätta situationen för utsökningsgäldenärer. En månad fri från utmätning är ett tydligt begrepp. Däremot är begränsning av utmätning en mer diversifierad metod, eftersom den tillåter att utmätningsbeloppet anpassas till inkomsterna och obligatoriska utgifter och restriktionen dessutom kan gälla under en mycket lång tid. 

Enligt den gällande lagen kan man på samma grund antingen bevilja en fri månad eller begränsa utmätningsbeloppet (4 kap. 53 §). Om båda åtgärderna tillämpas samtidigt, måste det finnas separata grunder för respektive åtgärd. 

Lagutskottet anser förslagen i propositionen vara viktiga verktyg för att underlätta situationen för utsökningsgäldenärer. 

Samtidigt påpekar utskottet att utmätningen måste ha pågått oavbrutet eller nästan oavbrutet i ett år för att fria månader ska kunna beviljas. Regeringen föreslår inga ändringar på den på den punkten i 4 kap. 51 §. I den föreslagna formen hinner förslaget om fria månader inte inverka på de fall där gäldenären har råkat i betalningssvårigheter som lett till utsökning, kanske för första gången någonsin på grund av den aktuella coronasituationen. 

Med hänvisning till inkommen information anser lagutskottet i denna exraordinära situation att det inte bara är nödvändigt att begränsa utmätningar utan också att ge möjlighet till fria månader av skäl som hänför sig till covid-19-epidemin också i fall när utmätningen inte har pågått ett helt ett år. I vissa fall kan det i den här situationen vara av betydelse att inkomsten för hela månaden kan användas till att tillgodose enstaka behov. 

Följaktligen föreslår utskottet med närmare motivering längre fram att 4 kap. 51 § får ett nytt 2 mom., som föreskriver att gäldenärer kan få fria månader också när de till följd av covid-19-epidemin eller de undantagsförhållanden som följer av den har råkat i tillfälliga betalningssvårigheter. Detta ska vara möjligt också när utmätningen inte har pågått oavbrutet eller nästan oavbrutet i ett år. Utskottet har fått information från justitieministerier där det sägs att en ändringen ger utsökningsmyndigheterna mer arbete men att den är tekniskt möjlig. 

Under behandlingen bedömde utskottet också möjligheten att tillfälligt utöka antalet fria månader. I åtgärdsmotion AM 20/2020 rd föreslås det att regeringen vidtar åtgärder för att trygga den ekonomiska situationen för personer som är föremål för utsökning under covid-19-pandemin. Lagstiftningen föreslås bli ändrad för att tillåta fler flera fria månader. 

Enligt uppgifter från justitieministeriet medför stora förändring i bestämmelserna om fria månader stora förändringar också i utsökningsförfarandet, och dessutom i informationssystemen. När antalet fria månader enligt 4 kap. 53 § i utsökningsbalken ändras ska det också bedömas hur ändringen påverkar ställningen för de gäldenärer för vilka covid-19-epidemin inte har orsakat förändringar. Antalet ansökningar om fria månader kommer att öka och det ökar i betydande grad utsökningsmyndighetens arbetsbörda. Att kartlägga behovet av att ändra informationssystemet och göra ändringar skulle fördröja lagens ikraftträdande. Ändringen skulle också ha en betydande inverkan på hur borgenärernas rättigheter tillgodoses, varvid granskningen av egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen samt bedömningen av lagstiftningsordningen för den temporära lagen borde göras i större utsträckning. 

De föreslagna begränsningarna i utsökning på grund av väsentligt nedsatt betalningsförmåga är enligt utskottet ett effektivt och flexibelt verktyg som kan sättas in i situationer som covid-19-epidemin, där förhållandena tidsmässigt och verkningsmässigt kan variera stort från fall till fall. Dessutom föreslår utskottet på det sätt som redogörs ovan att möjligheten till fria månader av skäl som beror på coronasituationen tillfälligt ska tillåtas också när utsökning inte har fortgått oavbrutet i minst ett år. Utifrån en helhetsbedömning och med hänvisning till det som sägs ovan anser lagutskottet att det i det här läget inte är någon relevant lösning att införa fler fria månader. 

Gäldenärens rätt att undanta från utmätning

Under behandlingen har utskottet bedömt om det här är nödvändigt att också göra andra ändringar i utsökningsbalken utöver de som föreslås och behandlas ovan, exempelvis att bredda gäldenärens rätt till undantag från utmätning. Bestämmelser om undantag från utmätning finns i 4 kap. 21 § i utsökningsbalken och paragrafen anger vilka utmätningsbara föremål och rättigheter som måste skyddas mot utmätning. Sådana tillgångar är bland annat sedvanligt bohag som är i gäldenärens och hans eller hennes familjs bruk samt personliga tillhörigheter enligt skäligt behov och arbetsredskap som gäldenären behöver samt skol- och studieförnödenheter som gäldenären eller någon medlem av hans eller hennes familj behöver. 

Ett mer omfattande undantag från utmätning kan spela en roll exempelvis när tillfälliga betalningssvårigheter till följd av coronaviruspandemin eller de undantagsförhållanden som följer av den leder till att gäldenären första gången någonsin blir föremål för utsökning. Gäldenären kan exempelvis ha värdefull egendom som behövs för att få inkomst, bland annat dyra fordon, som blir föremål för utmätning. Enligt den utredning som utskottet fått är det dock möjligt att i en sådan situation beakta gäldenärens situation redan med stöd av gällande bestämmelser och medel. Av köpesumman för ett värdefullt fordon som behövs för inkomstens förvärvande kan exempelvis det belopp som i förordningen föreskrivs återbetalas till gäldenären för anskaffning av ett billigare fordon (4 kap. 22 § i utsökningsbalken). Dessutom kan försäljningen av en utmätt fastighet eller av lös egendom skjutas upp, om gäldenären gör det troligt att han eller hon betalar sökandens fordran (4 kap. 63 § i utsökningsbalken). Likaså har det betydelse att en utvidgning av rätten att göra undantag enligt erhållen utredning inte är en särskilt verkningsfull åtgärd, eftersom egendom som kräver realisering i utsökningsförfarandet utmäts och realiseras endast hos mindre än en procent av gäldenärerna. Efter att ha bedömt det som sägs ovan har utskottet kommit fram till att det i detta sammanhang inte finns något behov av att tillfälligt utvidga undantaget från utmätning. 

Giltighetstid

Grundlagsutskottet har med tanke på regleringens proportionalitet förutsatt att giltighetstiden för bestämmelserna om undantagsförhållanden begränsas till vad som är absolut nödvändigt (se GrUU 7/2020 rd, s. 5). Det lagförslag som nu behandlas baserar sig inte på 23 § i grundlagen, men den föreslagna regleringen gör det, och dess giltighet är bunden till att undantagsförhållanden råder. Därför är det enligt lagutskottet befogat att beakta grundlagsutskottets utlåtande vid bedömningen av de föreslagna bestämmelsernas giltighetstid. 

Den temporära ändringen av utsökningsbalken föreslås gälla till och med den 31 oktober 2020. Ekonomiska svårigheter ger utslag i utsökningsfrekvensen med en viss fördröjning. Därför är giltighetstiden för den temporära lagen inte kopplad till giltighetstiden för begränsningarna under undantagsförhållandena (se RP, s. 11). 

Lagutskottet anser att giltighetstiden måste läggas fast väl avvägt och proportionerligt med hänsyn till utsökningsparternas ställning och rättssäkerhet. Det är viktigt att en gäldenär ges skydd tillräckligt länge vid utsökning, om gäldenärens eller gäldenärens företags ekonomiska situation snabbt har förändrats till följd av undantagsförhållandena. Samtidigt är det viktigt att se till att de föreslagna bestämmelserna inte äventyrar de sökandes rättigheter mer än vad som är nödvändigt för att lagens syfte nås. Med hänsyn till borgenärerna kan det anses vara av betydelse att utsökningsverksamheten fortgår också under undantagsförhållanden. Betalningar kommer att komma in senare, men förseningar kompenseras med dröjsmålsränta. Också om inflödet vid utsökning beräknas minska, äventyras borgenärernas rätt att få in fordringar som regel inte slutgiltigt och möjligheten till säkrande utsökningsåtgärder finns kvar. Vid bedömningen av den föreslagna lagen och dess giltighetstid ska enligt utskottet dock särskild vikt fästas vid att det ligger i såväl gäldenärernas som borgenärernas och samhällets allmänna intresse att hjälpa utsökningsgäldenärerna att klara sig genom undantagsförhållandena. Samtidigt bör det också noteras att den temporära lagens faktiska verkningar sträcker sig längre än dess giltighetstid, eftersom de beslut som fattats med stöd av den temporära lagen förblir i kraft på det sätt som de har fattats med stöd av den temporära lagen (se RP, s. 11). Sammanfattningsvis anser lagutskottet det motiverat och proportionerligt att den temporära lagen ska gälla till och med utgången av oktober 2020. 

Beslut som fattats med stöd av den temporära lagen förblir i kraft ännu efter att coronavirussituationen och de begränsningsåtgärder som gäller den har upphört. Utskottet har därför utrett om det är möjligt att beslut som fattats med stöd av den temporära lagen kan förblir i kraft för en lång tid, även om pandemin skulle vara över och gäldenärens ekonomiska situation förbättras. Enligt utredning är beslutets giltighetstid i de flesta fall klar och bestäms utifrån de beslut som fattats, men en begränsning av utmätningen enligt den föreslagna 4 kap. 51 § kan göras tills vidare. Beslutet i fråga ska dock omprövas senast ett år efter det att den temporära lagens giltighetstid löpt ut. Detta sker redan med stöd av 3 kap. 57 §, som gäller utsökningsutredning, i den gällande lagen. I 2 mom. i den paragrafen föreskrivs att om gäldenärens lön eller någon annan periodisk inkomst har utmätts, ska en utsökningsutredning göras, om det är befogat på grund av nya ansökningar eller av någon annan orsak. Utmätningsmannen ska minst en gång om året kontrollera beloppet av gäldenärens periodiska inkomst, om det inte är uppenbart onödigt. Det faktum att beslut som fattats med stöd av den temporära lagen förblir i kraft ännu efter att den har upphört att gälla är således enligt utskottet inte problematiskt och förutsätter inte att ytterligare bestämmelser om saken tas in i lagförslaget. 

Utsökningsverkets resurser och utbildning för utmätningsmännen

Av propositionen framgår att coronavirussituationen och det anknytande undantagstillståndet resulterar i mer arbete inom utsökningsverket. Också den temporära lagen gör att förfrågningarna och ärendena till utsökningsmyndigheten ökar. Följaktligen kommer Utsökningsverket att behöva tilläggsresurser för att klara av den ökade arbetsmängden. Utskottet förutsätter att man ser till att Utsökningsverket har tillräckliga resurser. 

Varje bestämmelse som innehåller prövningsrätt möjliggör varierande tolkningspraxis. Därför betonar utskottet att utmätningsmännen ska ges tillräckligt omfattande utbildning och behövliga tillämpningsanvisningar. 

Överskuldsättning

I oktober 2019 tillsatte justitieministeriet ett projekt som pågår till slutet av 2021 och som syftar till att minska risken för att människor blir överskuldsatta. I projektet ska justitieministeriet och Riksfogdeämbetet planera och införa metoder som ger medborgarna bättre möjligheter att hantera sin ekonomi och samtidigt minskar risken för överskuldsättning. Projektet ska stärka samarbetet mellan intressentgrupperna i syfte att förebygga att människor hamnar i en skuldspiral. Tanken är att hjälpa överskuldsatta personer också med hjälp av nya rutiner mellan utsökningen, den ekonomiska- och skuldrådgivningen och socialtjänsten. 

Lagutskottet ser positivt på projektet, eftersom det är viktigt att minska och förhindra överskuldsättning bland befolkningen och motarbeta olägenheterna med så många medel som möjligt. Man kan utgå från att tidig intervention och proaktiv ekonomisk rådgivning å ena sidan och samverkan mellan utsökning och ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning å andra sidan är viktig i sammanhanget.