Allmänt
I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna om ändringssökande i vissa förvaltningsärenden som gäller miljön. Ändringar förslås i bestämmelser i miljöskyddslagen (527/2014), vattenlagen (587/2011), markanvändnings- och bygglagen (132/1999), marktäktslagen (555/1981) och naturvårdslagen (1096/1996) som föreskriver om ändringssökande. Den viktigaste föreslagna ändringen innebär att överklagande av förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen i allt fler fall kräver besvärstillstånd.
Miljöskyddslagens föråldrade bestämmelser om överklagande av ett statsråds- eller ministeriebeslut ses över så att de motsvarar regleringen i förvaltningsprocesslagen. I propositionen föreslås det att man i fortsättningen ska söka ändring i miljöministeriets beslut hos förvaltningsdomstolen och inte som för närvarande direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Med avvikelse från bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen ska ändring i miljöministeriets beslut enligt miljöskyddslagen alltid sökas hos Vasa förvaltningsdomstol.
Det föreslås att förfarandet för ändringssökande dessutom ändras så att när ändring söks i ett beslut som meddelats med stöd av vattenlagen, ska parterna inte höras av den myndighet som har fattat beslutet utan av Vasa förvaltningsdomstol, som är fullföljdsdomstol. Därmed kommer förfarandet för hörande av parter att ske enligt samma principer oberoende av om ärendet gäller miljöskyddslagen eller vattenlagen. Vidare föreslås det att man vid sökande av ändring i beslut som fattats vid gemensam behandling av miljötillstånd och vattenhushållningstillstånd övergår till ett förfarande där besvärsskrifterna lämnas till Vasa förvaltningsdomstol och inte till den myndighet som har fattat beslutet.
Sammantaget sett anser miljöutskottet att propositionen är behövlig och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Bestämmelserna om besvärstillstånd och parternas rättstrygghet
Efter revideringen av bestämmelserna om sökande av ändring i förvaltningsärenden (RP 230/2014 rd) tillämpas systemet med besvärstillstånd i allt vidare utsträckning vid överklagande av förvaltningsdomstolens beslut hos högsta domstolen. I samband med den reformen gick man in för besvärstillstånd bland annat i ärenden som gäller avfallslagen och i de flesta miljöskyddsärenden. En betydande del av miljöskyddsärendena kräver redan nu besvärstillstånd. I samband med reformen menade grundlagsutskottet att det är viktigt att föra vidare arbetet med att utveckla och utvidga systemen med omprövning och besvärstillstånd (GrUU 55/2014 rd).
Nu föreslås det att systemet med besvärstillstånd införs i ärenden om vilka det föreskrivs i miljöskyddslagen, vattenlagen och marktäktslagen. I vissa ärenden som regleras i markanvändnings- och bygglagen har systemet med besvärstillstånd redan införts. Nu utvidgas systemet med besvärstillstånd ytterligare till nya ärendegrupper som avses i markanvändnings- och bygglagen. Samtidigt ses systemet med besvärstillstånd över så att det stämmer överens med förvaltningsprocesslagen (586/1996). Besvärstillstånd som en förutsättning för ändringssökande ska inte längre kopplas samman med att ett myndighetsbeslut ändras i förvaltningsdomstolen. Efter att de föreslagna ändringarna har trätt i kraft tillämpas systemet med besvärstillstånd på ett heltäckande sätt i alla planärenden och i andra ärenden som omfattas av markanvändnings- och bygglagen och av den kommunala myndighetens beslutanderätt. Det besvärstillståndssystem som regleras i naturvårdslagen utvidgas så att det även omfattar sådana beslut om undantag från Europeiska unionens specialbestämmelser om artskydd som avses i 49 § 3 mom. i naturvårdslagen.
Utanför systemet med besvärstillstånd lämnas vissa beslut enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, markanvändnings- och bygglagen och marktäktslagen i fråga om vilka det inte i de lagarna finns några särskilda bestämmelser om ändringssökande. De mest betydande ärendegrupper som av denna orsak lämnas utanför systemet med besvärstillstånd är miljöministeriets beslut enligt markanvändnings- och bygglagen.
Av propositionsmotiven framgår det att man tidigare förhållit sig restriktivt till att införa systemet med besvärstillstånd i samband med miljöärenden. De är typiskt för miljöprojekt att miljöpåverkan sträcker sig över ett vidare område, och ofta kan antalet sakägare vara stort. Miljökonsekvenserna kan dessutom vara svåra att avlägsna eller så kan de vara permanenta. På dessa grunder har verksamhetsutövare, parter och andra ansetts ha ett större behov av materiellt rättsskydd än vanligt.
Miljöutskottet noterar att grundlagsutskottet år 2012 såg över sin tidigare ståndpunkt om att systemet med besvärstillstånd är exceptionellt. Enligt grundlagsutskottet fanns det inte längre skäl att principiellt förhålla sig restriktivt till systemet med besvärstillstånd eller en utvidgning av det. Det förvaltningsrättsliga systemet för att söka ändring bör ses som en helhet där möjligheten att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen utgör endast en del. Tillämpningsområdet för systemet med besvärstillstånd har därför utvidgats under de senaste åren och omfattar numera ungefär hälften av de besvärsärenden som inkommer till högsta förvaltningsdomstolen och bland annat alla skatteärenden och utlänningsärenden.
De ändringar som regeringen nu föreslår innebär att systemet med besvärstillstånd utvidgas till nya typer av ärenden och ärendegrupper med ett betydande samhällsintresse. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 29/2017 rd) att de beslut som enligt förslaget ska innefattas i systemet med besvärstillstånd trots vissa särdrag är av den typen att rättssäkerheten kan anses garanterad om ärendet kan tas till behandling i högsta förvaltningsdomstolen utifrån ett besvärstillstånd. Behovet av att få ett ärende behandlat i högsta instans tillgodoses av att högsta förvaltningsdomstolen måste bevilja besvärstillstånd om det finns någon sådan grund som nämns i 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att bestämmelserna inte är ett problem med avseende på bestämmelserna om en rättvis rättegång i grundlagens 21 §.
I lagarna föreslås inte någon specialbestämmelse om grunderna för beviljande av besvärstillstånd eller om andra särdrag hos systemet med besvärstillstånd, utan i fråga om dessa iakttas de allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Enligt 9 § i förvaltningsprocesslagen får förvaltningsdomstolens beslut överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Om besvärstillstånd krävs för anförande av besvär, ska besvärstillstånd enligt 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen beviljas om det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen. Besvärstillstånd ska också beviljas om det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att avgöra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller om det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd.
Under utskottets sakkunnigutfrågning framfördes oro för reformens konsekvenser för rättstryggheten. Om detta konstaterar utskottet att ett besvärssystem i flera instanser vanligen förbättrar rättsskyddet men samtidigt förlänger erhållandet av ett slutligt, lagakraftvunnet avgörande i sak och ökar parternas kostnader och de administrativa kostnaderna.
De beslut av förvaltningsmyndigheter som propositionen avser har fattats under tjänsteansvar och i det förfarande som föreskrivs i allmänna förvaltningslagar, menar utskottet. Därför måste utgångspunkten vara att beslut i första instans fattas i överensstämmelse med god förvaltningssed. Också lagutskottet konstaterar i sitt utlåtande att förslaget inte begränsar parternas rätt att föra frågan om lagligheten i ett myndighetsbeslut till förvaltningsdomstolen för prövning eftersom den föreslagna utvidgningen endast gäller besvär över förvaltningsdomstolens beslut. För parternas rättstrygghet är det dessutom relevant att högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som nämns ovan måste bevilja besvärstillstånd om någon av de lagfästa grunderna för detta föreligger.
Miljöutskottet anser det ändamålsenligt att utvidga systemet med besvärstillstånd till nya ärendegrupper på det sätt som föreslås i propositionen. Ändringarna syftar till att utveckla högsta förvaltningsdomstolens status och uppgifter när det gäller att på högsta nivå styra förvaltningsprocessen. Utskottet lyfter fram det som också sägs i grundlagsutskottets utlåtande och i lagutskottets utlåtande (LaUU 14/2017 rd), dvs. att en utvidgning av tillämpningsområdet för besvärstillståndssystemet möjliggör att högsta förvaltningsdomstolen bättre än i dagens läge kan fokusera på krävande rättsfrågor och på att trygga en enhetlig rättspraxis. Sett till helheten görs den bedömningen att de föreslagna ändringarna förbättrar parterna rättstrygghet eftersom de ger högsta förvaltningsdomstolen möjlighet att inrikta sina resurser på sådana betydelsefulla ärenden som är viktiga med tanke på lagtillämpningen och en enhetlig rättspraxis samtidigt som det ska gå snabbare att få ett lagakraftvunnet avgörande.
Följder av att systemet med besvärstillstånd införs
Ett av reformens mål är att ärenden ska kunna avgöras snabbare i högsta förvaltningsdomstolen. År 2015 var den genomsnittliga handläggningstiden för besvärsärenden i högsta förvaltningsdomstolen 13,3 månader för miljöskyddsärenden. Handläggningstiden för miljöärenden med stöd av också andra lagar som föreslås ändrade i detta sammanhang har legat nära den genomsnittliga handläggningstiden för besvärsärenden (12,1 månader). Besvärsärenden avgjordes 2015 på i genomsnitt 9,3 månader. Bestämmelserna om besvärstillstånd påskyndar behandlingen av ärenden i högsta förvaltningsdomstolen i synnerhet i fall där besvärstillstånd inte beviljas. Det är dock möjligt att införandet av systemet med besvärstillstånd inte har någon nämnvärd inverkan på handläggningstiden.
Enligt utredning beviljas besvärstillstånd för ärenden som behandlas av högsta förvaltningsdomstolen i ungefär 15 % av ärenden men det finns väsentliga skillnader mellan olika ärendegrupper. Av de miljöskydds-, vattenhushållnings- och marktäktsärenden som avgjorts under de senaste åren ändrade högsta förvaltningsdomstolen ca 20–25 procent av besluten. I ärenden som gällde markanvändnings- och bygglagen var motsvarande siffra sju procent. Eftersom i synnerhet miljöskyddslagen och vattenlagen reviderats kraftigt under de senaste åren anses det att behovet av att styra rättspraxis är markerat stort i fråga om ärendegrupper som hänförs till dessa lagar och som nu föreslås omfattas av systemet med besvärstillstånd. De ändringar som regeringen nu förslår anses enligt propositionsmotiven inte ha direkta miljökonsekvenser. Utskottet finner det dock viktigt att följa upp verkningarna för att säkerställa att enskilda lagändringar av likartad natur inte sammantaget får negativa konsekvenser på längre sikt exempelvis för parternas rättstrygghet eller för miljön.
Ett införande av systemet med besvärstillstånd minskar enligt propositionsmotiven i någon mån arbetsmängden vid högsta förvaltningsdomstolen, när man i ett besvärstillståndsärende först undersöker om ärendet uppfyller förutsättningarna för beviljande av besvärstillstånd i stället för att avgöra det i sak. Dessutom fattas beslut i besvärstillståndsärenden i en sammansättning med tre i stället för fem ledamöter. Enligt utredning är det ändå svårt att exakt uppskatta reformens betydelse för domstolens resursbehov.
När hörandet av parter i vattenhushållningsärenden överförs till fullföljdsdomstolen innebär det ett ökat resursbehov vid Vasa förvaltningsdomstol. Det kommer att ställas höga krav på behandlingen i förvaltningsdomstolen eftersom dess avgörande i framtiden allt oftare kommer att bli det slutgiltiga. Det är därför viktigt att Vasa förvaltningsdomstol ges tillräckliga resurser och den expertis som krävs för ett högkvalitativt arbete.
Ikraftträdande
Det föreslås att systemet med besvärstillstånd träder i kraft i början av 2018. De ärenden som inletts vid den tidpunkten kommer att omfattas av systemet. Om förvaltningsdomstolen har avgjort ärendet före ikraftträdandet, krävs inget besvärstillstånd för överklagande till högsta förvaltningsdomstolen.