Betänkande

Syftet med propositionen är att för ett korrekt genomförande av direktivet om byggnaders energiprestanda precisera markanvändnings- och bygglagen genom att i den införa bestämmelser om skyldighet att planera och uppföra nya byggnader som nära-nollenergibyggnader och om direktivenliga, exaktare definitioner exempelvis av nära-nollenergibyggnad samt att precisera bemyndigandena att utfärda förordning. 

Utskottet anser att propositionen är behövlig och ändamålsenlig och tillstyrker den utan ändringar, men med följande påpekanden. 

Utskottet konstaterar för det första att byggnadsbeståndets andel av slutanvändningen av energi är cirka 40 procent, så sektorn har stor betydelse för möjligheterna att uppnå utsläppsmålen i Parisavtalet. I dag står uppvärmningen av byggnader för 25 procent av den totala energiförbrukningen. Finlands miljöcentral har nyligen utrett basscenarierna för byggnaders energiförbrukning fram till år 2050. Med dagens politiska åtgärder sjunker byggnadsbeståndets energiförbrukning enligt utredningen med 13 procent under perioden 2015—2050, trots att byggnadsbeståndet växer med 38 procent. Det beror i huvudsak på nybyggnation som är mer energieffektiv än det gamla byggnadsbeståndet, på renovering av gamla byggnader och på ändrade uppvärmningsformer. Den totala energiförbrukningen för småhus och servicebyggnader minskar, medan energiförbrukningen i fritidsbostäder ökar. 

Utskottet påpekar att kraven på utsläppsminskningar kommer att stramas åt med tiden. Målet enligt Parisavtalet är att se till att medeltemperaturen stiger klart mindre än 2 ºC och snarare närmar sig 1,5 ºC och att de globala utsläppen börjar minska så snabbt som möjligt. I praktiken betyder det att alla globala koldioxidutsläpp bör fås ned till noll före 2050 och alla utsläpp av växthusgaser måste upphöra någon gång mellan 2060 och 2080. EU:s nuvarande mål, att minska utsläppen med 40 procent fram till 2030 och med 80—95 procent fram till 2050, är inte tillräckligt, utan målen måste skärpas. 

Målet med propositionen är att precisera genomförandet av direktivet om byggnaders energiprestanda på det sätt kommissionen förutsätter. Direktivet om byggnaders energiprestanda har en central roll i strävan att nå de gällande klimatmålen i fråga om byggnadsbeståndet. Direktivet kräver att alla nya byggnader byggs som nära-nollenergibyggnader senast vid utgången av 2020 och offentliga byggnader som används av myndigheter senast vid utgången av 2018. Kravet gäller endast nya byggnader. Vid renovering, ombyggnad eller ändring av användningsändamålet ska energieffektiviteten förbättras, i det fall att åtgärden kräver bygglov eller åtgärdstillstånd och förbättringen är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt möjlig att genomföra. Vidare innehåller direktivet en lista över byggnader som kraven inte tillämpas på, däribland byggnader på mindre än 50 m2, fritidsbostäder som används mindre än 4 månader per år och industri- och verkstadsbyggnader. 

Propositionen ger inte i sig några direkta ekonomiska kostnader eller miljökonsekvenser, utan konsekvenserna är beroende av innehållet i de förordningar som ges med stöd av lagen. Utkast till förordningar är under beredning och utgör delvis bakgrundsmaterial vid behandling av ärendet. I propositionen konstateras dock att kravnivåerna i förordningsutkasten sänkts efter remissbehandlingen, så den miljönytta som uppskattades tidigare har därmed också blivit mindre. I propositionen konstateras att det inte medför några extra kostnader att uppföra nära-nollenergibyggnader eftersom målet vanligen kan nås med befintliga lösningar.  

Byggnader har lång livstid, så deras miljökonsekvenser sträcker sig långt in i framtiden särskilt i form av miljöbelastning — exempelvis energi- och vattenförbrukning samt koldioxidutsläpp — under den tid byggnaden används. Ekoeffektiva lösningar i planerings- och byggfasen kan i avsevärd grad sänka miljökonsekvenserna och driftskostnaderna för en byggnad under dess livscykel. Energiprestandan kan förbättras genom val av såväl energiform som material. Utskottet understryker vikten av att vid bedömningen av en byggnads energiprestanda också göra en livscykelbedömning. Avgörande för att utsläppsmålen ska nås är slutligen också att kolavtrycket minskar under byggnadens livscykel. Kolavtrycket för en byggnads hela livscykel påverkas av hur byggmaterialet tillverkas, hur byggnaden uppförs och repareras och hur den till sist rivs och återvinns. De här elementen står för 20—45 procent av kolavtrycket för ett nytt våningshus. I nära-nollenergibyggnader kan andelen till och med vara större än så. 

Det är utmärkt att miljöministeriet börjat lägga upp en färdplan för minskning av de utsläpp av växthusgaser som tillverkningen av byggmaterial och byggprodukter förorsakar. Färdplanen utarbetas i samråd med branschen och ska läggas fram sommaren 2017. I färdplanen fastställs vilka åtgärder för utveckling av bland annat kompetens, redskap och system, byggproduktinformation styrmedel som behövs innan den egentliga styrningen genom lagstiftning införs. Målet är att byggnaders kolavtryck ska beaktas i byggbestämmelserna i mitten av 2020-talet. 

Åtstramade krav är ett sätt att förbättra byggnadernas energiprestanda. Det har framförts varierande bedömningar av hur de energieffektiva bygglösningarna påverkar byggnaders fukttekniska egenskaper. Det har också hävdats att en hög värmeisoleringsnivå i byggnader kan förvärra eller rentav förorsaka fukt- och mögelproblem. Utskottet hänvisar till en färsk rapport från Teknologiska forskningscentralen VTT i ämnetVTT; Energiatehokkaiden uudisrakennusten rakenteiden kosteustekninen toimivuus; Ojanen, Airaksinen ja Tuomaala och konstaterar att det enligt resultaten från långvariga studier står klart att god värmeisolering av byggnader i sig inte förorsakar och inte heller ökar fuktproblemen i nya byggnader. Förutsättningen för friska byggnader är att de projekteras och byggs väl. Vilken konstruktion som helst kan ta skada av alltför mycket fukt, oberoende av konstruktionens energiprestanda eller vilken typ av konstruktion det är frågan om. 

Utskottet konstaterar dock att även om rapporten säger att strängare krav på energiprestanda i sig inte ökar fuktrisken, kan konstruktionen likväl bli mer känslig för fel. Byggnaderna blir alltmer tekniska och måste underhållas regelbundet. Frågor gällande reglering av ventilationen blir allt viktigare när man talar om en byggnads hälsa. Vikten av att underhålla installationstekniken och använda systemen korrekt accentueras då kraven förändras. Samtidigt ökar de anknytande kostnaderna. Behovet av övergripande byggherrekompetens ökar och förändringarna kräver professionalitet och nya modeller för planering och genomförande. Också egnahemsbyggarna behöver tillräckligt med kompetent yrkesfolk för projekteringen, övervakningen och byggandet. I takt med att installationstekniken blir allt mer komplicerad måste vikt fästas vid att tillsynen är tillräckligt god. Målet måste vara att minimera felaktigt bruk av installationsteknik genom att göra den så lättanvänd som möjligt. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid att de boende får handledning, liksom vid att nya boende får tillräckligt med information exempelvis vid ägarbyte. I dag överförs inte information i tillräcklig grad och det finns ingen etablerad praxis för detta. Det är angeläget att miljöministeriet undersöker möjligheterna att främja överföringen av denna typ av information. 

I framtiden kommer byggnaderna att utgöra en mer aktiv del i ett energisystem där det är möjligt att utnyttja förbrukningsflexibilitet med hjälp av installationstekniska system och behovsbaserad reglering. När lagringssystemen utvecklas, ökar också möjligheterna till flexibilitet såväl på byggnadsnivå som regionalt och i ett vidare perspektiv. De begränsningar som elmarknadslagen ställer måste dock beaktas. Möjligheterna att i ökande grad utnyttja närproducerad förnybar energi bör diskuteras närmare. 

Utskottet konstaterar att problemen med dålig inomhusluft länge har ansetts vara ett av vårt lands största miljöhälsoproblem och att fukt- och mögelskador i byggnaderna är en stor orsak till problemen. Utskottet hänvisar till de uttalande av riksdagen som lämnades med anledning av revisionsutskottets betänkandeReUB 1/2013 rd Fukt- och mögelproblem i byggnader och konstaterar att regeringen i stor utsträckning redan vidtagit de åtgärder riksdagen förutsatte. Det återstår dock en del att göra. Många utsätts fortfarande för förorenad inomhusluft i skolor, på arbetsplatser och i hemmen, och det finns problem när det gäller att diagnostisera sjukdomar och konstatera arbetsoförmögenhet. Arbetet med att undanröja dessa problem och sanera offentliga byggnader måste fortsätta. Det krävs dessutom långsiktiga insatser för att förhindra att nya problem uppstår. 

Utskottet understryker att en förbättring av energiprestandan inte betyder att man ska pruta på kraven på inomhusförhållandena i byggnaden, utan man måste genom god planering och gott byggande säkerställa att bygganden är hälsosam. Om det krävs att man använder befintliga, välkända lösningar och tekniker, kan man säkerställa att kraven uppnås tryggt och kostnadseffektivt. 

Det är också med tanke på detta ändamålsenligt att det i propositionen föreslås en miniminivå som alla nya byggnader måste uppnå. Utskottet välkomnar också diskussioner om lösningar som överskrider miniminivån i fråga om såväl minskning av utsläpp av växthusgaser och förbättring av energiprestanda som höjning av andelen förnybar energi. Det är då angeläget att ta hänsyn till det totala kolavtrycket och därigenom till de totala kostnaderna under driftstiden. 

Utskottet ser det som betydelsefullt att den föreslagna regleringen i princip är material- och teknikneutral. Regleringen hindrar inte det traditionella byggande som grundar sig på ett enda huvudsakligt material och på naturlig ventilation. Det är också viktigt att informera tillräckligt om detta. Enligt utredning till utskottet ska också de kommande utkasten till förordningar ge möjlighet att bygga i ett enda material och utnyttja naturlig ventilation. Naturlig ventilation bör i konsekvensens namn tillåtas också i andra bestämmelser, och byggnadstillsynsmyndigheter bör ges tillräckliga anvisningar om detta. Ur ett livscykelperspektiv är det bland annat viktigt att värmelagringen vid massivt byggande fortsättningsvis kan beaktas i beräkningarna, eftersom en massivbyggd byggnad också kan vara mycket energieffektiv. Utskottet framhåller att bestämmelserna tillåter att konstruktionernas värmelagringskapacitet beaktas. I miljöministeriets anvisningar för beräkning på månadsnivå beaktas dessutom byggnadens massivitet vid beräkningen av utnyttjandet av de interna värmbelastningarna. Beredningen av förordningsutkasten utgår från att en enskild byggnadsdel får underskrida referensvärdet, om en motsvarande förbättring görs i en annan del av byggnaden. Det marknadsförs i dag tegel och porös betong som uppfyller referensvärdena i fråga om U-värde. Referensvärdena ändras inte genom förslaget. Byggande i massivt trä har också egenskaper som sparar naturresurser och beaktas i förordningen om nya byggnaders energiprestanda. Där är U-värdets referensvärde för stockkonstruktioner 0,4 W/(m2K) och för andra konstruktioner 0,17 W/(m2K), precis som för närvarande. Ju lägre U-värdet är, desto strängare är kravet. Det lindrigare kravet stöder samtidigt användningen av trä vid byggande. 

Utskottet framhåller att utbildningen inom branschen måste fästa särskild uppmärksamhet vid att stärka den allt svagare kompetensen. Till exempel håller kompetensen inom planering av naturlig ventilation på att försämras. I fråga om planeringen bör också helhetsperspektivet understrykas, till exempel så att energifördelarna med slutna kvarter eller andra strukturella grundlösningar beaktas. 

Regeringen föreslår att det på lagnivå, i 117 g § i lagförslaget, föreskrivs om användning av energiformsfaktorer. Innehållet i bestämmelsen ändras inte. Närmare bestämmelser om de numeriska värdena på energiformsfaktorerna får enligt ett bemyndigande i paragrafen utfärdas genom förordning av statsrådet.I ett utkast till förordning som är under beredning föreslås att energiformsfaktorn för el ska vara 1,2, för fjärrvärme 0,5 och för fjärrkyla 0,28. Det inbördes förhållandet mellan faktorerna för el och fjärrvärme motsvarar nuläget. Förslaget bygger på den faktiska utvecklingen. Användningen av kol i energiproduktionen har minskat, effektiv samproduktion av el och värme tillämpas utbrett, fjärrkylan håller på att bli allt vanligare och även i fjärrvärmeproduktionen har koldioxidutsläppen minskat avsevärt under de senaste tio åren.  

Avsikten är att i högre grad än tidigare utnyttja förnybar energi i energiproduktionen. Användningen av förnybar energi gynnas genom att faktorn för förnybara bränslen fastställs till 0,5. Ingen förändring föreslås i det numeriska värdet på energiformsfaktorn. Produktionens verkningsgrad inverkar på hur förmånlig energi som producerats med förnybara bränslen är i förhållande till andra uppvärmningsformer. Därför stöder förhållandet mellan de föreslagna faktorerna en central produktion av uppvärmningsenergi, för vilken faktorn för fjärrvärme tillämpas, dvs. 0,5. Det är motiverat dels med den allmänna effektiviteten för energiproduktionen, dels med hänsyn till att utsläppen av små partiklar vid träförbränning måste dämpas. För olja och andra fossila bränslen föreslås fortsatt en energiformsfaktor på 1,0. Fortsättningsvis beaktas verkningsgraden för förbränningen.  

Utskottet noterar att regeringen inte ansett det nödvändigt med någon separat formell skyldighet att utnyttja förnybar energi. I propositionen sägs att en kravnivå för energiprestanda som är striktare än den nuvarande tillsammans med energiformsfaktorer som gynnar förnybar energi leder till att den energimängd en byggnad behöver i mycket omfattande utsträckning täcks med förnybar energi. Därför kan kraven enligt direktivet uppfyllas utan någon särskild skyldighet att använda förnybar energi. Direktivet kräver en separat skyldighet endast i de fall där det är osannolikt att målen uppnås. 

Utskottet konstaterar att andelen naturenergi (vind, sol, geovärme) som utnyttjas i en byggnad direkt kan räknas in i byggnadens energibalans. Därför är faktorn i praktiken 0. Faktorerna stöder inte bara användningen av förnybar energi utan bidrar också till försörjningssäkerheten i fråga om energi, eftersom byggnaderna kan stödja sig på såväl lokala som varierande energikällor.  

Enligt direktivet ska faktorerna grunda sig på användningen av primärenergi, och direktivet gäller energiprestanda, inte utsläppsprestanda. Faktorer som helt grundar sig på koldioxidutsläppen fungerar inte vid styrningen av byggnaders energiprestanda, eftersom de inte uppmuntrar till minskad energiförbrukning. Utsläppsfaktorn för förnybara bränslen skulle vara 0, vilket tillåter slöseri av förnybar energi. I princip får vi inte slösa heller med utsläppsfri energi. 

Genom att det vid styrningen av byggandet på nationell nivå tillämpas endast en faktor för fjärrvärme undviks att de som bygger skulle försättas i en ojämlik ställning beroende på vilket fjärrvärmenät de ansluter sig till och i vilket skede. De bränslen som används för produktion av fjärrvärme (och el) kan dessutom variera mycket från år till år. Produktionen av fjärrvärme och el omfattas i huvudsak av utsläppshandeln, så de bränslen som används i produktionen styrs med hjälp av en utsläppshandelsmekanism. Anslutning till fjärrvärme gör det möjligt att i framtiden ersätta energikällan för alla anslutna byggnader till lågkolalternativ. Centraliserad produktion möjliggör dessutom ordentlig rening av rökgaser, vilket förhindrar att hälsofarliga partiklar släpps ut i luften på det sätt som sker vid träförbränning i enskilda byggnader.  

Utskottet konstaterar att bestämmelser om energiformsfaktorer utfärdas genom förordning av statsrådet och inte genom förordning av miljöministeriet. Detta för att beredningen ska kunna bedömas i ett tillräckligt brett perspektiv med hänsyn till faktorernas betydelse som styrredskap. Det är inte uteslutande fråga om bestämmelser om energiprestanda, utan det är snudd på reglering av vilka energiformer som ska användas, och då måste kriterierna vara exakt angivna och noga avgränsade i lag. Utskottet hänvisar till ett betänkandeMiUB 5/2012 rd — RP 81/2012 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av markanvändnings- och bygglagendär utskottet överförde miljöministeriets bemyndiganden att utfärda förordning till statsrådet och konstaterar att faktorerna har en mer omfattande samhällelig betydelse. Utskottet understryker att de energiformer som fastställs på förordningsnivå måste justeras regelbundet, då energisystemet förändras, så att utsläppsmålen fortgående kan stramas åt. 

I propositionen konstateras att dagens byggnadssätt och krav avseende energiprestanda har kunnat försämra mobiltäckningen väsentligt inne i byggnaderna. Detta är dock något som kan beaktas redan när byggnaderna projekteras, och det finns rekommendationer och handledningar i ämnet. 

Kommunikationsutskottet anser i sitt utlåtande att problemen med mobilnätens hörbarhet inomhus till följd av byggandet är allvarliga och menar att frågan kräver samarbete och åtgärder från behöriga ministerier och andra myndigheter, aktörer inom kommunikationsbranschen och byggare. Hörbarheten kan delvis förbättras också genom extra apparatur i bostäder och byggnader, men byggandet och bestämmelserna om byggandet utgör en skild helhet. Kommunikationsutskottet har också föreslagit att miljöutskottet ska ta in ett uttalande om saken i betänkandet. 

Miljöutskottet konstaterar att problemet med radiosignalers hörbarhet är ett erkänt, existerande problem som propositionen inte har någon inverkan på. De föreslagna ändringarna påverkar inte situationen. Problemet är ställvis likväl allvarligt och svårigheterna beror på flera olika faktorer. Radiosignalernas hörbarhet påverkas bland annat av basstationens placering i förhållande till byggnaden, signalens frekvens och terminalens kapacitet. Problemen i byggnaderna anknyter till konstruktionslösningar där man använder byggprodukter som dämpar RF-signalerna (radio frequency), till exempel metallbelagd värmeisolering eller selektivfönster. Problem förekommer i såväl nya som gamla byggnader.  

Radiosignalernas hörbarhet försvagas också av den kraftiga RF-dämpning som betong- och stenbaserade konstruktioner står för. Innan de energieffektiva fönstren lanserades var fönstren den huvudsakliga ingångsvägen för signalerna. För närvarande används huvudsakligen energieffektiva selektivfönster, vilket innebär att RF-dämpningen i betong- och stenbyggda hus är avsevärt kraftigare än förr. Dessutom dämpar de moderna isoleringsmaterialen, till exempel aluminiumbelagd polyuretanisolering, i hög grad RF-signalerna. I hus med väggkonstruktion av trä och lösull eller glasull, observeras ingen märkbar dämpning även om fönstren är energieffektiva. I vissa konstruktioner måste mottagningen av RF-signalen förbättras antingen genom lösningar som är integrerade i konstruktionerna eller genom separata passiva antennlösningar. 

Utskottet menar att problemen med radiosignalernas hörbarhet är allvarliga med tanke på allmänhetens säkerhet och ser det som nödvändigt att mobilnätens funktion beaktas på lämpligt sätt i alla sammanhang. För att hörbarhetsproblemet ska kunna lösas krävs också styrning på författningsnivå och därmed samarbete mellan miljöministeriet och kommunikationsministeriet. Lagförslagets 117 g §, i vilken det föreslås ändringar, gäller en byggnads energiprestanda, men mobilnätens funktion anknyter inte enbart till energiprestanda utan till byggprojektering i ett vidare perspektiv. Utskottet anser att det till en för ändamålet lämplig paragraf i markanvändnings- och bygglagen måste fogas en grundläggande bestämmelse och ett bemyndigande att utfärda förordning i syfte att säkerställa att den miniminivå som fastställts för mobilnätens hörbarhet inomhus uppnås. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).