Allmänt
Med kompletterande byggande, rivning och nybygge avses ett byggprojekt där ett gammalt bostadshus i ett bolags ägo rivs och det i stället byggs större våningsyta och fler bostäder. Lagen om bostadsaktiebolag tillåter rivning och nybygge bara om aktieägarna är eniga. Propositionen avser att underlätta för bostadsaktiebolag att fatta beslut om rivning och nybygge så att aktieägarnas, bolagets och borgenärernas behov samtidigt beaktas i tillräcklig stor utsträckning.
Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Miljöutskottet tillstyrker lagförslaget, men med vissa ändringar.
Jämfört med sedvanlig byggsanering tillåter rivning och nybygge en ny typ av bostadsproduktion och områdesanvändning. Det kan vara ett bra alternativ till en tungrodd ombyggnad, som dessutom kan medföra höga kostnader i relation till det verkliga värdet på lägenheterna. Dessutom kan de boende drabbas av stora störningar under byggtiden och eventuellt bli tvungna att flytta till tillfälliga boenden. Med rivning och nybygge kan man också förbättra tillgängligheten och boendekomforten exempelvis med hiss och moderna sanitetsutrymmen, vilket inte alltid är möjligt i gamla byggnader.
Det behövs alternativ till tungrodda ombyggnader eftersom det har startat en omfattande sanering i vårt byggnadsbestånd. Detta gäller i första hand vatten- och avloppssystem, fasader och balkonger i flervåningshus från 1960–1980-talen. Åtgärder för att förbättra byggnaders energiprestanda och installera hissar i takt med att befolkningen åldras ökar saneringsbehovet ytterligare. Trots den växande saneringsverksamheten ökar klyftan mellan saneringsbehovet och genomförda saneringar. Byggnadssaneringar står för en allt större del av husbyggnadsverksamheten och deras värde översteg 2014 varaktigt värdet på nybyggnation.
Än så länge har projekten med rivning och nybygge inte varit så många, vilket beror dels på enhällighetskravet i lagen om bostadsaktiebolag, dels på bristande information och vägledning och avsaknad av samarbetsmodeller. I nuläget har projekt genomförts så att en eller flera investerare alternativt ett eller flera byggföretag tillsammans har förvärvat alla aktier i bolaget. Rivning och nybygge kan genomföras på olika sätt. Exempelvis kan fastigheten och byggnaden åtminstone temporärt överlåts till en investerare eller ett byggföretag som svarar för rivningen och nybygget eller arbetet kan utföras i bostadsaktiebolagets egen regi. Genomförandemetoden inverkar också på hur de som besitter de aktielägenheter som ska rivas och andra erbjuds nya aktielägenheter.
I och med att projekten än så länge varit mycket få har ännu inga verksamhetsmodeller kunnat etableras och inga exempel på god praxis kunnat uppkomma i samarbete mellan städer, husbolag och andra parter. Utskottet understryker att det finns ett behov av etablerade och bra verksamhetsmodeller och att det måste spridas information om dem.
Vidare framhåller utskottet att propositionen avser att undanröja hinder för projekt med rivning och nybygge, men att den ekonomiska lönsamheten trots allt spelar en avgörande roll. Bostadsaktiebolag eftersträvar inte vinst i sin verksamhet, utan projekten med rivning och nybygge avser att finansiera omfattande och nödvändiga saneringar. Lönsamheten kan också påverkas via planläggning, särskilt med priset på tillbyggnadsrätten och bilplatskravet i detaljplanen. Utskottet hoppas på att det kommer fram information om vilken praxis olika kommuner har för sina mark-användningsavtal för att initiera en allmän debatt om frågan och för att det ska växa fram en motiverande och samordnad praxis för avtalen om rivning och nybygge i hela landet. Dessutom är det enligt utskottet viktigt att effekterna av reformen följs upp och beaktas bland annat i de bostadspolitiska programmen. Samtidigt är det viktigt att ta fram nya arbetssätt och ekonomiska incitament för att det ska vara lättare att starta projekt. Projekten ställer mycket stora krav på bostadsaktiebolagen och förutsätter att det ordnas långvarigt tillfälligt boende. I samband med den aktuella totalrevideringen av markanvändnings- och bygglagen bör också dessa aspekter vägas in allt efter behov och liknande utvecklingsbehov utvärderas också beträffande andra bolagsformer, exempelvis för att det ska vara lättare att sanera gamla köpcentrum som är fastighetsaktiebolag.
Utskottet påpekar att också bestämmelserna om fastighetsskatt och skatt på reavinst måste ses över för att skattekonsekvenserna inte ska vara ett hinder för att genomföra projekt. Det behövs etablerade tillvägagångssätt och klarhet kring exempelvis skattekonsekvenserna för att rivning och nybygge ska vara ett verkligt alternativ vid ombyggnader av bostadsaktiebolag.
I samband med riksdagsbehandlingen av proposition måste det ses till att bestämmelserna om anteckningar i aktieboken om inlösen av aktier och om ställande av säkerhet och betalning av inlösenpris samordnas med lagstiftningen om bostadsdatasystemet, sägs det i propositionen. Riksdagen antog lagen om bostadsdatasystemet den 10 december 2018 och lagen har inga direkta effekter för bestämmelserna i den aktuella propositionen. Trots det understryker utskottet att det i samband med genomförandet av bostadsdatasystemet kommer att utredas om och hur de anteckningar i handelsregistret och i aktieboken som grundar sig på den aktuella propositionen kommer att synas i bostadsdatasystemet.
De viktigaste förslagen
Enligt förslaget kan bolagsstämman med fyra femtedels majoritet besluta om ett projekt för rivning och nybygge där principen om likabehandling av aktieägarna tillgodoses och besittningsrätten till aktielägenheter eller de andra rättigheter och skyldigheter aktierna medför i bolaget inte ändras. På genomförandet av ett sådant projekt tillämpas den allmänna begränsningen för affärsrisker till följd av husbolagets syfte, vilket betyder att det är tillåtet att ta affärsrisken för ett tillbygge i husbolagets regi bara om alla aktieägare samtycker.
Bolagsstämman ska kunna besluta om ett projekt för partiell rivning och nybygge med två tredjedels majoritet av alla avgivna röster och av alla aktier som är företrädda vid stämman, om beslutet också biträds med fyra femtedelar av rösterna för de aktieägare som berörs av projektet och likabehandlingsprincipen, besittningsrätten till lägenheterna och övriga rättigheter och skyldigheter iakttas.
Utskottet anser dessa krav på kvalificerad majoritet vara motiverade. Det allmänna kravet på kvalificerad majoritet enligt lagen om bostadsaktiebolag är två tredjedelar av de avgivna rösterna och de vid stämman företrädda aktierna. Det krävs dock samtycke av alla de aktieägare som åtgärden berör om en aktieägares besittningsrätt ändras eller betalningsskyldighet ökas, bolagsformen ändras eller en fastighet överlåts, eller under vissa förutsättningar fyra femtedels majoritet av alla aktier i bolaget för beslut om överlåtelse av fastigheter och byggnader, likvidation eller fusion. Om två tredjedels majoritet av alla aktier i alla situationer räcker för rivning och nybygge, ökar möjligheterna att avvika från kriteriet för aktieägarnas betalningsskyldighet utifrån bolagsvederlaget på ett svårförutsägbart sätt och blir det lättare att kringgå de krav på samtycke och kvalificerad majoritet som ska skydda enskilda aktieägares boende och ägande enligt 6 kap. 35 och 37 § i lagen om bostadsaktiebolag.
Rivning och nybygge förutsätter att finansieringen från bolaget och aktieägarna omförhandlas. Oberoende av lönsamheten i projekten kan det hända att en del av aktieägarna inte har råd att fortsätta vara aktieägare i det nya bolaget. Enligt förslaget får aktieägare som inte röstat för projektet lösgöra sig från bolaget genom att kräva inlösen av sina aktier till gängse pris.
Rivning och tillbygge kan förändra förhållandena mellan de gamla aktieägarna på ett väsentligt sätt och leda till betydande intresseskillnader mellan delägargrupperna. För att rivning och tillbygge ska vara ekonomiskt lönsamt krävs det vanligen att byggrätten (lägenhetsytan) mångdubblas, och det i sin tur innebär att det finns fler nya aktier och aktielägenheter än gamla. Dessutom kan de nya aktielägenheternas ändamål behöva avvika från aktielägenheterna i det gamla huset. Vid rivning och nybygge handlar det vanligen om projekt som ingriper betydligt mer i aktieägarnas besittningsrätt än sedvanliga ombyggnader. Därför måste det anses vara nödvändigt att kräva en större majoritet är allmän kvalificerad majoritet och att skydda passiva delägare.
Normalt kan husbolaget få en större del av det mervärde tilläggsbyggrätten medför, om det i högre grad svarar för beredningen av projektet, eftersom bland annat riskerna med projektet kan avgränsas när genomförande och finansiering upphandlas och fler jämförbara anbud kommer in. Å andra sidan kan det för aktieägarna innebära betydande risker och betydande betalningsskyldighet jämfört med skötselvederlaget för aktieägarna, om projektet fortskrider mycket långt i bolagets regi och det inte genomförs enligt planerna. Därför är det viktigt för ett bostadsaktiebolag som utreder möjligheterna till rivning och nybygge att så tidigt som möjligt ha tillgång till bred och oberoende sakkunskap.
Enligt 6 kap. 41 § 1 mom. behövs det för att en oberoende sakkunnig ska kunna lämna utlåtande åtminstone tillräcklig sakkunskap om lagstiftningen om bostadsaktiebolag och fastigheter, om fastställande av fastigheters, byggnaders och aktielägenheters skick och värde och om bedömning av utvecklingen på fastighetsmarknaden. Bakgrunden till bestämmelsen är att utifrån den yrkeskompetens som krävs i dag är den som lämnar utlåtande en jurist, som beträffande uppdraget att fastställa fastighetens, byggnadens och aktielägenheternas värde baserar sitt yttrande på uppgifter från en eller flera underleverantörer. Med hänvisning till utfrågningen av sakkunniga anser utskottet det vara troligt att den här typen av tjänster kommer att utvecklas i takt med ökad efterfrågan, även om det inte finns någon färdig modell. I själva verket är projekt för rivning och nybygge så individuella och genomförandealternativen i en utvecklingsfas som gör att det inte är rationellt att just nu införa närmare bestämmelser om krav på sakkunskap eller specifikt innehåll i utlåtandet. Följaktligen understryker utskottet att det är av stor betydelse för bostadsaktiebolag med lekmannaledning och deras delägare att de kommande formerna för praxis för val av sakkunnig, sakkunnigavtal och innehåll i sakkunnigavtal sprids till allmänheten så fort som möjligt. Här spelar fastighetsorganisationerna en framträdande roll, i synnerhet Finlands Fastighetsförbund och Suomen Isännöintiliitto.
Enligt 6 kap. 41 § ska den sakkunnige vara oberoende i förhållande till bolaget som uppdragsgivare, dess ledning och aktieägare samt till projektets finansiärer, byggare och planerare. Enligt detaljmotiven kan ett förbjudet beroendeförhållande uppkomma på grund av ledande ställning, uppgift, anställningsförhållande eller uppdragsförhållande, ägande eller annat bestämmande eller betydande inflytande. Det är enligt utskottet mycket viktigt att det görs en så tydlig bedömning som möjligt av hur ett beroendeförhållande uppkommer. För att undvika oklarheter preciserar utskottet tolkningen av bestämmelsen om bestämmande inflytande och annat inflytande som kan ge upphov till indirekt beroendeförhållande. Enligt preciseringen kan ett beroendeförhållande vara indirekt också i den mening att den som erbjuder sig att vara sakkunnig under uppdraget var bestämmande inflytande eller betydande inflytande i förhållande till det uppdragsgivande bolaget, dess huvudsakliga delägare eller i förhållande till projektets finansiärer, byggare eller planerare i den mening som avses i bokföringslagen (1336/1997). Indirekt beroende kan också uppkomma om den som erbjuder sig att vara sakkunnig står i ledningen för eller är anställd av en sammanslutning som har bestämmande inflytande eller betydande inflytande i någon av de som nämns ovan. Utskottet påpekar att en oberoende sakkunnig som lämnar utlåtande måste se till att de underleverantörer som han eller hon anlitar är oberoende på samma sätt.
Konsekvenser för bostadsbyggande och miljö
Än så länge finns det så lite erfarenhet av projekt med rivning och nybygge att bedömningarna om potentiella konsekvenser och deras omfattning skiljer sig avsevärt från varandra. Utskottet påpekar samtidigt att propositionen är mycket grundligt beredd med stor spännvidd. Konsekvensbedömningarna har utförts grundligt och intressenter har aktivt involverats i arbetet. Propositionen har fått brett stöd.
Utskottet menar att rivning och nybygge är en begränsad men mycket välkommen ny möjlighet att öka bostadsproduktionen i växande stadsregioner, särskilt tillsammans med nya projekt för spårtrafik. På generöst planlagda områden i stadsregioner finns det gott om hus från 1960- och 1970-talet som både tekniskt och ekonomiskt befinner sig i slutet av sin livscykel. Stadsförtätning, särskilt i omedelbar närhet av spårtrafik, är ett sätt att vitalisera bostadsområden och representerar samtidigt en klimatmässigt hållbar stadsutveckling. Dessutom erbjuder rivning och nybygge en möjlighet till övergripande områdesutveckling kvartersvis och förhindrar att äldre ytterstadsområden förfaller. Enligt vissa bedömning finns förutsättningar för detta främst i tillväxtcentra och i ytterstadsområden längre bort från stadscentrum. Däremot lämpar sig rivning och nybygge inte för att revitalisera områden på nedgång eller finansiera saneringar i sådana områden.
I projekt för rivning och nybygge kan man uppfylla gemensamma mål för samhällsbyggande, som säkra, sunda och trivsamma livsmiljöer och främja förutsättningarna för olika befolkningsgruppers boende, påpekar utskottet. I projekten kan hela tomter och kvarter planläggas utan att en gammal eller gamla byggnader ställer vissa villkor och begränsningar. De bästa resultaten kan uppnås i gemensamma projekt för flera bostadsaktiebolag, när ett område eller ett kvarter kan planläggas som en funktionell helhet.
Om ett projekt ska vara ekonomiskt lönsamt krävs det ofta att byggrätten mångdubblas och att projektet innefattar minst ett kvarter samt att kommunen gör en övergripande bedömning av konsekvenserna innan den godkänner en planändring. Utskottet understryker att förfarandena enligt markanvändning- och bygglagen är väsentligt villkor när projekt med rivning och nybygge ska genomföras. Vanligen krävs det en ändring av detaljplanen. Dessutom behövs det bygglov med rivningstillstånd. I slutändan är det planbestämmelserna och villkoren i bygglovet som sätter mark-användningsvillkoren för projektet.
För att projekten ska ge gott resultat är proaktiv och högkvalitativ planering A och O för hela projekten och för delar av dem, alltså för markanvändningen. Därför är det bra att styrelsen för bostadsaktiebolaget i 6 kap. 41 § förpliktas att upprätta en projektplan, som bland annat innehåller art och omfattning av byggrätten för de nya byggnaderna och byggnadstypen för de nya byggnaderna, en utredning av nödvändiga planändringar och förvärvande av bygglov och en utredning om planerna för nya byggnader och deras byggnadssätt, inklusive en preliminär utredning över byggsättet.
Bedömningen av möjligheterna att bygga till baserar sig bland annat på dimensioneringen i generalplanen, läge, tillgänglighet och befintliga byggnaders ålder och skick. Områdenas kulturhistoriska och andra värden har lagts fast i anslutning till de nyaste generalplanerna, och de undersöks närmare vid detaljplaneringen. Också kraven i lagstiftningen om byggnadsskydd kan inverka på rivning och nybygge.
Skyddet av kulturmiljön vägs in i projekten också till följd av dels markanvändnings- och byggbestämmelserna, dels kraven på bygglov, skyddsbestämmelser och andra krav. Lagförslaget har ingen inverkan på tillämpningen av lagstiftningen om skydd för kulturmiljöer eller på kommunernas planläggningsbeslut. Men konsekvenserna av lagen bör följas upp. Som utskottet säger ovan bör möjligheten att stödja projekt för rivning och nybygge diskuteras när markanvändnings- och bygglagen totalrevideras.
Miljöutskottet föreslår att bestämmelserna preciseras som det framgår av detaljmotiven.
