Allmänt

I propositionen föreslås det att de skyldigheter och sänkningar av förmåner som ingår i den s.k. aktiveringsmodellen inom utkomstskyddet för arbetslösa upphävs. Lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) ändrades på så sätt att man från och med den 1 januari 2018 sänker utkomstskyddet med 4,65 procent för en period på 65 dagar, om den arbetslöse inte varit tillräckligt aktiv under de föregående 65 dagarna, dvs. under en cirka tre månader lång granskningsperiod. Kravet på aktivitet anses vara uppfyllt om den berörda personen under granskningsperioden minst en vecka varit i arbete som räknas in i arbetsvillkoret, tjänat in motsvarande inkomst i företagsverksamhet eller minst fem dagar deltagit i sysselsättningsfrämjande service eller utbildning. Modellen är inte tillämplig på den som utöver arbetslöshetsförmån får en förmån på grund av arbetsoförmåga eller skada eller som har en anhängig ansökan om invalidpension i första instans. Den tillämpas inte heller på närståendevårdare och familjevårdare. 

När aktiveringsmodellen infördes förkortades självrisktiden för utkomstskyddet för arbetslösa i början av arbetslösheten från sju till fem dagar. Men i de fall där arbetslösheten fortsätter ökade antalet självriskdagar för dem som inte uppfyller aktivitetskravet för att få arbetslöshetsförmån till fullt belopp. 

Social- och hälsovårdsutskottet understöder att nedsättningarna och förpliktelserna i aktiveringsmodellen upphävs. Till följd av de föreslagna ändringarna är det inte längre en förutsättning för att få behålla utkomstskydd för arbetslösa till normalt belopp att förmånstagaren på det sätt som förutsätts i modellen blir sysselsatt i lönearbete eller företagsverksamhet eller deltar i sysselsättningsfrämjande service eller sysselsättningsfrämjande verksamhet i minst fem dagar. Till övriga delar förblir skyldigheterna för arbetssökande som får arbetslöshetsförmåner oförändrade, dvs. arbetslösa arbetssökande ska fortfarande aktivt söka arbete och utbildning samt delta i sysselsättningsfrämjande service och åtgärder. 

Aktiveringsmodellens konsekvenser

Redan när riksdagen godkände aktiveringsmodellen förutsatte den att konsekvenserna av reformen bevakas noggrant och att det vid behov görs möjligt att uppfylla aktivitetskravet också på andra sätt, i det fall att det visar sig att de föreslagna sätten inte räcker till för att hindra att en arbetssökande som aktivt sökt jobb eller försökt bli delaktig av en tjänst utsätts för en minskning av förmånen (RSv 184/2017 rd). 

Modellens mest centrala mål har varit att öka sysselsättningen genom att motivera arbetslösa arbetssökande att vara aktiva och söka arbete på egen hand under hela arbetslöshetsperioden. I propositionen om aktiveringsmodellen (RP 124/2017 rd) uppskattades modellen öka sysselsättningen med 5 000–12 000 årsverken. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet har i sitt utlåtande (AjUU 5/2019 rd) behandlat konsekvenserna av aktiveringsmodellen i ett brett perspektiv. Modellens effekter har under dess giltighetstid undersökts i tre olika forskningsprojekt. Enligt den senaste utredningen som arbets- och näringsministeriet beställt (VATT tutkimukset 189: Aktiivimallin vaikutukset työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan) är det svårt att särskilja sysselsättningseffekterna av aktiveringsmodellen från effekterna av en god konjunktursituation och därför kan konsekvenserna för sysselsättningen inte bedömas på ett tillförlitligt sätt. Under den tid aktiveringsmodellen har gällt har man också genomfört andra reformer som eventuellt påverkar sysselsättningen. I avsaknad av en lämplig kontrollgrupp är det svårt att skilja effekten av aktiveringsmodellen från effekten av andra faktorer. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att enligt utredning kan aktiveringsmodellen ha bidragit till ökad sysselsättning och avslutad arbetslöshet bland dem som får utkomstsstöd. Bland dem som fick grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd förekom det däremot ökning främst i förvärvsarbete under arbetslöshetstiden. Att sysselsättningen ökar beror delvis också på effekterna av att sysselsättningsläget förbättras. 

I samband med aktiveringsmodellen utökades utbudet av arbetskraftsservice med ett årligt anslag på 25 miljoner euro. Utskottet välkomnar att antalet tjänster som erbjuds arbetslösa under aktiveringsmodellen och deltagandet i tjänsterna ökade bland både dem som fick inkomstrelaterad dagpenning och dem som fick grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd. Enligt utredning ökade deltagandet i tjänsterna särskilt i de äldsta åldersgrupperna, där det är svårare att få jobb på den öppna arbetsmarknaden. Å andra sidan ökade deltagandet i korta tjänster som precis uppfyller villkoren i aktiveringsmodellen särskilt mycket bland mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning. Utbudet av korta utbildningsperioder ökade också under aktiveringsmodellen, vilket har påverkat graden av deltagande i tjänsterna. Graden av deltagande i tjänsterna har också kunnat påverkas av andra reformer inom arbetskraftsförvaltningen som genomförts under aktiveringsmodellen, såsom periodiska intervjuer och försöksprojekt i olika regioner. 

Utgående från svaren på enkät- och intervjuundersökningen som riktats till arbets- och näringsbyråernas experter och chefer anses aktiveringsmodellen enligt utredning inte vara ett arbetskraftspolitiskt ändamålsenligt sätt att främja sysselsättningen. Hälften av respondenterna anser att aktiveringsmodellen inte kan främja sysselsättningen, eftersom den sporrar till aktivitet som inte baserar sig på klienternas behov, motivation eller arbetskraftspolitisk ändamålsenlighet, utan på att villkoren i aktiveringsmodellen uppfylls. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att man i bedömningen av aktiveringsmodellens konsekvenser inte har utrett modellens konsekvenser för de arbetslösas välbefinnande och arbetsförmåga. Social- och hälsovårdsutskottet ansåg vid behandlingen av propositionen om aktivitetsmodellen (ShUB 22/2017 rd) att det är angeläget att göra en uppföljande studie av reformen och att bedöma hur reformen påverkar den framtida sysselsättningen och den ekonomiska välfärden. Likaså bör det göras konsekvensbedömningar för olika grupper utifrån exempelvis kön, ålder, utbildningsnivå, bostadsområde och arbetslöshetens längd, menade utskottet. 

Utifrån utredningar och statistiska uppgifter är det klart att aktiveringsmodellen har försämrat utkomstskyddet för arbetslösa. Under den tid som aktiveringsmodellen har varit i kraft har arbetsmarknadsstödet i medeltal sänkts för 39 procent av mottagarna per månad (34 % av dagarna), grunddagpenningen för 31 procent av mottagarna (26 % av dagarna) och den inkomstrelaterade dagpenningen för 32 procent av mottagarna (29 % av dagarna). Utskottet noterar att arbetslöshetsförmånen på basis av utredning särskilt ofta sänktes för äldre arbetssökande med svagare ställning på arbetsmarknaden samt för dem som fick utkomstskydd för arbetslösa under arbetslöshetsdagpenningens tilläggsdagar. Aktiveringsmodellen verkar också gälla särskilt män vars arbetslöshetsförmåner sänktes oftare på grund av aktiveringsmodellen än kvinnornas. Däremot observerades inga regionala skillnader i utredningen. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att det med tanke på systemet för social trygghet som helhet och systemets sporrande karaktär är problematiskt att sänkningen av den primära förmånen till följd av aktiveringsmodellen har ökat behovet av utkomststöd som sista utväg. Utkomststöd utbetalades till 42 procent av dem som fick sänkt arbetsmarknadsstöd på basis av aktiveringsmodellen och till 31 procent av dem som fick sänkt grunddagpenning. Att vara beroende av utkomststöd höjer tröskeln för att få jobb och leder ofta till att arbetslösheten förlängs. 

Utskottet konstaterar att aktiveringsmodellen har varit föremål för kraftig kritik och upplevts som svårtolkad och orättvis. Också i en enkät som riktades till specialister och chefer vid arbets- och näringsbyråerna konstaterades det att modellen ökat upplevelsen av orättvisa inte bara i fråga om de kunder som har sämre förutsättningar än andra att aktivera sig på det sätt som modellen förutsätter, utan också i fråga om de kunder som är arbetsföra och villiga att aktivt söka arbete, men vars jobbsökningsaktivitet inte räknas som uppfyllande av modellens villkor. Erfarenheterna av orättvisor kan ytterligare försämra förutsättningarna för sysselsättning. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram aktiveringsåtgärdernas negativa effekter i synnerhet på mäns självförtroende och deras känsla av uppskattning. 

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att man i undersökningarna inte på ett tillförlitligt sätt har kunnat påvisa att aktiveringsmodellen har ökat sysselsättningen, vilket har varit modellens viktigaste mål. Aktiveringsmodellen har dock försvagat nivån på utkomstskyddet för arbetslösa i synnerhet för svårsysselsatta grupper, ökat behovet av utkomststöd och höjt upplevelserna av orättvisa i systemet med utkomstskydd för arbetslösa. 

Upphävande av aktiveringsmodellen

Upphävandet av aktiveringsmodellen ökar enligt propositionen utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa med uppskattningsvis 51,1 miljoner euro. Utgifterna för bostadsbidraget och utkomststödet beräknas sjunka med 12 miljoner euro. Upphävandet av aktiveringsmodellen ökar således i sin helhet utgifterna inom den offentliga ekonomin med uppskattningsvis 39 miljoner euro, varav statens andel är 13,7 miljoner euro, kommunernas andel 10,2 miljoner euro och sysselsättningsfondens andel 15,2 miljoner euro. 

Upphävandet av aktiveringsmodellen förbättrar utkomstskyddet för arbetslösa förmånstagare. För mottagare av arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning som inte uppfyller villkoren enligt aktiveringsmodellen stiger förmånen utan förhöjningsdelar med ca 32,40 euro i månaden. För den som får inkomstrelaterad dagpenning stiger förmånen utan förhöjningsdelar med i genomsnitt ca 65 euro i månaden. 

Social- och hälsovårdsutskottet delar arbetslivs- och jämställdhetsutskottets åsikt att det även i fortsättningen behövs åtgärder, incitament och sysselsättningsfrämjande tjänster för att främja sysselsättningen bland arbetslösa arbetssökande. Upphävandet av aktiveringsmodellen eliminerar inte arbetssökandenas skyldighet att aktivt söka arbete och delta i sysselsättningsfrämjande service. Utskottet anser det nödvändigt att det årliga anslag på 25 miljoner euro som tillfogats arbetskraftstjänsterna i samband med aktiveringsmodellen bibehålls. I stället för tjänster som syftar till att uppfylla villkoren i aktiveringsmodellen bör arbetskraftstjänsterna utvecklas så att de blir mer individuella, motsvarar behoven hos olika grupper av arbetslösa och är tillräckliga. 

Utskottet uttrycker sitt gillande över att självrisktiden inom utkomstskyddet för arbetslösa förblir fem dagar även efter det att aktiveringsmodellen upphävts. Självrisktiden förlängdes innan aktiveringsmodellen trädde i kraft från ingången av 2017 från fem dagar till sju dagar som en del av ett spetsprojekt i regeringsprogrammet för Juha Sipiläs regering, där en av åtgärderna var en reform av utkomstskyddet för arbetslösa. Minskningen av de två självriskdagarna i samband med att aktiveringsmodellen trädde i kraft har förbättrat nivån på utkomstskyddet för arbetslösa för alla arbetslösa och också minskat behovet av utkomststöd i början av arbetslösheten. 

Utveckling av utkomstskyddet för arbetslösa efter aktiveringsmodellen

Utskottet konstaterar att regeringen i sitt program har förbundit sig att höja sysselsättningsgraden till 75 procent. En ministerarbetsgrupp med underarbetsgrupper har tillsatts för att främja sysselsättningen. Utskottet anser det vara viktigt att systemet med utkomstskydd för arbetslösa vid sidan av utvecklandet av tjänster som stöder sysselsättningen utvecklas långsiktigt för att minska eventuella incitamentsproblem, öka systemets tydlighet och begriplighet samt minska beroendet av utkomststöd. Utskottet anser att man vid reformen av servicesystemet och den sociala tryggheten särskilt bör fästa uppmärksamhet vid att främja sysselsättningen för partiellt arbetsföra och svårsysselsatta personer och att bygga upp ett utkomstskyddssystem som motsvarar deras behov.