Talmanskonferensen föreslår att riksdagens arbetsordning får ett nytt 8 a kap. om distansarbete under exceptionella förhållanden. I kapitlet föreslås det bestämmelser om en möjlighet att under undantagsförhållanden hålla utskottssammanträden på distans (80 b §) och rösta på distans i plenum (80 c §). Dessutom föreskrivs det i 80 a § hur beslut om tillämpning av bestämmelserna i 8 a kap. ska fattas. I förslaget ingår också ett avsnitt om förslagets förhållande till grundlagen. 

Enligt 52 § 1 mom. i grundlagen ska närmare bestämmelser om förfarandet under riksmötena samt om riksdagens organ och riksdagsarbetet utfärdas i riksdagens arbetsordning. Enligt samma paragraf i grundlagen ska arbetsordningen godkännas i plenum i den ordning som gäller för behandling av lagförslag och publiceras i Finlands författningssamling. 

I grundlagsreformen var utgångspunkten att med tanke på grundlagens beständighet och för att riksdagsarbetet skulle kunna utvecklas under smidiga former ta in endast principiellt viktiga bestämmelser om riksdagen i grundlagen. Dessutom skulle grundlagens bestämmelser om sådant som måste anses vara riksdagens interna angelägenheter vara så generellt utformade att riksdagen själv på ett flexibelt sätt kunde utveckla sin verksamhet (RP 1/1998 rd, s. 25). Av bestämmelserna om riksdagen togs i grundlagen in främst de som väsentligen hade samband med riksdagens ställning som det högsta statsorganet eller som på ett grundläggande sätt normerade riksdagens uppgifter, organisation och beslutsfattande samt riksdagsledamöternas ställning och som klart inte var av enbart riksdagsintern betydelse (RP 1/1998 rd, s. 37). 

Grundlagsutskottet anser att man i arbetsordningen också kan föreskriva om förfaranden som det inte finns bestämmelser om i grundlagen. Meningen har inte varit att i grundlagen ta in heltäckande grundläggande bestämmelser om alla sådana tillvägagångssätt i riksdagen som inte politiskt eller annars är av den kalibern att de skulle kräva reglering på grundlagsnivå. Den bestämmelse i grundlagen som anger regleringsområdet i arbetsordningen ska tolkas så att den avser bestämmelser som kompletterar grundlagen. För denna tolkning talar bakgrunden till den gällande grundlagens uppkomst. Ett syfte med grundlagsreformen var att lätta upp regleringen om riksdagen på grundlagsnivå och flytta tyngdpunkten till arbetsordningen (RP 1/1998 rd, s. 24—25). 

Enligt grundlagsutskottet måste man se till att grundlagen ger en rättvisande bild av den statliga maktutövningen och grunderna för individens rättsliga ställning (GrUB 4/2018 rd, s. 3, GrUB 5/2005 rd, s. 2/I). Att regleringen på grundlagsnivå är fullständig är en statsförfattningspolitisk princip som framför allt gäller de grundläggande arrangemangen kring utövningen av offentlig makt. Det får föreskrivas om förfarandena i riksdagen i arbetsordningen även om det inte finns några grundläggande bestämmelser i grundlagen. Men det får inte ske i strid med bestämmelserna i grundlagen eller de principer som dessa ger uttryck för. 

Enligt talmanskonferensens förslag bygger de bestämmelser i grundlagen som gäller riksdagens verksamhet på tanken om att riksdagsledamöterna sammanträder till riksmöte i en gemensam lokal. Vidare sägs det i förslaget att bestämmelserna i grundlagen om när riksdagen sammanträder till riksmöte och är sammankallad pekar på att riksdagen ska fatta beslut vid formbundna sammanträden. 

Grundlagens bestämmelser om riksdagen och dess verksamhet utgår i sig från tanken att riksdagen fysiskt ska sammanträda till riksmöte. Enligt bestämmelsen om riksdagen i 2 § 1 mom. i grundlagen tillkommer statsmakten i Finland folket, som företräds av riksdagen, och i 33 § 1 mom. föreskrivs det att riksdagen årligen sammanträder till riksmöte vid en tidpunkt som riksdagen bestämmer. Som det konstateras i motiven till talmanskonferensens förslag pekar bestämmelserna i grundlagen om när riksdagen sammanträder till riksmöte och är sammankallad å ena sidan på att riksdagen ska fatta beslut vid formbundna sammanträden och å andra sidan på att vissa åtgärder får vidtas endast när riksdagen arbetar och är beredd att reagera på åtgärderna vid formbundna sammanträden. 

Enligt grundlagsutskottet motiverar kravet på formbundenhet i riksdagens arbete behovet av den nu föreslagna regleringen. För närvarande föreskrivs det i arbetsordningen inte ens om rätt för talmannen att besluta att riksdagen eller dess utskott kan sammanträda och fatta beslut med hjälp av it-utrustning och it-förbindelser och utan att riksdagsledamöterna eller en del av dem är fysiskt närvarande. Enligt grundlagsutskottet får riksdagens verksamhetsformer i princip inte ens under undantagsförhållanden grunda sig enbart på överenskommelser mellan riksdagsgrupperna eller inofficiell praxis i stället för på grundlagen, arbetsordningen eller de allmänna anvisningar som talmanskonferensen utfärdar med stöd av 6 § 1 mom. 10 punkten eller 43 a § 5 mom. i riksdagens arbetsordning. Exempelvis bestämmelser om omröstningssätt i plenum finns i 61 § i arbetsordningen. Utskottet anser det också vara klart att de bestämmelserna ska tillämpas på förfarandet när ärenden behandlas i utskotten. 

I grundlagen föreskrivs det rätt allmänt om omröstningsförfarandet i plenum. Enligt 41 § 2 mom. i grundlagen fattas beslut i plenum med flertalet av de avgivna rösterna, om inte något annat föreskrivs särskilt i grundlagen. Vid lika röstetal avgör lotten, om inte kvalificerad majoritet krävs för att ett förslag ska bli godkänt. Närmare bestämmelser om röstningsförfarandet finns i riksdagens arbetsordning. 

Enligt grundlagsutskottet kan man dock inte av bestämmelserna i grundlagen dra den slutsatsen att de absolut skulle kräva att ledamöterna är fysisk närvarande i plenum eller utskotten, oavsett om det handlar om egentlig behandling av ett ärende eller omröstning. Det väsentliga med avseende på grundlagen är att ledamöterna har lika möjlighet att delta i behandlingen av och debatten i ett ärende och i den slutliga omröstningen om ärendet och att omröstningsförfarandet är tillförlitligt. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan det föreskrivas om distansmöten och omröstning på distans i plenum under undantagsförhållanden i riksdagens arbetsordning. 

Av särskild betydelse när man bedömer om den föreslagna regleringen ska tas in i riksdagens arbetsordning är det att regleringens rättsliga grund är kopplad till att garantera riksdagens funktionsförmåga under en synnerligen allvarlig pandemi (RAO 80 a §). Det handlar inte heller om en permanent ändring av riksdagens verksamhetssätt, utan ändringen av arbetsordningen föreslås vara temporär och gälla till och med den 30 juni 2021. Syftet med förslaget är att garantera att riksdagen kan fungera under de exceptionella förhållanden som beror på den pandemi som orsakats av covid-19-viruset. Enligt motiven (s. 3) kan en fortsatt spridning av covid-19-viruset äventyra riksdagens funktionsförmåga, om många riksdagsledamöter eller personer som upprätthåller verksamheten i riksdagen insjuknar samtidigt i en sjukdom orsakad av viruset eller exponeras för smitta. 

Det är ytterst viktigt med tanke på hela statsskickets verksamhet att trygga funktionsförmågan hos det högsta statsorganet, riksdagen, under den pågående coronaepidemin. Talmanskonferensens förslag skyddar i sista hand verksamheten hos vårt konstitutionella beslutssystem. Från författningsrättslig synpunkt är det således motiverat att skapa lagstadgade mekanismer för att trygga riksdagens verksamhet också under undantagsförhållanden. Den föreslagna möjligheten att rösta på distans i plenum ger riksdagsledamöterna större förutsättningar att sköta ledamotsuppdraget under coronaepidemin. Utifrån det som sägs ovan menar grundlagsutskottet att den föreslagna regleringen kan anses vara både godtagbar och behövlig i författningsrättslig mening. 

Det finns inga detaljerade procedurbestämmelser i grundlagen om riksdagsutskottens verksamhet, med undantag av bestämmelserna i 35 § 3 mom. om när ett utskott är beslutfört och bestämmelserna i 50 § om offentligheten i ett utskotts verksamhet. Enligt grundlagsutskottet finns det alltså inte något direkt hinder i grundlagen för att i riksdagens arbetsordning föreskriva om en möjlighet att hålla utskottsmötena på distans. En möjlighet att hålla utskottsmöten på distans under coronaepidemin kan öka utskottens verksamhetsförutsättningar och lindra problemen i nuläget. 

Enligt den föreslagna 80 a § kan bestämmelserna i 8 a kap. tillämpas när det är nödvändigt för att garantera att riksdagen kan fungera under en synnerligen allvarlig pandemi. Meningen är att tröskeln för att tillämpa bestämmelserna i det närmaste ska motsvara tröskeln för att tillämpa beredskapslagen. Riksdagen får då på förslag av talmanskonferensen och efter att ha inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande, åt gången besluta om en period på högst tre månader under vilken kapitlet ska tillämpas på riksdagsarbetet. Regleringen uppfyller kravet på exakthet och noggrann avgränsning. Också när man beaktar förhållandena mellan de högsta statsorganen enligt grundlagen menar grundlagsutskottet att det kan anses motiverat att riksdagen självständigt får besluta om när sådana undantagsförhållanden råder att det är nödvändigt att möjliggöra sammanträden och omröstningar på distans för att garantera att riksdagen kan fungera. 

Förfarandemässigt är riksdagens beslut om tillämpning av det nya 8 a kap. om distansarbete i riksdagens arbetsordning bundet till talmanskonferensens förslag och grundlagsutskottets ställningstagande i frågan. I det här sammanhanget är det grundlagsutskottets uppgift att bland annat bedöma om de rättsliga förutsättningarna för regleringen uppfylls. Man har också tidsmässigt begränsat de beslut som riksdagen fattar om distansarbete så att de kan gälla för högst tre månader åt gången. 

Grundlagsutskottet betonar att informationssäkerheten i systemen måste vara garanterad på ett heltäckande sätt när beslut om tillämpning av 8 a kap. fattas. Till dessa delar kan man även hänvisa till motiven till talmanskonferensens förslag (s. 4—5) där det sägs att vid valet av system för distansomröstning måste man fästa särskild vikt vid den faktiska möjligheten för varje ledamot att rösta i ett fungerande tekniskt system, tillförlitlig identifiering av en ledamot, korrekt registrering av de avgivna rösterna och möjligheten att i efterhand verifiera de olika faserna i omröstningen. Distansomröstning kan inte införas om inte det datatekniska systemets tillgänglighet, tillförlitlighet, integritet och oavvislighet kan garanteras. Det måste också säkerställas att systemet är skyddat mot externa störningar och missbruk. 

Grundlagsutskottet anser att identiteten på den som röstar på distans måste kunna säkerställas i tillräckligt hög grad inom systemet. Bara ett sådant system kan användas där den som avger en röst på ett tillförlitligt sätt identifieras som en riksdagsledamot med rätt att rösta. I motiven till förslaget sägs det också att stark autentisering enligt lagen om stark autentisering och betrodda elektroniska tjänster är ett i detta fall avsett tillförlitligt sätt att identifiera den som röstar. På grund av omröstningens konstitutionella betydelse är det enligt utskottet dock klart att man i distansomröstningssystemet i tillräckligt hög grad måste kunna säkerställa att det är ledamoten själv som använder identifieringssystemet. 

Förslaget följer regleringsmetoden i beredskapslagen genom att det skiljer mellan beslut om aktivering av bestämmelserna om undantagsförfaranden å ena sidan och beslut om tillämpning av bestämmelserna å den andra. 

Utskottet tillstyrker förslaget, men med de ändringar som framgår av detaljmotiven.