Bakgrund och mål

Förslaget bygger på behovet att förbättra elöverföringsnätets funktionsduglighet och tillräcklighet som en grund för energiomställningen och som en väsentlig konkurrensfördel för Finland. Elsystemet väntas växa kraftigt under de närmaste åren: år 2035 kan elförbrukningen och elproduktionen vara ungefär dubbelt så stor som 2023. Energiomställningen utmanar elnätets tillräcklighet och ökar behovet av överföringsförbindelser. Elförbrukningen ökar inte jämnt på olika håll i Finland, utan förbrukningen och produktionen differentieras allt mer i olika delar av landet. Elsystemet genomgår alltså en kraftig omställning. 

Regeringsprogrammet innehåller ett flertal åtgärder för att förbättra elöverföringsnätet. I programmet ingår bland annat följande skrivningar: För att möjliggöra investeringar klarlägger man behovet av elöverföring för nationellt viktiga industrikoncentrationer och ser till att elöverföringskostnaderna är skäliga. För att minska behovet av att bygga ut stamnätet och för att flaskhalsarna ska få mindre betydelse främjar man sådant byggande där stora investeringsobjekt som förbrukar respektive producerar elektricitet placeras nära varandra så att de inte behöver anslutas till stamnätet. Elmarknadslagen ändras så att det blir möjligt för elnätsbolag att föra samman vindkraftverkens anslutningsledningar. Dessutom utreder regeringen möjligheten att utvidga Fin-grids ansvar vad gäller utbyggnad i stadsregionerna av sådana överföringsnät som behövs för energiomställningen. 

Riksdagen förutsatte dessutom redan under föregående valperiod i ett uttalande i samband med en tidigare revidering av elmarknadslagen (RP 265/2020 rd — RSv 109/2021 rd) att statsrådet före valperiodens slut utifrån en beredning på bred bas och en heltäckande konsekvensbedömning utreder behoven av att ändra bestämmelserna om direktledningar för att möjliggöra energikooperativens verksamhet som en ändamålsenlig del av energisystemet. 

Det nu aktuella förslaget har beretts av en högspänningsnätsarbetsgrupp som tillsatts av arbets- och näringsministeriet. Propositionen genomför arbetsgruppens förslag när det gäller att revidera elmarknadslagen för att integrera den ökande elproduktionen och belastningen från den allt högre förbrukningen i stamnätet och högspänningsdistributionsnätet. Dessutom genomförs de ändringar i elmarknadsdirektivet som gäller avtal om flexibel anslutning. Syftet med förslaget är att högspänningsnäten ska kunna utvecklas och nätanvändarnas anslutningar anslutas till dem på ett sätt som motsvarar behoven av elförbrukning och elproduktion. Förslaget skulle ge förutsättningar för investeringar och ekonomisk tillväxt i fråga om både elnäten och industrin. Samtidigt är målet att bevara elsystemets kostnadseffektivitet och dämpa priset på elöverföring. 

Ekonomiutskottet anser att lagförslagen i propositionen är motiverade och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande motivering och med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Utvecklingsskyldighet

En av huvudfrågorna vid utskottets sakkunnigutfrågning var skyldigheten att utveckla nätet. I samband med beredningen av propositionen konstaterades det att en effektiv integrering av den ökande förbrukningen och produktionen i elsystemet förutsätter att såväl riksomfattande som lokala och regionala överföringsledningar på 400 kilovolt byggs allt mer och snabbare. 

I samband med beredningen av propositionen har man utrett två alternativ för att avgöra frågan om utvecklingsansvaret. I propositionen utgår man från det alternativ som högspänningsnätsarbetsgruppen föreslagit och som också stöds av en bakgrundsutredning. Det valda alternativet innebär ökade möjligheter för både gamla och nya lokala och regionala distributionsnätsinnehavare att bygga elnät med en spänning på 400 kilovolt. Samtidigt fastställs ett lämpligt regelverk i enlighet med EU-rätten för byggande och drift av producenternas gemensamma anslutningar. Regelverket ersätter Energimyndighetens nuvarande avgörandepraxis, som ansetts vara flertydig och vila på en lös rättslig grund. Det andra alternativet hade varit att öka Fingrids utvecklingsansvar särskilt i fråga om utvecklingen av de nät på 400 kilovolt som behövs i stadsområden. 

Enligt förslaget ska ansvaret för att utveckla det riksomfattande enhetliga elnätet fortfarande ligga hos stamnätsinnehavaren. Det föreslås att stamnätsinnehavarens utvecklingsansvar i fortsättningen begränsas till utveckling av det riksomfattande sammanlänkade elöverföringsnätet och sammanlänkningar som överskrider riksgränsen. Till den systemansvariga stamnätsinnehavarens ansvarsområde hör Finlands territorium, med undantag för landskapet Åland, och Finlands ekonomiska zon. Enligt förslaget ska ledningar i ett nät med en spänning på mer än 110 kilovolt inte längre automatiskt betraktas som stamnät, utan en sådan ledning kan också vara ett högspänningsdistributionsnät, om det till sin karaktär är ett lokalt eller regionalt nät. 

Det föreslås att definitionen av högspänningsdistributionsnät ändras så att man med högspänningsdistributionsnät avser sådana lokala eller regionala elnät eller elledningar med en nominell spänning på minst 110 kilovolt som inte är anslutningsledningar och som inte sträcker sig över riksgränsen. Distributionsnätsinnehavarna ges möjlighet att i egenskap av innehavare av ett högspänningsdistributionsnät bygga och driva ett regionalt eller lokalt nät med en spänningsnivå på mer än 110 kilovolt. 

Regeringen föreslår att 19 § i elmarknadslagen preciseras så att nätinnehavaren inom sitt verksamhetsområde ska upprätthålla, driva och utveckla sitt elnät och förbindelserna till andra nät i enlighet med de föreskrivna kraven på elnätsverksamhet och nätanvändarnas rimliga behov för att garantera sina nätanvändare tillgång på el av tillräckligt god kvalitet. Skyldigheten att utveckla nätet ska i fråga om högspänningsdistributionsnät gälla ett område där det är tekniskt, ekonomiskt eller markanvändningsmässigt förmånligare för nätanvändarna att ansluta sig till den nätinnehavarens nät än till någon annans nät. Utöver vad som föreskrivs i 19 § om nätinnehavarens utvecklingsskyldighet föreskrivs det i den föreslagna nya 51 a § att en distributionsnätsinnehavare inom sitt verksamhetsområde i enlighet med nätanvändarnas skäliga behov ska utveckla ett nytt högspänningsdistributionsnät, om detta inte är oskäligt med hänsyn till nätinnehavarens tekniska, ekonomiska och organisatoriska resurser eller med hänsyn till nätinnehavarens övriga kunder. 

Det rör sig om en ny specialbestämmelse som kompletterar 19 § och som gäller skyldigheten att utveckla nätet i högspänningsdistributionsnät och distributionsnät. Bestämmelsen bör enligt propositionsmotiven tolkas tillsammans med 19 § om allmän utvecklingsskyldighet och 50 och 51 § om kvalitetskrav i fråga om högspänningsdistributionsnätets och distributionsnätets funktion. Bestämmelserna i de föreslagna 1 och 2 mom. ska kunna tillämpas antingen som separata bestämmelser eller tillsammans. 

De utfrågade sakkunnigas delvis kritiska bedömningar av de föreslagna bestämmelserna gäller i första hand oklarheten i fråga om ansvaret för utvecklingen av högspänningsnätet, snarare än den grundläggande lösningen. Det har ansetts att det utifrån de föreslagna bestämmelserna inte är klart vem som ansvarar för att utveckla ett högspänningsdistributionsnät och vilka följderna är om någon med stöd av 51 a § 2 mom. vägrar att utveckla nätet. 

Det föreslås inga särskilda bestämmelser om hur ansvaret för att utveckla de högspänningsdistributionsnät på över 110 kilovolt som propositionen tillåter ska fördelas regionalt mellan olika distributionsnätsinnehavare. Enligt propositionsmotiven ska det inte fastställas något ansvarsområde för ett sådant nät, utan utvecklingsansvaret bestäms utifrån verksamhetsområdet, som är mer allmänt till sin natur. Enligt propositionsmotiven avses med verksamhetsområde ett område där det är tekniskt, ekonomiskt eller markanvändningsmässigt förmånligare för nätanvändarna att ansluta sig till den berörda nätinnehavarens nät än till någon annans nät. 

I Finland har det redan i stor utsträckning byggts 110 kilovolts högspänningsnät. I fråga om dem har nätinnehavarnas verksamhetsområden naturligt fördelats utifrån det befintliga nätets omfattning. Vid lagens ikraftträdande har Finland däremot inget högspänningsdistributionsnät med en spänningsnivå på 400 kilovolt. Därför har det framförts att det i fråga om ett nät på 400 kilovolt inte är möjligt att göra den i förarbetena till lagen beskrivna bedömningen av vilken distributionsnätsinnehavares nät det är förmånligast för abonnenten att ansluta sig till. Det kan bli betydligt svårare än vad som uppskattas i propositionen att bestämma verksamhetsområdet för nät på över 110 kilovolt. 

Ekonomiutskottet påpekar utifrån inkommen utredning för det första att de föreslagna ändringarna i förhållande till de gällande bestämmelserna och deras tillämpningspraxis inte minskar utvecklingsskyldigheten för någon nätinnehavare, med undantag av stamnätsinnehavaren. Där-emot utvidgar 51 a § 1 mom. tillsammans med ändringen av 19 § skyldigheten för innehavare av högspänningsdistributionsnät och distributionsnätsinnehavare att utveckla sina nät så att utvecklingsskyldigheten till skillnad från nuläget också gagnar elproducenterna. 

Det är en betydande ändring jämfört med nuläget. Förslaget grundar sig på regeringsprogrammets mål om att ändra elmarknadslagen så att det blir möjligt för elnätsbolag att föra samman vindkraftverkens anslutningsledningar. Bestämmelsen är formulerad som en utvecklingsskyldighet därför att avsikten är att det ska framgå att skyldigheten att utveckla nätet för dessa nätinnehavares del är densamma både när det gäller producenter och när det gäller andra nätanvändare. Skyldigheten har skrivits in i en separat bestämmelse om innehavare av högspänningsdistributionsnät och distributionsnätsinnehavare, och inte i den allmänna bestämmelsen i 19 §, eftersom bestämmelsens tillämpningsområde inte gäller stamnätsinnehavaren. 

Ekonomiutskottet påpekar dessutom att ändringen av 19 § tillsammans med ändringarna i definitionerna av stamnät och högspänningsdistributionsnät utvidgar utvecklingsskyldigheten för innehavare av högspänningsdistributionsnät och distributionsnät när det gäller regionala och lokala högspänningsdistributionsnät på 400 kilovolt inom deras verksamhetsområde. I fråga om utvecklingsansvaret är det väsentligt att 19 § kompletteras så att utvecklingsskyldighetens omfattning riktas till nätinnehavarens verksamhetsområde. Detta är nödvändigt eftersom innehavare av högspänningsdistributionsnät, till skillnad från den systemansvariga stamnätsinnehavaren och distributionsnätsinnehavare, inte tilldelas ett geografiskt ansvarsområde som omfattas av utvecklingsskyldigheten. Ekonomiutskottet betonar också att skyldigheten att utveckla nätet enligt både den gällande lagen och den föreslagna 19 § är begränsad till nätanvändarnas rimliga behov. 

Utfrågade sakkunniga har också bedömt elnätens separata skyddssystem i förhållande till stamnätsinnehavarens utvecklingsskyldighet och Energimyndighetens tillsyn över utvecklingsskyldigheten enligt 45 § i elmarknadslagen. Ekonomiutskottet betonar att de relevanta EU-förordningarna är direkt tillämplig rätt och att Energimyndigheten i egenskap av nationell tillsynsmyndighet svarar för tillsynen över den. 

Utskottet anser att lagens 41 § är väsentlig när det gäller att fullgöra utvecklingsskyldigheten och trygga tillträdet till nätet. Enligt paragrafen ska den systemansvariga stamnätsinnehavaren göra upp en tioårig utvecklingsplan för sitt riksomfattande sammanlänkade elöverföringsnät och för de sammanlänkningar som är i stamnätsinnehavarens besittning samt för deras förbindelser till andra elnät. Väsentlig i detta sammanhang är den nya bestämmelse som föreslås i 4 mom. Enligt det har Energimyndigheten rätt att kräva att stamnätsinnehavaren gör ändringar i utvecklingsplanen. Detta framhäver myndighetens betydelse vid tolkningen av utvecklingsskyldighetens innehåll och omfattning, särskilt till följd av lagändringen. Ekonomiutskottet understryker vikten av Energimyndighetens prövningsrätt vid avgörandet av om stamnätsinnehavarens utvecklingsplan uppfyller kraven enligt elmarknadslagstiftningen och EU-rätten. Ändringarna i regleringen betonar också vikten av kraven på jämlikhet och icke-diskriminering enligt elmarknadslagen. 

Enligt ekonomiutskottets uppfattning är det på grund av den föreslagna regleringens mångtydighet mer sannolikt än tidigare att man efter att reformen trätt i kraft blir tvungen att i fråga om nya högspänningsnät genom myndighetsprocesser bedöma utvecklingsskyldighetens omfattning. Om en nätinnehavare vägrar utveckla sitt nät på de grunder som anges i 51 a § 2 mom., kan det enligt specialmotiveringen under vissa omständigheter vara fråga om sådant nekande av tillträde till nätet som avses i 21 b § 3 mom. Nätanvändaren, innehavaren av en energilagringsanläggning eller kunden kan då föra ärendet till Energimyndigheten för avgörande i ett tvistlösningsförfarande enligt 6 a § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (tillsynslagen). Om nätinnehavarens vägran emellertid de facto inte hindrar nätanvändaren från att få tillträde till nätet, kan Energimyndigheten antingen på basis av nätanvändarens begäran om undersökning eller på eget initiativ i ett förfarande enligt 9 § i tillsynslagen undersöka om nätinnehavaren genom vägran har brutit mot sin utvecklingsskyldighet. 

Begränsningar av utvecklingsskyldigheten och EU:s energirätt

Bedömningen av utvecklingsskyldigheten tar också fasta på regleringens förenlighet med den centrala principen i EU:s energirätt, tredje parters tillträde till systemet och bestämmelserna i elmarknadsdirektivet. Detta hänför sig särskilt till grunderna för begränsning av utvecklingsskyldigheten och ett därav eventuellt följande nekande av tillträde till nätet. 

Utfrågade sakkunniga lyfte särskilt fram frågan om huruvida bestämmelserna om kriterierna för avvikelse från utvecklingsskyldigheten i den föreslagna nya 51 a § motsvarar elmarknadsdirektivets bestämmelser och syften. Artikel 6 i direktivet tillåter avvikelse från en tredje parts tillträde till systemet om systemet saknar nödvändig kapacitet. Vägran av tillträde ska motiveras på tillbörligt sätt utifrån objektiva och tekniskt och ekonomiskt motiverade kriterier, som särskilt tar hänsyn till artikel 9. 

Enligt uppgifter till utskottet är tillträde till nätet på det sätt som avses i elmarknadsdirektivet inte en absolut rättighet, utan undantag kan göras om nätkapaciteten inte är tillräcklig. Utgångspunkten är emellertid att nätinnehavaren i denna situation ska vidta åtgärder för att utveckla nätet. Utskottet anser att det kan vara befogat att avvika från huvudregeln i synnerhet om skyldigheten att utveckla nätet blir oskälig för nätinnehavarens övriga nätanvändare. I en sådan situation kan kostnaderna för andra nätanvändare bli oskäliga, särskilt inom små nätbolag. Enligt utskottet föreligger det i en sådan situation ett vägande samhälleligt behov. 

Sakkunniga har dock förhållit sig kritiska särskilt till om den föreslagna formuleringen av bestämmelsen och det faktum att möjligheten till avvikelse också kopplas till nätinnehavarens tekniska, ekonomiska och organisatoriska resurser är förenliga med direktivet. Enligt uppgifter till utskottet har EU-domstolen tämligen ensidigt förbjudit sådana begränsningar av tredje parters tillträde till systemet som inte grundar sig på EU-rätten. Eftersom eventuella begränsningar utgör ett undantag från huvudregeln för tillträde för tredje part, bör begränsningarna tolkas snävt så att tillträde för tredje part tillåts i så stor utsträckning som möjligt. Utskottet noterar dessutom att det av principen om kostnadstäckning för nättjänsterna följer att nätinnehavaren i princip kan ta ut kostnaderna för sin verksamhet av nätanvändarna. 

Möjligheten till avvikelse bör enligt utskottet preciseras så att grunderna för vägran ska tillämpas endast på nya högspänningsdistributionsnät och inte på situationer där ett redan befintligt nät inom verksamhetsområdet kompletteras genom anslutning av en ny nätdel. Likaså anser utskottet att det är viktigt att precisera begreppen i bestämmelsen för att de närmare ska motsvara kraven i elmarknadsdirektivet. Ekonomiutskottet betonar att den föreslagna begränsningen av utvecklingsskyldigheten enligt 51 a § ska tolkas snävt. Med beaktande av att nätinnehavaren i regel har möjlighet att ta ut kostnaderna för nättjänsten av nätanvändarna, måste den oskälighet med hänsyn till nätinnehavarens tekniska och ekonomiska förutsättningar som utskottet föreslår i 51 a § 2 mom. i sista hand bedömas med avseende på om utvecklingen är oskälig för andra nätanvändare. 

Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att de föreslagna ändringarna, med de preciseringar som framgår nedan i detaljmotiveringen, inte begränsar tredje parters tillträde till nätet och att Finlands system för tredjepartstillträde uppfyller kraven i artikel 6 i elmarknadsdirektivet också efter det att förslagen har trätt i kraft. 

Begreppen stamnät och högspänningsdistributionsnät

Sakkunniga har också bedömt förhållandet mellan den föreslagna regleringen och begreppen överföringssystem och distributionssystem i elmarknadsdirektivet. Det är framför allt fråga om hur förenliga 3 § 3 punkten och 31 § 1 mom. i elmarknadslagen är med EU:s elmarknadsdirektiv. Frågan gäller å ena sidan definitionen av högspänningsdistributionsnät och stamnät, särskilt i specialmotiveringen till propositionen. Sakkunniga har bedömt frågan om den föreslagna regleringens förenlighet med elmarknadsdirektivet särskilt med tanke på att EU-domstolen har konstaterat att medlemsstaterna inte kan göra åtskillnad mellan de begrepp för distributionssystem och överföringssystem för el som avses i elmarknadsdirektivet genom att utöver de kriterier som anges i direktivets definitioner tillämpa andra kriterier. 

Å andra sidan ger direktivet medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme för att genomföra direktivets kriterier. Enligt uppgifter till utskottet har EU-domstolen i sina avgöranden inte uttryckligen behandlat den fråga som är central med tanke på propositionen, det vill säga hur man särskiljer stamnät från högspänningsdistributionsnät. Utskottet betonar utifrån inkomna uppgifter att begreppen överföringssystem och distributionssystem i elmarknadsdirektivet lämnar rum för tolkning. Utskottet anser inte att den tolkning av EU-domstolens avgörandepraxis som beskrivs i avsnitt 2.1.1 i propositionen strider mot direktivet och domstolens avgörandepraxis som gäller det. 

Utskottet betonar att syftet med den nu föreslagna regleringen är att ändringen av definitionen av stamnät och högspänningsdistributionsnät inte ska leda till att en del av de nuvarande högspänningsdistributionsnäten i fortsättningen betraktas som stamnät, varvid de skulle omfattas av de skyldigheter som gäller stamnätsinnehavaren, såsom det faktiska kravet på åtskillnad som ställs i direktivet. På motsvarande sätt är målet att en del av Fingrids nuvarande stamnät inte till följd av ändringen ska betraktas som ett högspänningsdistributionsnät, varvid sådana delar av nätet utöver stamnätstariffen också ska omfattas av en tariff för högspänningsdistributionsnätet. 

Utskottet anser att möjligheten till masknätsdrift och till sammanlänkning är centrala kriterier för definitionen av ett stamnät. Med möjlighet till masknätsdrift avses att stamnätets transformatorstationer, från vilka el överlåts till slutanvändarna och distributionsnätsinnehavarna eller via vilka elproducenterna matar in den el de producerar i stamnätet, alltid har minst två matarledningar. Masknätsdrift innebär vidare att det via stamnätets transformatorstationer överförs el också till andra stamnätskunder än de användare som anslutit sig till transformatorstationen i fråga. Det innebär att stamnätets transformatorstationer också har andra användare än de slutanvändare, elproducenter och distributionsnätsinnehavare som anslutit sig till transformatorstationerna i fråga. På grund av möjligheten till masknätsdrift kan inte enbart de användagrupper som anslutit sig till transformatorstationerna anses vara ett kriterium för åtskillnad mellan stamnät och högspänningsdistributionsnät. 

Möjligheten till sammanlänkning är ett centralt kriterium för att särskilja stamnätet från högspänningsdistributionsnät. Kriteriet grundar sig på EU-domstolens avgörandepraxis i fråga om elmarknadsdirektivet och nämns uttryckligen i den definition av överföring i elmarknadsdirektivet (artikel 2.34) som domstolen hänvisar till. Därmed hör till stamnätet sammanlänkningar som används av elmarknaden och som överskrider rikets gränser. Möjlighet till sammanlänkning är ett uteslutningskriterium vid definitionen av stamnät på det sättet att lokala eller regionala elnät eller elledningar trots sin höga spänningsnivå inte hör till stamnätet. Kännetecknande för ett högspänningsdistributionsnät är således att det inte uppfyller kriteriet för sammanlänkat elnät, eftersom det inte omfattar en sammanlänkning till ett annat elsystem. Sammanlänkningskriteriet beskriver tydligt den viktigaste skillnaden mellan stamnätet och högspänningsdistributionsnät, dvs. att stamnätet fungerar på riksnivå medan högspänningsdistributionsnät fungerar lokalt eller regionalt. Sammanlänkningskriteriet är också kopplat till stamnätets geografiska täckning. Stamnätet ska ha en riksomfattande uppgift att överföra el mellan sådan produktion och förbrukning som på riksnivå är betydelsefull samt mellan stamnätet och utländska nät. Ett högspänningsdistributionsnät ska för sin del betjäna behov av eldistribution av lokal eller regional natur eller behov av motsvarande typ för minst två kraftverkshelheter. 

Ekonomiutskottet anser därför att propositionen till denna del bör tolkas i enlighet med den betydelse som avses i den engelska versionen av direktivet, även om den korrekta finska termen ”rajayhdysjohto” (sammanlänkning) inte används i propositionsmotiven, utan istället används det vagare begreppet ”yhdysjohto”. Den terminologiska förvirringen beror enligt vad utskottet erfar på att definitionen av sammanlänkning (rajayhdysjohto) har översatts fel i den finska versionen av direktivet. Definitionen i elmarknadslagen motsvarar däremot definitionen i den engelska versionen av direktivet. På grund av den felaktiga översättningen i den finska versionen av direktivet motsvarar definitionen av begreppet sammankopplat system i elmarknadslagen (3 § 4 a mom.) inte till sitt innehåll motsvarande definition i direktivet. 

Ekonomiutskottet betonar att syftet med regleringen är att möjligheten till sammanlänkning i detta sammanhang avser elnät (stamnät) som kopplats samman med hjälp av en eller flera sammanlänkningar på det sätt som anges i den engelska versionen av elmarknadsdirektivet. 

Anslutningens maximala effekt

Elsystemet kräver att det hela tiden råder balans mellan produktion och konsumtion för att elnäten ska fungera. Därför dimensioneras alla elsystem i enlighet med det så kallade N-1-kriteriet så att de alltid ska klara av att en huvudkomponent plötsligt slutar fungera. Om anslutningseffekten inte begränsas enligt det dimensionerade felet, kan resultatet bli ett oförutsägbart och oändamålsenligt dyrt energisystem. 

Propositionen bygger på bedömningen att överdimensionerade anslutningar, i synnerhet stora kärntekniska anläggningar och vindparker, kan leda till enorma och okontrollerade kostnader för stamnätet, och att det i slutändan är elanvändarna som tvingas betala för dem. För varje överdimensionerad anslutning bör det skaffas ett separat systemskydd som säkerställer att systemet inte kollapsar när anläggningen plötsligt kopplas bort från nätet. Utan möjlighet till begränsningar finns det ingen övre gräns för kostnaderna. 

I den föreslagna 20 §, som gäller anslutningsskyldighet, föreskrivs det att anslutningens inmatningseffekt i elnätet eller uttagseffekt från elnätet inte får överskrida den största tillåtna stegvisa effektförändring som elsystemet tål utan att driftsäkerheten äventyras. Förslaget gäller anslutningar efter lagens ikraftträdande och effekthöjningar för befintliga anslutningar. 

Syftet med bestämmelserna är att förtydliga rättsläget så att Fingrids ansvar för att upprätthålla elsystemets funktionssäkerhet entydigt begränsas endast till det så kallade dimensionerande felet. Bestämmelserna skapar procedurregler för framtida stora vindkraftsanslutningar till havs, kärnkraftsenheter och så kallade hybridanslutningar. 

Stamnätsinnehavaren ska lämna relevanta och betydelsefulla uppgifter om grunderna för den största möjliga effektändring som elsystemet tillåter. Den största möjliga stegvisa effektändringen föreslås inte bli definierad som ett fast tal i lagen, eftersom det kan komma att förändras senare när elsystemet utvecklas. Det dimensionerande felet är en fysikalisk storhet och därmed inte en fråga som avgörs enbart genom lagstiftning. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framfördes delvis avvikande åsikter om hur lyckad den föreslagna regleringen är. Det har särskilt påpekats att den föreslagna regleringen bör klargöra stamnätsinnehavarens ansvar för att utveckla stamnätet så att den tillåter produktion med full effekt också vid stora kärnkraftverk utan separata och dyra skyddssystem. Dessutom har det uttryckts farhågor om att ett förhandsfastställande av ett numeriskt värde för den maximala effekten kan innebära att man binder sig till ett värde som är föränderligt i Finlands elsystem. Som utskottet ser det är specialbestämmelser om enbart kärnkraftverk inte förenliga med EU:s elmarknadslagstiftning, utan medlemsstaterna måste behandla kärnkraftverken på samma villkor som andra produktionsformer på elmarknaden. 

Energimyndigheten ska på framställning av Fingrid på förhand fastställa de villkor som omfattas av Fingrids systemansvar. Ekonomiutskottet påpekar att systemansvaret är en offentlig förvaltningsuppgift som anförtrotts Fingrid (GL 124 §; se GrUU 4/2000 rd och GrUU 62/2002 rd). Framställningen görs under tjänsteansvar, och fastställandet på förhand säkerställer att abonnenternas rättsskydd tillgodoses. 

Utskottet noterar att en begränsning av anslutningseffekten enligt det dimensionerade felet inte hindrar byggandet av större kraftverk, men då ska kraftproducenten på egen bekostnad skaffa systemskydd eller säkerställa att en del av produktionen används inom anslutningen så att den el som matas in i nätet inte överskrider den högsta möjliga anslutningseffekten. 

Ekonomiutskottet betonar att den föreslagna bestämmelsen och Energimyndighetens beslut om fastställande av det vid olika tidpunkter tillämpliga numeriska värdet av den maximala effekten inte begränsar den systemansvariga stamnätsinnehavarens utvecklingsskyldighet. Det av stamnätsinnehavaren föreslagna och av Energimyndigheten fastställda numeriska värdet av den maximala effekten ska inte heller ges någon begränsande betydelse vid bedömningen av utvecklingsskyldighetens omfattning. Utöver att Energimyndigheten fastställer villkoren på förhand övervakar den också att utvecklingsskyldigheten enligt 45 § 1 mom. blir fullgjord och kan ingripa vid eventuella försummelser med stöd av tillsynsbehörigheten enligt 9 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden. Ekonomiutskottet konstaterar med hänsyn till utvecklingsskyldigheten att den största stegvisa effektförändring som Finlands elsystem möjliggör inte är statiskt. 

Direktledningar och tillståndsplikt för elnätsverksamhet

Regeringen föreslår att effektgränsen på två megavoltampere för en direktledning som inte omfattas av tillståndspliktig nätverksamhet slopas. Målet är att möjliggöra framtida energilösningar där till exempel en vätgasanläggning skulle kopplas direkt till förnybar produktion med en direktledning för produktion av förnybar vätgas på det sätt som kraven på additionalitet i förnybarhetsdirektivet (RED II) kräver. 

Ekonomiutskottet vill lyfta fram att utfrågade sakkunniga bedömt att möjligheten att bygga direktledningar i såväl högspänningsdistributionsnät som låg- och mellanspänningsnät skapar förutsättningar för lokala energilösningar och/eller energisammanslutningar. Det medför nya flex-ibla resurshelheter som kan utnyttjas både på elmarknaden och inom nätaffärsverksamheten och stöder samtidigt en förbättring av samhällets övergripande säkerhet och försörjningsberedskap. 

Ekonomiutskottet noterar att de flexibilitetstjänster som lokala energilösningar möjliggör samtidigt också lindrar investeringstrycket i fråga om distributionsnätet. Byggandet av direktledningar kan minska behovet av överföringskapacitet i elnätet, eftersom de produktions- och eldriftsobjekt som anslutits med en direktledning belastar elsystemet mindre än de objekt som anslutits till elnätet med egna anslutningsledningar. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framfördes kritik mot specialmotiveringen till 4 §, som har tolkats innebära att undantaget som gäller direktledningar inte tillämpas till exempel i situationer där kraftverkets inmatningseffekt inte täcker all förbrukning vid ett eldriftsobjekt som är anslutet till kraftverket. Redan en liten andel av elförbrukningen som ersätts med lokal produktion bedöms förbättra flexibiliteten och minska trycket på investeringar i elnätets kapacitet. 

Utskottet framhåller att med beaktande av definitionen av en direktledning bör direktledningar också kunna användas när kraftverkets inmatningseffekt inte täcker all förbrukning vid ett eldriftsobjekt som är anslutet till kraftverket. Utskottet konstaterar att motiveringen till den aktuella bestämmelsen bör tolkas så att den har samband endast med situationer där det är uppenbart att man försöker kringgå tillståndsplikten för byggande av elnät med hjälp av bestämmelserna om en direktledning och att den elnätsverksamhet som drivs är betydande till sin omfattning. 

Nätinnehavarens skyldighet att utveckla nät som betjänar elproduktionen

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att förslaget gör det möjligt att föra samman vindkraftverkens anslutningsledningar och optimera nätstrukturen. Syftet med ändringen är att främja byggandet av nät som betjänar flera producenter och att undvika att onödiga parallella ledningar byggs om det inte är tekniskt eller ekonomiskt motiverat eller önskvärt med hänsyn till miljön. Förslaget motsvarar på så sätt också skrivningen i regeringsprogrammet enligt vilken elmarknadslagen ska ändras så att det blir möjligt för elnätsbolag att föra samman anslutningsledningar. 

Ekonomiutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid 3 § 14 punkten om gränsen för småskalig produktion och 56 § som har samband med den. I propositionen föreslås det att effektgränsen för småskalig produktion sänks till en effekt som understiger en megavoltampere. Enligt lagens 56 § får den anslutningsavgift som tas ut för anslutning av småskalig elproduktion till ett distributionsnät inte inbegripa kostnader som föranleds av att elnätet förstärks. I 56 § anges också att med de distributionsavgifter som tas ut för elproduktionen ska en relativt sett mindre andel av kostnaderna för distributionsnätet och högspänningsdistributionsnätet täckas än med de distributionsavgifter som tas ut för elförbrukning. 

Enligt uppgift har 56 §, som fogades till elmarknadslagen under 2000-talets första årtionde, varit nödvändig för att främja småskalig, decentraliserad produktion. Grunden för behovet av bestämmelsen har dock tydligt förändrats, bland annat i och med att priserna på solpaneler har sjunkit kraftigt sedan bestämmelsen infördes. I nuläget är solenergiproduktion ekonomiskt lönsam verksamhet även utan de mekanismer som 56 § medger. Dessutom erfar utskottet att avgränsningarna i 56 § 1 mom. är problematiska med tanke på principen om kostnadstäckning för nättjänsterna, som också inom EU-rätten är en central princip för regleringen av elnätet. Utskottet anser det motiverat att behovet av att ändra eller upphäva 56 § utreds. Utskottet instämmer dock i arbets- och näringsministeriets bedömning att ändringar i bestämmelsen bör beredas i enlighet med god lagberedningspraxis så att också de som bedriver småskalig verksamhet får delta i beredningen på lika villkor som andra. 

Definitionen av anslutningsnät

Sakkunniga har framfört att propositionen i fråga om anslutningsnäten rätt så kraftigt begränsar möjligheterna att bygga nät. Det har påpekats att byggande och drift av anslutningsnät som genomförs av andra än nätbolagen förutsätter att producenterna är ägare i ett företag som bygger och driver anslutningsnät. För varje anslutningsnät ska det bildas ett separat bolag som kan bygga och driva nätet i fråga. Dessutom ska nätbolaget ge tillstånd till detta. Till denna del har det framförts att det hade varit motiverat att hålla sig närmare nuvarande praxis för byggande av anslutningsledningar, där byggande och drift av anslutningsnät är konkurrensutsatt verksamhet. Detta skulle möjliggöra två likvärdiga alternativ. Det ena är att anslutningsnätet byggs av ett nätbolag och i enlighet med propositionen får inkluderas i det reglerade nätets kapital. Det andra alternativet är en lösning som producenterna köper av en tredje part. 

Ekonomiutskottet konstaterar att möjligheten att bygga anslutningsnät i vilket fall som helst innebär att byggande och drift av elnät frigörs från nätmonopolet. Utskottet anser att den avgränsning som föreslås i propositionen är motiverad. Möjligheten att driva ett anslutningsnät för elproduktion som icke-tillståndspliktig verksamhet baserar sig på EU-domstolens avgörandepraxis (C-439/06, Citiworks och senare avgörandepraxis; se avsnitt 2.3.1 i propositionen). Drift av anslutningsnät för elproduktion utan elnätstillstånd och definitionen av kraftverkshelhet är möjliga endast om abonnenterna själva äger och driver anslutningsnätet för elproduktion eller kraftverkshelheten antingen direkt eller via ett gemensamt företag som de äger. Utan detta krav skulle anslutningsnätet för elproduktion inte på något sätt avvika från de elnät som omfattas av regleringen. Regleringen av ett naturligt monopol är, med undantag för anslutningsnät, motiverad för att skydda nätanvändarna mot eventuellt missbruk av monopolställningen. 

Avtal om flexibel anslutning

Det föreslås att elmarknadslagen ska innehålla bestämmelser om möjligheten att ingå flexibla anslutningsavtal för att påskynda abonnentens tillträde till nätet. Förslaget grundar sig på bestämmelserna i elmarknadsdirektivet. Ett avtal om flexibel anslutning är avsett som ett tidsbegränsat arrangemang till dess att nätets kapacitet möjliggör ibruktagande av den slutliga garanterade fasta anslutningseffekten. Flexibla anslutningsavtal kan påskynda energiomställningen och främja spridningen av flexibla lösningar. 

Ekonomiutskottet ställer sig bakom förslaget. Samtidigt fäster utskottet också uppmärksamhet vid att utfrågade sakkunniga lyft fram behovet av att i fortsättningen i anslutning till utnyttjandet av flexibla resurser utveckla flexibla produkter och avtal. Vidare finns det behov av att vid sidan av den traditionella strukturen för nättjänstavgifter utveckla prissättningen ur elnätsbolagets synvinkel. För att främja detta är det motiverat att undersöka möjligheten till regulatorisk försöksverksamhet (s.k. regulatorisk sandlåda, regulatory sandbox) som möjliggör försök och produktutveckling i anslutning till flexibla resurser och prissättningen av dem. Ekonomiutskottet föreslår också att bestämmelserna om avtal om flexibel anslutning i enlighet med vad utfrågade sakkunniga föreslagit ändras i en mer förpliktande riktning på det sätt som beskrivs närmare i detaljmotiveringen. 

Övergångsbestämmelser och ikraftträdande

Enligt den övergångsbestämmelse som föreslås ska de nuvarande bestämmelserna tillämpas på anslutningsledningar som tagits i bruk före lagens ikraftträdande. Enligt de uppgifter som utskottet fått är byggandet av en gemensam anslutningsledning i praktiken en tidskrävande process med flera faser. Processen inleds med avtalsförhandlingar och beställningar och fortsätter därefter med själva byggandet. Byggandet av själva kraftledningen tar flera månader, rentav flera år. Anslutningsavtalet med nätbolaget ingås enligt uppgift i projektets slutskede när projektet eller projekten, om det rör sig om en gemensam kraftledning, har en plan och ett bygglov som vunnit laga kraft. I det skedet har investeringsbeslutet redan fattats för länge sedan och betydande förberedelser har gjorts för att bygga anslutningsledningen. Därför bör tillämpningsområdet för de gällande bestämmelserna inte begränsas till enbart de anslutningsledningar som har tagits i bruk före lagens ikraftträdande, utan det bör också gälla projekt där anslutningsavtal har ingåtts. Utskottet föreslår därför att övergångsbestämmelsen preciseras på det sätt som anges närmare i detaljmotiveringen. 

Sammanfattande synpunkter

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen sammantaget för utvecklingen av elsystemet i rätt riktning. Den föreslagna regleringen främjar sektorsintegrationen och skapar förutsättningar för att utveckla lokala energilösningar och flexibla resurshelheter. Samtidigt främjar reformen den övergripande säkerheten i samhället och försörjningsberedskapen. Utvecklingen av energigemenskaper främjar elanvändarnas ställning och ett aktivare deltagande på marknaden. 

Utskottet anser det vara avgörande att den föreslagna regleringen tillämpas på ett sätt som möjliggör investeringar i omställningen till ren energi och tryggar industrins verksamhetsförutsättningar. Tillträde till nätet får inte utgöra ett hinder för industriella investeringar. Av avgörande betydelse i detta sammanhang är också bestämmelserna om skyldigheten att utveckla nätet och att Energimyndigheten effektivt tillämpar sina befogenheter som gäller utvecklingsplanerna. Utskottet ser det också som viktigt att regleringens konsekvenser för investeringar i omställningen till ren energi och för industrin bevakas. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).