Bakgrund och mål
Syftet med propositionen är att i den nationella lagstiftningen inkludera bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning avseende en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter (förordning (EU) 2021/23). Förordningen antogs i december 2020, och den tillåter endast ett mycket begränsat nationellt handlingsutrymme. Till vissa delar kräver den dock kompletterande nationell reglering. Nationella bestämmelser behövs särskilt för fastställandet av den resolutionsmyndighet som avses i förordningen och av dess uppgifter samt i fråga om administrativa påföljder.
Syftet med EU-förordningen och propositionen, som ska ses som ett komplement till förordningen, är att bygga upp en effektivare och mer välfungerande återhämtnings- och resolutionsmekanism som lindrar konsekvenserna för kunderna, andra marknadsaktörer och skattebetalarna om de centrala motparterna råkar i kris. Det är fråga om ett system som motsvarar ramarna för återhämtning och resolution av banker och som tillämpas på centrala motparter.
Ekonomiutskottet anser att syftena med propositionen är värda att stödja. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande anmärkningar och ändringsförslag.
Centrala motparters ställning, deras främsta uppgifter och hur deras verksamhet påverkar marknaden
En central motpart intervenerar mellan finansmarknadsdeltagare och agerar som köpare gentemot alla säljare och som säljare gentemot alla köpare för en särskild uppsättning av kontrakt. Centrala motparter hanterar finansiella transaktioner, däribland aktier, derivat och repor. Centrala motparters tjänster anlitas av clearingmedlemmarna (ofta banker) och clearingmedlemmarnas kunder.
Vid central motpartsclearing ersätts ursprungliga åtaganden i samband med handel med värdepapper eller derivatinstrument med nya avtal där den centrala motparten är motpart hos båda de ursprungliga kontraktsparterna. Central motpartsclearing möjliggör nettning av transaktioner, det vill säga att förpliktelser av samma slag slås samman till en enda nettoförpliktelse. Härigenom kan man minska antalet värdepapper och de belopp som behövs för att genomföra transaktioner samtidigt som risken minskar avsevärt. Om en central motpart ställer sig som motpart i en transaktion ersätts motpartsrisken mellan parterna med motpartsrisk till den centrala motparten. Det gör att centrala motparter blir kritiska aktörer, eftersom de ofta är motparter till ett stort antal parter och kontrakt. För att säkerställa det finansiella systemets stabilitet bör man enligt ekonomiutskottet se till att de centrala motparternas riskhantering vilar på en fast grund.
Finanskrisen 2008 visade att bilaterala värdepapperstransaktioner och derivatkontrakt kan bilda komplexa kedjor och riskkoncentrationer. Motpartsrisker kan på multilaterala marknader bilda kedjor till den grad att parterna och myndigheterna inte har en tillräckligt god bild av de samlade direkta och indirekta riskerna. Strävan har därför varit att göra motpartsriskerna mer lättbegripliga och hanterbara till exempel genom att öka rapporteringen. Finanskrisen visade också att det inte fanns några effektiva verktyg för att upprätthålla kritiska funktioner hos finansinstitut som var nära fallissemang. På grund av avsaknaden av övergripande mekanismer för samarbete och samordning mellan myndigheterna var det inte heller möjligt att vidta tillräckligt snabba och systematiska krishanteringsåtgärder. Bland annat därför var medlemsstaterna under finanskrisen tvungna att med skattebetalarnas pengar rädda finansinstituten och förhindra att krisen spred sig. De centrala motparterna fick då inte något direkt offentligt stöd, men tack vare det offentliga stödet till bankerna kunde dessa fullgöra sina skyldigheter gentemot de centrala motparterna.
I Finland finns inga centrala motparter, så finländska företag anlitar utländska centrala motparter. I händelse av en kris kan de centrala motparternas finländska clearingmedlemmar, alltså i synnerhet de finländska bankerna, dock tvingas bära sin andel av kostnaderna för återhämtning och krishantering som gäller en central motpart i svag ekonomisk ställning. Därför är det mycket viktigt också för finansmarknaden i Finland att det tas fram fungerande resolutionsverktyg.
Ekonomiutskottet konstaterar att centrala motparters verksamhet är förenad med mycket stora risker och anser det viktigt att krishanteringsmekanismerna för dem stärks på EU-nivå och att man också på nationell nivå vidtar de åtgärder som krävs för att effektivisera tillsynen och krishanteringen på EU-nivå.
Bedömning av de viktigaste förslagen
Metodarsenal för återhämtnings- och resolutionsmekanismen för centrala motparter
Ramen för återhämtning och resolution av centrala motparter innehåller både förebyggande beredskapsåtgärder och åtgärder som möjliggör tidigt ingripande i en situation där en central motpart äventyrar den finansiella stabiliteten. Mekanismen gör det också möjligt att vidta de åtgärder som behövs när en kris redan har inträffat och den centrala motparten är nära fallissemang och den privata sektorn inte kan förhindra fallissemanget.
Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att återhämtnings- och resolutionsmekanismen har planerats så att den möjliggör ett brett urval av metoder som lämpar sig för olika situationer. Utskottet betonar att krishanteringsmekanismen och de kompletterande nationella arrangemangen bör sträva efter att man effektivt och i rätt tid kan ingripa om de centrala motparternas situation äventyrar den finansiella stabiliteten.
Nationella myndigheter med ansvar för återhämtning och krishantering samt organiseringen av deras verksamhet
Förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter förutsätter att det för tillämpningen av förordningen finns såväl en behörig myndighet som en resolutionsmyndighet i medlemsstaterna.
Behörig myndighet.
Behörig myndighet är med stöd av förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter samma myndighet som är den behöriga myndighet i medlemsstaten som avses i EU:s förordning om Europas marknadsinfrastrukturer (Emir). Behöriga myndigheter i Finland enligt den förordningen är finansministeriet i fråga om koncessioner och Finansinspektionen i fråga om tillsynen över efterlevnaden av förordningen. De behöriga myndigheterna svarar i enlighet med förordningen för åtgärder som anknyter till beredskapen för återhämtning och krishantering av centrala motparter samt till tidigt ingripande.
Resolutionsmyndighet.
Enligt förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter ska varje medlemsstat utse en resolutionsmyndighet för de uppgifter som avses i förordningen. Enligt förslaget är Verket för finansiell stabilitet krishanteringsmyndighet i Finland. Förslaget motiveras med att verket redan är den nationella resolutionsmyndighet som bland annat ska säkerställa stabiliteten på finansmarknaden och omorganisera verksamheten vid sådana kreditinstitut och värdepappersföretag som drabbats av finansiella svårigheter. Verket har därför tillräcklig erfarenhet och sakkunskap när det gäller resolution av finansmarknadsaktörer. Utskottet anser att förslaget är befogat.
Förordningen förutsätter vissa strukturella arrangemang för resolutionsuppgifterna enligt förordningen och myndighetens övriga uppgifter. När det gäller Verket för finansiell stabilitet innebär detta att verket ska särskilja de krishanteringsåtgärder som avses i förordningen från dess andra åtgärder. Förordningen ger dock en medlemsstat möjlighet att avvika från detta krav på åtskillnad, om det inte finns några centrala motparter i medlemsstaten. Propositionen föreslår att undantaget införs, eftersom centrala motparter inte är etablerade i Finland och det inte är ändamålsenligt att genom lagstiftning kräva att Verket för finansiell stabilitet inrättar en separat enhet eller genomför andra åtgärder som krävs för relativt små uppgifter. Utnyttjandet av undantaget är frivilligt och de strukturella arrangemang som avses i förordningen kan vid behov införas senare. Ekonomiutskottet anser det motiverat att det undantag som förordningen möjliggör utnyttjas på det sätt som föreslås i förslaget.
Enligt förordningen kan det nationellt föreskrivas att resolutionsmyndigheten inte behöver begära det behöriga ministeriets godkännande av de beslut den fattat, även om beslutet skulle leda till direkta budgeteffekter. I praktiken innebär detta att medlemsstaterna genom lagstiftning kan ge resolutionsmyndigheten befogenhet att bevilja offentligt stöd utan det behöriga ministeriets samtycke. Regeringen föreslår inte att denna möjlighet till undantag utnyttjas, eftersom resolutionen av finansmarknaden i Finland inte grundar sig på offentliga stöd och Finland inte har lagstiftning på detta område. Ekonomiutskottet anser att förslaget är motiverat och konstaterar att det överlag är lämpligt att de finanspolitiska riktlinjerna också i fortsättningen slås fast av det behöriga ministeriet, statsrådet och riksdagen.
Påföljder
Förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter fastställer till vilka delar det åtminstone ska föreskrivas om sanktioner och andra administrativa åtgärder i nationell lagstiftning. Förordningen fastställer också sanktionstyp, maximibelopp och minimibelopp och vilka dessa ska tillämpas på. Till övriga delar får det beslutas om de administrativa åtgärderna på nationell nivå.
De föreslagna bestämmelserna om påföljder ingår i propositionens förslag till ändring av lagen om värdeandelssystemet och om clearingverksamhet och förslag till ändring av lagen om Finans-inspektionen (lagförslag 2 och 3). Det föreslås att beslut om nationella sanktioner ska fattas i enlighet med minimikraven i förordningen om återhämtning och resolution av centrala motparter. Det nationella handlingsutrymmet har utnyttjats endast för tidsbegränsningen till fem år vad gäller det tillfälliga förbudet för medlemmar i den centrala motpartens högsta ledning eller andra fysiska personer som hålls ansvariga att inneha uppdrag i en central motpart. I förordningen förutsätts ett tillfälligt förbud, men förbudets längd får fastställas på nationell nivå. Enligt förslaget ska Finansinspektionen besluta om påföljder. Finansinspektionens beslut får överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol.
Ekonomiutskottet konstaterar att förslagen om påföljder och påförande av dem är motiverade. Utskottet påpekar att förslaget är förenligt med EU-förordningen, som är direkt förpliktande för Finland, och att det nationella handlingsutrymmet inte inbegriper mer än vad som nödvändigtvis krävs för att förordningen ska fungera.
Sammanfattande synpunkter
Ekonomiutskottet konstaterar att de centrala motparternas verksamhet till sin volym är massiv och förenad med mycket stora risker med tanke på den finansiella stabiliteten och finansmarknadens funktion. Därför anser utskottet att det är nödvändigt att resolutionsmekanismerna för centrala motparter stärks på EU-nivå och att de åtgärder som behövs för att effektivisera tillsynen och krishanteringen på EU-nivå vidtas också på nationell nivå. Ekonomiutskottet betonar särskilt behovet av att göra de centrala motparternas transaktioner mer transparenta både i EU och internationellt. Det är relevant också därför att det i London finns ett stort antal centrala motparter som inte längre omfattas av EU:s lagstiftning eller tillsyn, men ändå sköter transaktioner mellan EU-baserade banker och deras kunder. Dessutom måste man se till att resolutionen av centrala motparter fungerar i fråga om operativa risker, till exempel cyberattacker.
Finland har visserligen inga centrala motparter, men i händelse av en kris kan de centrala motparternas finländska clearingmedlemmar, alltså i synnerhet de finländska bankerna, tvingas bära sin andel av kostnaderna för återhämtning och resolution av en central motpart i svag ekonomisk ställning. Därför är det mycket viktigt också för finansmarknaden i Finland att det tas fram fungerande resolutionsverktyg.