Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ehdotuksen tavoitteena on sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU 2021/23) täydentävät säännökset. Keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua koskeva EU-asetus hyväksyttiin joulukuussa 2020, ja se mahdollistaa vain hyvin vähän kansallista liikkumavaraa. Se kuitenkin edellyttää tietyiltä osin täydentävää kansallista sääntelyä. Kansallinen sääntely on tarpeen erityisesti asetuksen mukaisia tehtäviä hoitavan kriisinratkaisuviranomaisen ja sen tehtävien määrittelyssä sekä hallinnollisten seuraamusten osalta.
EU:n asetuksen ja sitä täydentävän hallituksen esityksen tavoitteena on rakentaa nykyistä tehokkaampi ja toimivampi elvytys- ja kriisinratkaisumekanismi lieventämään keskusvastapuolten mahdollisten kriisien vaikutuksia niiden asiakkaille, muille markkinatoimijoille ja veronmaksajille. Kyseessä on pankkien elvytys- ja kriisinratkaisukehikkoa vastaava keskusvastapuoliin sovellettava järjestelmä.
Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavina ja puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Keskusvastapuolten asema, keskeiset tehtävät sekä niiden toiminnan vaikutukset markkinoilla
Keskusvastapuoli toimii rahoitusmarkkinoiden osapuolten välillä tiettyjen sopimusten osalta ostajana jokaiseen myyjään nähden ja myyjänä jokaiseen ostajaan nähden. Keskusvastapuolet toteuttavat rahoitusliiketoimia esimerkiksi osakkeilla, johdannaisilla ja takaisinostosopimuksilla. Keskusvastapuolten palveluja käyttävät niiden määritysosapuolet (usein pankkeja) sekä määritysosapuolten asiakkaat.
Keskusvastapuolimäärityksessä arvopaperi- tai johdannaiskauppaan liittyvät alkuperäiset sitoumukset korvataan uusilla sopimuksilla, joissa keskusvastapuoli asettuu vastapuoleksi kummallekin alkuperäiselle sopimusosapuolelle. Keskusvastapuolimääritys mahdollistaa tapahtumien nettouttamisen, jolla tarkoitetaan samanlaisten velvoitteiden yhdistämistä siten, että jäljelle jää yksi nettovelvoite. Näin voidaan pienentää osapuolten kauppojen toteuttamiseksi tarvitsemien arvopapereiden ja rahan määrää ja vähentää huomattavasti niiden riskejä. Toisaalta keskusvastapuolen asettuessa tapahtumien vastapuoleksi osapuolten väliset vastapuoliriskit muuttuvat osapuolen ja keskusvastapuolen välisiksi. Se tekee keskusvastapuolista kriittisiä toimijoita, koska ne ovat usein vastapuolena valtavalle määrälle osapuolia ja sopimuksia. Talousvaliokunta toteaa, että rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi tulee huolehtia siitä, että keskusvastapuolten riskienhallinta on vakaalla pohjalla.
Vuoden 2008 finanssikriisi toi esiin, että kahdenväliset arvopaperikaupat ja johdannaissopimukset voivat muodostaa monimutkaisia ketjuja ja riskikeskittymiä. Vastapuoliriskit voivat ketjuuntua monenkeskisillä markkinoilla siten, että osapuolilla ja viranomaisilla ei ole riittävää kokonaiskuvaa suorista ja epäsuorista riskeistä. Vastapuoliriskejä on sittemmin haluttu tehdä läpinäkyvämmiksi ja hallitummiksi esimerkiksi lisäämällä raportointia. Finanssikriisi osoitti myös, että lähellä kaatumista olevien rahoituslaitosten kriittisten toimintojen säilyttämiseksi ei ollut toimivia välineitä ja että riittävän nopeat ja systemaattiset kriisinhallintatoimet eivät olleet mahdollisia, koska kattavia viranomaisten välisiä yhteistyö- ja koordinointimekanismeja ei ollut. Muun muassa tästä syystä jäsenvaltioiden oli pakko finanssikriisin aikana pelastaa rahoituslaitoksia veronmaksajien rahoilla, jotta kriisin leviämistä saatiin estettyä. Keskusvastapuolet eivät tuolloin saaneet suoraa julkista tukea, mutta pankeille myönnetyt julkiset tuet mahdollistivat sen, että pankit pystyivät täyttämään velvoitteensa keskusvastapuolille.
Suomessa ei ole keskusvastapuolia, joten suomalaiset yritykset käyttävät ulkomaisten keskusvastapuolten palveluja. Kriisin aktualisoituessa keskusvastapuolten suomalaiset määritysosapuolet eli erityisesti suomalaiset pankit voivat kuitenkin joutua kantamaan osansa huonossa taloudellisessa tilanteessa olevan keskusvastapuolen elvytyksen ja kriisinhallinnan kustannuksista. Sen vuoksi toimivien kriisinratkaisuvälineiden kehittämisellä on keskeinen merkitys myös Suomen rahoitusmarkkinoiden näkökulmasta.
Talousvaliokunta toteaa, että keskusvastapuolten toimintaan liittyy todella merkittäviä riskejä, ja pitää tärkeänä, että niitä koskevia kriisinhallintamekanismeja on vahvistettu EU:n tasolla ja että myös kansallisella tasolla toteutetaan ne toimet, joita koko EU:n laajuisen valvonnan ja kriisinhallinnan tehostaminen edellyttää.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisumekanismin keinovalikoima
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisukehikko sisältää sekä ennakollisia varautumistoimenpiteitä että varhaisen puuttumisen mahdollistavia toimenpiteitä tilanteessa, jossa keskusvastapuoli on vaarantamassa rahoitusvakauden. Lisäksi mekanismi mahdollistaa toimenpiteitä, joita tarvitaan, kun kriisi on jo aktualisoitunut ja keskusvastapuoli on kaatumassa eikä kaatumista voida estää yksityisen sektorin toimin.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että elvytys- ja kriisinratkaisumekanismi on suunniteltu niin, että se mahdollistaa laajan ja erilaisiin tilanteisiin soveltuvan keinovalikoiman. Valiokunta korostaa, että kriisinhallintamekanismin ja sitä täydentävien kansallisten järjestelyjen tulee pyrkiä siihen, että rahoitusvakautta vaarantavien keskusvastapuolten tilanteeseen voidaan tarvittaessa puuttua tehokkaasti ja oikea-aikaisesti.
Kansalliset elvytys- ja kriisinhallinnasta vastaavat viranomaiset ja niiden toiminnan järjestäminen
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisuasetus edellyttää, että jäsenvaltioissa on asetuksen soveltamista varten sekä toimivaltainen viranomainen että kriisinratkaisuviranomainen:
Toimivaltainen viranomainen.
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisuasetuksen nojalla asetuksen mukaisena jäsenvaltion toimivaltaisena viranomaisena toimii sama viranomainen, joka toimii toimivaltaisena viranomaisena EU:n markkinarakennetoimija-asetuksen osalta. Suomessa mainitun asetuksen toimivaltaisina viranomaisina toimivat valtiovarainministeriö toimilupien osalta ja Finanssivalvonta asetuksen noudattamista valvovana viranomaisena. Toimivaltaiset viranomaiset huolehtivat asetuksen mukaisista toimista, jotka liittyvät keskusvastapuolten elvytyksen ja kriisinhallinnan varautumiseen ja varhaiseen puuttumiseen.
Kriisinhallintaviranomainen.
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisuasetuksen mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä kriisinhallintaviranomainen asetuksen mukaisia tehtäviä varten. Ehdotuksen mukaan Suomen kriisinhallintaviranomaisena toimii Rahoitusvakausvirasto. Ehdotusta perustellaan sillä, että Rahoitusvakausvirasto toimii jo kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena muun muassa rahoitusmarkkinoiden vakauden varmistamiseksi ja taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toiminnan uudelleenjärjestämiseksi. Näin ollen sillä on riittävä kokemus ja asiantuntemus rahoitusmarkkinatoimijoiden kriisinratkaisusta. Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna.
Asetuksessa edellytetään tiettyjä rakenteellisia järjestelyjä asetuksen mukaisten kriisinratkaisutehtävien ja kyseisen viranomaisen muiden tehtävien välille. Rahoitusvakausviraston osalta tämä tarkoittaa, että sen olisi erotettava toisistaan asetuksen mukaiset kriisinhallintatehtävät ja sen muut tehtävät. Asetus kuitenkin antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden poiketa tästä erotteluvaatimuksesta, jos kyseisessä jäsenvaltiossa ei ole keskusvastapuolia. Ehdotuksessa esitetään otettavaksi tämä poikkeus käyttöön, koska Suomeen ei ole sijoittautunut keskusvastapuolia eikä olisi tarkoituksenmukaista edellyttää lainsäädännöllä Rahoitusvakausvirastoa perustamaan erillistä yksikköä tai toteuttamaan muita vaadittuja toimia volyymiltään suhteellisen vähäisiä tehtäviä varten. Poikkeuksen hyödyntäminen on vapaaehtoista, ja asetuksen mukaiset rakenteelliset järjestelyt voidaan tarvittaessa ottaa myöhemmin käyttöön. Talousvaliokunta pitää perusteltuna, että asetuksen mahdollistamaa poikkeusta hyödynnetään ehdotuksessa esitetyllä tavalla.
Asetuksen mukaan kansallisesti on mahdollisuus säätää, ettei kriisinhallintaviranomaisen tarvitse pyytää toimivaltaisen ministeriön hyväksyntää päätökselleen, vaikka päätöksellä olisi suoria finanssipoliittisia vaikutuksia. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että jäsenvaltiot voisivat lainsäädännöllä antaa kriisinhallintaviranomaiselle toimivaltaa myöntää julkisia tukia ilman toimivaltaisen ministeriön suostumusta. Ehdotuksessa ei esitetä tämän poikkeusmahdollisuuden käyttöönottoa, koska Suomessa rahoitusmarkkinoiden kriisinratkaisu ei perustu julkiseen tukeen eikä Suomessa ole lainsäädäntöä tältä osin. Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna ja toteaa, että finanssipolitiikkaa koskevat linjaukset on ylipäätään asianmukaista säilyttää toimivaltaisen ministeriön, valtioneuvoston ja eduskunnan päätösvallassa.
Seuraamukset
Keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisuasetus määrittelee, miltä osin seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä tulee vähintään vahvistaa kansallisissa lainsäädännöissä. Se määrittelee myös seuraamusten lajin ja maksimimäärät, vähimmäistasot ja sen, keihin niitä sovelletaan. Muilta osin hallinnolliset toimenpiteet jätetään kansallisesti päätettäviksi.
Seuraamuksia koskevat säännösehdotukset sisältyvät hallituksen esityksen ehdotukseen arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annetun lain muuttamisesta ja ehdotukseen finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta (2. ja 3. lakiehdotukset). Kansallisista seuraamuksista ehdotetaan päätettäviksi keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisuasetuksen minimivaatimusten mukaisesti. Kansallista liikkumavaraa on käytetty ainoastaan siinä, että keskusvastapuolen ylimmän johdon jäseniin tai muihin vastuussa oleviin luonnollisiin henkilöihin kohdistuva väliaikainen kielto hoitaa tehtäviään keskusvastapuolessa on ajallisesti rajattu viiteen vuoteen. Asetuksessa edellytetään väliaikaista kieltoa, mutta sen pituus on jätetty kansallisesti päätettäväksi. Ehdotuksen mukaan seuraamuksista päättää Finanssivalvonta, jonka päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen.
Talousvaliokunta toteaa, että sanktioita ja niiden määräämistä koskevat ehdotukset ovat perusteltuja. Valiokunta huomauttaa, että ehdotus on Suomea suoraan velvoittavan EU-asetuksen mukainen eikä sisällä kansallisen liikkumavaran käyttämistä enempää kuin asetuksen toimivuuden varmistaminen välttämättä edellyttää.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta toteaa, että keskusvastapuolten toiminta on volyymiltään massiivista ja siihen liittyy todella merkittäviä riskejä rahoitusvakauden ja rahoitusmarkkinoiden toiminnan näkökulmasta. Tämän vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että keskusvastapuolia koskevia kriisinhallintamekanismeja vahvistetaan EU:n tasolla ja toteutetaan myös kansallisesti ne toimet, joita koko EU:n laajuisen valvonnan ja kriisinhallinnan tehostaminen edellyttää. Talousvaliokunta korostaa erityisesti tarvetta saattaa keskusvastapuolten kaupankäynti nykyistä läpinäkyvämmäksi sekä EU:ssa että kansainvälisesti. Tämä on merkityksellistä myös sen vuoksi, että Lontoossa on paljon EU:n alueelle sijoittautuneiden pankkien ja niiden asiakkaiden transaktioita hoitavia keskusvastapuolia, jotka eivät enää ole EU:n lainsäädännön tai valvonnan piirissä. Lisäksi on varmistettava keskusvastapuolten kriisinratkaisun toimivuus operationaalisten riskien, esimerkiksi kyberhyökkäysten, osalta.
Vaikka Suomessa ei ole keskusvastapuolia, kriisin aktualisoituessa keskusvastapuolten suomalaiset määritysosapuolet eli suomalaiset pankit voivat kuitenkin joutua kantamaan osansa huonossa taloudellisessa tilanteessa olevan keskusvastapuolen elvytyksen ja kriisinhallinnan kustannuksista. Sen vuoksi toimivien kriisinratkaisuvälineiden kehittämisellä on keskeinen merkitys myös Suomen rahoitusmarkkinoiden näkökulmasta.