Bakgrunden till propositionen och utgångspunkterna för bedömningen

Revideringen av gruvlagen ingår i den strategiska helheten ”Ett klimatneutralt Finland som tryggar den biologiska mångfalden” i regeringsprogrammet för statsminister Marins regering. Där nämns föresatser om en revidering av gruvlagstiftningen flera gånger. Målsättningen är att förbättra gruvornas miljöskyddsnivå, och bland metoderna finns planläggning, förbättrade rättigheter att få information, urfolkens rättigheter, samordning av tillstånd, reglering av säkerheter och begränsning av verksamheten genom naturvårdslagen. 

Reformen har också påverkats av riksdagens svar på medborgarinitiativet Gruvlagen Nu (MI 7/2019 rd). Ekonomiutskottet har lämnat betänkande EkUB 7/2020 rd om medborgarinitiativet. Riksdagen godkände följande uttalanden (RSk 40/2020 rd — MI 7/2019 rd) som ekonomiutskottet föreslagit. 

Ekonomiutskottet presenterade i sitt betänkande (EkUB 7/2020 rd — MI 7/2019 rd) synpunkter om följande ämnen som föreslogs i medborgarinitiativet: slopande av inmutningsprincipen, beskattning av gruvor och avgifter som hänför sig till gruvdrift, säkerheter och fonder, intressejämförelse, tillståndssystemet enligt gruvlagen, kommunernas roll och planläggningens betydelse, konsekvenserna av det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada och Europeiska unionen och dess medlemsstater (Ceta) för gruvlagstiftningen, urfolkens rättigheter, gruvdriftens betydelse och konsekvenser för andra näringar samt miljökonsekvenser och biologisk mångfald. 

Den tidigare behandlingen av behoven att revidera gruvlagen särskilt i regeringsprogrammet och ekonomiutskottets betänkande samt riksdagens uttalanden i ärendet utgör bakgrunden och utgångspunkten för bedömningen av den nu aktuella propositionen. Samtidigt måste man vid bedömningen av regleringen beakta aktuella geopolitiska förändringar i de ekonomiska omständigheterna och i den säkerhetspolitiska miljön. De accentuerar gruvmineralens strategiska betydelse samt de aspekter som gäller försörjningsberedskapen och den nationella säkerheten. Dessutom behövs hänsyn till hållbarhet i miljöhänseende och biologisk mångfald. 

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna lagstiftningen i princip är väl underbyggd och innebär förbättringar i dagens rättsläge. Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande motivering och med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (GrUU 61/2022 rd — RP 126/2022 rd). Som utgångspunkt för sitt utlåtande noterar grundlagsutskottet att de föreslagna ändringarna, som i och för sig är motiverade också med tanke på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna, inte inverkar på de grundläggande lösningarna i gruvlagen. Till följd av gruvverksamhetens karaktär har gruvlagstiftningen av hävd haft en stark koppling till egendomsskyddet. Men dessutom måste också andra grundläggande fri- och rättigheter beaktas i regleringen och tillämpningen av den. I det här avseendet är framför allt grundlagens bestämmelser om miljöansvar, näringsfrihet, medborgarinflytande och deltagande, rättsskydd, skydd för privatlivet och hemfriden samt samernas rättigheter av betydelse. 

Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid att regleringen är flexibel och allmänt hållen. Grundlagsutskottet anser att ekonomiutskottet bör granska möjligheten att förtydliga och precisera regleringen exempelvis i bestämmelserna om beaktande av miljökonsekvenser (se t.ex. 11, 18, 48, 51 och 52 §). Grundlagsutskottet anser det dessutom viktigt att beakta alla relevanta aspekter av de grundläggande rättigheterna och förutsättningarna för att inskränka dem när lagen tillämpas, i synnerhet när man fattar beslut om att bevilja tillstånd och om innehållet i tillståndsvillkoren (GrUU 32/2010 rd, s. 3/I). 

Dessutom pekar grundlagsutskottet på 61 a § 3 mom. i lagförslaget, där det står att närmare bestämmelser om markägarens samtycke får utfärdas genom förordning av statsrådet. Grundlagsutskottet påpekar att samtycket kan ha kopplingar till en fysisk persons rättsliga ställning. Av orsaker som följer av 80 § i grundlagen måste regleringen kompletteras med grundläggande bestämmelser på lagnivå om givande av samtycke. 

Lagförslaget kan enligt grundlagsutskottet behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Miljöutskottets utlåtande

Miljöutskottet har i sitt utlåtande (MiUU 42/2022 rd — RP 126/2022 rd) särskilt granskat samordningen av miljöskydd och gruvdrift, behovet av att jämföra intressen och ersättandet av de olägenheter som gruvdriften orsakar. 

Den nyligen antagna totalreformen av naturvårdslagen (9/2023) och regeringens proposition om ändring av gruvlagen har samordnats vid beredningen. Den nya naturvårdslagen begränsar malmletningsföretagens verksamhet i statens naturskyddsområden och förhindrar förberedelser för gruvdrift i nationalparker och naturreservat. I sitt utlåtande anser miljöutskottet att det kan anses vara en lagstiftningstekniskt motiverad lösning att ta in bestämmelserna i naturvårdslagen, eftersom en speciallag inte ska innehålla bestämmelser med samma innehåll eller om samma sak som den allmänna lagstiftningen, om avsikten inte är att bestämmelserna ska åsidosätta bestämmelserna i den allmänna lagen. Således är det inte ändamålsenligt att i gruvlagen ta in materiella bestämmelser och förfaranden som ingår i miljölagstiftningen. I gruvlagen finns dock redan i nuläget bestämmelser om miljöskydd och bekämpning av miljöskador. I propositionen föreslås ändringar för att förbättra miljöskyddsnivån. 

Miljöutskottet går i sitt utlåtande närmare in på samordningen av tillståndsförfarandena i anslutning till gruvdrift och föreslår att ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta. Detta frågekomplex behandlas separat nedan. 

Miljöutskottet betonar i sitt utlåtande att gruvdriftens mest betydande miljökonsekvenser hänför sig till hanteringen av utvinningsavfall. Utskottet lyfter upp oron över hur miljöskyddslagen och förordningen om utvinningsavfall, som utfärdats med stöd av avfallslagen, fungerar. Också till denna del har miljöutskottet föreslagit att ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande. Ekonomiutskottet går in på frågan nedan i detta betänkande. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Miljöskydd och gruvdrift

Gruvlagen reglerar inte enbart beviljandet av gruvtillstånd utan också tillgodoseendet av allmänna miljöskyddsintressen och vissa andra allmänna och enskilda intressen. Syftet med propositionen är att stärka tillgodoseendet av miljöskyddsintressena. Också till den bestämmelse som gäller lagens syfte fogas hänvisningar till biologisk mångfald och hållbar användning av naturresurser. Hållbar användning kan då avse till exempel användning av vattentillgångar eller återställande av gruvområdet. Avsikten är dock inte att frångå sparsam användning som aspekt trots att ordalydelsen ändras. Ekonomiutskottet anser det motiverat att den här aspekten finns kvar jämsides med hållbar användning. Detta framhävs också av vad utskottet framhållit tidigare vid behandlingen av medborgarinitiativet Gruvlagen Nu: målet bör vara ett kretsloppssamhälle där metaller och mineraler återvinns och återanvänds för att minimera utvinningen av ny malm. 

Propositionen utgår dock från att gruvlagen inte ska innehålla bestämmelser som överlappar bestämmelserna i miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Ekonomiutskottet anser, liksom miljöutskottet i det ovannämnda utlåtandet, att detta är motiverat eftersom det inte är befogat att i speciallagstiftningen ta in bestämmelser som har samma innehåll som den allmänna lagstiftningen eller som gäller samma sak. 

Lagstiftningen om miljöskydd och naturvård har beaktats i gruvlagen. Det måste säkerställas att lagstiftningen i sin helhet omfattar miljö- och naturkonsekvenserna. För att förbättra nivån på miljöskyddet föreslås det sådana ändringar i gruvlagens bestämmelser som förpliktar till att i högre grad än tidigare beakta landskaps- och miljöaspekter samt naturens mångfald vid tillståndsprövning enligt gruvlagen. Ekonomiutskottet betonar också senare behovet av att samordna tillståndssystemet. 

Ekonomiutskottet har tidigare granskat frågan om förhållandet mellan malmletning och naturvård i sitt betänkande om medborgarinitiativet Gruvlagen Nu (EkUB 7/2020 rd), där man bedömer medborgarinitiativets mål att utesluta värdefulla naturområden från gruvdrift. Utskottet ansåg i sitt betänkande om initiativet att det är ett viktigt mål att skydda områden med oersättliga naturvärden och konstaterade att man i samband med det pågående projektet för revidering av naturvårdslagstiftningen bör bedöma naturvårdslagens förhållande till gruvdriften och i det sammanhanget beakta de synpunkter som framförts i medborgarinitiativet, bedöma förslagens ändamålsenlighet och lägga fram de lämpligaste lösningarna för att uppnå målen. 

Naturvårdslagen (9/2023) har nyligen reviderats, och ekonomiutskottet hänvisar här till sitt utlåtande om propositionen (RP 76/2022 rd — EkUU 44/2022 rd). Ekonomiutskottet bedömer naturvårdslagens bestämmelser om malmletning och gruvdrift bland annat enligt följande: 

Ekonomiutskottet har också tidigare i ett betänkande (EkUB 7/2020 rd — MI 7/2019 rd) ansett att den lagstiftning som styr gruvdriften bör skydda de oersättliga naturområdena tydligare än den nuvarande lagstiftningen. Finland har utfäst sig att uppnå de internationella målen och EU:s mål för att trygga den biologiska mångfalden i enlighet med FN-konventionen så att minst 30 procent av världens land- och vattenområden ska skyddas före 2030. Lagstiftningen ska trygga värdefulla områden såsom kulturmiljöer, grundvattenområden, vattendrag och andra näringar. 

När det gäller gruvdrift var ett orosmoment i naturvårdslagen enligt utskottet framför allt vilka villkor som ska gälla för serpentinberg. Ekonomiutskottet föreslog att bestämmelsen skulle preciseras så att dess tillämpningsområde och det att skyddet endast gäller de ovan jord belägna delarna av bergen skulle framgå tydligare. Bestämmelsen preciserades enligt miljöutskottets förslag i betänkandet (MiUB 17/2022 rd — RP 76/2022 rd) så att det bättre framgår att syftet är att koppla definitionen av serpentinberg uttryckligen till förekomsten av serpentinväxtarter. Detta innebär att förbudet mot förstöring och försämring uttryckligen gäller naturtyper ovan jord och inte berget i sig. Det var därför nödvändigt att stryka hänvisningen till basiska stenarter i paragrafen och precisera naturtypen så att den gäller de delar av serpentinberg och andra i förteckningen angivna naturtyper som ligger ovan jord och där det finns förekomster av serpentinväxtarter. Markägaren ska informeras om sådana förekomster. 

Ekonomiutskottet konstaterade dessutom avslutningsvis följande i sitt utlåtande om naturvårdslagen (EkUU 44/2022 rd — RP 76/2022 rd): 

Ekonomiutskottet anser att det som sägs ovan är viktigt också med tanke på tillämpningen av gruvlagen. Ekonomiutskottet anser att naturvårdslagens bestämmelser som utesluter malmletning och gruvdrift i nationalparker och naturreservat och som preciserar tillståndsvillkoren för malmletning i statens övriga naturskyddsområden är motiverade. Samtidigt är det viktigt att regleringen och tillämpningen av den är tydliga och förutsägbara för att trygga investeringsmiljön. 

I gruvlagen finns trots allt redan i nuläget bestämmelser om miljöskydd och bekämpning av miljöskador. I syfte att höja miljöskyddsnivån föreslås det ändringar genom vilka landskaps- och miljöaspekter samt naturens mångfald i högre grad än nu ska beaktas vid tillståndsprövning av malmletnings- och gruvtillstånd. 

Grundlagsutskottet och miljöutskottet har i sina utlåtanden fäst uppmärksamhet vid tröskeln för tillämpning av de föreslagna bestämmelserna om miljökonsekvenser och påpekat att bestämmelserna ska vara tydliga och exakta. Grundlagsutskottet anser att 

Miljöutskottet konstaterade i sitt utlåtande till denna del bland annat att 

Ekonomiutskottet konstaterar att begreppen i de föreslagna bestämmelserna i gruvlagen delvis är olika när det gäller beaktandet av miljökonsekvenser. Detta kan skapa en delvis inkonsekvent bild av tröskeln för att tillämpa regleringen. Sakkunniga har också ansett det problematiskt att tröskeln för att tillämpa gruvlagen då är högre än för miljöskyddslagen. I 11, 18, 48, 51, 52 och 143 § i propositionen står det till exempel att verksamheten inte får ha betydande skadliga miljökonsekvenser/att en stängd gruva inte får medföra betydande skadliga konsekvenser för människors hälsa eller miljön/betydande skadliga miljökonsekvenser. 

Syftet med ändringarna är att öka hänsynen till miljökonsekvenser i gruvlagen. Enligt utredning till ekonomiutskottet har syftet med ändringarna varit att regleringen inte ska överlappa miljöskyddslagen alltför mycket. Ordalydelsen i 52 § upprepar ordalydelsen i gällande 48 §. Även om det föreslagna regleringssättet delvis kan skapa en inkonsekvent bild av tröskeln för att tillämpa bestämmelserna, anser ekonomiutskottet att regleringen är ändamålsenlig i det avseendet att också syftet är att attributen ska tolkas självständigt, eftersom miljökonsekvenserna av olika verksamheter enligt gruvlagen varierar och bestämmelserna inte bör överlappa miljöskyddslagens bestämmelser för mycket. Miljöskyddslagen är en allmän lag om förebyggande av förorening av miljön, avfall och utsläpp. De anknytande konsekvenserna och gränsvärdena är ofta mätbara, till exempel kemiska effekter. Miljökonsekvenserna i gruvlagen har av hävd hänfört sig särskilt till de fysiska förändringarna i området. 

Ekonomiutskottet betonar dock att tröskeln för tillämpning av bestämmelserna om miljökonsekvenser inte får vara sådan att målen för främjandet av miljöskydd och biologisk mångfald inte uppnås i den praktiska tillämpningen och framför allt i tillståndsprocesserna. Utskottet noterar dessutom att utöver gruvlagen ställs krav på verksamhet enligt tillståndet också med stöd av andra lagar och att den nu föreslagna regleringen i gruvlagen inte begränsar till exempel villkoren för miljötillstånd enligt miljöskyddslagen. 

Ekonomiutskottet föreslår i detta skede inga ändringar på paragrafnivå i bestämmelserna enligt propositionen, men anser det vara viktigt att bedöma hur regleringen fungerar till denna del i fortsättningen. Med tanke på samordningen av tillståndsförfarandena bör målet vara att begreppsapparaten och tillämpningen av den ska vara tydliga och enhetliga för att skapa förutsebarhet i miljöskyddet och regleringen av ekonomisk verksamhet. 

Ekonomiutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid det pågående medborgarinitiativet Sätt gränser för gruvdriften (MI 1/2022 rd). Utgångspunkten för initiativet är att i lagstiftningen i större utsträckning än för närvarande definiera de områden där malmletning och gruvdrift är helt förbjudna. Dessa områden nämns i initiativet, som dock inte innehåller någon entydig lösning på frågan om ändringarna ska genomföras i samband med gruvlagen eller miljölagstiftningen. Ekonomiutskottet konstaterar att initiativet har beröringspunkter med både den nyligen antagna revideringen av naturvårdslagen och den aktuella propositionen. 

Planläggning och intressejämförelse

I syfte att öka acceptansen och möjligheterna till påverkan på det lokala planet föreslås det i propositionen att beviljandet av gruvtillstånd ska förutsätta en plan som godkänts av kommunen och att andra näringar bättre än för närvarande ska beaktas vid tillståndsprövningen. 

Ekonomiutskottet har tidigare i sitt betänkande EkUB 7/2020 rd om medborgarinitiativet Gruvlagen Nu (MI 7/2019 rd) granskat förhållandet mellan gruvdrift och olika näringar samt bedömt behovet av att i gruvlagen ta in bestämmelser som motsvarar intressejämförelsen i vattenlagen. I betänkandet noterar utskottet bland annat följande. 

I den aktuella propositionen stannade man inte för att föreslå att en intressejämförelse tas in i bestämmelserna i gruvlagen, utan man har gått in för att denna ska fylla sina syften huvudsakligen med hjälp av kommunplanläggningen: i propositionen föreslås det att en plan som godkänts av kommunen ska vara ett villkor för att gruvtillstånd ska kunna beviljas. Enligt propositionen ska nya ansökningar om gruvtillstånd och ansökningar om ändringar i ett område med befintligt gruvtillstånd förutsätta en detaljplan eller en generalplan med rättsverkningar som tillåter gruvdrift. Ändringen vidgar kommunens och kommuninvånarnas rätt att besluta om etablering av gruvor. Enligt övergångsbestämmelsen ska den gällande lagstiftningen tillämpas på mindre ändringar i områdena för befintliga gruvor i fem års tid. Vid utfrågningarna har det framförts att det utöver den kommunala planläggningen också behövs andra metoder för att bättre beakta olika intressen. Ekonomiutskottet konstaterar att de framtida behoven bör utredas ytterligare av arbets- och näringsministeriet och miljöministeriet. 

Framöver ska gruvdriften grunda sig antingen på en detaljplan eller på en generalplan med rättsverkningar som upprättats av kommunen, varvid det inte längre är möjligt att inrätta gruvområden med stöd av en landskapsplan. Det betyder att kommunen ska besluta huruvida ett område ska planläggas för ett gruvprojekt och att förhållandet mellan gruvprojektet och andra markanvändningsformer definieras i planläggningen. 

Kommunen har planläggningsmonopol enligt markanvändnings- och bygglagen. Kommunen har möjlighet att självständigt besluta om den överhuvudtaget inleder utarbetandet av en plan med rättsverkningar för det planerade gruvområdet. Den föreslagna ändringen förbättrar således kommunernas möjligheter att planera sitt område, ökar den lokala möjligheten att påverka och ger kommunerna goda möjligheter att begränsa gruvdriften. Kraven på de kommunala planernas innehåll, beskrivning och konsekvensbedömning är dessutom strängare än för de översiktliga landskapsplanerna, vilket gör det möjligt att granska ärendet mer detaljerat och med beaktande av olika intressen. I samband med gruvprojekt gör de kommunala planerna det möjligt att beakta också andra markanvändningsformer när en gruva ska anläggas. Kraven på de kommunala planernas innehåll bidrar för sin del till att miljö- och naturskador beaktas bättre. 

Trots allt kommer landskapsplanen fortfarande att ha indirekt inverkan på gruvdriften. En landskapsplan som avses i 32 § i markanvändnings- och bygglagen utgör rättesnöre när en generalplan och detaljplan utarbetas och ändras samt när åtgärder i övrigt vidtas för att reglera områdesanvändningen. Således ska landskapsplanen fortfarande ha en styrande effekt på gruvdriften och denna effekt ska beaktas när en generalplan eller detaljplan utarbetas. Även enligt propositionsmotiven kan landskapsplanen fungera som stöd vid planeringen av var gruvdrift ska placeras i kommunerna. Ekonomiutskottet betonar att de kommunala planerna för gruvor bör upprättas i nära samarbete med landskapsplanläggningen för att behandla överkommunala frågor och tillgodose förbindelser såsom väg- och ellinjer. Vid sidan av de kommunala planerna anger landskapsplanen den strategiska långsiktiga utvecklingstrenden och målbilden. 

Sakkunniga har sett den kommunala planläggningens utökade roll som en risk till exempel i och med att kommunerna har knapphändiga resurser för gruvplaner och att den kommunala planläggningen inte lämpar sig för gruvprojekt med omfattande verkningar som är betydande på riksnivå eller till och med internationellt sett. Små kommuner har heller inte alltid en planläggare, vilket betyder att ett stort ansvar för planearbetet läggs ut på konsulter. Detta framhäver betydelsen av expertis i att styra planläggningen. 

Miljöutskottet har i sitt utlåtande (MiUU 42/2022 rd) övervägt fördelar och begränsningar i fråga om den nu föreslagna planläggningsbaserade regleringen och en eventuell intressejämförelse. Miljöutskottet menar att den kommunala planläggningen, som genom propositionen får en starkare ställning, har likheter med intressejämförelse, eftersom man i planläggningen på lokal nivå fattar beslut om olika markanvändningsformer och samordningen av dem. Dessutom görs tillståndsvillkoren i tillstånd enligt gruvlagen mångsidigare på det sätt som beskrivs ovan och genom dem beaktas olika intressen i tillståndsförfarandet enligt gruvlagen bättre. Förslaget har dock också fått kritik, särskilt mot att det vid planläggningstidpunkten i allmänhet inte finns detaljerad information om innehållet i och konsekvenserna av ett gruvprojekt. Utskottet noterar följaktligen att kritiken mot propositionen till denna del bör tas på allvar och att det bör följas upp hur den föreslagna modellen fungerar. 

Ekonomiutskottet anser att det i detta skede är en motiverad lösning att fylla syftet med en intressejämförelse genom bestämmelserna om planläggning. Det är såväl principiellt som i praktiken fråga om en mycket betydande rätt för kommunerna att genom planläggning besluta om gruvdrift är möjlig inom kommunens område. Ekonomiutskottet påpekar samtidigt att konsekvenserna av gruvdrift ofta inte är avgränsade till endast en kommuns område. Ekonomiutskottet betonar att kommunen måste ha faktiska möjligheter att påverka sin näringsstrategi. Malmletningstillstånd får enligt propositionen inte beviljas för ett område i fråga om vilket kommunen av vägande skäl som har samband med planläggning eller annan områdesanvändning motsätter sig att tillstånd beviljas, om inte ett viktigt allmänt intresse kräver att tillstånd beviljas, eller för ett område där verksamhet enligt tillståndet orsakar väsentlig olägenhet för den övriga näringsverksamheten. Det bör beaktas att malmletningstillstånden kan försämra exempelvis turisminvesteringarna i kommunen genom att skapa osäkerhet. Antalet ansökningar om malmletningstillstånd har ökat. Ekonomiutskottet har förutsatt att det i syfte att garantera en tillståndsberedning av hög kvalitet avdelas tillräckliga resurser till de myndigheter som handlägger tillstånd för gruvor och att informationen om beredningen är öppen för insyn. Utskottet betonar behovet av att noga följa regleringens konsekvenser och framöver bedöma om lagstiftningen fungerar och är tillräcklig. 

Ekonomiutskottet betonar behovet av att beakta bättre påverkningsmöjligheter för invånarna, andra näringar och intressegrupper i området. 

Markägarens samtycke och förutsättningar för förlängning av malmletningstillstånd

Den lokala acceptansen för malmletning påverkas av markägarnas rättsliga ställning vid förfarandet för malmletningstillstånd och prövningen av förlängda tillstånd. Syftet med den föreslagna regleringen är att svara mot skrivningen ”Tillstånd av markägaren ska föreskrivas som en förutsättning för ett förlängt malmletningstillstånd” i bilaga 6 till regeringsprogrammet för Sanna Marins regering. 

I syfte att förbättra fastighetsägarens ställning och minska de olägenheter som invånarna i området upplever föreslås det att villkoren för förlängning av malmletningstillstånds giltighetstid skärps, att markägarnas samtycke ska krävas, att en arbetsplan ska genomföras och att också övrig lagstiftning ska iakttas vid sidan av gruvlagen. 

Markägarens samtycke kan dock förbises i två situationer: samtycke till fortsatt tillstånd behövs inte, om markägare som äger minst hälften av malmletningsområdet har gett sitt samtycke till fortsatt malmletningstillstånd. Om samtycke inte har erhållits, ska verksamhetsutövaren hos statsrådet kunna ansöka om att statsrådet förordar en förlängning av malmletningstillståndets giltighetstid. Statsrådet kan förorda ansökan, om projektet krävs på grund av ett viktigt allmänt intresse. Vid prövningen om projektet krävs på grund av ett viktigt allmänt intresse beaktas projektets lokala och regionala ekonomiska konsekvenser, sysselsättningseffekterna och samhällets behov av råvaruförsörjning. 

Sakkunniga har framfört att den föreslagna modellen bidrar till att försämra den lokala acceptansen för malmletning. Å andra sidan kunde det med beaktande av landets splittrade fastighetsindelning och antalet markägare vara svårt att kräva samtycke av varje markägare. Propositionen har motiverats med gruvdriftens och de kritiska råvarornas samhälleliga betydelse. Ekonomiutskottet anser att regleringen är motiverad och betonar att begäran om samtycke av markägarna bör vara det huvudsakliga och primära sättet att förlänga tillståndets giltighetstid. Vidare anser utskottet att tröskeln måste vara mycket hög för uppfyllandet av förutsättningen att det ska finnas ett viktigt allmänt intresse och för förordande av statsrådet. 

Det har också uttryckts oro över att malmletningstillståndets giltighetstid förlängs i exceptionella situationer. Ekonomiutskottet betonar att det är fråga om exceptionella situationer där malmletningen avbryts på grund av ett oöverstigligt hinder eller av andra orsaker som inte beror på verksamhetsutövaren. 

Information och medborgarnas möjligheter till inflytande

Regeringen föreslår att det till 44 § 4 mom. i gruvlagen fogas en bestämmelse om att den som gör förbehåll ska informera den eller de kommuner där förbehållsområdet finns om att en förbehållsanmälan har lämnats. Ingen skyldighet fastställs för kommunen att dela informationen vidare, utan kommunen kan själv efter behov avgöra till vad den använder informationen om förbehållsanmälan. I skyldigheten ingår också att informera sametinget och skolternas byastämma, om förbehållsområdet finns inom samernas hembygdsområde eller inom skoltområdet. Ändringen kan bedömas öka insynen och förutsägbarheten i malmletningen. Det gör det möjligt för kommunerna, sametinget och skolternas byastämma att förbereda sig för ett förfarande som gäller malmletningstillstånd. Enligt förslaget ska innehavaren av gruvtillstånd och malmletningstillstånd vara skyldig att hålla årliga öppna tillställningar för allmänheten, där det redogörs för verksamheten enligt tillståndet och dess konsekvenser. Gruvmyndigheten ska årligen ordna en öppen tillställning för allmänheten om guldvaskning och ansökningar om gruvtillstånd. Medborgarnas tillgång till information om projekt enligt gruvlagen kan väntas öka. Likaså kan samverkan mellan medborgarna och verksamhetsutövarna väntas öka. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att inte bara informationen utan också människornas möjligheter att påverka förbättras för att lagens syften ska nås. Ekonomiutskottet anser det vara nödvändigt att andelen oberoende information samt stödet och samverkan ökas också mellan myndigheterna och medborgarna. Ett sätt är att gruvmyndigheten, miljömyndigheterna eller andra tillståndsmyndigheter är närvarande vid offentliga tillställningar. Enligt utredning till ekonomiutskottet har arbets- och näringsministeriet för avsikt att genom förordning utvidga kretsen av inkallade personer. Ekonomiutskottet anser att medborgarnas faktiska påverkansmöjligheter behöver förbättras ytterligare. 

Den viktigaste av de ändringar som indirekt påverkar inflytandet kan dock anses vara att en generalplan och detaljplan nu ställs som villkor för gruvtillstånd för ett nytt projekt enligt 47 § 4 mom. i gruvlagen. I praktiken innebär detta att allmänheten inom ramen för planläggningsförfarandet innan gruvtillstånd beviljas har möjlighet att påverka planeringen av markanvändningen för gruvprojektet. 

Förbehållsmekanismen

Det föreslås en hel del ändringar i bestämmelserna om förbehåll före den egentliga malmletningen i terrängen. Det ska införas en avgift av skattenatur för förbehållsområdet (avgift för förbehåll), förbehållstiden förkortas a priori till ett år och områden där malmletning inte kan utföras samt nationalparker och naturreservat undantas från förbehållsområdet. Syftet med ändringarna är att minska de olägenheter som förbehållen medför. Införandet av en avgift för förbehåll avses minska antalet onödigt stora förbehåll. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna ändringarna går i rätt riktning och behövs för att få balans i det nuvarande systemet. De ändringar som gäller förbehållsfasen bedöms stödja acceptansen för förbehåll och prospektering och också för branschen i stort. Det kan dock anses osäkert om ändringarna och framför allt nivån på den föreslagna förbehållsavgiften är tillräcklig. Utskottet understryker att det noga måste följas upp om avgiftsnivån är tillräcklig och vilken styreffekt den har samt att korrigeringar måste göras om det behövs. Ekonomiutskottet har redan i ett tidigare betänkande (EkUB 7/2020 rd — MI 7/2019 rd) betonat att samhället måste få tillräcklig ersättning för de unika mineralerna, vilket måste beaktas både genom förbehållsavgifter för områdesanvändningen och genom gruvbeskattningen. Uppfyllelsen av miljömålen, gruvmineralernas ökade strategiska betydelse och förändringarna i den geopolitiska omvärlden framhäver vikten av att bevaka och bedöma förbehållssystemet som helhet och de nu föreslagna ändringarnas tillräcklighet även i fortsättningen. Frågan berör också den nationella säkerheten, som granskas i ett övergripande perspektiv nedan. 

Urfolkens rättigheter

Ekonomiutskottet har tidigare i sitt betänkande EkUB 7/2020 rd fäst uppmärksamhet vid behovet av att utreda och bedöma behovet av att precisera lagstiftningen i fråga om konsekvenserna för den samiska kulturen i samband med revideringen av gruvlagen. I den aktuella propositionen föreslås det ändringar i bestämmelserna om samernas rättigheter som urfolk. Framför allt preciseras sökandens utredningsskyldighet och samarbetsförfarandet i anslutning till utredningen. 

Ekonomiutskottet noterar att sakkunniga i utskottet delvis har framfört mycket kritiska bedömningar av hur den nu föreslagna regleringen beaktar samernas ställning som urfolk. Uskottet anser dock utifrån inkommen utredning att den föreslagna regleringen om förhandlingarna med sametinget och myndigheterna enligt 38 § i propositionen är en tämligen omfattande förbättring jämfört med nuläget. Också den pågående reformen av sametingslagen (RP 274/2022 rd) och förhandlingsskyldigheten enligt 9 § som föreslås där är av betydelse ur denna synvinkel. Utskottet anser dock att det är viktigt att följa hur regleringen fungerar och att i fortsättningen bedöma eventuella ändringsbehov i den särskilt med tanke på hur samordningen fungerar mellan den nu föreslagna regleringen och sametingslagen. 

Renskötsel

Genom förslaget harmoniseras informationsförfarandet och därmed alla renbeteslags villkor när det gäller bestämmelserna om information och delaktighet. I 2 § 2 mom. i renskötsellagen (848/1996) finns en specialbestämmelse om områden som är särskilt avsedda för renskötsel. Mark som finns på särskilda renskötselområden får inte användas så att det medför betydande olägenhet för renskötseln. Överlåtelse och utarrendering av mark inom området får ske endast på det villkor att markägaren eller arrendatorn inte har rätt till ersättning för de skador som renarna orsakar. Renskötsel på andra områden än särskilda renskötselområden beaktas enligt propositionen på samma sätt som andra näringar. Tillsammans med en ansökan ska det bland annat lämnas in en utredning över det område som ansökan gäller, planläggningssituationen för området och vilka begränsningar som gäller användningen av området och hur de ska beaktas. Dessutom ska det lämnas en utredning över dem vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet kan gälla. 

Samordning av tillståndssystemen

Gruvdrift förutsätter alltid miljötillstånd enligt miljöskyddslagen. Ekonomiutskottet har tidigare i sitt betänkande om medborgarinitiativet Gruvlagen Nu också granskat frågan om förhållandet mellan gruvtillstånd och miljötillstånd. Utskottet tog dock inte i det sammanhanget egentligen ställning till reglering i frågan. 

Ekonomiutskottet ansåg dock att det är viktigt att myndighetssystemet fungerar och att tillståndssystemen samordnas. Utskottet hänvisade till juris doktor Vihervuoris utredning, enligt vilken samordningen av gruvtillstånd och miljötillstånd som huvudregel oberoende av samtycke allvarligt bör övervägas, om man inte direkt går in för en mer omfattande integration av tillstånden. Vid behandlingen av medborgarinitiativet ansåg ekonomiutskottet att det är lämpligt att samordna tillstånden och gemensamt bereda ärenden. Utskottet menade att detta bör tas som utgångspunkt för den kommande lagreformen. 

Förhållandet mellan tillståndssystemen i gruvlagen och miljöskyddslagen är av central betydelse med tanke på gruvdriftens miljökonsekvenser: miljöskyddslagen avgör nivån på den miljöförorening och föroreningsrisk som gruvdriften medför. Miljötillståndet innehåller behövliga föreskrifter om förebyggande av miljöförstörelse, deponin för utvinningsavfall och efterbehandlingen av den samt om utvinningsavfall, planen för hantering av utvinningsavfall och iakttagandet av planen. Villkoren för miljötillstånd ska vara uppfyllda för att gruvdrift ska kunna bedrivas. 

I praktiken föregås miljötillstånd av gruvtillstånd. Genom det här förfarandet och malmletningstillståndet försäkrar verksamhetsutövaren sig om sin företrädesrätt till fyndigheten. Handläggningen av miljötillståndet kan ta längre tid än gruvtillståndet. Förfarandet kan kritiseras med tanke på att bedömningen av verksamhetens totala konsekvenser kan förbli ofullständig utan miljötillstånd. Den tillåtna omfattningen av verksamheten och graden av begränsning av föroreningar är ännu inte kända när beslut om gruvtillstånd fattas. 

Den aktuella propositionen innehåller ingen samordning av tillståndsförfarandena. Enligt utredning har principen varit att lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden (764/2019), som trädde i kraft den 1 september 2020, förbättrar samordningen av tillstånden och att ingen mer ingående samordning är ändamålsenlig innan man fått mer information genom praktiska erfarenheter av den frivilliga gemensamma handläggningen av tillstånd enligt nämnda lag och innan de datatekniska lösningarna som förutsätts för den gemensamma behandlingen har genomförts på ett adekvat sätt. 

För utvecklingskostnaderna för datasystemet har det planerats att medel under arbets- och näringsministeriets moment för utveckling av digitaliseringen (32.01.10) ska användas, och Säkerhets- och kemikalieverket kommer att inkludera gruvtillstånd i tjänsten Tillstånd och tillsyn. Arbets- och näringsministeriet anser att tjänsten i allt högre grad bör utnyttjas i tillståndsförfaranden, särskilt i projekt med flera tillstånd. Eftersom tillståndsansökningarna i regel är elektroniska, bör ansökningsprocessen genomföras i tjänsten. Projekt med flera tillstånd blir då samordnade och kan genomföras mer flexibelt. Miljöministeriet ska styra förvaltningen inom sitt förvaltningsområde på så sätt att tjänsten Tillstånd och tillsyn används inom förvaltningen. Dessutom föreslås det i lagförslaget ändringar som främjar samordningen (t.ex. den nya 31 a § Rådgivning till sökande). 

Ekonomiutskottet påpekar dock att det enligt lagen är frivilligt att samordna förfarandena, och enligt utredning är det möjligt att man heller inte framöver kommer att få erfarenheter av en gemensam behandling av tillstånd. Utskottet noterar dessutom att det åtminstone tidsmässigt är nödvändigt att samordna miljötillståndet och gruvtillståndet också med tanke på hur systemet med företrädesrätt enligt gruvlagen fungerar. 

I det nu aktuella förslaget ingår en typ av samordningselement i 31 a § i gruvlagen, som gäller rådgivning till sökanden. Bestämmelsen möjliggör ett förfarande som kan jämföras med förhandsförhandlingar och där gruvmyndigheten exempelvis i samband med handläggningen av en ansökan om gruvtillstånd kan ordna ett möte, till vilket utöver sökanden även andra behöriga myndigheter i anknytning till projektet bjuds in. Ändringen ska enligt motiveringen förenhetliga tillståndsförfarandena enligt gruvlagen och miljöskyddslagen. Men effekterna blir antagligen små. En företrädare för miljötillståndsmyndigheten kan inte innan myndigheten fattar sitt eget beslut inta en bindande ståndpunkt till innehållet i beslutet. 

Också miljöutskottet har i sitt utlåtande om det aktuella lagförslaget fäst särskild uppmärksamhet vid samordningen av tillståndsförfarandena för gruvdrift. Miljöutskottet konstaterar bland annat följande: 

Miljöutskottet har föreslagit att ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta: 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att samordna tillståndsförfarandena med tanke på smidiga och snabba tillståndsförfaranden, en enhetlig bedömning av miljökonsekvenserna och en förutsägbar och fungerande ekonomisk omvärld. Ekonomiutskottet anser att samordningselementet inte i tillräcklig utsträckning förverkligas genom frivillig gemensam behandling av tillstånden enligt det nu aktuella förslaget och den gällande lagstiftningen om samordning av miljörelaterade tillståndsförfaranden (764/2019). Vid samordningen av förfarandena och eventuella lagstiftningsreformer bör man å andra sidan också beakta reformernas konsekvenser för redan handlagda och pågående tillståndsärenden. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner uttalandet så att det utöver det som sägs ovan också nämns att förfarandet ska vara snabbt. 

Ceta-avtalet

Ekonomiutskottet har tidigare i sitt betänkande EkUB 7/2020 rd om medborgarinitiativet Gruvlagen Nu (MI 7/2019 rd) fäst uppmärksamhet vid behovet av att beakta konsekvenserna av det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada och Europeiska unionen och dess medlemsstater (Ceta) för de mål som uppställts för den nationella beredningen av gruvlagen. Särskilt Ceta-bestämmelserna om investeringsskydd är relevanta i detta avseende. Grundprincipen för investeringsskyddet är att skydda utländska investerare mot sådana åtgärder i den stat där investeringen görs som väsentligt påverkar investeringens värde och strider mot de regler som har överenskommits i avtalet om investeringsskydd. Ceta-avtalet kommer inte att träda i kraft förrän alla EU:s medlemsstater har ratificerat det. 

I regleringen om investeringsskydd i Ceta-avtalet har medlemsstaterna förbehållits rätten till en viss legitim effektiv reglering i det allmänna intresset, framhåller utskottet. Den nu föreslagna regleringen uppfyller de legitima avsikterna att förbättra markägarnas rättigheter och kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter, vilka starkt anknyter till den grundläggande rättigheten till miljön. I Ceta-avtalet har man velat betona statens rätt att reglera i det legitima allmänna intresset. 

Det skydd som avtalet garanterar motsvarar enligt uppgift i hög grad också nivån på Finlands interna rättsordning och skyddsnivån enligt europeisk rätt. Ekonomiutskottet anser att de nu föreslagna ändringarna inte kan anses vara diskriminerande, överraskande eller oproportionerliga på ett sätt som strider mot investerarnas berättigade förväntningar eller som kan betraktas som ingrepp jämförbara med expropriation eller som strider mot förpliktelserna i fråga om skälig och rättvis behandling. Propositionen innehåller enligt uppgift inga sådana diskriminerande, överraskande eller oskäliga ändringar som väsentligen förändrar risken gällande statens skadeståndsansvar enligt Ceta-avtalet. Ceta-avtalet betonar separat statens rätt att utfärda bestämmelser om miljöskydd, påpekar utskottet. 

Den nationella säkerheten, försörjningsberedskapen och gruvdriftens strategiska betydelse

Utgångspunkten för propositionen har varit att ha kvar ett inmutningssystem inom gruvsektorn. Malmletningstillståndet motsvarar till sin juridiska karaktär inmutning på samma sätt som i den gällande lagen: malmletningstillstånd och tillhörande rättigheter beviljas först den som ansökt om tillstånd, oberoende av markägarens samtycke. Konceptet stöder en effektiv malmletning, särskilt med tanke på landets fastighetsstruktur och små gårdsstorlekar. Ekonomiutskottet betonar att ett system av inmutningstyp inte heller i sig utgör ett hinder för att genomföra en hög miljöskyddsnivå, tillgodose markägarnas och andra berörda parters samt kommunernas rättigheter eller stärka deras ställning i lagstiftningen. Systemet hindrar inte heller att en gruvskatt, system som på ett övergripande sätt täcker det sekundära miljöansvaret eller andra motsvarande reformer genomförs i syfte att tillgodose allmänintresset, försörjningsberedskapen eller den nationella säkerheten. 

Förändringarna i den globala omvärlden under den senaste tiden framhäver behovet av att bedöma gruvlagens system särskilt med tanke på den nationella säkerheten, försörjningsberedskapen och gruvdriftens strategiska betydelse med beaktande av den skärpta råvarukonkurrensen särskilt i fråga om kritiska mineraler. 

En brist i det aktuella förslaget kan anses vara den bristfälliga behandlingen av försörjningsberedskaps- och säkerhetsaspekten. De föreslagna ändringarna står i sig inte i strid med dessa mål, men förslaget innehåller inte någon heltäckande bedömning av de behov av lagändringar beträffande försörjningsberedskap och nationell säkerhet som accentuerats i och med den rådande säkerhetspolitiska miljön och inte heller tillräckliga ändringsförslag som gäller dessa. 

I propositionen beaktas dock i viss mån försörjningsberedskapsaspekter i undantagen från begränsningen av malmletning på grund av ett viktigt allmänt intresse (46 § 1 mom. 7 punkten och 61 a § 3 mom.). Den nationella säkerheten har genom de tillägg som föreslås i 3 § i gruvlagen beaktats som laghänvisningar till lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012), lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019), lagen om statens förköpsrätt inom vissa områden (469/2019) och lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter för säkerställande av den nationella säkerheten (468/2019). Innehållet beskrivs även i motiveringen till lagförslaget. 

Genom lagförslaget utsträcks dessutom begränsningarna i fråga om prospekteringsarbete enligt 7 § till att gälla också förbehåll (44 §). Enligt 7 § 2 mom. 2 punkten får prospekteringsarbete inte utföras på markytan på ett område som försvarsmakten förfogar över eller ett sådant område som Gränsbevakningsväsendet besitter och där vistelse är begränsad eller förbjuden, eller på mindre än 100 meters avstånd från ett sådant område. Samma områdesbegränsning gäller i princip malmletningstillstånd och gruvtillstånd, och i fortsättningen alltså också förbehållsanmälningar. 

Ekonomiutskottet fäster kritisk uppmärksamhet vid att de ovan nämnda begränsningarna för fastighetsförvärv dock endast har mycket liten betydelse i gruvdriften. Gruvdrift kan med tanke på besittningen av behövliga områden bedrivas också utan äganderätt, och i prospekteringsfasen behövs inte ens besittningsrätt. De som bedriver gruvdrift förvärvar de områden som är viktiga för gruvdriften enligt eget val antingen med ägande- eller nyttjanderätt, om de lyckas förhandla fram avtal. Om avtal inte kan ingås, kan innehavaren av gruvtillståndet ansöka om gruvområdesinlösningstillstånd hos statsrådet. Inlösen enligt gruvlagen kan ge endast nyttjanderätt, inte äganderätt, men då det gäller förutsättningarna för att bedriva verksamhet finns det i praktiken ingen skillnad mellan dessa. Gruvområdesinlösningstillstånd får enligt 31 § 3 mom. i gruvlagen sökas av den som söker gruvtillstånd för utvinning av den berörda fyndigheten. Inga andra förutsättningar för subjektet har föreskrivits. I avtal om överlåtelse av nyttjanderätt är det inte fråga om överlåtelse av en fastighet eller en kvotdel eller ett outbrutet område av en fastighet, så lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv och de subjektsspecifika begränsningar som ingår i den tillämpas inte på avtalen. På dem tillämpas av samma orsak inte heller lagen om statens förköpsrätt inom vissa områden (469/2019). 

Inte heller de aktuella propositionerna med förslag till handelsregisterlag och näringsverksamhetslag samt vissa lagar som har samband med dem (RP 244/2022 rd) eller den nyligen antagna lagen om ändring av lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv, lagen om statens förköpsrätt inom vissa områden och 1 § i förköpslagen (RP 1098/2022 rd) ökar möjligheterna att beakta den nationella säkerheten i gruvlagen på ett sätt som avviker från nuläget. 

När det gäller överföring av redan beviljade gruvtillstånd konstaterar ekonomiutskottet att det enligt utredning till utskottet delvis förblir oklart i vilken mån den gällande eller föreslagna regleringen gör det möjligt att beakta omständigheter som hänför sig till den nationella säkerheten eller försörjningsberedskapen. Utgångspunkten för regleringen är att gruvmyndigheten när förutsättningarna enligt 73 § uppfylls ska godkänna överföringen av tillståndet, och i beslutet kan man inte enligt prövning ställa krav som hänför sig till den nationella säkerheten eller försörjningsberedskapen. Samtidigt fäster utskottet dock uppmärksamhet vid den möjlighet som nämns i propositionsmotiven att tillämpa lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter för säkerställande av den nationella säkerheten. 

De bestämmelser som föreslås i propositionen ändrar inte heller rättsläget till den del att den malmletningsrätt som medför företrädesrätt till gruvtillstånd kan leda till inmutningsrätt också för bolag som är verksamma utanför EU eller för aktörer med bestämmande inflytande i sådana bolag. 

Ekonomiutskottet påpekar också att förpliktelserna i EU:s frihandelsavtal måste beaktas vid bedömningen av om malmletningsrätt eller gruvtillstånd eventuellt kommer att beviljas aktörer utanför EU. Med tanke på detta är det värt att notera att Finland i förpliktelserna enligt Ceta-avtalet har lagt fast att Finland i fråga om marknadstillträde för investeringar förbehåller sig rätten att kräva att den som ansöker om gruvtillstånd har hemvist/bostadsort i EES. Motsvarande förbehåll har gjorts också i andra frihandelsavtal som EU ingått. Dessutom möjliggör till exempel Ceta-avtalet åtgärder i anslutning till den nationella säkerheten också inom gruvsektorn. Avtalet utgör därför inget hinder för relevanta nationella bestämmelser. Ekonomiutskottet pekar dock på behovet av en mer övergripande bedömning av gruvdriftens förhållande till investeringsskyddet och betonar att bestämmelserna om nationell säkerhet måste tolkas med hänsyn till Finlands internationella förpliktelser. 

Lagförslaget innebär i sig ingen försämring av den nuvarande lagstiftningen med avseende på försörjningsberedskapen, säkerheten eller försvaret. Ekonomiutskottet betonar att frågan har samband med den bredare diskussionen om kritiska råvaror och andra intressen. Gruvindustrin är för närvarande en viktig råvaruleverantör till viktiga industrier: skogsindustri, metallindustri och kemisk industri, som är beroende av mineraler som råvaror. Dessutom är det fråga om ett större kluster som uppstått kring gruvindustrin. I framtiden, när elektrifieringen av samhället framskrider, kommer tillgången till kritiska metaller att kräva ett omfattande samarbete och beredskap samt samarbete mellan olika aktörer på nationell nivå och EU-nivå. 

Ekonomiutskottet anser att tillämpningsområdet för de ovannämnda lagarna och den helhet som de bildar endast i begränsad utsträckning svarar mot de farhågor som gäller den nationella säkerheten. Enligt utredning till utskottet har man vid beredningen av lagprojektet inte i väsentlig grad beaktat den förändrade säkerhetspolitiska miljön till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina. 

Ekonomiutskottet anser att det är en betydande brist att gruvlagen inte betraktar försörjningsberedskapen, den nationella säkerheten eller försvaret som kriterier för beslutsprövning. Tillståndsmyndigheten eller tillståndsförfarandet har inte heller byggts upp med tanke på beaktandet av säkerhetsfrågor på nationell nivå: gruvmyndigheten har inte tillräcklig kompetens för att bedöma den nationella säkerheten i tillståndsförfarandet. 

För att den nationella säkerheten ska beaktas i bestämmelserna i gruvlagen föreslår ekonomiutskottet att lagförslaget kompletteras på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen så att de nationella säkerhetsaspekterna beaktas vid prövningen av hinder för beviljande av tillstånd i fråga om både malmletningstillstånd och gruvtillstånd. 

Ekonomiutskottet föreslår att man vid bedömningen av aspekter som gäller den nationella säkerheten genom ett utlåtandeförfarande särskilt ska stödja sig på sakkunskapen hos försvarsministeriet, inrikesministeriet, utrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, skyddspolisen, Försörjningsberedskapscentralen och andra relevanta myndigheter. Utlåtandeförfarandet är huvudregeln i fråga om gruvtillstånd och i fråga om malmletningstillstånd som baserar sig på gruvmyndighetens behövlighetsprövning. 

Om de som lämnat utlåtande uttrycker tvivel beträffande den nationella säkerheten ska beslutet i ärendet fattas av en myndighet med mer allmän behörighet. Ett ärende som ska avgöras vid arbets- och näringsministeriet ska beredas av gruvmyndigheten tillsammans med arbets- och näringsministeriet, och ändring i beslutet ska kunna sökas hos förvaltningsdomstolen. I övriga situationer tillståndsprövningen utföras av gruvmyndigheten på samma sätt som för närvarande. 

Den nationella säkerheten har inte entydigt definierats på lagnivå (se FsUB 6/2022 rd — RP 222/2022 rd). I sitt betänkande anser försvarsutskottet att nationell säkerhet är ett mångfasetterat begrepp som har sin kärna i nationens säkerhet och existens. Likväl menar försvarsutskottet att det krävs en så bred definition av den nationella säkerheten som möjligt för att de befogenheter lagstiftningen ger ska kunna utnyttjas fullt ut till exempel för att effektivt skydda kritisk infrastruktur. 

Ekonomiutskottet anser att det inte heller är motiverat att försöka definiera den nationella säkerheten på ett uttömmande sätt i bestämmelserna i gruvlagen för att definitionen inte ska inskränka tolkningen av denna eller andra lagar. Samtidigt betonar utskottet att den nationella säkerheten också kan tolkas olika på grund av de materiella bestämmelserna i olika lagar. 

Ekonomiutskottet påpekar att bestämmelserna om beaktande av den nationella säkerheten är betydelsefulla med tanke på grundlagen och att de kan innehålla punkter som är känsliga med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Särskilt med tanke på det aktuella temat kan det vara fråga om en spänning mellan den nationella säkerheten och näringsfriheten. Enligt utredning till ekonomiutskottet är det dock fråga om ett sådant vägande samhälleligt intresse som måste kunna beaktas när gruvlagen stiftas. När det gäller gruvdrift måste de grundläggande rättigheterna för många personer samordnas med bland annat vägande samhällsintressen. 

Ekonomiutskottet fäster också uppmärksamhet vid att regleringen är allmänt hållen. Grundlagsutskottet har i sitt färska utlåtande GrUU 61/2022 rd upprepat sin ståndpunkt i utlåtandet GrUU 32/2010 rd om att de bestämmelser som föreslås i gruvlagen bitvis är synnerligen flexibla och allmänt hållna. Utskottet ser det dock som oundvikligt när man tänker på de många och komplexa etapperna och särdragen i gruvprojekt. Därför var det helt motiverat att i synnerhet tillståndsbestämmelserna är något mer allmänt hållna än vad man i allmänhet kräver av bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 32/2010 rd, s. 3/I). Ekonomiutskottet anser att detta också gäller mångfalden av situationer som gäller den nationella säkerheten i anslutning till projekten. Ekonomiutskottet betonar samtidigt att de nu föreslagna bestämmelserna om nationell säkerhet måste tolkas med beaktande av grundlagen och Finlands internationella förpliktelser. 

Ekonomiutskottet föreslår dessutom att riksdagen godkänner ett uttalande där riksdagen förutsätter att statsrådet följer upp och bedömer hur väl bestämmelserna om nationell säkerhet i gruvlagen och annan lagstiftning fungerar och hur ändamålsenliga de är samt bereder eventuella ändringsförslag för att trygga regleringens omfattning och tillgången till kritiska mineraler. En sådan reglering bör också möjliggöra en mer omfattande bedömning av tillståndssökanden med tanke på den nationella säkerheten än vad som nu föreslås. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att lagstiftningen innehåller en mer allmänt användbar, heltäckande och enhetlig grundläggande modell för att beakta aspekter som hänför sig till den nationella säkerheten särskilt i fråga om bestämmelserna om näringsverksamhet och tillstånd. 

Säkerheter och utvinningsavfall

Säkerheterna för efterbehandling vid gruvdrift spelar en central roll när det gäller att tillgodose miljöskyddsmålen för gruvdriften. Att säkerheten inte bara ska gälla omedelbar säkerhet utan ha en bredare räckvidd, vilket syftet även hittills varit i gruvlagen, har enligt uppgift inte alltid förverkligats. I propositionen föreslås därför att bestämmelserna om säkerheter preciseras genom att de avslutande åtgärderna och efterbehandlingsåtgärderna som ska täckas med säkerheter definieras noggrannare. Enligt förslaget ska dessutom omfattningen av säkerheten i fortsättningen utvidgas till säkerhetsåtgärder i avvikande situationer och ersättningar till markägare under en period av ett år. Säkerhetssystemet i gruvlagen preciseras och verksamhetsutövaren svarar för eventuella kostnader i högre grad än tidigare. 

Det föreslås också preciseringar i bestämmelserna som gäller upphörande av gruvdrift så att en stegvis stängning av gruvan beaktas bättre än tidigare redan under gruvdriften och att nedläggning av gruvor genomförs på ett ansvarsfullt sätt. En skärpning i bestämmelserna som gäller upphörande av gruvdrift stöder en precisering av bestämmelserna om säkerheter. Utskottet ser det som viktigt att lagstiftningen kräver att gruvmyndigheten på eget initiativ ska justera säkerhetens storlek, om verksamhetens art och omfattning eller verksamhetens konsekvenser för den allmänna säkerheten, människors hälsa eller miljön efter det att tillståndet beviljades har förändrats på så sätt att säkerhetens art eller storlek därför behöver justeras. Enligt utredning till ekonomiutskottet förtydligar ändringarna i bestämmelserna om gruvsäkerheter det rådande rättsläget och stärker miljöansvaret enligt principen om att förorenaren betalar. De långsiktiga konsekvenserna av nedläggning av en gruva ska utredas grundligt, och de ska beaktas i säkerhetsbeloppen. 

För gruvdrift behövs också en säkerhet för att garantera en adekvat avfallshantering, uppföljning, kontroll och åtgärder som behövs när verksamheten avslutas eller efter avslutad verksamhet. Kostnaderna för dessa avfallshanteringsåtgärder som täcks med säkerheten betalas ur säkerheten, om verksamhetsutövaren till exempel på grund av insolvens inte kan sköta dem. 

Gränsytan mellan säkerheter enligt gruvlagen och miljöskyddslagen beskrivs i 108 § i den gällande gruvlagen så att den säkerhet som krävs med stöd av miljöskyddslagen närmast täcker kostnaderna för tillslutande av bassänger för anrikningssand, gråbergsområden och motsvarande områden för avfallshantering, medan säkerheten i gruvtillståndet ska täcka övriga avslutande åtgärder och efterbehandlingsåtgärder. Miljöskyddslagens bestämmelser om säkerheter för avfallsbehandling har nyligen uppdaterats genom lagändringen 490/2022. Regleringen befäste justeringen av säkerheterna för att de alltid bättre ska motsvara de kostnader som de är avsedda att täcka. 

Gruvlagen kan inte föreskriva om säkerheter som ska ställas för åtgärder som hör till miljöskyddslagens tillämpningsområde. Miljöskyddslagen tillämpas på industriell och annan verksamhet som orsakar eller kan orsaka förorening av miljön, på verksamhet som ger upphov till avfall samt på avfallsbehandling. 

Miljöutskottet betonar i sitt utlåtande (MiUU 4/2022 rd) att gruvdriftens mest betydande miljökonsekvenser hänför sig till hanteringen av utvinningsavfall. Utskottet lyfter upp oron över hur miljöskyddslagen och förordningen om utvinningsavfall, som utfärdats med stöd av avfallslagen, fungerar. 

Ekonomiutskottet konstaterar att syftet med propositionen också är att stärka tillgodoseendet av miljöskyddsintresset. Till den bestämmelse som gäller lagens syfte fogas hänvisningar till biologisk mångfald och till hållbar och sparsam användning av naturresurser. 

Miljöutskottet anser att läget är oroväckande och har föreslagit att ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta: Dessutom föreslår miljöutskottet att ekonomiutskottet ur miljösynpunkt utreder säkerheten hos kemikalier som används i samband med borrning. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner följande uttalande enligt miljöutskottets utlåtande: 

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG (nedan direktivet om utvinningsavfall), som hör till miljöministeriets förvaltningsområde, har till centrala delar satts i kraft nationellt genom lagen om ändring av miljöskyddslagen (346/2008) och statsrådets förordning om utvinningsavfall (190/2013). I gruvlagen finns bestämmelser som kompletterar genomförandet av direktivet om utvinningsavfall. Den som ansöker om malmletnings- och guldvaskningstillstånd är skyldig att i samband med tillståndsansökan lämna in en plan för hantering av utvinningsavfall. Planen ska innehålla uppgifter om miljön i området, jord- och stenavfall, avfallsområden, miljökonsekvenser, åtgärder för att förebygga miljöförorening, övervakning av verksamheten och åtgärder vid upphörandet med verksamheten. En avfallshanteringsplan krävs dock inte, om tillståndshavaren ska göra upp en sådan med stöd av miljöskyddslagen. (13, 25, 34, 51, 54 § i gruvlagen). Gränsdragningen mellan miljötillstånd och tillstånd enligt gruvlagen är tydlig i fråga om planen för hantering av utvinningsavfall. I fråga om tillstånd enligt gruvlagen begärs utlåtande från den lokala närings-, trafik- och miljöcentralen. Gruvmyndigheten beaktar utlåtandet när den fattar beslut. 

Ett miljötillstånd som beviljas med stöd av miljöskyddslagen ska förenas med villkor om avfall och minskning av avfallets mängd och skadlighet. Den som bedriver gruvdrift och i vars verksamhet utvinningsavfall uppkommer ska också utarbeta en plan för hantering av utvinningsavfall så att uppkomsten av utvinningsavfall förebyggs, utvinningsavfallets skadlighet minskas samt återvinningen och en säker behandling av avfallet främjas. Planen ska innehålla uppgifter om bland annat deponier för utvinningsavfall, miljökonsekvenser, åtgärder för att förebygga förorening av miljön, kontroll av verksamheten och åtgärder vid upphörande med verksamheten. Planen ska ses över vart femte år och uppdateras vid behov. För all miljötillståndspliktig verksamhet gäller även efter det att verksamheten har upphört en skyldighet att ansvara för de åtgärder som behövs för att förebygga förorening samt för att utreda och kontrollera verksamhetens konsekvenser i enlighet med tillståndet eller förordningen. När verksamheten upphör beviljas i allmänhet ett särskilt tillstånd, där det bestäms om åtgärderna. Närmare bestämmelser om stängning och eftervård av deponier för utvinningsavfall finns i förordningen om utvinningsavfall (190/2013). 

Inom statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet färdigställdes i slutet av oktober 2022 utredningen "Omfattningsutökning av gruvornas säkerhet: inverkan på miljöskydd och kostnader" (Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2022:64). I projektets slutrapport rekommenderas att avfallssäkerheten enligt miljöskyddslagen i fråga om gruvor utvidgas till att gälla all gruvdrift. Dessutom föreslogs det ändringar i planeringssystemet för gruvor så att även säkerheternas räckvidd ökar. Enligt utredning till ekonomiutskottet bedöms dessa förslag av miljöministeriet, där det också pågår en översyn av genomförandet av direktivet om utvinningsavfall och en uppdatering av förordningen om utvinningsavfall. Utskottet anser det vara viktigt att regleringen av utvinningsavfall och säkerhetssystemet för gruvdrift bedöms på ett heltäckande sätt. Utifrån denna utredning bör också eventuella behov av ändringar i gruvlagen beredas. Utredningen lyfte också fram behovet av att förbättra hållbarheten hos grundkonstruktionerna i gruvor. 

Andra behov av fortsatt utveckling av regleringen

Ekonomiutskottet har tidigare i sitt betänkande om medborgarinitiativet Gruvlagen Nu (EkUB 7/2020 rd) ansett det vara viktigt att överväga att återinföra periodiska inspektioner i miljöskyddslagen. Ekonomiutskottet konstaterade i detta sammanhang följande: "Nivån på de skadliga effekterna av gruvdriften bestäms dock i stor utsträckning i miljötillståndsförfarandet. Även om miljöskyddslagen inte hör till ekonomiutskottets ansvarsområde är frågan relevant inte bara med tanke på miljön utan också med tanke på verksamhetsbetingelserna för gruvdrift och investeringsskyddet. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att överväga att återinföra periodiska inspektioner i miljöskyddslagen." Den aktuella propositionen gäller bara gruvlagen och innehåller inget förslag om detta. Ekonomiutskottet anser att det fortfarande är motiverat att granska frågan. Även om miljöskyddslagen inte hör till ekonomiutskottets ansvarsområde, är frågan relevant inte bara med tanke på miljön utan också med tanke på verksamhetsbetingelserna för gruvdrift. 

Ekonomiutskottet noterar att den nu föreslagna regleringen inte innehåller någon lösning på det strukturella problemet med tillståndssystemet i fråga om gruvdrift där det uppkommer uran eller torium. Enligt 43 § i gruvlagen ska en ansökan om gruvtillstånd för utvinning av uran eller torium och en tillståndsansökan enligt kärnenergilagen som gäller samma verksamhet behandlas tillsammans och avgöras genom samma beslut. Enligt 23 § i kärnenergilagen ska statsrådet vid sitt allmänna sammanträde behandla en tillståndsansökan enligt kärnenergilagen som gäller sådan gruvdrift och en ansökan om gruvtillstånd enligt gruvlagen som gäller samma verksamhet tillsammans och avgöra dem genom samma beslut med tillämpning av både kärnenergilagen och en lång rad sådana bestämmelser i gruvlagen som normalt tillämpas vid Säkerhets- och kemikalieverket. Då blir det nödvändigt att behandla det egentliga gruvtillståndet med detaljerade och individuella krav och tillståndsvillkor vid statsrådets allmänna sammanträde. Dessutom blir högsta förvaltningsdomstolen då på ett problematiskt sätt den första och enda besvärsinstansen, utan den normala tröskeln för besvärstillstånd. 

Vid arbets- och näringsministeriet pågår en totalreform av kärnenergilagen, där en av frågorna gäller tillämpningen av gruvlagen och kärnenergilagen på brytning av malmer som innehåller uran och torium samt en översyn av lagbestämmelserna om tillståndsförfarandena för sådan gruvdrift. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att man i detta sammanhang finner en ändamålsenligare lösning än för närvarande för bestämmelserna om tillståndssystemet, särskilt när kärnkraftens betydelse accentueras. 

Finlands centrala roll i att trygga tillgången till råvaror av avgörande betydelse för EU framhäver också betydelsen av det nationella kunskapskapitalet, i synnerhet geodata. Geodata skapar en grund för hållbar och strategisk råvaruhantering. Därför är det viktigt att se till att det finns möjligheter till geologisk grundforskning och kartläggning. Gruvlagen känner för närvarande inte till en situation där vetenskaplig forskning utgör det primära syftet med undersökningar av berggrunden. Enligt det nuvarande tillvägagångssättet jämställs Geologiska forskningscentralen vid undersökning av mineralpotential med bolag som bedriver malmletning, vilket har bedömts fördröja centralens grundforskning. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att i fortsättningen överväga att ta in ett separat instrument för anmälan om grundforskning i bestämmelserna i gruvlagen. 

Gruvdriftens betydelse, konsekvenser och förhållande till andra näringar

Gruvdriften skapar förutsättningar och producerar råvaror för alla delområden av ekonomin och för det moderna samhällets fundamentala funktioner. Gruvindustrin har en central betydelse för de tekniska företagens värdekedja och den finländska industrins försörjningsberedskap. Det är inte bara fråga om ett nationellt intresse, utan de finska gruvorna har också en roll i att bygga upp försörjningsberedskapen och den strategiska autonomin i hela Europa. Många samtidiga utvecklingstrender framhäver detta: klimatförändringen, energiomställningen och Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina betonar vikten av tillgång till råvaror. Gruvdriften är också förenad med motstridiga intressen som skapar ett tryck på samordning och som måste beaktas. En lagstiftningsstruktur av inmutningstyp har bedömts i utskottets tidigare betänkande (EkUB 7/2022 rd — MI 7/2019 rd). 

Elektrifieringsutvecklingen och byggandet av nya energikällor kräver en betydande mängd olika metaller: behovet av att fasa ut fossil energi förstärks samtidigt av att den ryska importerade energin slopas och klimatförändringen ska dämpas. Behovet av mineralråvaror sträcker sig dessutom genomgående till många andra industrisektorer, från robotik till försvar. 

Finland är en gynnsam miljö för ansvarsfull gruvdrift inte bara på grund av sin geologiska potential utan också på grund av stabila och trygga omständigheter. Samtidigt är mineralmarknaden global, och också EU och Finland är till många delar beroende av mineralimport. Man strävar efter att reglera detta beroende också på EU-nivå genom lagstiftningsförslag som gäller kritiska råvaror. 

Finland är en globalt sett betydande aktör också som teknikleverantör inom gruvklustret. Företagen inom branschen utvecklar teknik som också bidrar till att öka produktionssäkerheten och minska miljöskadorna. Ur denna synvinkel är även referenser från den inhemska gruvdriften en viktig faktor för konkurrensen på den internationella marknaden. 

Gruvdrift är också en industrisektor med ett exceptionellt spänt förhållande till andra näringar. Samtidigt som sektorn via sin värdekedja har betydelse även för andra sektorer och stärker näringslivet, sysselsättningen och kommunikationerna i många regioner bidrar den också till att försvåra, begränsa och hindra utövandet av andra näringar. I synnerhet turismens och gruvdriftens intressen är delvis motsatta. Några av de viktigaste konkurrensfaktorerna inom turismen i Finland, den rena naturen och tystnaden i landskapet, är inte lätta att förena med gruvdrift. Visserligen finns det också lyckade exempel. Öppnandet av gruvor har upplevts som ett hot i flera områden. Ekonomiutskottet betonar vikten av att samordna gruvdrift och andra näringar. 

Mer ansvarsfull gruvdrift förutsätter också att miljökonsekvenserna beaktas och avfallshanteringen genomförs bättre än för närvarande. Ekonomiutskottet har också i ett tidigare betänkande (EkUB 7/2020 rd — MI 7/2019 rd) betonat vikten av att markägarnas och invånarnas rättigheter tillgodoses på ett mer heltäckande sätt, att möjligheterna att påverka ökas och att värdefull natur skyddas i större omfattning än enligt den gällande lagstiftningen. Målet bör vara ett kretsloppssamhälle där metaller och mineraler återvinns och återanvänds för att minimera utvinningen av ny malm. Ekonomiutskottet betonar också vikten av att utveckla mer hållbara materialinnovationer som minskar behovet av mineraler. Det globala behovet av ökade mineraler leder till uppenbara konflikter med insatserna för att säkerställa den biologiska mångfalden. I sakkunnigyttranden har det framförts att områden som är värdefulla med tanke på biologisk mångfald ofta är belägna i samma zoner som områden med mineralpotential. 

I det aktuella förslaget stärks skyddet för andra näringar förutom genom planläggningsmetoder särskilt genom två ändringar: genom bestämmelser om ett nytt hinder för beviljande av tillstånd för ett område där verksamhet enligt tillståndet orsakar väsentlig olägenhet för den övriga näringsverksamheten och genom bestämmelser om att det vid prövningen av gruvtillstånd ska vara möjligt att betrakta negativa konsekvenser för bosättnings- och näringsförhållandena på orten som självständiga konsekvenser. I praktiken kan gruvdrift således hindras av en väsentlig olägenhet som verksamhet enligt tillståndet skulle orsaka exempelvis turist- eller rennäringarna i området, om inte skadliga konsekvenser kan förhindras eller lindras genom tillståndsvillkor. Utskottet understryker att bedömningen ska vara heltäckande. Tröskeln för att beakta de lokala förhållandena kan inte bli så hög att målen för gruvlagsreformen faktiskt inte kan nås och den kommunala självstyrelsens syn på planläggningen inte heller respekteras. 

Detta innebär samtidigt att den som ansöker om tillstånd i högre grad än tidigare måste förbereda sig på att också andra näringar kan utgöra ett hinder för gruvdrift vid planeringen av projektet och bedömningen av miljökonsekvenserna. Detta framhäver vikten av en interaktiv och omsorgsfull prognostisering av gruvdriftens samhälleliga konsekvenser och kan öka de kostnader som uppkommer innan gruvtillståndet beviljas. En omsorgsfull bedömning av de sociala konsekvenserna stärker å andra sidan den lokala acceptansen för gruvprojektet och kan minska kostnaderna under gruvdriften. Ekonomiutskottet anser att särskilt planläggningsmetoderna i den föreslagna regleringen väsentligt förbättrar beaktandet av det lokala perspektivet och möjligheten att väga olika intressen mot varandra. 

Det aktuella förslaget motsvarar till stor del de utvecklingsbehov som nämns ovan och som utskottet lyft fram i sitt betänkande 7/2020 rd. Samtidigt får många av de problemområden som då lyftes fram endast en partiell lösning i den aktuella reformen, och genomförandet av en del av dem är beroende av tillämpningspraxisen för lagen och till exempel av att tillräckliga myndighetsresurser tryggas. Det fortsatta arbetet förutsätter till exempel som sagt en bättre samordning av olika tillståndsförfaranden och en mer omfattande granskning av den nationella säkerheten. 

Den nu aktuella lagreformen har ett väsentligt samband både med behovet av att förbättra miljöskyddsnivån och med behovet av att säkerställa mineralproduktionen i och med att samhällena elektrifieras. Gruvdrift, miljöskyddsmål och andra näringars perspektiv förutsätter en modern, fungerande, förutsägbar gruvlagstiftning som på ett balanserat sätt beaktar olika intressen och vars funktion också i fortsättningen måste följas upp och utvärderas.