Bakgrund och utgångspunkter

Genom propositionen genomförs en penningspelsreform enligt regeringsprogrammet. Reformen innebär att penningspelsmarknaden delvis öppnas för konkurrens. Den syftar till att i enlighet med regeringsprogrammet förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel och bättre styra efterfrågan till det lagstadgade och övervakade penningspelssystemet. 

Det är en reaktion på nuläget där det nuvarande systemet med ensamrätt riskerar mista sin betydelse till följd av spelandet utanför systemet och det kraftigt ökande penningspelandet på nätet. Förslaget syftar till att hitta en balans mellan att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel och att göra det licensierade utbudet mer attraktivt. 

Ekonomiutskottet bedömer i detta utlåtande förslaget utifrån sitt ansvarsområde med särskilt fokus på marknadens funktion och konkurrensmiljön. Syftet med regleringen av penningspelsmarknaden, dess godtagbarhet och bedömningen av förenligheten med EU-rätten har dock en väsentlig koppling till bekämpningen av penningspelandets skadeverkningar, och regleringen kan inte analyseras åtskilt från denna utgångspunkt. 

De viktigaste förslagen

I och med förslaget slopas delvis Veikkaus Ab:s nuvarande monopol. I fortsättningen ska en del av penningspelen höra till Veikkaus Ab:s monopol, och en del ska liberaliseras på en konkurrensutsatt marknad. Penningspel ska få anordnas med stöd av ensamrättslicens eller penningspelslicens. Inte heller Veikkaus Ab:s ensamrätt ska längre regleras uttryckligen i lag, utan Veikkaus Ab behöver licens också för anordnande av penningspel som hör till monopolet. Licens ska också krävas för tillhandahållande av spelprogramvara som används i penningspel. I och med den nya lagstiftningen kan staten också avstå från en del av sitt innehav i Veikkaus Ab. 

I penningspelslagen föreslås bestämmelser om registrering av spelare och verifiering av spelarens identitet och bostadsort. I lagen ska det föreskrivas bland annat om åldersgränsen för penningspel, om spelkontot och identifierat spelande samt om spelspärrar och begränsningar av spelandet. Enligt förslaget ska lagen innehålla bestämmelser om marknadsföring, metoder och sätt som är förbjudna vid marknadsföring, information som ska ges i samband med marknadsföring, sponsring samt förbud mot direktmarknadsföring. I propositionen föreslås också mångsidiga befogenheter för tillsynsmyndigheten. Alla dessa åtgärder syftar till att skadeverkningarna av penningspel ska kunna förebyggas effektivare och att skyddet av spelarna ska bli starkare. 

Bedömning av regleringen ur EU-rättslig synvinkel

Regleringen av penningspelsbranschen är inte harmoniserad på EU-nivå, utan varje medlemsstat har egen lagstiftning i frågan. EU-domstolen bedömer de nationella systemens förenlighet med EU-rätten i enlighet med EU-fördragen. Domstolen har utfärdat sammanlagt cirka 50 förhandsavgöranden om penningspelsverksamhet. På grund av penningspelens särskilda karaktär samt medlemsstaternas olika kulturer och traditioner har medlemsstaterna prövningsrätt i fråga om regleringen av penningspel. 

En nationell reglering som innebär att det finns ett system med ensamrätt begränsar enligt EU-domstolens rättspraxis friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och etableringsrätten enligt artikel 49 i samma fördrag. Men begränsningen kan vara tillåten som undantagsåtgärd enligt artiklarna 51 och 52 i fördraget. De områden för undantag som uttryckligen nämns i de här artiklarna gäller allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Men i sin rättspraxis har EU-domstolen utvidgat områdena för undantag så att en begränsning kan vara berättigad också om den är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. 

EU-domstolen har i sin rättspraxis lagt fast kriterier och villkor för undantag i nationell lagstiftning från friheten att tillhandahålla speltjänster. Begränsningarna måste kumulativt uppfylla följande fyra villkor: 

Den nya penningspelslagens mål att bekämpa skadeverkningar och brottslighet och skydda konsumenterna har i EU-domstolens rättspraxis ansetts vara godtagbara skäl för ett nationellt penningspelsmonopol, står det i propositionen. Å andra sidan uppfylls kraven på proportionalitet inte nödvändigtvis längre i en situation där monopolsystemet inte fungerar ordentligt när det gäller spelandets skadeverkningar, vilket kan äventyra monopolsystemets legitimitet. Med tanke på den föreslagna regleringens EU-rättsliga godtagbarhet är det således väsentligt om systemet lyckas uppnå målen på ett konsekvent och systematiskt sätt samt på ett sätt som uppfyller villkoren ovan. Det är inte bara fråga om att bekämpa spelproblem utan också om att nå en jämvikt med näringsfrihet och fungerande konkurrens. 

Hur konkurrensen fungerar

Ekonomiutskottet anser att en av de viktigaste utgångspunkterna för bedömningen av den föreslagna regleringen är hur reformen tryggar en fungerande konkurrens när marknaden öppnas. Det väsentliga är att regleringen likabehandlar olika företag och att inget företag på grund av den nya eller tidigare regleringen får några fördelar som andra företag inte har. När monopolmarknaden öppnas för konkurrens är det viktigt vilka villkor som ska gälla för det företag som tidigare haft monopol. Det finns en risk för att det här företaget kan ha fördelar som härrör från den tidigare ensamrättsställningen och som andra företag inte har kunnat eller kommer att kunna uppnå. Det kan handla om att vissa funktioner på den konkurrensutsatta marknaden stöds med extra vinst som monopolverksamheten inbringat eller att resurser från den här verksamheten nyttjas. Därför är det viktigt att se till att förslaget inte möjliggör så kallad korssubvention. 

I och med förslaget behåller det nuvarande monopolbolaget Veikkaus Ab ensamrätten att anordna penninglotterier och tippningsspel samt penningspelautomater i fysiska kanaler och kasinospel. Bolaget ska tillhandahålla spelen inom samma koncern som de penningspel som öppnas för konkurrens. Veikkaus har över 2,5 miljoner kunder och dess varumärke är ett av de mest välkända i landet. Bolaget har således ett avsevärt försprång i förhållande till nya aktörer på marknaden. Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det bedömts att Veikkaus även i fortsättningen kommer att få in hundratals miljoner euro i spelöverskott per år från ensamrättsfunktionerna. För att tillhandahålla spelen används en betydande mängd resurser som också kan användas för att producera spel på den konkurrensutsatta marknaden. De spel som Veikkaus anordnar med stöd av sin ensamrätt möjliggör dessutom en omfattande synlighet för bolaget i människornas vardag, till exempel i butiker inom dagligvaruhandeln. 

Den säkraste lösningen med tanke på en fungerande konkurrens är att de penningspel som omfattas av ensamrätten inte tillhandahålls inom samma koncern som de spel som öppnas för konkurrens. Ekonomiutskottet påpekar ändå att förslaget å andra sidan också innehåller många element som förebygger risken för att Veikkaus utnyttjar sin tidigare monopolställning eller kommande partiella monopolställning på ett sätt som snedvrider konkurrensen. 

Hit hör framför allt skyldigheten att separera eventuellt anordnande av penningspel på en konkurrensutsatt marknad till en separat juridisk person och tillämpa sedvanliga marknadsvillkor i alla transaktioner mellan ensamrättsinnehavaren och bolag som hör till samma koncern samt i situationer där ett bolag som verkar på en konkurrensutsatt marknad eventuellt använder ensamrättsbolagets eller koncernens gemensamma resurser. Även skyldigheten att hålla de separerade funktionernas spelwebbplatser, spelkonton och kundregister åtskilda minskar risken för att konkurrensen snedvrids, likaså den ersättning som bolaget ska betala för ensamrätten. Ekonomiutskottet anser dock att det är viktigt att följa upp och också i fortsättningen bedöma hur regleringen faktiskt fungerar, särskilt med tanke på att Veikkaus Ab genom sin ensamrätt inte ska få någon fördel som snedvrider konkurrensen. 

Den andra aspekten av lika konkurrensvillkor gäller de aktörer som inte omfattas av systemet. Företag som inte omfattas av regleringen ska inte kunna konkurrera på samma marknad med företag som omfattas av regleringen eller tillhandahålla finländska konsumenter sina spel utan att iaktta den finska lagstiftningen om penningspel eller betala lotteriskatt. Enligt utredning till ekonomiutskottet finns det också efter reformen en betydande risk för att det även i fortsättningen kommer att vara lätt att erbjuda spel utanför systemet och att många företag därför frestas att bedriva verksamhet utanför systemet. Det här anknyter till frågan om kanaliseringsgrad, som behandlas separat nedan. Utskottet håller med de sakkunniga om att när marknaden öppnas för konkurrens kan det vara en utmaning för konsumenterna att identifiera vilka aktörer som har licens och vilka som inte har det. Det är viktigt att spelaren känner till skillnaden också på grund av skattepåföljderna. 

Bekämpning av penningtvätt och andra brott och missbruk

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades frågan om både den gällande och den föreslagna regleringens eventuella sårbarheter med avseende på penningtvätt. Det sågs som en risk att det saknas begränsningar i fråga om de konton från vilka betalningar görs till penningspelsoperatörernas konton. Operatörerna bör åläggas att kontrollera att de pengar som betalats in på spelarens spelkonto hos operatören har betalats med ett betalningsmedel som tillhör samma person som spelkontot. Dessutom bör operatörerna åläggas att kontrollera att kundens medel alltid uteslutande betalas in på ett bankkonto som ägs av samma person som spelkontot. Ekonomiutskottet föreslår att förvaltningsutskottet överväger att precisera 20 § 3 mom. i lotterilagen exempelvis så att när medel överförs till eller från ett spelkonto ska innehavaren av ensamrätts- eller penningspelslicensen kontrollera att betalningsmedlen tillhör den person som har identifierats vid registreringen av spelaren. Vid sakkunnighörandet har det dessutom framförts att skyldigheten enligt 23 § om stängning av spelkonton att omedelbart återbetala medlen på kontot till spelaren kan vara problematisk i situationer där det till exempel finns misstanke om bedrägeri eller vadslagningsbaserad manipulation. Ekonomiutskottet föreslår att förvaltningsutskottet överväger att precisera bestämmelsen i fråga om dessa situationer. 

Marknadsföring

Enligt förslaget innehåller lagen bestämmelser om marknadsföring, metoder och sätt som anses förbjudna vid marknadsföring, information som ska ges i samband med marknadsföring, sponsring samt förbud mot direktmarknadsföring. Regleringen tillåter marknadsföring av penningspel i tv och radio, idrottsevenemang och andra evenemang för allmänheten, i tryckta medier och på mediebolagens webbplatser samt i utomhusreklam. Marknadsföringen ska vara måttfull till sin volym, omfattning, synlighet och frekvens. Lagen förbjuder marknadsföring som riktas till minderåriga och andra personer i en utsatt ställning. Syftet är att skydda dem från skadeverkningar av penningspel. 

Under utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis av olika åsikt om huruvida den föreslagna marknadsföringsregleringen fungerar. I och med övergången till ett licenssystem kan ett stort antal spelbolag väntas komma in på den finska marknaden. Sammantaget kan marknadsföringsvolymen därför bli ansenlig, trots att de enskilda bolagen skulle uppfylla kravet på måttfull marknadsföring. Även i propositionen bedöms det att marknadsföringen av och synligheten för penningspel sannolikt kommer att öka till följd av reformen. Den nya lagstiftningen gör det möjligt att marknadsföra sådana penningspel som Veikkaus Ab i enlighet med den gällande lagstiftningen inte har kunnat marknadsföra på grund av den höga risken för skadeverkningar till följd av penningspel. Att de här spelen inkluderas i licenssystemet är uttryckligen ett sätt att höja kanaliseringsgraden: ju större och attraktivare det övervakade spelutbudet är, desto mer ansöker spelbolagen om licenser i den reglerade miljön. Detta stöder målet att styra spelandet från den oövervakade marknaden till det ansvarsfulla och övervakade systemet. 

Det föreslagna regleringssättet har också ansetts vara synnerligen mångtydigt särskilt på grund av att det i lagen eller förarbetena till den inte har lagts fram tydliga kriterier för begreppet måttfull marknadsföring och att det inte heller inom tillsynen har tillkommit några kriterier av det slaget. Sakkunniga har också hänvisat till forskning som visar att reklam ökar penningspelandet och följaktligen också skadeverkningarna. Särskilt barn, unga och sårbara grupper, såsom personer med spelproblem, är särskilt mottagliga för penningspelsreklam. Ett problem med reformen har ansetts vara i synnerhet den sannolika ökningen av marknadsföringsvolymen, som har bedömts kräva striktare reglering av marknadsföringskanalerna än vad som nu föreslås. 

Å andra sidan har man identifierat marknadsföring som ett viktigt kundhanteringsverktyg. Framför allt när marknaden precis har öppnats kräver en fungerande konkurrens att företagen får gå ut med information till kunderna om de tjänster som erbjuds. Detta framhävs därför att det redan finns ett väletablerat företag på marknaden. Samtidigt är också marknadsföringsregleringen kopplad till frågan om kanaliseringsgrad, alltså att efterfrågan kanaliseras till det lagliga utbudet. 

Kanaliseringsgrad och skadeverkningar av penningspel

I det aktuella förslaget har metoderna för bekämpning av skadeverkningar av penningspel ett nära samband med frågan om kanaliseringsgraden i systemet: skadeverkningarna av spelandet kan effektivt förebyggas och minskas endast om spelandet sker i ett övervakat utbud. Skadeverkningarna är en av de viktigaste orsakerna till att reglera penningspelsmarknaden, men den nationella lagstiftningens effektivitet försvagas väsentligt av att spelarna börjar spela utanför systemet. Regleringen handlar om att försöka uppnå en balans: bestämmelserna måste vara tillräckligt strama för att förebygga och minska skadeverkningarna av spelandet inom systemet, men inte så strama att en betydande del av spelandet börjar ske utanför systemet. 

I propositionen hänvisar regeringen till regeringsprogrammet, där det står att den nuvarande penningspelspolitiken inte har varit lyckad eftersom penningspel är ett betydande problem för en del finländare. Systemet med ensamrätt har en marknadsandel på närmare 50 procent av det digitala penningspelandet, och de företag på marknaden för digitala penningspel som står utanför systemet med ensamrätt får sina intäkter utan licensavgifter, skatter eller ansvar för de spelproblem som verksamheten orsakar. I propositionen uppges visserligen också att olika aktörers uppskattningar av spelvolymen utanför penningspelssystemet varierar. Uppskattningarna är förenade med osäkerhet och det finns inga tillförlitliga uppskattningar att tillgå. 

Ekonomiutskottet bedömer utifrån inkommen utredning att den nu föreslagna regleringen sannolikt avsevärt höjer systemets kanaliseringsgrad. Bedömningen grundar sig också på de i huvudsak likartade reformer som genomförts i Sverige och Danmark, där övergången till ett licenssystem höjde kanaliseringsgraden betydligt redan det år då systemet infördes. Osäkerhet råder också om i vilken utsträckning införandet av licenssystemet ökar penningspelsmarknadens storlek: Den svenska penningspelsmyndigheten har bedömt att den samlade marknaden ökade med cirka 15 procent och kanaliseringsgraden med 22 procentenheter året efter att licenssystemet infördes. Samtidigt verkar inte den samlade marknaden för penningspel i Danmark ha vuxit i och med att ett licenssystem infördes. Men kanaliseringsgraden för onlinespelande uppskattades ha stigit med nästan 30 procentenheter. Å andra sidan har man vid utfrågningen i utskottet också hänvisat till Sveriges och Danmarks erfarenheter av att reformen och också den ökade kanaliseringsgraden i sig inte minskar skadeverkningarna. 

Ekonomiutskottet noterar å andra sidan också de bedömningar som framfördes vid utfrågningen av sakkunniga om att propositionen innehåller relativt få metoder för att förebygga spelande utanför systemet. En del sakkunniga menar också att skadeverkningarna sannolikt kommer att öka och förvärras i och med att tillgången till och marknadsföringen av penningspel ökar. De anser att höjningen av kanaliseringsgraden framhävs i förslaget i stället för förebyggandet och minskningen av skadeverkningarna. Ekonomiutskottet betonar å andra sidan att den föreslagna regleringen också innehåller effektiva metoder för att förebygga och minska skadeverkningarna, såsom ett centraliserat register över spelförbud, förbud mot influerarmarknadsföring, förbud mot spel på skuld, förbud mot att använda kryptovaluta och ett centraliserat register över skadeverkningar av spel. Ekonomiutskottet ser det som angeläget att framöver bedöma reformens konsekvenser och utveckla särskilt marknadsföringsregleringen, insättnings- och förlustgränserna och andra metoder för hantering av spelandet samt att bevaka behovet av att skydda i synnerhet 18–24-åringar från att utveckla ett spelberoende och bli överskuldsatta. 

Konsekvenser för statsfinanserna

Kanaliseringsgraden är också förknippad med frågan om det föreslagna systemets konsekvenser för statsfinanserna. Intäkterna från Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet och intäkterna från lotteriskatten uppgår i nuläget till cirka 700 miljoner euro per år. Statens intäkter bildas på ett nytt sätt i det nya penningspelssystemet. Inkomsterna består i fortsättningen av den aktieutdelning som Veikkaus Ab betalar, den ersättning som bolaget betalar till staten för ensamrättslicensen samt den lotteriskatt och samfundsskatt som licenshavarna betalar. Enligt utredning går det inte att exakt bedöma hur statens intäkter kommer att utvecklas, eftersom de bland annat påverkas av utvecklingen av Veikkaus Ab:s affärsverksamhet, av kanaliseringsgraden för det nya systemet och av utvecklingen av volymen av penningspelandet. Statens intäkter kan också minska jämfört med nuläget. Enligt finansministeriets preliminära beräkningar väntas de årliga intäkterna från det nya systemet till staten ligga mellan 570 och 760 miljoner euro, beroende på ovan nämnda faktorer. Till följd av den ersättning för ensamrättslicens som Veikkaus Ab betalar till staten är är statens inkomster i början av reformen större än ovan nämnda uppskattningar. Men om systemet genomförs med den eftersträvade höga kanaliseringsgraden, kan den slutliga intäktsföringen till staten bli betydligt större än beräknat. Detta understryker behovet av att bygga upp ett konkurrenskraftigt, attraktivt och ansvarsfullt system — samt att kontinuerligt följa upp och utveckla systemet. 

Sammanfattande synpunkter

Regleringen av penningspelsbranschen bestäms dels av målet att bekämpa skadeverkningarna av spelandet, dels av principerna för näringsfrihet och en fungerande konkurrens. Den EU-rättsliga godtagbarheten avgörs av EU-fördragen och EU-domstolens rättspraxis i frågan. 

Målet med propositionen har varit att hitta en lösning där den reglering som syftar till att förebygga och minska skadeverkningarna är i jämvikt med de bestämmelser som stöder kanaliseringsförmågan och gör penningspelssystemet attraktivt. Det är fråga om en helhet som kräver olika typer av åtgärder som stöder varandra. Med tanke på systemets legitimitet och EU-rättsliga godtagbarhet är det fråga om huruvida systemet är trovärdigt när det gäller att avvärja skadeverkningarna och huruvida målen nås på ett konsekvent och systematiskt sätt som uppfyller proportionalitetsprincipens krav. 

Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att den helhet som propositionen bildar leder penningspelssystemet i rätt riktning, särskilt med tanke på jämlika konkurrensvillkor och kanaliseringsgrad. Det väsentliga är att styra efterfrågan till ett utbud som regleras och övervakas genom lag. Utskottet betonar behovet av att ta fram metoder för att sätta stopp för spelande utanför systemet. Utskottet påpekar att reformens konsekvenser är förenade med betydande osäkerhetsfaktorer. Utskottet ser det som viktigt att följa hur målen för regleringen uppnås och att bedöma om det finns behov av ändringar.