Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar. När riksdagen beslutar i ärendet bör det likväl bedömas om den nytta som erhålls genom propositionen står i relation till de olägenheter som den medför och som påpekats bland annat av rådet för bedömning av lagstiftningen och branschaktörer. Väsentliga frågor är exempelvis hur väl propositionens utgångsdata och konsekvensbedömningar räcker till och vilka risker propositionen medför när det gäller intresset för och konkurrenskraften hos den finländska aktiemarknaden. Eventuella skadliga effekter påverkar hela samhällsekonomin. 

Denna exceptionella bedömning motiveras också av ekonomiutskottets utlåtande, där de problem som propositionen medför lyfts fram. Utlåtandet är vägande, eftersom propositionen i sig direkt bygger på ett tidigare uttalande av samma utskott. Ekonomiutskottet har nu dessutom föreslagit ett nytt uttalande, enligt vilket propositionen bör återföras till regeringen för ny beredning. 

Finansutskottet anser att målen är både motiverade och viktiga. Det är en annan sak hur och enligt vilken tidsplan det är ändamålsenligt att gå vidare. Finland skulle genom propositionen vara en föregångare på ett internationellt plan och börja tillämpa ett förfarande som ännu inte används någon annanstans. Det är i sig inget hinder för att godkänna propositionen. Det är likväl ansvarsfullt att beakta den ekonomiska verklighet i vilken aktieplaceringar sker. 

Utskottet behandlar nedan inledningsvis Skatteförvaltningens behov av att snabbare än i nuläget få information om ägare av förvaltarregistrerade aktier och riktigheten i fråga om uttagen källskatt. Utifrån detta kan man bedöma behovet av en ändring och av hur brådskande ändringen är. Utskottet granskar därefter propositionens konsekvensbedömningar. Utifrån dem kan utskottet bedöma de risker som propositionen medför. Avslutningsvis föreslår utskottet ett uttalande som förpliktar regeringen att på nytt utreda konsekvenserna av ändringen och tidpunkten för när ändringen ska börja tillämpas. Det finns ännu möjlighet till det, eftersom avsikten är att de nya bestämmelserna ska börja tillämpas på vinstutdelning som betalas den 1 januari 2021 eller senare. 

Synpunkter på Skatteförvaltningens tillsynsbehov

Propositionen grundar sig alltså på ett uttalande av riksdagen år 2017 (RSv 44/2017 rd). Uttalande anknöt till regeringens proposition med förslag till värdeandelssystemet och om clearingverksamhet samt vissa lagar som har samband med den (RP 28/2016 rd — EkUU 7/2017 rd). I uttalandet förutsatte riksdagen att statsrådet omgående börjar bereda lagstiftning som möjliggör att skattemyndigheterna får heltäckande uppgifter om de slutliga förmånstagarna i fråga om utdelning på förvaltarregistrerade aktier. För att detta ska vara möjligt måste lagen om förskottsuppbörd kompletteras med en bestämmelse om att förskottsinnehållningen ska verkställas till 50 procent på utdelning som en i Finland bosatt, oidentifierad skattskyldig får. 

Syftet med uttalandet var att säkerställa att skatt på utdelning som betalas till ägare av förvaltarregistrerade aktier alltid tas ut till rätt belopp. 

Ändringsbehovet. Propositionen grundar sig alltså på de iakttagelser som Skatteförvaltningen år 2010 beskrev i en rapport där den på ett allmänt plan analyserade källskatteförfarandet i fråga om utdelning som betalats till förvaltarregistrerade aktieägare.Hallintarekisteröidyille osakkeenomistajille maksettujen osinkojen lähdeveromenettelyn yleisanalyysi, 5.7.2010. Rapporten innehöll en allmän analys av källskatteförfarandet i fråga om utdelning som betalats till förvaltarregistrerade aktieägare, utifrån uppgifter om utbetalad utdelning åren 2005—2008. En vital iakttagelse var att det är mycket svårt att få behövliga uppgifter från aktörer utomlands. Det gäller också uppgifter som begärs enligt det så kallade förenklade förfarandet.RP 118/2005 rd — FiUB 23/2005 rd 

Skatteförvaltningen konstaterar i rapporten att kontrollen av beskattningens riktighet inte kan åläggas enbart bolagen och kontoförvaltarna. För en effektiv tillsyn måste Skatteförvaltningen få heltäckande information om alla som har fått inkomster av utdelning. Det i sin tur kräver ändringar i det förenklade förfarandet, eftersom modellen i regel endast ger information om utdelningsmottagarens skatterättsliga hemviststat. I den årliga deklarationen till Skatteförvaltningen kan man nämligen som mottagare av utdelningen ange uppgifterna över förvaltaren i stället för över mottagaren. En heltäckande och effektiv tillsyn kan inte heller grunda sig på enskilda begäranden om uppgifter. — I rapporten anses det också motiverat att precisera bland annat bestämmelserna om skatteansvar. 

Ändringsbehovet anknyter alltså direkt till kvaliteten på de uppgifter som krävs för skattekontrollen och till frågorna om skatteansvar. Behovet av exakta uppgifter som erhålls i god tid har dessutom accentuerats till följd av att tidsfristen för skatterättelse har förkortats från fem till tre år. Specificerade uppgifter behövs också för hanteringen av begäranden om återbäring och internationella begäranden om uppgifter. — Propositionen hänvisar utöver till dessa faktorer också till att det förenklade förfarandet begränsar konkurrensen mellan aktörer i olika länder. 

Det är enligt utskottet i och för sig klart att det nuvarande förfarandet är förknippat med de brister som påtalas i Skatteförvaltningens rapport och i propositionen. Det står lika klart att bristerna kan åtgärdas endast genom utveckling av det gällande förfarandet. I praktiken kräver det automatiserad tillgång till årliga uppgifter om utdelningsmottagarna. Uppgifterna ska också kunna behandlas som massdata. Propositionen svarar på dessa behov. Vidare är anmärkningarna om tillsynsbehovet i fråga om återbäringsförfarandet för källskatt synnerligen motiverade. Som känt är återbäringarna i många länder förknippade med omfattande bedrägerier som ger förluster i miljardklassen. 

Propositionens utgångspunkter och de föreslagna lösningarna är alltså i sig hållbara. Frågan är hur stort behovet av ändringar i tillsynssystemet är just nu, om bedömningen görs mot skattefelet. I det här avseendet är propositionens uppgifter och uppskattningar mycket tunna, vilket också har påpekats under utskottets sakkunnigutfrågning. Därför måste man fråga sig vilket ekonomiskt intresse propositionen ska driva. 

Det är uppenbart att en bedömning är svår att göra till följd av det bristfälliga informationsunderlaget. Det är likväl känt att över 40 procent av de börsnoterade aktierna är införda i förvaltarregister. Det förenklade förfarandet tillämpas endast på cirka hälften av dessa aktier. Under åren 2014—2017 betalades cirka 1,2—1,6 miljarder euro i utdelning till utdelningsmottagarna. På dessa utdelningar togs det ut cirka 230—315 miljoner euro i källskatt. Den genomsnittliga skatteinnehållningen har alltså varit över 15 procent, som är den lägsta tillämpbara skattesatsen i det förenklade förfarandet. Det här gäller också när Finland i ett skatteavtal med utdelningsmottagarens hemviststat har avtalat om en lägre källskatt än 15 procent. 

Vid bedömningen av frågan bör det också noteras att just 15 procent är den vanligaste skattesatsen för så kallade portföljutdelningar. Den tillämpas på något under 70 procent av de skatteavtal Finland har ingått. Andelen är ännu större, cirka 90 procent, om man inkluderar de länder med vilka Finland avtalat om en utdelningsskatt på mindre än 15 procent. — Som konstaterats tas också då källskatt ut enligt skattesatsen på 15 procent. Bland dessa länder återfinns de till vilka de största utdelningsströmmarna går. 

Det nuvarande förfarandet leder alltså trots sina brister till ett tämligen korrekt slutresultat. Detta har över huvud taget inte beaktats i propositionen. Dessutom har uppskattningen av de förlorade skatteintäkterna, cirka 9—50 miljoner euro per år, beräknats enligt en skattesats på 30 procent. Det ger åtminstone för de utländska vinstutdelningarnas del en felaktig bild, eftersom källskattesatsen i nuläget är högre än 15 procent endast i skatteavtalen med sju länder.Arabemiraten, Brasilien, Filippinerna, Liechtenstein, Pakistan, Tanzania och Thailand, för vilka skattesatsen är 20—30 %. — Propositionens siffror avser främst en situation där alla som får utdelning enligt det förenklade förfarandet är bosatta i Finland. — Gör man ett sådant antagande måste detta klargöras öppet i propositionen och konsekvensbedömningarna. 

För tydlighetens skull konstaterar utskottet ytterligare att skatteflykt genom brottsligt förfarande är ett separat problem. Propositionen kan inte påverka det fenomenet, åtminstone inte direkt. Alla uppgifter som avses i propositionen kan lämnas och skyldigheterna uppfyllas exempelvis genom bulvaner. De här problemen måste åtgärdas genom internationellt samarbete av annat slag. Det har också skett, exempelvis genom åtstramning av utredningsskyldigheten i fråga om finansinrättningarnas kunder och genom bestämmelser om penningtvätt. 

Propositionens konsekvenser

Den valda modellen. Enligt propositionen är det fortfarande möjligt att följa det förenklade förfarandet, varvid en förmån enligt skatteavtal kan beviljas redan då utdelningen betalas ut. Det har ansetts viktigt med hänsyn till den finländska aktiemarknadens attraktivitet och konkurrenskraft. Det är dessutom ett rekommenderat och praktiskt förfarande för alla parter; det eliminerar det arbetsdryga och långsamma återbäringsförfarandet, som är sårbart också med tanke på bedrägerier. 

Det förenklade förfarandet förutsätter dock att den registrerade förvararen eller utdelaren av vinstutdelning i fortsättningen varje år lämnar Skatteförvaltningen uppgifter om de slutliga mottagarna. Med det avses uppgift om vem som är den verkliga förmånstagaren (beneficial owner). Till de uppgifter som ska förmedlas hör också bland annat utdelningens belopp och innehållen källskatt. För att tillsynen ska bli så heltäckande och effektiv som möjligt måste uppgifterna förmedlas automatiskt genom årsdeklarationsförfarandet. Förfarandet underlättar dessutom behandlingen av återbäringsansökningar och bidrar till mer korrekta återbäringar. 

Ändringen innebär också att någon part, typiskt den registrerade förvarare som finns närmast investeraren, åtar sig att svara för att uppgifterna är riktiga. Alternativt kan någon annan registrerad förvarare i förvaringskedjan åta sig detta ansvar. Om ingen förvarare åtar sig ansvaret, är utdelaren av utdelning ensam ansvarig för att källskatteinnehållningen är riktig och för att nödvändiga uppgifter lämnas. 

Propositionen motsvarar i praktiken den modell som utvecklats av OECD:s arbetsgrupp TRACETreaty Relief and Complience Enhancement Group och har samma mål som propositionen. Modellen innehåller också standardiserade metoder bland annat för identifiering av investerarens skatterättsliga hemviststat och rapportering av uppgifter. Själva uppgifterna är likaså standardiserade. Modellen har tagits fram i ett brett internationellt samarbete med bland annat finanssektorn, men tillämpas ännu inte någon annanstans. De projekt som initierats inom EU har inte heller lett till mer än rekommendationer, och därför är återbäringsförfarandet fortfarande det vanligaste förfarandet inom EU. 

Konsekvensbedömningarna. Propositionens konsekvensbedömningar utgår från att förändringen i praktiken inte är särskilt stor. Det beror för det första på att finansinrättningarna redan nu måste identifiera sina kunder för att uppfylla sina skyldigheter angående automatiskt informationsutbyte (FATCA och CRS).Foreign Account Tax Compliance Act och Common Reporting Standard Vidare gäller ändringen bara de utdelningsmottagare vars skattesats enligt skatteavtalet är 15 procent eller högre. — Är procenten lägre än så, kan skatteavtalsförmånen redan i nuläget fås endast om betalaren har tillgång till de slutliga uppgifterna om utdelningsmottagaren. — I propositionen påpekas dessutom att uppgifter om den slutliga mottagaren redan nu lämnas in i fråga om mer än hälften av alla utdelningar på förvaltarregistrerade aktier. 

Propositionen grundar sig alltså på delfaktorer som redan är välkända för de centrala aktörerna. Den anses därför inte ha konsekvenser för den internationella attraktionskraften hos den finländska värdepappersmarknaden. Tvärtom kan propositionen rentav anses öka intresset för finländska aktier, eftersom den leder till enhetligare förfaranden och förbättrar rättssäkerheten. 

Denna syn har i det närmaste enhälligt bestridits vid utfrågningen av sakkunniga. De sakkunniga anser att modellen inte fungerar och att den i stället har skadliga följder för Finlands aktiemarknad och företagens kapitalförsörjning. Det främsta motivet till detta är att utländska aktörer inte förväntas registrera sig i Skatteförvaltningens nya förvararregister och därigenom ta ansvar för att källskatt innehålls på korrekt vis. Ansvaret åligger då endast utdelaren av utdelning, som för säkerhets skull tar ut källskatt till fullt belopp. Det leder i sin tur till ett ökande antal ansökningar om återbäring av källskatt, vilket bromsar upp handläggningen och ökar bedrägeririsken. Propositionen vänder sig alltså mot sitt eget syfte, vilket också ekonomiutskottet har konstaterat. 

Utskottet ser det som möjligt att ändringen av bestämmelsen om skatteansvar minskar de utländska förvaringsbolagens intresse för att tillämpa skatteavtalens källskattesatser. En sak som kan bidra till detta är att begreppet verklig förmånstagare inte alltid är helt entydigt. Propositionen kan alltså leda till just de skadliga följder som avses ovan. — Bedömningen försvåras av att dessa scenarier inte har ansetts sannolika i propositionen, och att mer omfattande konsekvensbedömningar överhuvudtaget inte har ansetts behövliga. Detta trots att exempelvis rådet för bedömning av lagstiftningen har påpekat saken. 

Utskottet har hört bland annat företrädare för utdelarna av vinstutdelning, förvaringsbolagen och finanssektorn i allmänhet. Dessa kan stödja sina bedömningar på praktiska kunskaper om verksamheten. Utskottet anser att denna respons inte kan förbigås enbart genom slutledningar av teknisk natur. Också Finlands Bank har understrukit behovet av mer omfattande konsekvensbedömningar. 

Utskottets slutsatser

Utskottet stödjer syftena med propositionen och ser det som viktigt att gynna Skatteförvaltningens möjligheter att kontrollera att också källskatt betalas till rätt belopp. Lagförslagen är likaså i sig gedigna, och ekonomiutskottets anmärkningar om bland annat bestämmelserna om dataskydd och sekretess utgör inget hinder för att godkänna propositionen. Anmärkningen om dröjsmålspåföljder är också den oproblematisk, eftersom påföljderna elimineras automatiskt genom skatten med stöd av de allmänna bestämmelserna om förfarandet. 

Utskottet motsätter sig inte heller den föreslagna förskottsinnehållningen på 50 procent på utdelning på förvaltarregistrerade aktier som betalats till mottagare i Finland. Innehållningen är visserligen påfallande hög med tanke på proportionaliteten, men med största sannolikhet är det påkallat för att förhindra kringgående av skatt i anknytning till förvaltarregistrerade aktier. 

Eftersom storleksordningen för de skatteförluster som anknyter till uttaget av källskatt fortfarande är oklar, är det svårt att bedöma hur brådskande ändringarna är. Utöver detta är konsekvensbedömningarna närmast slutledningar utan bakgrundsanalys och granskning av alternativ. Utskottet föreslår därför ett uttalande (Utskottets förslag till uttalande). Genom uttalandet förpliktas regeringen att före den tidpunkt då ändringarna ska börja tillämpas ytterligare granska konsekvenserna av ändringarna och utifrån detta bedöma eventuella ändringsbehov.