Allmän motivering

Utskottet tillstyrker propositionen med vissa mindre preciseringar. Dessutom föreslår utskottet att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2014 i stället för den 1 oktober 2013, som det planerats. Det skulle ge de berörda tillräckligt med tid för att förbereda sig för de förestående ändringarna.

Bakgrund

Propositionen utgör den senare delen av en projektportfölj som gäller kontrollen över anställningsfrågor och skattekontrollen inom byggbranschen. Projektets syfte är att skapa fungerande metoder som i görligaste mån i realtid motverkar svart ekonomi inom byggbranschen.

Den första och grundläggande delen av projektportföljen, dvs. att ta i bruk skattenummer inom byggbranschen, trädde i kraft delvis redan i december 2011 och i sin helhet från början av september i fjol.

Genom reformen blev byggherrar som leder eller övervakar en gemensam byggarbetsplats som avses i arbetarskyddslagen skyldiga att se till att de personkort som används på arbetsplatserna i fortsättningen också innehåller individuella skattenummer som Skatteförvaltningen tilldelat och registrerat. Skyldigheten utsträcktes till att omfatta också huvudentreprenören eller någon annan som huvudsakligen genomför byggprojektet och dessutom arbetsgivaren i fråga om egna anställda och avtalspartner. På detta sätt ville man se till att alla som kommer för att jobba på en gemensam byggarbetsplats finns i Skatteförvaltningens register innan de börjar jobba. Likaså kan var och en numera kontrollera i det offentliga skattenummerregistret om en viss person jämte skattenummer har antecknats i registret.

Redan i det inledande skedet visste man att enbart skattenummerregistrering inte räcker för att säkerställa en effektiv skattekontroll i realtid. Avsikten var att kontrollåtgärderna skulle utvecklas genom metoderna i den aktuella propositionen.

Syftet med denna proposition är således att effektivisera kontrollen och ta i bruk ett månatligt anmälningsförfarande om arbetstagare och byggentreprenader på byggena. Uppgifterna behövs för skattekontrollen och ska fastställas i lag. I lagen inskrivs också ett bemyndigande enligt vilket Skatteförvaltningen kan utfärda närmare bestämmelser om innehållet i de uppgifter som ska lämnas.

Skyldigheten att anmäla uppgifter om arbetstagare ska gälla huvudentreprenören eller någon annan som är den huvudsakliga genomföraren av byggprojektet på en gemensam byggarbetsplats, eller i brist på sådana byggherren själv. Anmälan ska innehålla uppgifter om de arbetstagare eller egenföretagare som arbetar på arbetsplatsen. Huvudentreprenören ska dessutom på grund av arbetarskyddet föra en förteckning över samma personer. Förteckningen ska uppdateras så snart förhållandena ändras. Företag eller egenföretagare som arbetar på bygget ska på motsvarande sätt för egen del lämna uppgifter till huvudentreprenören.

Skyldigheten att anmäla uppgifter om entreprenader gäller den som beställer byggtjänsten. Den binds inte till begreppet gemensam byggarbetsplats utan gäller alla företag som utför byggtjänster som avses i 31 § 3 mom. i mervärdesskattelagen åt en beställare. Anmälningsskyldigheten ska således gälla också byggnadsarbeten som utförs av ett enda företag, t.ex. stambyte eller fasadrenovering i ett husbolag. Beställarens anmälningsskyldighet gäller inte bara byggtjänsterna utan också att uppföra eller riva byggställningar eller hyra ut arbetskraft åt beställaren för dessa ändamål.

Propositionen utvidgar också en enskild persons skyldighet att lämna uppgifter om personliga byggprojekt. Den åtgärdar således en brist som man visste att kvarstod i kontrollen vid lagstiftningen om skattenummerregistret. Skyldigheten skulle trots allt endast gälla åtgärder som föregår bygglovet. En enskild person ska lämna Skatteförvaltningen uppgifter om de arbetstagare och företag som utfört byggarbetet före den slutsyn som ska göras innan byggnaden tas i bruk.

Propositionen medför således sammantaget omfattande skyldigheter för olika aktörer och medför i praktiken betydande ändringar för flera företag bl.a. i fråga om passagekontroll och hantering av information. Systemet förutsätter också stora omställningar och förberedelser av Skatteförvaltningen. Men på så sätt kan det säkerställas att Skatteförvaltningen får detaljerad, riktig och tidsenlig information för skattekontrollen, såsom syftet har varit. Uppgifterna bidrar på ett avgörande sätt till att ge än bättre bild av de utländska företag och anställda som är verksamma hos oss. Det är en grundförutsättning för att en adekvat skattekontroll ska kunna tillämpas också på dem.

Utskottets allmänna bedömning

Utskottet anser att propositionen är en konsekvent fortsättning på kontrollen över anställningsfrågor och skattekontrollen inom byggbranschen. Det är också en del av de kontrollåtgärder mot svart ekonomi som ingår i överenskommelserna i regeringsprogrammet. Att ta i bruk anmälningsförfarandet ingår också i statsrådets principbeslut i januari 2012 om programmet för bekämpning av svart ekonomi och ekonomisk brottslighet för åren 2012—2015.

Ett allmänt mål är att förhindra användningen av svart arbetskraft och verksamhet i företag inom den svarta ekonomin. Det förbättrar konkurrenssituationen för de företag som följer reglerna och reducerar skatteförluster förorsakade av svart ekonomi. Den årliga ökningen av skatteinkomst om 300—400 miljoner euro som uppställs som mål i regeringsprogrammet förutsätter som utskottet ser det uttryckligen åtgärder som ingriper i strukturerna och som är tillräckligt heltäckande, och på så sätt också förebyggande. Propositionen uppfyller dessa villkor.

Målet att utrota svart ekonomi och förbättra konkurrenssituationen för företag som följer reglerna har vunnit fullt stöd också bland de sakkunniga som utskottet har utfrågat. Men utfrågningen har också visat att propositionen har beretts främst ur byggbranschens synvinkel. Det syns bl.a. i valet av centrala begrepp och i bedömningen av propositionens konsekvenser. Ändå gäller det föreslagna anmälningsförfarandet också företag och andra samfund utanför den egentliga byggbranschen såsom kommuner som verkar som byggherre. De praktiska konsekvenserna för dem kan vara betydande såväl operativt som ekonomiskt. Utskottet anser att dessa synpunkter är tungt vägande och beaktansvärda. Propositionen medför enbart för byggbranschen engångsutgifter om flera tiotals miljoner euro och bestående årliga utgifter i samma storleksordning. Konsekvenserna för andra företag är enligt de sakkunniga också betydande och t.ex. i fråga om ändringarna i datasystemen blir de för vissa aktörer betydligt större än den genomsnittliga kostnad om 10 000 euro som nämns i propositionens motivering. — Det är i sig beskrivande för omställningens omfattning att Skatteförvaltningen har bedömt att anmälningsförfarandet medför ett bestående årligt personalbehov om 109 årsverken. Ett lämpligt jämförelseobjekt är internprissättningsprojektet, som också beräknas få betydande effekter. För det allokeras tillfälligt ca 40 årsverken på årsbas.

En annan sak är att propositionen har beretts som en förhållandevis konsekvent helhet. Den har tydliga beröringspunkter med den nuvarande kontrollen av byggbranschen, som framgår av det sagda. De centrala begreppen som "gemensam byggarbetsplats" eller "byggtjänster" i mervärdesskattelagen har valts för att de redan används i lagstiftningen och är kända inom byggbranschen. På så sätt har man uttryckligen velat minska de administrativa kostnaderna som förorsakas av propositionen och underlätta de tolkningsproblem som sammanhänger med tillämpningen. Det har betydelse inom byggbranschen.

Likaså har det betydelse att det i praktiken har varit relativt svårt att finna fungerande nya definitioner eller avgränsningar i detta skede av behandlingen. Nya begrepp skulle skapa nya tilllämpningsproblem - sannolikt också inom byggbranschen. Det har inte heller gått att göra avgränsningar på grundval av bygglov eftersom praxis för bygglov varierar rätt mycket i olika kommuner. De skattskyldiga skulle bli särbehandlade på grund av delvis slumpmässiga faktorer. Dessutom skulle avgränsningen leda till att också omfattande reparationsprojekt såsom fasadrenoveringar skulle lämnas utanför kontrollen utan grund. Kontrolleffekten skulle minska betydligt också om andra företag än de som huvudsakligen bedriver byggverksamhet skulle falla utanför anmälningsskyldigheten, såsom det har framgått vid utfrågningen av sakkunniga.

Det har således inte gått att finna adekvat avgränsande, rättvisa men kontrollmässigt effektiva nya definitioner trots att behandlingen av ärendet med avsikt har beretts tid i utskottet. Men det har också framgått att en stor del av problemen kan hanteras med hjälp av god styrning och genom att uppgifter som har ringa betydelse med tanke på ekonomin eller skattekontrollen lämnas utanför anmälningsskyldigheten i Skatteförvaltningens beslut. Utskottet har betonat dessa aspekter och föreslår endast en liten precisering i Skatteförvaltningens bemyndigande.

Eftersom styrningen och användningen av Skatteförvaltningens bemyndigande direkt inverkar på hur väl propositionen blir genomförd i praktiken, behandlar utskottet dem separat i det följande tillsammans med vissa enskilda frågor som aktualiserats vid utfrågningen av sakkunniga.

Behov av styrning

Det största gränsdragningsproblemet sammanhänger kanske med begreppet "gemensam byggarbetsplats"Gemensam byggarbetsplats definieras i statsrådets förordning om säkerheten vid byggarbeten 205/2009. Med det avses en arbetsplats där arbete enligt förordningens 1 § utförs och där flera än en arbetsgivare eller egenföretagare är verksamma samtidigt eller efter varandra, Förordningen tillämpas enligt 1 § vid nybyggnad, reparationsbyggnad och underhåll av byggnader och andra konstruktioner ovan och under jord och i vatten samt på installationsarbeten, rivningsarbeten, jord- och vattenbyggnad och planering som gäller byggandet i anslutning till det, samt på projektering och planering av byggprojekt som gäller sådana arbeten.. På den baserar sig bl.a. anmälningsskyldigheten i fråga om uppgifter om arbetstagare samt skyldigheten att föra förteckning över dem som arbetar på bygget. Men begreppet hör till arbetarskyddslagen, och det relaterade ansvaret för styrning och kontroll hör till social- och hälsovårdsministeriet och regionförvaltningsverket. Ansvarsområdena möts till den del som arbetarskyddslagen ska kompletteras med en ny 52 b § om skyldighet att föra förteckning jämte sanktionering i 63 §. Motivet för dessa ändringar är uttryckligen säkerheten i arbetet.

Situationen är en annan i den nya 15 b § om anmälning av uppgifter om arbetstagare i lagen om beskattningsförfarande, där kontrollen och sanktioneringen av försummelse åligger Skatteförvaltningen. För att Skatteförvaltningen ska kunna styra aktörerna på behörigt sätt behöver den hjälp med tolkningen av avgränsningarna för gemensam byggarbetsplats av regionförvaltningsverken. Ta som exempel kommunens verksamhet som byggherre, ägare till stora fastighetsmassor eller industriföretag med omfattande verksamhet: alla dessa har ständigt olika slags underhålls- och byggarbeten på agendan.

Begreppet gemensam byggarbetsplats togs i bruk när arbetarskyddslagen totalreviderades 2002. Dess betydelse betonades ytterligare när skattenumren togs i bruk i och med 2011 års ändringar i lagstiftningen. Trots det har vi ännu inte någon som helst anvisning om tolkningen av begreppet på allmän nivå. Förarbetet för arbetarskyddslagen ger inte heller någon vägledning.

Utifrån det ovan sagda finner utskottet det nödvändigt att få till stånd tydliga, heltäckande och tillräckligt detaljerade anvisningar om gemensam byggarbetsplats i god tid före lagen träder i kraft. På så sätt kan aktörerna planera sina system rätt från början. Det innebär enligt utskottets bedömning i praktiken att anvisningarna ska finnas till hands senast ett år före lagen träder i kraft. På grund av sakens viktighetsordning föreslår utskottet ett uttalande som ålägger social- och hälsovårdsministeriet att se till att adekvata anvisningar blir publicerade.

Behovet av styrning gäller också begreppet "byggtjänster" i mervärdesskattelagen, som inte är bekant för privatpersoner och andra byggherrar som inte är mervärdesskattskyldiga. Utskottet anser att det i sig är motiverat att begreppet används eftersom det är etablerat också inom byggbranschen. Dessutom kan andra skattepliktiga aktörer stödja sig på huruvida faktureringen för arbetet har gjorts enligt omvänd momsskyldighet. Det väger också in att de tolkningsproblem som i början hängde ihop med introduktionen av omvänd momsskyldighet i hög grad är passerade nu. Läget har således normaliserats och eventuella oklarheter är normala tolkningssituationer.

Utskottet betonar slutligen vikten av styrning i anslutning till förfaranden; kontrollens effekt baserar sig i avgörande grad på hur lätt aktörerna kan uppfylla sina skyldigheter. Därför bör skatteförvaltningen skapa tydliga och smidiga elektroniska förfaranden som betjänar de anmälningsskyldiga och samtidigt propositionens centrala syften. De reducerar också den administrativa börda som ändringarna i vilket fall som helst förorsakar aktörerna. Det arbetet måste likaså ges tillräcklig med tid och tillräckliga resurser.

Skatteförvaltningens bemyndiganden

Bestämmelser om anmälningsskyldigheten för uppgifter om arbetstagare och entreprenader ska ingå i de nya 15 b, c och d § om informationsskyldighet för utomstående i lagen om beskattningsförfarande. I bestämmelserna ingår också ett bemyndigande enligt vilket Skatteförvaltningen får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas samt om när och hur uppgifterna ska lämnas. Förfarandet är etablerat och motiverat. Skatteförvaltningen kan dessutom också begränsa informationsskyldigheten i fall som har ringa betydelse med tanke på ekonomin eller skattekontrollen. Det ska genomföras genom en gräns i eurobelopp.

Finansministeriet och Skatteförvaltningen har överlagt om gränsdragningssättet och gränsen i eurobelopp på grundval av kommentarer i samband med utskottsbehandlingen. Avsikten är att anmälningsskyldigheten i fråga om uppgifter om arbetstagare ska avgränsas för enskilda byggarbetsplatser på basis av projektets totala värde och i fråga om uppgifter om entreprenader på basis av varje entreprenad. I fråga om fortlöpande underhållsavtal är värdet på varje enskild beställning som görs enligt ett underhållsavtal som är utslagsgivande. Gränsvärdet beräknas bli 10 000—15 000 euro, vilket är värdet på det avtalade vederlaget utan moms.

Utskottet anser att de här avgörandena är välgrundade; de eliminerar som ovan sagts en stor del av de problem med gränsdragning och tolkning som annars uppstår. Det planerade gränsvärdet är samtidigt så pass lågt att propositionen ändå bevarar sin strukturella täckning - och därmed sin kontrolleffekt. Gränsvärdet kan också räknas ut senare om det uppstår behov och om förfarandet i sig är etablerat. Representanter för byggindustrin har hänvisat också till den möjligheten.

En väsentligt högre gräns, t.ex. 50 000 som Kommunförbundet föreslagit, skulle däremot beröva regleringen dess kontrolleffekt. Den skulle sannolikt inte heller kunna omfattas av bemyndigandet, utan den skulle kräva en lagbestämmelse. Det är i sin tur inte ändamålsenligt med avseende på regleringens funktion.

Utskottet konstaterar ytterligare för tydlighetens skull att inga uppgifter baserade på anmälningsskyldigheten behöver ges om projekt som understiger gränsen. Bemyndigandena är i det avseendet delvis inexakta och bör preciseras så som det beskrivs i detaljmotiveringen. Befrielsen gäller däremot inte skyldigheten att föra förteckning enligt arbetarskyddslagen eftersom den baserar sig på arbetssäkerhetsaspekter, inte skattekontroll.

Vissa enskilda frågor

Anmälningsfrekvens.

Vid utfrågningen av sakkunniga föreslogs det som ett sätt att lätta den administrativa bördan att anmälningarna ska lämnas tre till fyra gånger om året och inte månatligen.

Det är inte motiverat, anser utskottet. Hela projektets kontrolleffekt baserar sig uttryckligen på tillgången på information i realtid. Det ger möjlighet att bedöma bl.a. personers beskattningsstatus samt företags fasta driftsställe och registreringsskyldighet. Att information kan hanteras i realtid är särskilt viktigt för kontroll av utländska arbetstagare och företag. Nyttan av propositionen skulle således delvis gå förlorad och skulle eventuellt bli kännbart blygsammare med avseende på kostnaderna.

Försummelseavgift.

Försummelse av anmälningsskyldigheten ska sanktioneras med en försummelseavgift vars maximala belopp vid uppsåtlighet eller grov oaktsamhet för närvarande är 15 000 euro.

I propositionen föreskrivs vidare om situationer då den huvudsakliga genomföraren kan befrias från påföljder på grund av att ett fel eller en brist i anmälan har förorsakats av en arbetstagare eller egenföretagare på byggarbetsplatsen. Den huvudsakliga genomföraren ska i så fall ändå anmäla om försummelsen till Skatteförvaltningen. Alternativt förutsätts att felet eller bristen i uppgifterna är av sådan art att den huvudsakliga genomföraren inte rimligvis kan förutsättas ha känt till det.

Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att regleringen inte förutsätter att byggherren är skyldig att utreda eller ta reda på de anmälda uppgifternas riktighet. Byggherrens roll är således främst att förmedla uppgifterna. Vetskap om felaktiga eller bristfälliga uppgifter kan uppstå främst när de anmälda uppgifterna uppenbart står i strid med andra uppgifter som byggherren besitter, eller om uppgifter inte fås alls.

Skatteförvaltningen har för sin del meddelat att praxis för tillämpningen i reformens inledande skede är försiktig och den allmänna hållningen vägledande. Det vinner utskottets gillande.

Egnahemsbyggande.

Anmälningsskyldigheten gäller alltså i fortsättningen också privatpersoner och bl.a. egnahemsbyggande, så som det allmänt förutsattes i samband med framställningen om skattenummer. Anmälningsskyldighetens innehåll - information för skattekontrollen om arbetstagare och företag som har utfört byggnadsarbetet samt om löner och andra vederlag som betalats dem - måste vara under kontroll, särskilt då skyldigheten är kopplad till ett bygglovI ett bostadsaktiebolag gäller informationsskyldigheten delägaren, trots att bygglovet beviljas bostadsaktiebolaget..

Substansen med avseende på kontrollen är slutsynen, också en partiell sådan: en privatperson som fungerar som byggherre ska vid slutsynen visa byggnadstillsynsmyndigheten ett av Skatteförvaltningen utfärdat intyg över att uppgiftsskyldigheten har uppfyllts. Uppgifterna ska således lämnas till Skatteförvaltningen före slutsynen. Om intyget inte visas meddelar byggnadstillsynsmyndigheten om bristen till Skatteförvaltningen för kontrollåtgärder. I sista hand kan också enskilda personer påföras försummelseavgift.

Utskottet anser att den föreslagna regleringen utgör en fungerande helhet och ett motiverat tilllägg med tanke på kontrollen. För tydlighetens skull bör det konstateras att anmälningsskyldigheten för en enskild som fungerar som byggherre endast gäller arbetstagare som denne själv har anställt och entreprenadavtal som denne själv har ingått. Varje entreprenör är således anmälningsskyldig för sin underentreprenad t.ex. på ett egnahemsbygge.

Sanktionering vid användning av personkort.

Propositionen ålägger inte arbetstagaren att se till att uppgifterna på ID-kortet är riktiga.

Frågan om arbetstagarens ansvar aktualiserades redan i samband med behandlingen av skattenummer. Utskottet ansåg det då befogat att frågan behandlas i samband med den fortsatta beredningen. Orsaken var bl.a. att arbetsgivarens direktionsrätt inte alltid blir genomförd t.ex. på små byggen om arbetsgivaren är okänd eller befinner sig utomlands. Dessutom konstaterades det att praxis för tillämpningen vid arbetarskyddsförseelser är så lindrig att en ordningsavgift för arbetstagaren kan vara det ända säkra sättet att se till att uppgifterna är riktiga.

Enligt finansministeriets utlåtande togs påförande av en ordningsavgift upp i samband med beredningen, men tanken övergavs tills vidare. Frågan kräver enligt ministeriet en mer omfattande fortsatt beredning och att man bedömer om förfarandet behövs. Det finns en möjlighet till det när vi har tillräckligt med erfarenhet av hur förfarandet med skattenummer fungerar. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet har inte heller ansett ändringen möjlig i detta skede eftersom det skulle förutsätta en genomgripande omvärdering av förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren.

Det saknas således grunder för en närmare bedömning av frågan i detta skede. Utskottet reviderar ändå sin tidigare uppfattning och påskyndar en öppen bedömning av ärendet så snart ett lämpligt sammanhang yppar sig nästa gång.

Ikraftträdande.

Utskottet föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2014. Ett villkor är då att de anvisningar som ändringen kräver står till aktörernas förfogande ca ett år tidigare. Om publiceringen av anvisningar fördröjs måste det övervägas om lagens ikraftträdande också bör senareläggas. Det väsentliga är att parterna kan ställa sig in på förändringarna så att kontrollmetoderna också i praktiken uppfyller de ambitiösa mål som nu uppställs för dem.