Allmänt

Propositionens syfte är att föreskriva om försvarsmaktens säkerhetsuppgifter. Med säkerhetsuppgifter avses garanterande av säkerheten för anställda vid försvarsmakten eller för personer som hör till en främmande stats militära ledning eller representerar en internationell organisation och är gäster hos försvarsmakten, när dessa behöver särskilt skydd, samt garanterande av immuniteten vid transport av försvarsmaktens särskilda tillgångar (18 a § 1 mom. i lagförslag 1). I propositionsmotiven konstateras det att skydd av transport av försvarsmaktens särskilda tillgångar också omfattar skydd av kuriruppdrag. Med kuriruppdrag avses transport av vissa dokument. 

I fråga om personskydd påpekades det vid utfrågningen av sakkunniga att försvarsmaktens internationella samarbete kräver att säkerheten för gäster kan garanteras. Skyddet kan också gälla en officer som hör till försvarsmaktens ledning eller en person som besitter specialkompetens ur försvarets synvinkel. 

Enligt erhållen utredning kan säkerhetsläget i vissa situationer under normala förhållanden anses bli så mycket sämre att det finns ett konkret behov för de nya befogenheter som föreslås i propositionen. Exempelvis i fråga om personer som deltar i vissa krishanteringsuppdrag kan hotet om terrorverksamhet vara verkligt. Utskottet vill påpeka att vid en krissituation ökar betydelsen av personskydd ytterligare. 

Enligt de sakkunniga som utskottet har hört grundar sig behovet att skydda försvarsmaktens särskilda materieltransporter på den betydelse materielen har för försvaret och för den operativa användbarheten, på materielens värde eller på att den är svårtillgänglig, på dess eventuella lämplighet för kriminell användning, på hur materielen påverkar försvarsmaktens image och anseende samt på hur farlig materielen är. Också för att säkerheten för utomstående ska kunna garanteras är det viktigt att försvarsmaktens materieltransporter får särskilt skydd. 

Brister i den nuvarande lagstiftningen

Den nuvarande lagstiftningen är enligt inkommen utredning bristfällig ur försvarsförvaltningens perspektiv. I nuläget kan försvarsmakten på de områden som den använder stadigvarande utföra sådana vakt- och jouruppgifter som avses i 18—23 a § i lagen om försvarsmakten (551/2007). Detsamma gäller sådana fastigheter som försvarsmakten använder tillfälligt och som avses i 14 § i lagen om försvarsmakten samt de områden och utrymmen som kommer i försvarsmaktens besittning med stöd av 113 § i beredskapslagen (1552/2011) under de undantagsförhållanden som avses i 3 § 1 och 2 punkten i den lagen. På övriga områden har försvarsmakten inga särskilda befogenheter vid verksamhet som gäller personskydd. 

I lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen (781/1980) krävs det alltid att polisen ska begära handräckning explicit. Detta innebär att försvarsmakten inte har möjlighet att delta i ett säkerhetsuppdrag utanför de områden som är i försvarsmaktens besittning, om inte polisen har begärt handräckning. Enligt utfrågade sakkunniga kan regleringen av handräckning och handräckningspraxis kan mot denna bakgrund anses vara en aning opraktiska. Hittills har försvarsmakten skött de säkerhetsuppgifter som nu föreslås bli reglerade utan särskilda befogenheter. De har skötts i samarbete med polisen genom god planering och enligt nödvärnsprincipen. Läget är inte tillfredsställande med avseende på effektivitet eller den deltagande personalens rättssäkerhet. 

Enligt inhämtad utredning samarbetar försvarsmakten och polisen intensivt när det är fråga om utbyte av information avseende hotbedömningar vid skyddande av personer eller transporter. Detta innebär dock inte med nödvändighet att den hotbedömning som polisen gör alltid skulle motsvara försvarsmaktens egna behov i fråga om säkerhetsuppgifter. Att bedömningen kan vara avvikande kan enligt propositionsmotiven bland annat bero på att polisens hotbedömning utgår från hotet mot allmän ordning och säkerhet och att man då inte alltid kan beakta operativa synpunkter som gäller personer eller egendom som behöver särskilt skydd av försvarsmakten. 

Grundlagsutskottets kommentarer om propositionen

I grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 67/2016 rd) konstateras det att den främsta förändring som propositionen leder till är att försvarsmaktens säkerhetsuppdrag och de tillhörande befogenheterna utsträcks till att omfatta också andra områden än sådana som är i försvarsmaktens besittning. I nuläget har polisen allmän befogenhet att utföra säkerhetsuppdrag. Polisen bedömer i enlighet med sin egen praxis i vilka situationer man måste vidta särskilda åtgärder för att skydda en person, ett objekt eller egendom. Till sitt förfogande har polisen då de befogenheter och maktmedelsredskap som anges i polislagen. 

Grundlagen säger inget om vilken myndighet som kan ges befogenheter på allmän plats. Grundlagsutskottet har när det bedömt bestämmelserna om myndigheternas befogenheter utgått från att reglering om myndigheters befogenheter är betydelsefull med avseende på rättsstatsprincipen i grundlagens 2 § 3 mom. (se GrUU 51/2006 rd, s. 2/I). Enligt det momentet ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. Utgångspunkten är att utövning av offentlig makt alltid ska ha en behörighetsgrund som i sista hand återgår på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998 rd, s. 75/I). För lagar gäller det allmänna kravet att en lag ska vara exakt och noga avgränsad. Enligt grundlagsutskottet är regleringen av befogenheter vanligen relevant också i förhållande till de i grundlagen inskrivna grundläggande fri- och rättigheterna (se GrUU 10/2016 rd). 

Uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har i lagstiftningen ålagts polisen. Det har normalt krävts särskilda grunder för att uppgifter och befogenheter som hör till polisen ska åläggas andra myndigheter. Det är också ovanligt. Grundlagsutskottet har i tidigare utlåtanden påpekat att ett likadant lagfäst bemyndigande för en annan myndighet att göra intrång i de grundläggande fri- och rättigheterna som polisen har inte utan vidare är förenligt med det nödvändighetskrav som ingår i förutsättningarna (se GrUU 10/2016 rd, s. 3, GrUU 49/2014 rd, s. 2/I, GrUU 37/2002 rd, s. 1—2 och GrUU 2/1996 rd, s. 3/I). 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att polisen har särskild utbildning för och erfarenhet av att använda de befogenheter som anknyter till inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna. Försvarsutskottet bör därför ytterligare pröva om det finns tillräckligt starka grunder för de föreslagna bestämmelserna och om syftena med propositionen kan uppnås genom alternativa arrangemang som innebär att uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet på allmän plats i princip oförändrat kvarstår hos polisen, säger grundlagsutskottet. 

Grundlagsutskottets utlåtande framhåller också att lagen om försvarsmakten inte innehåller någon särskild bestämmelse om att befogenheterna i varje enskilt fall ska utövas i enlighet med kraven på nödvändighet och proportionalitet. Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat att man vid tillämpningen av föreslagna bestämmelser om befogenheter som innebär inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna i enskilda fall måste beakta förutsättningarna för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet kraven på nödvändighet och proportionalitet. Grundlagsutskottet anser därför att det är viktigt att lagförslaget kompletteras exempelvis med sådana befogenhetsbegränsande bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i 1 kap. i polislagen och 2 kap. i gränsbevakningslagen (se även GrUU 10/2016 rd, s. 3). 

Grunder för regleringen

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Försvarsutskottet konstaterar att polisen är den ledande och mest centrala myndigheten för allmän ordning och säkerhet samt brottsbekämpning, också i kristider. Försvarsmaktens främsta uppgift är det militära försvaret. Gränsbevakningsväsendet ansvarar som ledande myndighet för gränsförvaltningen. 

Utskottet konstaterar att behovet av att utveckla lagstiftningen om säkerhetsmyndigheterna måste bedömas utifrån utvecklingen av den säkerhetspolitiska miljön. Mot den bakgrunden anser utskottet att det är klart att den nuvarande regleringen av myndighetssamarbetet inte i alla avseenden svarar mot nya hotbilder. Utskottet ser det som nödvändigt att säkerhetsmyndigheternas normala befogenheter under normala tider är tillräckliga för att hantera störningar. Asymmetriska hot karakteriseras i hög grad av att de slår till mot myndighetsarbetets gränsytor. Därför är det viktigt med tydligt ledaransvar, och den behöriga myndigheten måste ha tillräckliga resurser för att hantera uppdraget med framgång. 

Enligt utfrågade sakkunniga bör propositionen bedömas med särskilt fokus på att den ska förbättra försvarsmaktens verksamhetsbetingelser både under normala förhållanden och i särskilda situationer där beredskapen kanske måste förbättras och höjas. Utskottet konstaterar att vid förbättrad beredskap är det fråga om åtgärder för att reglera försvarsmaktens beredskap i ett första skede. Åtgärderna vidtas efter försvarsmaktens eget beslut, med försvarsmaktens egna resurser och huvudsakligen med de befogenheter som gäller under normala förhållanden. Beredskapen kan förbättras bland annat genom att höja försvarsmaktens egen ledningsberedskap och intensifiera övervakningen och säkrandet av den territoriella integriteten, skärpa skyddet av objekt och effektivisera utbildningen av trupper. 

Vid höjning av beredskapen är det frågan om åtgärder som reglerar försvarsmaktens beredskap vid militärt hot och som inleds i enlighet med beslut av statsledningen och order av kommendören för försvarsmakten. En höjning av beredskapen förutsätter ett beslut av statsledningen, befogenheter enligt beredskapslagstiftningen och tillgång till samhällsresurser. Exempel på åtgärder för höjning av beredskapen är bland annat order om extra tjänstgöring och bildande av krigstida trupper. Beredskapen kan höjas direkt utan föregående förbättring av beredskapen. 

Att sköta försvarsmaktens säkerhetsuppgifter med en handräckningsstruktur enligt den nuvarande lagstiftningen är enligt utskottets mening inte det funktionellt sett mest effektiva sättet. I synnerhet utanför normalförhållanden kan övriga myndigheters begränsade resurser — särskilt polisens — vara upptagna för andra uppgifter som är viktiga för att samhället ska fungera. Då måste försvarsmakten kunna skydda vissa viktiga anställda och transporter av försvarsmateriel på behövligt sätt. Utskottet påpekar att den finländska polisens resurser är underdimensionerade i relation till uppgifterna. Det europeiska genomsnittet är en polisman per 400 invånare. I Finland är förhållandet 1:733. Utskottet har granskat resursbehovet hos polisen och övriga aktörer inom den inre säkerheten i sitt utlåtande om redogörelsen för den inre säkerheten (FsUU 8/2016 rd). 

Utmaningar med den nya regleringen

Utskottet konstaterar att den föreslagna regleringen kan fördunkla gränsen mellan försvarsmakten och de myndigheter som ansvarar för allmän ordning och säkerhet. Utskottet vill ge högsta prioritet åt att undvika intrycket att försvarsmakten på något sätt skulle ansvara för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Den uppgiften hör entydigt till polisen. Enligt utredning har avsikten varit att beakta denna aspekt i 18 b § i lagförslag 1 (Samarbete med polisen i samband med säkerhetsuppgifter).  

I 18 b § 1 mom. föreslås det att försvarsmakten ska hålla polisen underrättad om försvarsmaktens säkerhetsuppgifter när de utförs på allmän plats. Försvarsmakten ska på förhand underrätta en polisman som hör till befälet eller polisens fältchef om utförande av säkerhetsuppgifter. Enligt detaljmotiven till bestämmelsen ska underrättelsen till polisen innehålla uppgifter om säkerhetsuppgiften, de befogenheter som eventuellt kommer att användas samt på vilket sätt försvarsmakten har berett sig på eventuell maktmedelsanvändning för att utföra uppgiften. Motiven lyfter också fram att vid transporter över långa sträckor ska de lokala poliserna ha tillräckligt med förhandsinformation om en transport som sker på deras område och som eventuellt orsakar allmän fara. Utskottet understryker betydelsen av aktuell och heltäckande informationsutbyte mellan försvarsmakten och polisen i fråga om alla transporter och personskyddsuppgifter på allmän plats. 

I 2 mom. i samma paragraf föreslås det att säkerhetsuppgifter ska utföras i samverkan med polisen under polisens allmänna ledning när sakens natur kräver det. Ledaren för utförande av säkerhetsuppgiften och den behöriga polismyndigheten kommer tillsammans överens om de frågor som anknyter till uppgiften. Enligt detaljmotiven till bestämmelsen står situationen nära handräckning med den skillnaden att initiativet till att utföra en säkerhetsuppgift alltid ska komma från försvarsmakten. Efter detta överväger polisen alltid under vilka förutsättningar uppgiften kan utföras genom att polisen helt tar över uppgiften, genom att polisen tar över den allmänna ledningen av uppgiften eller genom att uppgiften helt överlåts på försvarsmakten. Utskottet vill påpeka att polisen har den bästa expertisen för att i förekommande fall bedöma behovet och dimensioneringen av åtgärder på allmän plats exempelvis med avseende på lokala förhållanden, trafikflödet och den allmänna säkerheten. 

Specialutbildning för personal som deltar i försvarsmaktens säkerhetsuppgifter

Enligt erhållen utredning kommer försvarsmakten att ge cirka 50 personer specialutbildning för säkerhetsuppgifter. På så sätt vill man bidra till att säkerställa att säkerhetsmännen har tillräckliga kunskapsmässiga och operativa färdigheter för sina uppgifter. Utskottet välkomnar att vem som helst som tjänstgör inom försvaret inte kan anlitas som säkerhetsman. Utskottet betonar behovet av att utbildningen för säkerhetsmän planeras och genomförs i nära samarbete med polisen.  

Utskottet ser det som viktigt att när försvarsmakten genomför en säkerhetsuppgift ska försvarets säkerhetsman med befälsrätt tydligt kunna identifieras av medborgarna. Enligt utredning till utskottet sker det genom att säkerhetsmannen visar upp ett tjänstetecken (personkort). Enligt det föreslagna 18 c § 2 mom. ska en säkerhetsman vid behov presentera sig som säkerhetsman för den som är föremål för en åtgärd och på begäran visa sitt tjänstetecken, om detta kan ske utan att åtgärden äventyras.  

Uppföljning och analys av propositionens effekter

Utskottet instämmer i grundlagsutskottets bedömning att propositionen innebär en betydande omställning i den traditionella arbetsfördelningen mellan myndigheterna. Utskottet ser det som nödvändigt att nya regleringens konsekvenser för myndighetssamarbetet följs uppmärksamt. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om att försvarsministeriet och inrikesministeriet ska lämna en utredning om hur den nya regleringen fungerar före utgången av 2018. (Utskottets förslag till uttalande) 

Sammanfattning

Förändringen i Finlands säkerhetspolitiska miljö i kombination med polisens redan otillräckliga resurser talar för att försvarsmakten ges ett större ansvar för att skydda sin personal och sina gäster samt transporterna av försvarsmateriel. Försvarsmakten har enligt propositionen årligen cirka 50 personskyddsuppgifter och cirka 200 materieltransporter som kräver särskilt skydd. Särskilt antalet materieltransporter kan anses vara relativt stort redan under normala förhållanden. 

Utskottets uppfattning är att det är ytterst angeläget att Finland har en flexibel förmåga att svara mot olika säkerhetsutmaningar och att det alltid är känt vilken myndighet som har ledningsansvaret. De föreslagna lagändringarna syftar till att försvarsmakten redan under normala förhållanden ska kunna klara av de skyddsåtgärder för personer och materiel som bedöms vara nödvändiga. Den nya lagstiftningen möjliggör vid behov också att beredskapen förbättras på ett smidigt sätt.