Rättslig bedömning

Vad straffrättsligt ansvar för en medlem av statsrådet innebär

Enligt 114 § i grundlagen är det riksdagen som ska fatta beslut om att väcka åtal mot en medlem av statsrådet efter att grundlagsutskottet har tagit ställning till lagligheten i ministerns ämbetsåtgärder. I 116 § i grundlagen sägs det att beslut om att väcka åtal mot en medlem av statsrådet kan fattas om denne uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och på ett väsentligt sätt har brutit mot de skyldigheter som hör till en ministers uppgifter eller i övrigt förfarit klart lagstridigt i sin ämbetsutövning.

I 116 § i grundlagen ingår för det första ingen straffbestämmelse. Den måste i stället alltid sökas någon annanstans i lagstiftningen, vanligen i 40 kap. om tjänstebrott i strafflagen eftersom 40 kap. 11 § 1 mom. 2 punkten i strafflagen föreskriver att betsämmelserna i det kapitlet också ska tillämpas på medlemmar i statsrådet. För det andra räcker inte 116 § ensam till för att motivera en fällande dom utan det krävs också brottsrekvisit från andra lagar som visar att statsrådsmedlemmen har handlat mot sina skyldigheter. Om en så kallad allmängiltig bestämmelse om tjänstebrott, det vill säga brott mot tjänsteplikten uppsåtligen eller av oaktsamhet, kommer i fråga är de så öppna att man måste kunna visa på en tredje rättsregel för tjänsteplikten som minsitern har brutit mot.

Utskottets rättsliga bedömning av förre statsminister Vanhanens handlande

Utgångspunkter

Grundlagsutskottets uppgift är att med anledning av justitiekanslers anmälan pröva om medlemmen av statsrådet har förfarit lagstridigt och att lägga fram ett ställningstagande om detta för riksdagen. Uttryckt i rättsliga termer ska utskottet utifrån den samlade bevisningen och de tilllämpliga rättsreglerna lägga fram sin uppfattning om det lagstridiga i det förfarande som justitiekanslers anmälan avser. Utskottet ska ta ställning till om ministern har förfarit lagstridigt eller inte och, om svaret är ja, om det handlar om den typen av lagstridigt förfarande som 116 § i grundlagen avser och kan leda till att åtal väcks i riksrätten (jfr GrUB 6/1998 rd).

Utifrån det tillgängliga materialet, yttrandena och förklaringarna har utskottet gjort följande bedömning av händelserna i fyra steg:

1) Var Vanhanen jävig när han i sin egenskap av statsminister var ordförande när statsrådets allmänna sammanträde beslutade om understöd från Penningautomatföreningens avkastning 2007—2009?

2) Om svaret på frågan ovan är ja, vilket brottsrekvisit stämmer då in på gärningarna? Är det främst det allmängiltiga rekvistet för tjänstebrott som ska tillämpas, alltså 40 kap. 9 eller 10 § i strafflagen? Om detta är fallet är nästa steg att bedöma om brottet är ringa och i så fall kan brottsbeskrivningen inte tillämpas.

3) Om någon av gärningsbeskrivningarna stämmer in på brottsrekvisitet måste man bestämma vilken grad av uppsåt som kan tillräknas Vanhanen (uppsåt, grov oaktsamhet eller oaktsamhet). Om bara normal oaktsamhet kommer i fråga, är möjligheten att väcka ministeråtal utesluten eftersom 116 § i grundlagen kräver minst grov oaktsamhet.

4) Om tillräknandet överskrider gränsen för grov oaktsamhet, måste man dessutom pröva om brottet mot de skyldigheter som hör till ministerns uppgifter är väsentligt på det sätt som 116 § i grundlagen avser eller om ministern i övrigt har förfarit klart lagstridigt i sin ämbetsutövning.

Jäv

Lagen om statsrådet (175/2003) som reglerar beslutsprocesserna i statsrådet innehåller inga bestämmelser om jäv. I stället tillämpas bestämmelserna i förvaltningslagen (434/2003) om jäv för tjänstemän på ministrarnas rätt att delta när statsrådets allmänna sammanträde behandlar olika ärenden. Detta grundar sig på 27 § 1 mom. i förvaltningslagen som föreskriver att bestämmelserna om jäv för tjänstemän också gäller ledamöter i ett kollegialt organ och därmed även medlemmarna i statsrådet (RP 72/2002 rd). Om en minister är jävig, får han eller hon inte vara med och avgöra ett ärende i egenskap av beslutsfattare eller föredragande. En minister får då inte heller i övrigt delta i behandlingen av ärendet. Det innebär alltså jäv även när ett enskilt förvaltningsärende bereds.

Kriterierna för jäv för tjänstemän ingår i 28 § i förvaltningslagen. De flesta av dem är formella och relativt entydiga. Däremot är generalklausulen i 1 mom. 7 punkten mer tvetydig och måste tolkas från fall till fall. Enligt bestämmelsen är en tjänsteman jävig om tilltron till hans eller hennes opartiskhet av något annat särskilt skäl äventyras. "Något annat skäl" måste kunna uppfattas av utomstående och det måste äventyra opartiskheten i ungefär samma omfattning som i de situationer som lagen i övrigt nämner. Det viktigaste syftet med generalklausulen är att säkerställa att ett ärende behandlas med objektiv opartiskhet, det vill säg framför allt med allmän tilltro till att behandlingen är objektiv och oberoende. Enligt propositionen (RP 88/1981 rd) om lagen om förvaltningsförfarande kan det också handla om jäv på grundval av generalklausulen när en fråga är av den karaktären att allmänheten kan komma att ifrågasätta en persons opartiskhet. När förvaltningslagen kom till ansågs det inte nödvändigt att ändra jävskriterierna i materiellt hänseende.

En tjänstemans opartiskhet kan äventyras inte bara av omständigheterna kring behandlingen av ett ärenden utan också av hans eller hennes tidigare verksamhet. Matti Vanhanen avgick som styrelseordförande i Nuorisosäätiö 2003, men var redan från början av året därpå årligen med och beslutade i statsrådet om bidrag till stiftelsen.

För jäv enligt generalklausulen utifrån en utomstående bedömning krävs det inte nödvändigtvis att tjänstemannen har varit medveten om att en omständighet äventyrar opartiskheten eller att han eller hon har handlat svikligt eller i övrigt inkorrekt. Tjänstemannens grad av medvetenhet spelar dock en viss roll för bedömningen av hur klandervärt förfarandet har varit.

Sammanfattningsvis anser grundlagsutskottet att Vanhanen var jävig enligt 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen när han i egenskap av ordförande i statsrådets allmänna sammanträde var med och beslutade om bidrag till bland annat Nuorisosäätiö av avkastningen från Penningautomatföreningen. Detta motiverar utskottet med att tilltron till hans opartiskhet äventyrades eftersom han under lång tid hade känt till att Nuorisosäätiö tidigare hade för vana att ge medel till Centern i Finland och partiet närstående aktörer för att stödja deras politiska verksamhet. Dessutom har Vanhanen inför utskottet sagt att hade sett företrädare för Nuorisosäätiö på ett seminarium som arrangerades för att samla in pengar till presidentvalskampanjen och utifrån det dragit slutsatsen att stiftelsen var med och stödde kampanjen.

Brott mot tjänsteplikten

I det beslut som åtföljer justitiekanslers brev refererar justitiekanslern till att Centralkriminalpolisen vid samma tidpunkt arbetade med en omfattande förundersökning av valbidrag från Nuorisosäätiö. Han ansåg att undersökningen åtminstone hade ett strukturellt samband med fallet Vanhanen. Det var ett faktum som medverkade till att justitiekanslern fattade beslutet att göra en anmälan till grundlagsutskottet som enligt hans uppfattning är det enda organ som har rätt att begära förundersökning i frågan.

På grundval av förundersökningen anser utskottet att de straffbestämmelser som kan komma i fråga är i första hand 40 kap. 9 § (brott mot tjänsteplikt av uppsåt) och 10 § (brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet) i strafflagen. Båda paragraferna är så kallade allmängiltiga bestämmelser om tjänsteplikt. Det betyder i klarspråk att det inte uteslutande på grund av brottsrekvisitet går att avgöra om en tjänsteman har begått ett tjänstebrott eller inte. Bestämmelserna måste alltså kompletteras med en rättsregel som visar vilken tjänsteplikt som har överträtts vid varje tidpunkt. I detta sammanhang är det självfallet 27 § 1 mom., 28 § 1 mom. 7 punkten och 29 § 2 mom. i förvaltningslagen som är de kompletterande bestämmelserna. En tjänsteman är skyldig att för det första själv bedöma och ta ställning till om jävskriterierna är tillämpliga på hans eller hennes ställning och tjänsteutövning. För det andra får en tjänsteman inte delta i eller vara närvarande vid behandlingen om han eller hon är jävigI ministerns handbok (både i upplagan från 2003 och från 2007) sägs det att bestämmelserna om jäv för tjänstemän i förvaltningslagen tillämpas på medlemmar i statsrådet. Statsrådsmedlemmarna förväntas själva (kursivering i upplagen från 2007) anmäla jäv både när ett ärende behandlas i ministeriet och i statsrådets allmänna sammanträde och de ska uttryckligen göra det i samband med behandlingen av ärendet.. I rättslitteraturen sägs det att plikten att anmäla jäv och därför låta bli att behandla ett ärende är en typisk tjänsteplikt som grundar sig på bestämmelserna om tjänsteutövningSe Viljanen, Pekka: Virkarikokset ja jukisyhteisön työntekijän rikokset. Jyväskykä 1990, s. 440..

Mot bakgrunden av förundersökningsmaterialet kan man i efterskott göra bedömningen att Matti Vanhanen borde ha förstått att tilltron till hans opartiskhet kan komma att äventyras om man är med och fattar besluten i statsrådet och att han därför borde ha ha låtit bli att delta.

Efter en grundlig förundersökning anser grundlagsutskottet emellertid att det inte finns bevis för att Vanhanen vid tidpunkten för besluten skulle ha uppfattat att det var mycket sannolikt att situationen kunde ha den följden. Det är den lägsta gränsen för uppsåt enligt 3 kap. 6 § i strafflagen. Följaktligen anser utskottet det vara klart att 40 kap. 9 § i strafflagen om brott mot tjänsteplikt av uppsåt inte är tillämplig i detta fall och att Vanhanens förfarande måste bedömas med avseende på 40 kap. 10 § i strafflagen. Brottsbeskrivningen har följande lydelse:

"Om en tjänsteman vid tjänsteutövning av oaktsamhet bryter mot sin tjänsteplikt enligt bestämmelser eller föreskrifter som skall iakttas i tjänsteutövning, på något annat sätt än vad som avses i 5 § 2 mom., och om gärningen inte, med hänsyn till sin menlighet och skadlighet eller andra omständigheter som har samband med den, är ringa bedömd som en helhet, skall tjänstemannen för brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet dömas till varning eller böter."

Bestämmelser om att gärningar som är ringa inte ska bestraffas togs första gången in i de allmängiltiga bestämmelserna om tjäntebrott i strafflagsreformen 1989. I det sammanhanget framhöll regeringen att det inte är ändamålsenligt att ringa brott mot i första hand procedurbestämmelser som inte har någon nämnvärd betydelse för korrekt tjänsteutövning eller enskilda intressen blir straffbara (se RP 58/1988 rd).

Besluten om bidragen fattades på statsrådets allmänna sammanträde där statsrådet enligt 67 § 1 mom. i grundlagen avgör vittsyftande och principiellt viktiga ärenden och andra ärenden vars betydelse kräver det. Dessutom bör det noteras att besluten behandlades i statsrådets finansutskottet innan de togs upp vid det allmänna sammanträdet. Enligt 27 § 3 mom. i reglementet för statsrådet bestämmer statsrådet vilka ärenden som på grund av sin ekonomiska eller övriga betydelse ska behandlas i statsrådets finansutskott innan de avgörs. Vidare anser utskottet att det vid en bedömning av om brottet är ringa eller inte ska tillmätas extra stort värde att det handlar om beslut av det organ som utövar den högsta regeringsmakten (statsrådet) eftersom det i sådana fall kan ställas särskilda krav på tillförlitlighet och opartiskhet och det är befogat att förvänta sig att det organet uppfyller alla juridiska krav som ställs på det. Detta återspeglas i att justitiekanslern alltid är närvarande vid statsrådets allmänna sammanträde. Även om besluten om utdelning av bidrag fattades regelbundet varje år, kan det inte betraktas som ett rutinmässigt beslut i och med att beslut om att dela ut bidrag innefattar betydande prövningsrätt. Dessutom har besluten ett stort ekonomiskt värde och är av väsentlig betydelse för bidragstagarens verksamhet. Det bör dock noteras att besluten av statsrådet trots jäv för statsministern inte kan anses ha åsamkat dem som besluten gällde någon olägenhet eller skada.

Följaktligen framhåller utskottet som sin samlade bedömning att Matti Vanhanens gärningar inte var ringa i den mening som 40 kap. 10 § i strafflagen avser. Därför är det befogat att göra en bedömning av graden av tillräknande.

Graden av oaktsamhet

Som det framgår ovan räcker det med så kallad normal oaktsamhet för att rekvisitet för brott mot tjänsteplikten av oaktsamhet ska uppfyllas. Däremot förutsätter 116 § i grundlagen att en minister ska ha förfarit uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Tillräknadet måste bedömas med avseende på bestämmelserna i strafflagen. Ovan anser utskottet att Matti Vanhanen inte har handlat uppsåtligen och det är därför viktigt med avseende på hans straffrättsliga ansvar att utreda om han kan anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet.

Oaktsamhet och grader av oaktsamhet definieras på följande sätt i 3 kap. 7 § 1 och 2 mom. i strafflagen:

"En gärningsmans förfarande är oaktsamt, om gärningsmannen åsidosätter den aktsamhetsplikt som han eller hon under de rådande omständigheterna har, trots att han eller hon hade kunnat rätta sig efter den (oaktsamhet).

Frågan om oaktsamheten skall anses vara grov (grov oaktsamhet) avgörs utifrån en helhetsbedömning. Vid bedömningen skall beaktas hur betydande den åsidosatta aktsamhetsplikten är, hur viktiga de äventyrade intressena och hur sannolik kränkningen är, hur medveten gärningsmannen är om att han eller hon tar en risk samt övriga omständigheter som har samband med gärningen och gärningsmannen."

Av faktorerna i 2 mom. har de tre första samband med gärningen, den fjärde med gärningsmannen och den femte med bådadera. En gärning kan anses ha begåtts av grov oaktsamhet om gärningsmannen på ett betydande sätt bryter mot aktsamhetsprincipen. I detta konkreta fall är jävsreglerna för beslutsfattandet i statsrådet utan tvivel viktiga för den allmänna tilltro som beslutsfattandet i statsrådet bör åtnjuta. Den andra faktorn, hur viktiga de äventyrade intressena är, syftar på vilken betydelse hotade eller kränkta rättsintressen tillmäts. Ju allvarligare en presumtiv eller verklig skadeföljd är desto närmare kommer vi grov oaktsamhet. I detta fall kan jävsreglerna redan på ett generellt plan betraktas som ett viktigt kriterium för en rättsstat eftersom de ingår i garantierna för god förvaltning enligt 21 § 2 mom. i grundlagen och plikten att följa dem därmed är kopplad till mycket tungt vägande samhälleliga värden. Sannolikheten att de kränks vid tidpunkten för gärningen har samma effekt. Ju mer sannolik en skadeföljd är vid tidpunkten för gärningen desto oftare betraktas oaktsamheten som grov. Sannolikheten måste även i det här fallet bedömas med utgångspunkt i den information som gärningsmannen och en noggrann iakttagare hade vid tidpunkten för gärningen. Vid en bedömning av sannolikheten att Vanhanen kränkte jävsreglerna måste man ta i betraktande att han inte på länge hade varit delaktig i förvaltningen av Nuorisosäätiö som var den som måste fatta beslutet att ge ut bidrag till Centern i Finland. Vidare bör det beaktas att det av förundersökningsmaterialet framgår att Nuorisosäätiö nästan utan undantag betalade ut medlen antingen till partiet eller till stödföreningen för någon av partiets kandidater, och inte direkt till kandidaterna. Utskottet anser det också trovärdigt att Vanhanen åtminstone på något plan har försökt utreda jävsfrågan med justitiekanslern. Allt detta tyder på att han inte helt utan orsak har varit i den tron att han inte var jävig och följakligen kunde vara med och fatta besluten. (Se kriterierna RP 44/2002 rd.)

Utskottet anser att Matti Vanhanen som långvarig ledamot i styrelsen och senare styrelseordförande för Nuorisosäätiö måste ha varit klar över att koncernen Nuorisosäätiö vid olika val brukade köpa produkter av stödföreningar knutna till Centern i Finland eller ge ut bidrag direkt till partiet. Därför borde han rimligen ha misstänkt att denna långvariga praxis (som bl.a. bilagorna 5.3.3. och 5.3.4. i förundersökningsprotokollet visar) fortfarande gäller. Den typen av misstanke framkommer de facto i den förklaring som Vanhanen lämnade till justitiekansler den 8 april 2010 och i bemötandet från den 6 oktober 2010. I båda dokumenten uppger han att han hade hört sig för med justitiekansler Nikula om hans "mentala band" gör att han är jävig när statsrådet fattar beslut som gäller en organisation som han hade arbetat för länge. Vanhanen uppger att justitiekansler Nikula ansåg att det inte var så.

Detta visar att också Vanhanen själv misstänkte att han kunde vara jävig. Att döma av det tillgängliga materialet nämnde han inte att Nuorisosäätiö brukade ge ut medel till Centern i Finland och det är högst sannolikt att justitiekanslern inte kunde vara informerad om det.

Medveten risktagning från gärningsmannens sida tyder på subjektiv oaktsamhet (se RP 44/2002 rd). Matti Vanhanen har berättat att han såg företrädare för Nuorisosäätiö på ett seminarium för att samla in pengar till presidentvalskampanjen och drog slutsatsen att stiftelsen var med och stödde kampanjen. Vanhanen uppger att finansieringen av presidentvalskampanjen ordnades enligt en så kallad differentieringsprincip. Det innebar att de ekonomiska och finansiella frågorna kring kampanjen sköttes av partiet och valorganisationen och att kandidaten själv inte hade hand om frågorna och inte hade något ansvar. Därför hade han inte kommit att tänka på att finansieringen av presidentvalskampanjen eventuellt kunde ge upphov till jäv. Differentieringsprincipen kommer fram i att det är den som ställer upp kandidaten och inte kandidaten själv som redovisar finansieringen av presidentvalskampanjen. Mot bakgrunden av förundersökningen anser utskottet Vahanens uppgifter vara trovärdiga. Detsamma gäller påståendet att han åtminstone på något plan hade försökt reda ut jävsfrågan med justitiekanslern.

Fallet Vanhanen gäller hans förfarande när statsrådet vid sitt allmänna sammanträde beslutade om bidrag av medel från Penningautomatföreningen 2007—2009. Övriga gärningar är preskriberade enligt 8 kap. 1 § 4 mom. i strafflagen. Det grundar sig i sista hand på att de enskilda besluten i sak och tidsmässigt inte bildar en sådan sammanhängade räcka att gärningarna bör bedömas som ett enda brott (jfr HD 2006:33, 23 punkten). Även om det är så kan man enligt utskottet vid en samlad bedömning inte helt och hållet frånse det faktum att förfarandet fortgick enligt samma mönster så länge som Matti Vanhanen var statsminister. Hans uppfattning att han inte var jävig stöds på sätt och vis av att han under årens lopp konsekvent har varit med vid beslutsfattande på statsrådets allmänna sammanträde oavsett om det varit valår eller inte. Förundersökningen ger inga bevis för att Vanhanen efter att ha varit ordförande i styrelsen för Nuorisosäätiö skulle ha varit informerad om stiftelsens ekonomi annat än på grundval av sin tidigare erfarenhet.

I förarbetena till strafflagsbestämmelsen om oaktsamhet understryker regeringen att rättspraxis kan anses kräva att oaktsamhet i fråga om både gärningen och gärningsmannen måste ligger över en viss miniminivå (se RP 44/2002 rd) för att den ska betraktas som grov. Med hänsyn till differentieringen vid finansieringen av presidentvalskampanjen, Matti Vanhanens bemödande att utreda sin rättsliga ställning i beslutsfattandet och de omständigheter som kom fram i förundersökningen betraktar utskottet inte Vanhanens oaktsamhet som grov.

Slutsats

Sammanfattningsvis anser utskottet att Matti Vanhanen sett i ett helhetsperspektiv gjorde sig skyldig till brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet på det sätt som 40 kap. 10 § i strafflagen avser, när han trots jäv var ordförande vid statsrådets allmänna sammanträde och medverkade vid besluten om bidrag som delades ut av avkastningen från Penningautomatföreningen, men att förfarandet inte var grov oaktsamhet. Följakligen uppfylls inte kravet på tillräknande i 116 § i grundlagen.