Allmän motivering

Generell bedömning

Genom propositionen skrivs lagstiftningen om kampanjbidrag till valkandidater om. Bakom ändringen ligger dels problemen med att tillämpa den gällande lagstiftningen, dels incitament från det internationella samarbete Finland bedriver. Incitamenten kommer särskilt från Europarådets grupp mot korruption GRECO (Group of States against Corruption), som i slutet av 2007 gav Finland en rad åtgärdsrekommendationer om tillsyn över partifinansieringen och kriminalisering av mutor. En del av dem har direkt eller indirekt samband med kampanjbidrag till valkandidater.

Justitieministeriet tillsatte i maj 2008 en kommission med uppdraget att ta fram ett förslag till ny lagstiftning om finansiella stöd till partier och kandidater i val och tillsyn över finansieringen. Kommissionen skulle i sitt arbete beakta GRECO:s rekommendationer. Den aktuella propositionen bygger på kommissionens lägesrapport Förslag till lag om valfinansiering. Mellanbetänkande av val- och partifinansieringskommissionen (Kommittébetänkande 2009:1).. I propositionens allmänna motiv ger regeringen en adekvat beskrivning av rekommendationerna och hur de påverkat lagförslagets innehåll.

Öppna och rättvisa val är en av hörnstenarna i den västerländska demokratin. Ett av öppenhetens viktigaste element är att väljarna har möjlighet att skaffa sig information om vem som står bakom stora kampanjbidrag till partier eller andra opinionsriktningar som ställer upp kandidater. En stark ekonomisk koppling till en finansiär kan nämligen väcka misstankar om att finansiären på ett otillbörligt sätt försöker påverka dem som ställer upp kandidater och deras policy. Utskottet vill här påpeka att kommissionen fortsätter sitt arbete med siktet inställt på att lägga förslag som ökar öppenheten i partifinansieringen. Det är angeläget att kommissionen fäster avseende vid de erfarenheter som det förestående valet till Europaparlamentet genererar om lagen och i förekommande fall lägger förslag till ändring av den nu föreslagna lagen.

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och angelägen och att lagförslagen kan godkännas med följande anmärkningar.

De som i val kandiderar för ett offentligt uppdrag står i ständig kontakt med aktörer inom olika samhällssektorer. Självfallet håller kandidaterna också kontakt med sina egna supportrar. Typiskt för kontakter av detta slag är att man försöker påverka kandidatens samhällsåsikter generellt och särskilt hans eller hennes agerande om han eller hon blir vald. De allmänna valen har blivit allt mer personcentrerade med dyrare valkampanjer som följd. Därför är det viktigt att väljarna ges möjlighet att få reda på varifrån de som valts till ett offentligt uppdrag fått betydande bidrag. Skyldigheten för de valda att inom utsatt tid lämna in en noggrann redovisning för bidragen borgar för insyn i valfinansieringen (se även GrUU 29/2001 rd, s. 4/II).

Redovisningen av kampanjbidragen får å andra sidan inte bli så besvärlig och tidskrävande att det får någon att tveka att ställa upp som kandidat. Det kan inte heller vara meningen att de inlämnade redovisningarna studeras långt efter valen, eftersom det i sista hand kan väcka dubier om valresultatets moraliska acceptabilitet.

Därför behöver dessa divergenta premisser samordnas så att systemet blir tillräckligt detaljerat men samtidigt lagom summariskt. Den samordningen tycker utskottet regeringen har lyckats ganska bra med i propositionen. Det finns inte heller enligt utskottets mening någon anledning att i dagsläget lägga något tak för de sammantagna kostnaderna för valkampanjen.

Observationer gällande lagstiftningsordningen

Statens revisionsverks roll i tillsynen över lagen

Lagförslag 1 är konstitutionellt relevant för att man i 10 § ger statens revisionsverk i uppdrag att övervaka att den redovisningsskyldighet lagen föreskriver fullgörs. I 90 § 2 mom. i grundlagen står det att för revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till riksdagen statens revisionsverk, som är oavhängigt. Närmare bestämmelser om revisionsverkets ställning och uppgifter utfärdas genom lag.

Enligt förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 142/II) avses med denna oavhängighet bl.a. att revisionsverket ska kunna utföra sina uppgifter oberoende och opartiskt i synnerhet i förhållande till dem som granskas, dvs. främst den verkställande makten, men också i förhållande till lagstiftaren och den politiska intressesfären. Under dessa premisser passar revisionsverket enligt utskottets uppfattning bättre för tillsynsuppdraget i den föreslagna lagen än justitieministeriet, som utgör en del av statsrådet och som i nuläget handhar uppgiften. Låt vara att övervakningen av att valbidragsredovisning görs och att det sker lagenligt inte innebär övervakning av statens finansförvaltning och av att statsbudgeten iakttas, finns det en sådan koppling mellan övervakningen av redovisningarna och verksamheten inom olika statsorgan att uppdraget utan hinder av grundlagens 90 § 2 mom. kan anförtros statens revisionsverk.

Revisionsverket kan enligt 10 § i lagförslag 1 förplikta en redovisningsskyldig att vid vite lämna in eller komplettera en redovisning. I en politiskt färgad kontext som denna är vite bättre och sannolikt också effektivare än en lindrig kriminalisering, menar utskottet. Eftersom ett beslut om utdömande av vite får överklagas till högsta förvaltningsdomstolen, har utskottet inte heller mot bakgrund av 21 § 2 mom. i grundlagen något att invända mot bestämmelsen.

Statens revisionsverk ska inom åtta månader från det av valresultatet fastställts separat för varje val lämna en berättelse till riksdagen om de redovisningar som kommit in och verkets tillsyn över att redovisningsskyldigheten fullgörs. Revisionsverkets uppdrag i fråga om ett val upphör när berättelsen lämnats. Utskottet konstaterar att frågan hur berättelsen ska behandlas i riksdagen måste avgöras senare separat.

Övrigt

Skydd för privatlivet.

Att ett bidrag från en enskild person till en bestämd kandidat blir offentligt när det överstiger ett i lagen angivet högsta belopp, griper för givarens del in i det skydd för privatlivet som 10 § 1 mom. i grundlagen garanterar. När grundlagsutskottet behandlade förslaget till den gällande lagen ansåg det att kärnan i skyddet av privatlivet inte berörs av att ett sådant ekonomiskt bidrag görs offentligt. Utskottet ansåg inte heller att förslaget grep in i valhemlighetens elementära beståndsdelar (se GrUB 8/2000 rd, s. 2/II). I propositionsmotiven gällande lagstiftningsordning håller regeringen för att förslaget inte utgör något problem i konstitutionellt hänseende även om bidragsgränsen i euro sänks något. Utskottet menar att bedömningen är hållbar.

Offentlighetsprincipen.

I lagförslag 2 föreskrivs det att handlingar med uppgifter ur kampanjkonton och annan liknande information om valfinansieringen och kostnaderna för valkampanjer som lämnats till statens revisionsverk är sekretessbelagda. Förslaget är betydelsefullt speglat mot 12 § 2 mom. i grundlagen. Där sägs det nämligen att handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Enligt propositionen behövs sekretessen i de uppräknade fallen, eftersom t.ex. kontoutdrag eller annan information om kandidatens kampanj kan innehålla uppgifter som inte omfattas av redovisningsskyldigheten.

Utskottet godkänner motiveringen, men vill påpeka att bestämmelsen måste tolkas restriktivt då den utgör ett undantag från offentlighetsprincipen. En snäv tolkning främjar också det huvudsakliga syftet med lagförslag 1, nämligen att valfinansieringen med tillhörande bindningar är så genomskinlig som möjligt.

Egendomsskydd.

I 4 § i lagförslag 1 anges hur stora bidrag i euro en kandidat, en kandidats stödgrupp eller någon annan sammanslutning som uteslutande arbetar för att stödja kandidaten får ta emot från en givare. Det finns ett samband mellan förslaget och egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen. Utskottet anser emellertid att det inte handlar om en egentlig inskränkning i egendomsskyddet, utan snarare om en reglering av användning av egendom som det finns ett tungt vägande samhälleligt skäl för och som sitter bra i ett modernt demokratisk system. Bestämmelsen påverkar inte behandlingsordningen.

Sammanfattning

Lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.