Utgångspunkter för bedömningen
(1) Regeringen föreslår att det stiftas en ny penningspelslag där det föreskrivs om penningspelsverksamhet och tillsyn över den. Anordnandet av penningspel ska enligt förslaget vara licensbelagt. Enligt förslaget kan penningspel anordnas med stöd av en ensamrättslicens eller en penningspelslicens. Den föreslagna penningspelslagen innehåller bestämmelser om registrering av spelare och verifiering av spelarens identitet och bostadsort. I lagen föreskrivs bland annat om åldersgränsen för penningspel, om spelkontot och identifierat spelande samt om spelspärrar och begränsningar av spelandet. Lagförslaget innehåller bestämmelser om marknadsföring, förbjudna marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt, uppgifter som ska ges i samband med marknadsföring, sponsring samt förbud mot direktmarknadsföring. Regeringen föreslår också ändringar i lotterilagen, lotteriskattelagen, inkomstskattelagen, strafflagen och vissa andra lagar samt att bestämmelser i vissa lagar upphävs.
(2) Förslaget innebär att en del penningspel blir tillståndspliktig näringsverksamhet. Med tanke på bedömningen av lagförslagen är det väsentligt att det inte är fråga om en ny begränsning av näringsverksamheten, utan om att anordnandet av en del av de penningspel som för närvarande omfattas av Veikkaus Ab:s lagstadgade ensamrätt ska bli licensbelagd. Grundlagsutskottet har flera gånger tidigare bedömt regleringen av penningspel och tillståndsplikten för anordnande av penningspel (t.ex. GrUU 23/2000 rd och GrUU 46/2021 rd). Utskottet påpekar att även om anordnandet av penningspel enligt förslaget är tillståndspliktig näringsverksamhet, minskar förslaget de facto de begränsningsbestämmelser som ingriper i 18 § 1 mom. i grundlagen (jfr GrUU 10/2024 rd, stycke 6).
Skyddet av hälsan som grund för begränsning av näringsfriheten
(3) Anordnande av penningspel är enligt lagförslaget en näring som kräver licens. Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. I motiven till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna sägs att reformen stadfäster principen om företagandets frihet eftersom yrke och näring uttryckligen nämns som ett sätt att skaffa sig försörjning (RP 309/1993 rd, s. 71/II). Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis ansett att näringsfrihet ska råda, men att tillstånd i undantagsfall kan krävas för näringsverksamhet (se t.ex. GrUU 46/2016 rd, s. 3, och GrUU 13/2014 rd, s. 2). I förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna nämns uttryckligen skyddet av hälsan och säkerheten som möjliga grunder för tillståndsplikt (RP 309/1993 rd, s. 72/I).
(4) Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna främja befolkningens hälsa. I förarbetena till grundlagen sägs att bestämmelsen avser dels social- och hälsovårdens förebyggande verksamhet, dels utvecklingen av förhållandena i samhället inom det allmännas olika verksamhetssektorer i en riktning som allmänt främjar befolkningens hälsa (RP 309/1993 rd, s. 76).
(5) I avsnittet om propositionens förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordningen behandlas begränsningar av näringsfriheten i fråga om licensplikt (s. 424—428) och marknadsföringsbegränsningar (s. 428—434). Även skyldigheten att främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen behandlas i motiven till lagstiftningsordningen. Grundlagsutskottet har ansett att penningspelens karaktär är ett godtagbart skäl för att reglera anordnandet av penningspel på ett sätt som begränsar näringsfriheten. Utskottet har i sitt utlåtande om propositionen om lotterilagen påpekat att hasardspel jämfört med andra typer av lotterier är förknippade med så mycket större risker för sociala konsekvenser, missbruk och åsidosättande av rättssäkerheten att ett reglerings- och tillståndsförfarande baserat på ensamrätt kan anses vara acceptabelt med avseende på grundlagen (GrUU 23/2000 rd, s. 2). Enligt grundlagsutskottet kunde lagstiftningens syften att bland annat förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningarna av penningspel samt att förbättra dataunderlaget för uppföljningen av skadeverkningarna av penningspel och bedömningen av risken för skadeverkningar också anses ha samband med 19 § 3 mom. i grundlagen, enligt vilket det allmänna ska främja befolkningens hälsa. Utskottet ansåg att det fanns godtagbara grunder för bestämmelserna (GrUU 46/2021 rd, stycke 3). I ett annat sammanhang har grundlagsutskottet till exempel ansett att det är acceptabelt att kräva tillstånd för att minska de negativa hälsoeffekterna och de sociala problem som följer av alkoholkonsumtion (se t.ex. GrUU 48/2017 rd).
(6) Grundlagsutskottet har ansett att uppgiften att främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen är en godtagbar grund för att begränsa någon annan grundläggande fri- och rättighet, såsom näringsfriheten. Utskottet anser dock att den nämnda bestämmelsen i grundlagen inte anger några detaljerade krav på hur det allmänna ska fullgöra sin hälsofrämjande uppgift till exempel i samband med penningspelssystemet, utan att lagstiftaren har en betydande prövningsrätt i frågan. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att man vid utvecklandet av penningspelssystemet beaktar de skadeverkningar som penningspel har på befolkningens hälsa i syfte att reagera effektivt på dessa olägenheter. Utskottet anser att lagförslagen när det gäller skyldigheten att främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen konstitutionellt sett inte kan anses vara bristfälliga på ett sådant sätt att det skulle vara av betydelse för lagstiftningsordningen. Grundlagsutskottet anser att samma bedömning kan göras i fråga om det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att stödja dem som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Detta genomförs till exempel med åldersgränsen på 18 år för penningspelande (24 § i lagförslag 1, se även 53 och 56 § i samma lagförslag). Utskottet anser att det är viktigt att följa konsekvenserna av lagstiftningen.
Marknadsföringsbestämmelser
(7) I 51 § i lagförslag 1 finns bestämmelser tillåten marknadsföring av penningspel. Enligt förslaget ska annan marknadsföring vara förbjuden. I 52 § i samma lag föreslås bestämmelser om marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt som uttryckligen är förbjudna. Den föreslagna bestämmelsen innehåller en förteckning med 15 punkter om hurdan marknadsföring som är förbjuden. För vissa överträdelser av förbudet i 51 § i lagförslaget kan det påföras en påföljdsavgift enligt 84 § i lagförslaget. Enligt 84 § 1 mom. 33 punkten kan en påföljdsavgift påföras den licenshavare, näringsidkare eller fysiska person som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot eller försummar bestämmelsen i 51 § 7 mom. i fråga om 51 § 3—5 mom. Överträdelser av skyldigheterna enligt 52 § kan bedömas i enlighet med 76 § i lagförslaget. Enligt bestämmelsen kan tillsynsmyndigheten förbjuda anordnande och marknadsföring av penningspel om bestämmelserna i 51—56 § överträds vid marknadsföringen av penningspel.
(8) Begränsningsbestämmelser som gäller marknadsföring av penningspel har betydelse i synnerhet när det gäller yttrandefriheten enligt 12 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att skyddet av yttrandefriheten i princip också täcker in reklam och marknadsföring. Utskottet har dock inte ansett att sådan kommunikation hör till yttrandefrihetens kärnområde. Enligt utskottet går det alltså att begränsa reklam och marknadsföring mer än vad som annars är möjligt. Å andra sidan måste också lagstiftning om reklam och marknadsföring uppfylla de allmänna villkoren för en lag som begränsar en grundläggande fri- eller rättighet (GrUU 46/2021 rd, stycke 8 och GrUU 18/2014 rd, GrUU 6/2012 rd, GrUU 15/2010 rd, GrUU 3/2010 rd, GrUU 54/2006 rd). Utskottet har ansett att de tidigare begränsningarna av reklam i lotterilagstiftningen är problemfria med tanke på grundlagen trots att begränsningarna enligt utskottet var ganska vittgående med tanke på kravet på exakthet och noggrann avgränsning (GrUU 15/2010 rd, s. 3). Trots detta har utskottet krävt att avsevärt öppen reglering preciserats (GrUU 46/2021 rd, stycke 10, 11, 14).
(9) Regleringen är också relevant med avseende på näringsfriheten. Bedömningen avviker till denna del från det tidigare på grund av att penningspelsnäringen delvis blir licensbelagd och konkurrensutsatt.
(10) Med tanke på näringsfriheten och yttrandefriheten är särskilt kravet på att bestämmelser i lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara exakta och noggrant avgränsade av betydelse vid den konstitutionella bedömningen av den föreslagna regleringen av marknadsföring. Betydelsen hos detta krav får ökad betydelse när man beaktar att bestämmelserna om marknadsföring delvis är förenade med möjligheten att påföra påföljdsavgift.
(11) När det gäller kravet på exakthet och noggrann avgränsning innehåller den föreslagna regleringen flertydiga och vaga bestämmelser och uttryck vars betydelse och kontext inte preciseras ens i specialmotiveringen till propositionen. Sådana bestämmelser är i synnerhet 51 § 2 mom. i förslaget till penningspelslag, enligt vilket penningspel och innehavare av ensamrättslicens och innehavare av penningspelslicens får marknadsföras om marknadsföringen till sin volym, omfattning, synlighet och frekvens är ”måttfull” samt en stor del av bestämmelserna om förbjudna marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt i 52 § 1—15 punkten. Det konstitutionella problemet med bestämmelserna om marknadsföring i 52 § i lagförslaget förminskas dock av att bestämmelserna inte är förenade med ordningsavgift enligt 80 § och påföljdsavgift enligt 84 § i förslaget till penningspelslag. Grundlagsutskottet påpekar dock att iakttagandet av bestämmelserna i 52 § ska kunna bedömas i samband med ett förbud mot anordnande och marknadsföring av penningspel enligt 76 §. Gränserna för tillåten marknadsföring är enligt de föreslagna paragraferna och specialmotiveringen rätt oklara. Grundlagsutskottet påpekar att kravet på att utövning av offentlig makt ska baseras på lag innebär att reglering som innefattar en myndighets möjlighet att meddela förbud mot anordnande och marknadsföring av penningspel måste vara tillräckligt tydlig också till denna del. Enligt grundlagsutskottet förblir det föreslagna uttrycket måttfull marknadsföring så oklart att det i det aktuella regleringssammanhanget inte kan anses vara tillräckligt exakt enligt utskottets tolkningslinje. Förvaltningsutskottet måste precisera detta begrepp. Detta är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
(12) Enligt grundlagsutskottet kan de föreslagna bestämmelserna om begränsning av marknadsföring, trots att de delvis är flertydiga och vaga, allmänt taget anses godtagbara i konstitutionellt hänseende med beaktande av penningspelsverksamhetens särdrag och det att regleringen grundar sig på samhälleligt vägande skäl som är godtagbara med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, främjandet av befolkningens hälsa och skyddet av barn. Regleringen förefaller också i stor utsträckning motsvara de gällande begränsningsbestämmelser för marknadsföring som stiftats med grundlagsutskottets medverkan även om de slutliga formuleringarna av bestämmelserna inte har bedömts av grundlagsutskottet.
(13) Den föreslagna 52 § är dock problematisk i konstitutionellt hänseende. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet med hänsyn till kravet på proportionalitet i begränsningen av näringsfriheten och yttrandefriheten bör precisera bestämmelserna i 52 § 1 mom. 1—14 punkten, eftersom de är inexakta. Enligt grundlagsutskottet förefaller generalklausulen i 52 § 15 punkten i lagförslaget i vilket fall som helst vara så allmängiltig att punkten bör strykas med hänsyn till kravet på att begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara exakta och noggrant avgränsade. Utan dessa ändringar kan lagförslag 1 inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Frågor som gäller penningspel som spelas som närings- eller yrkesverksamhet
(14) Regeringen föreslår att 85 § i inkomstskattelagen ändras. Enligt propositionsmotiven (s. 99) ska bestämmelsen i inkomstskattelagen om skattefrihet för lotterivinster enligt förslaget ändras så att skattefriheten inte gäller vinster från penningspel som tillhandahålls i Finland utan licens eller lagstadgad ensamrätt. Detta gäller konsekvent vinster från spel som anordnas såväl av utländska aktörer som anordnare etablerade i Finland. Den föreslagna ändringen förefaller enligt förslaget till bestämmelse och motiven endast innebära att spelande som omfattas av licenssystemet är skattefritt enligt inkomstskattelagen, eftersom lotteriskatt betalas för detta spelande. På grund av kraven i EU-rätten gäller samma behandling alla spel som omfattas av licenssystem i stater inom EU-området.
(15) I specialmotiveringen till den föreslagna ändringen av 85 § i inkomstskattelagen (s. 406—407) behandlas utöver motiven till den föreslagna bestämmelsen också beskattningspraxis i fråga om yrkesmässigt pokerspel och yrkesmässig vadhållning. Grundlagsutskottet har tidigare fäst uppmärksamhet vid bedömningen av professionell vadslagning och pokerspel med avseende på egendomsskyddet enligt 15 § 1 mom. i grundlagen och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Utskottet har ansett att reglering om spärrar mot betalningsrörelse är problematiska med avseende på egendomsskyddet (GrUU 46/2021 rd, stycke 21—23). I ljuset av inkommen utredning kan det i de fall som beskrivs i motiven till det aktuella förslaget vara möjligt att inkomstskatten för vadhållning eller pokerspel som spelas i syfte att utöva yrke sammanlagt kan bli större än inkomsterna från yrkesutövningen.
(16) Enligt anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner (avsnitt 2) ska det i avsnittet om nuläge och bedömning av nuläget kort beskrivas nuläget med avseende på dess betydelse för propositionen och föras fram vad som fungerar i det rådande läget och vilka problem eller missförhållanden som fordrar ändringar. I fråga om nuläget ska lagstiftningen samt myndighets- och domstolspraxis samt annan praxis presenteras. Enligt anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner (avsnitt 7) ska det i specialmotiveringen ges ytterligare information om det föreslagna innehållet i bestämmelserna till såväl riksdagen som lagtillämparen. Enligt anvisningarna är specialmotiveringen den mest betydelsefulla rättskällan när det gäller att styra tolkningen och tillämpningen av lagen. Vidare konstateras det i samma avsnitt i anvisningarna att betydelsen av de enskilda bestämmelser som ingår i lagförslaget ska förklaras tydligt, bland annat vilka ändringar de innebär för det rådande rättsläget. Detta ska enligt anvisningarna åskådliggöras med exempel på situationer då bestämmelsen ska tillämpas.
(17) Grundlagsutskottet anser att specialmotiveringen till 85 § i inkomstskattelagen i viss mån ger en förvirrande bild av vad som avses med den föreslagna bestämmelsen. Specialmotiveringen förefaller innehålla ställningstaganden som inte hör till en specialmotivering enligt anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner.
(18) Grundlagsutskottet påpekar att det enligt 81 § 1 mom. i grundlagen ska föreskrivas om statsskatt genom lag, och att lagen ska innehålla bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd. Skattskyldighetens omfattning ska entydigt framgå av en lag om statsskatt. Bestämmelserna i en lag ska vara så exakta att den prövning som de myndigheter som tillämpar lagen gör när skatten påförs är bunden prövning. (GrUU 1/1998 rd, s. 135, se t.ex. GrUU 45/2005 rd, s. 3).
(19) Grundlagsutskottet anser att det inte ingår i utskottets uppgifter enligt 74 § i grundlagen att göra en föregripande bedömning exempelvis om hur ett lagförslag som eventuellt lämnas i framtiden förhåller sig till grundlagen (GrUU 13/2025 rd, stycke 19, GrUU 20/2013 rd, s. 4, se även GrUU 23/2021 rd, GrUU 26/2022 rd). Utskottet fäster dock vikt vid att specialmotiveringen är en viktig rättskälla som styr tolkningen och tillämpningen av lagen. Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid de problem som uppkommer vid tillämpningen av bestämmelser till följd av oklarheter i motiven (GrUU 60/2024 rd, stycke 10 och 11, GrUU 88/2022 rd, stycke 21). Redan med stöd av 81 § i grundlagen och 2 § 3 mom. i grundlagen om att utövning av offentlig makt ska bygga på lag är det klart att man inte enbart genom propositionsmotiv kan definiera till exempel grunderna för skattskyldighet och skattens storlek (se även t.ex. GrUU 88/2022 rd, stycke 21). Enligt utskottet kan skattelagstiftningen inte konstitutionellt anses vara en sådan särskild form av utövande av offentlig makt på vars område de grundläggande fri- och rättigheterna och jämlikhetsprincipen enligt 6 § i grundlagen inte skulle tillämpas (GrUU 9/2023 rd, stycke 2, GrUU 53/2016 rd, s. 4, GrUU 52/2016 rd, s. 5). Vid bedömningen av en tidigare proposition om lagen om inkomstskatteskalan har utskottet påpekat att lagförslaget bör bedömas också med avseende på andra grundläggande fri- och rättigheter än likabehandling (GrUU 54/2022 rd, stycke 13). Utskottet har ansett att egendomsskyddsfrågorna på grund av proportionalitetskravet behöver behandlas i motiven till lagstiftningsordningen, i synnerhet när väsentliga ändringar föreslås i beskattningen (GrUU 9/2023 rd, stycke 6).
(20) Enligt förarbetena till grundlagen har det av grundlagens egendomsskyddsbestämmelse härletts ett förbud mot konfiskatorisk beskattning (RP 309/1993 rd, s. 67). I nuläget finns det skäl att bedöma beskattningens förhållande till egendomsskyddet utifrån generalklausulen om egendomsskydd i 15 § 1 mom. i den gällande grundlagen. En skattelag ska uppfylla de allmänna förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt 81 § 1 mom. i grundlagen ska det föreskrivas om statsskatt genom lag, och lagen ska innehålla bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd, påpekar utskottet. Således behövs det ingen särskild granskning av det rättsskyddskrav som hör till förutsättningarna för begränsning av egendomsskyddet eller någon bedömning av om skattelagen uppfyller kraven på exakthet, noggrann avgränsning och bestämmelser i lag. Beskattning som baserar sig på reglering enligt 81 § 1 mom. i grundlagen uppfyller också de motsvarande allmänna inskränkningsvillkoren. Dessutom har beskattningen i regel fiskala mål som är godtagbara i konstitutionellt hänseende (GrUU 9/2023 rd, stycke 4). Enligt grundlagsutskottet finns det skäl att behandla förbudet mot konfiskatorisk beskattning med utgångspunkt i det krav på proportionalitet som gäller för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. En inskränkning får inte vara mer genomgripande än vad som är motiverat med hänsyn till hur tungt vägande det bakomliggande samhälleliga intresset är i relation till det rättsobjekt som ska inskränkas. Ju strängare beskattningen blir och ju närmare den är att bli konfiskatorisk, desto tyngre grunder måste läggas fram till stöd för lagen (GrUU 9/2023 rd, stycke 5).
(21) Enligt grundlagsutskottets uppfattning står lagstiftning enligt vilken beloppet av skatten på inkomst som förvärvats genom laglig närings- eller yrkesutövning i enskilda fall kan bli större än den faktiska inkomsten från verksamheten i strid med förbudet mot konfiskatorisk beskattning och är därmed problematisk med tanke på egendomsskyddet och näringsfriheten. Däremot kan lösningar som baserar sig på beskattning av nettoinkomster allmänt taget anses uppfylla de krav som utskottet i sin praxis ställt på skattelagstiftning, förutsatt att skattebeloppet i övrigt uppfyller proportionalitetskravet. Förvaltningsutskottet bör i sitt betänkande beakta de konstitutionella anmärkningar som framförts ovan och försäkra sig om att regleringen är ändamålsenlig i fråga om dem. Grundlagsutskottet fäster också statsrådets uppmärksamhet vid dessa synpunkter.
Ändring av avräkningsgrunden
(22) I propositionen (bl.a. s. 452) redogörs det för att lotterilagstiftningen hör till landskapet Ålands lagstiftningsbehörighet. Av orsaker som beskrivs i motiven kan penningspelslagen inte tillämpas i landskapet. I propositionen (s. 185) redogörs det dock bland annat för lagförslagens eventuella konsekvenser på Åland.
(23) När det gäller Ålands självstyrelse har grundlagsutskottet inget att anmärka på den föreslagna regleringen eller motiveringen till den. Utskottet fäster dock statsrådets uppmärksamhet vid bestämmelserna om ändring av avräkningsgrunden i 47 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland. Avräkningsgrunden ska enligt momentet ändras om grunderna för statsbokslutet genomgår ändringar som inverkar på avräkningsbeloppets storlek. Med ändringar i grunderna för statsbokslutet avses förändringar i statens inkomst- och utgiftsstruktur, strukturella förändringar innefattande beskattning eller bolagisering, förändringar i fråga om nettobudgetering samt andra därmed jämförbara förändringar. Finansministeriet och Ålands landskapsregering ska enligt 48 § i självstyrelselagen minst vart tredje år bedöma om det finns grunder enligt 47 § 2—4 mom. för att ändra avräkningsgrunden och ge sitt förslag till Ålandsdelegationen.