Motivering

Förslaget.

Procentsatsen för statsandel till kommunal basservice föreslås bli sänkt med 4,15 procentenheter till 25,42 procent. Samtidigt stiger kommunernas eget bidrag till 74,58 procent. Statsandelarna skärs ner med 296 miljoner euro 2015, vilket är 54,6 euro per invånare.

Av sänkningen beror 2,88 procentenheter på statsandelsreformen, som träder i kraft den 1 januari 2015. Den flyttar fokus från att jämna ut skillnader mellan kostnader och behov till att jämna ut inkomster. Av minskningen beror 0,73 procentenheter på att statsandelarna skärs ner.

Utgångspunkter för bedömningen

Statsandelssystemet kan delas in i dels utjämning på grundval av skillnader i kommunernas kostnader och behov, dels utjämning på grundval av inkomstunderlaget. Ett av de viktigaste syftena med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstunderlag, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagfästa uppgifter (GrUU 16/2014 rd).

Kommunerna har en framträdande roll när det gäller att tillförsäkra var och en grundläggande fri- och rättigheter, en uppgift som ankommer på det allmänna. Kommunernas lagfästa uppgifter har ett nära samband med ett flertal ekonomiska, sociala och kulturella grundläggande fri- och rättigheter. Statsandelssystemet hjälper det allmänna att på kommunal nivå uppfylla sina förpliktelser, framför allt i 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i grundlagen, att garantera kulturella rättigheter och adekvata socialvårds-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster (GrUU 16/2014 rd).

Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet och är därmed betydelsefullt också med avseende på 6 § i grundlagen. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika närings- och befolkningsstruktur och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga för deras grundläggande fri- och rättigheter (se t.ex. GrUU 16/2014 rd och de utlåtanden som nämns där).

Bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas genom lag. När bestämmelser om kommunernas uppgifter införs, gäller det att samtidigt se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av dem, har grundlagsutskottet betonat i sin etablerade praxis (se t.ex. GrUU 16/2014 rd och de utlåtanden som nämns där). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse, där det sägs att de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Statsandelssystemet täcker in kostnaderna för den kommunala basservicen och därmed genomförs finansieringsprincipen mellan stat och kommun (GrUU 16/2014 rd).

Konsekvensbedömning

Beloppen för statsandelarna och uppbyggnaden av statsandelssystemet spelar en stor roll för hur finansieringsprincipen fullföljs både i hela landet och i enskilda kommuner. Enligt motiven (s. 8) blir kommunerna tvungna att anpassa sin verksamhet när statsandelarna minskar. Därmed stramas driftsekonomin åt och kommunerna kan bli tvungna att höja skatterna. De ändringar i statsandelarna som föreslagits för 2015 medför ett behov i kommunerna att höja inkomstskatteprocenterna med ungefär 0,32 procentenheter i snitt.

I propositionsmotiven granskas konsekvenserna av de minskade statsandelarna för inkomstskatteprocenterna såväl enligt region och kommunstorlek som utifrån enskilda kommuner. Det visar sig att av landskapen drabbas Nyland minst (0,26 procentenheter) medan Norra Karelen är mest utsatt (0,41 procentenheter). Analysen enligt kommunstorlek ger vid handen att effekterna syns mest (0,43 procentenheter) i små kommuner med färre än 6 000 invånare och minst (0,32 procentenheter) i kommuner med 20 001—40 000 invånare. Av de enskilda kommunerna är det Kinnula och Rääkkylä som står inför en förhöjning av kommunalskatten med 0,56 procentenheter medan Grankulla med sina 0,16 och Esbo med 0,22 procentenheter klarar sig bäst.

Det är i praktiken omöjligt att med avstamp i propositionen eller finansministeriets utredning göra en heltäckande bedömning av hur de föreslagna ändringarna inverkar på kommunernas faktiska möjligheter att ansvara för produktionen av tjänsterna, menar utskottet. En sådan bedömning måste göras utifrån dels kommunernas skatteinkomster och övriga inkomster, dels statsandelarna och skatteutjämningarna (GrUU 34/2013 rd s. 2—3 och GrUU 12/2011 rd, s. 3). Utskottet konstaterar att informationen i propositionsmotiven inte är tillräcklig för att ge en helhetsbild av hur ändringarna påverkar finansieringsprincipen och varje enskild kommuns möjligheter att producera lagfästa tjänster eller sköta de uppgifter som hör till kommunens allmänna kompetens. Utskottet upprepar därför sin syn på behovet av en övergripande bedömning av de kommunspecifika behoven.

I samband med motiveringen för lagstiftningsordningen (s. 13/I) sägs det att problemet med finansieringsprincipen i ett konkret fall är att även om principen har godkänts finns det inga gemensamt godkända bedömnings- och beräkningsmekanismer för hur principen genomförs eller inte genomförs. Ett styrsystem för de offentliga finanserna som enligt propositionsmotiven ska införas 2015 och ett anknytande program för kommunernas ekonomi kommer att reformera de bestämmelser som reglerar finansieringsförhållandet mellan stat och kommun och det innehåller bindande beslut om de medel som ska balansera upp den kommunala ekonomin (s. 13/I). Utskottet framhåller betydelsen av att ett system som möjliggör en övergripande bedömning av enskilda kommuner skapas då det nya styrsystemet tas i bruk.

Konsekvenserna av de minskade statsandelarna

Statsandelsprocenten har sänkts tre gånger tidigare sedan 2010 då lagen om statsandel för kommunal basservice trädde i kraft. År 2010 var statsandelsprocenten 34,08 och kommunernas självfinansieringsandel 65,92 procent. Statsandelarna har sammanlagt minskats med över 1,3 miljarder euro, dvs. 241 euro per invånare då man jämför 2015 års nivå med 2011.

Ur ett konstitutionellt perspektiv är det inte nog att granska kostnadsneutraliteten enbart på en övergripande statlig och kommunal nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad i varje kommun (jfr GrUU 41/2002 rd, s 3—4). Lagstiftaren har emellertid ansetts ha en mycket bred prövningsrätt när den föreskriver om nedskärningar i statsandelssystemet också när nedskärningarna har stor effekt på enskilda kommuners statsandel (jfr. exempelvis GrUU 16/2014 rd).

Grundlagsutskottet anser att den föreslagna sänkningen av statsandelsprocenten är betydande med avseende på såväl den kommunala ekonomin som de enskilda kommunerna. Detta accentueras av de sammantagna verkningarna av de tidigare sänkningarna av statsandelsprocenten, som har genomförts under en kort tid, och av andra åtgärder som belastar kommunalekonomin. Omställningarna i finansieringsförhållandena mellan kommun och stat kan undan för undan bryta ner grunden för det ekonomiska fundamentet för det kommunala självstyret som tryggas i 121 § i grundlagen. Därför kan sänkningen av statsandelsprocenten i enskilda kommuner försvaga förmågan att svara för serviceåliggandena samt inskränka på den självständiga ekonomiska beslutanderätten och kommunens ansvarsområde rent allmänt, menar utskottet Vidare kan ökad skatteinkomst genom höjd inkomstskattesats leda till att variationen ökar ytterligare (jfr. GrUU 34/2013 rd, s.3). Kommunalskatteprocenten varierar 2014 mellan 16,5 och 22,5 vilket innebär en skillnad på sex procentenheter.

Utifrån erhållen utredning gör utskottet ändå den bedömningen att en sänkning av kommunernas statsandelsprocent och en höjning av självfinansieringsandelen i den utsträckning som föreslås inte på ett grundlagsstridigt sätt äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi.

Höjning av statsandelen enligt prövning

I propositionen föreslås att 30 §, som gäller höjning av statsandel enligt prövning, upphävs och att anslaget på 20 miljoner euro minskas så att det motsvarar en sänkning av statsandelen med 0,08 procentenheter.

Utskottet har ansett det särskilt viktigt att genom olika arrangemang lindra de kommuners ekonomiska anpassning som förlorar statsandelar för att dessa ska kunna sköta sina åtaganden i synnerhet i fråga om sociala och kulturella grundläggande rättigheter. Ändringarna får inte äventyra den regionala jämlikheten eller fullgörandet av kommunernas grundlagsfästa skyldigheter. De får inte heller försvaga kommunernas förutsättningar så att det äventyrar deras möjligheter att självständigt bestämma över sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning (se t.ex. GrUU 16/2014 rd, s. 4/I).

Systemet med höjning av statsandelen enligt prövning har behövts då man försökt stödja kommuner i exceptionella, tillfälliga och oförutsägbara lägen för att de ska klara av att sköta sina serviceålägganden. Systemet gör det möjligt att reagera på minskade skatteintäkter snabbare än vad som är möjligt vid en utjämning som baserar sig på skatteinkomsterna. Vid behovsprövningen beaktas inte bara kommunernas bokslutsuppgifter utan också annat material som kommunerna lämnat in i samband med ansökan plus särskilda lokala förhållanden. Under de senaste åren har man med särskilda förhållanden avsett bland annat betydande ändringar i statsandelar och exempelvis ändringar i en kommuns skattebas till följd av plötslig förlust av arbetstillfällen.

Utskottet konstaterar att möjligheten att öka statsandelen enligt behov med hänsyn till finansieringsprincipen har utgjort att slags flexibelt skyddsnät varmed man kunnat underlätta för kommuner som råkat i ekonomiska svårigheter. Utskottet anser att den behovsprövade förhöjningsmöjligheten behövs för att man också i framtiden ska kunna genomföra finansieringsprincipen om en enskild kommun till exempel får det ekonomiskt svårt på grund av strukturförändringar. Utskottet anser därför även med hänsyn till det ekonomiska läget att det i systemet med statsandel för kommunal basservice också i framtiden måste vara möjligt att öka en statsandel efter prövning för att lindra problemen i en enskild kommun.

Nyttan av förhöjda klientavgifter och fastighetsskatter till staten

Avgifterna inom social- och hälsovården.

Statsandelen för kommunal basservice föreslås minskad med 0,16 procentenheter i anknytning till en nedskärning av statsandelen som motsvarar höjningen av klientavgifterna inom social- och hälsovården. Genom en ändring av förordningen om klientavgifter inom social-och hälsovården (842/2014) höjs maximiavgiften med 9,4 procent, vilket beräknas öka de influtna medlen med 40 miljoner euro.

Vid statsandelsreformen 1993 infördes den s.k. bruttoprincipen, enligt vilken de avgifter och ersättningar som tas ut hos social- och hälsovårdens klienter är kommunernas och samkommunernas egna inkomster som inte längre påverkar statsandelens belopp (Betänkande av kommissionen som utrett en reform av avgiftspolitiken och avgiftssystemet inom social- och hälsovården, s. 41. STM:n julkaisuja 2005/10). Därefter godkändes 2007 ett avdrag i statsandelen för social- och hälsovården som motsvarade de förhöjda klientavgifterna. Det förslaget behandlades inte av grundlagsutskottet.

Enligt lagen är det kommunen som är behörig att besluta om social- och hälsovårdens avgifter inom den ram som nämns i klientavgiftsförordningen. Inkomsterna av klientavgifterna är avsedda som en inkomstkälla för kommunerna och samkommunerna för att finansiera ordnandet av den service de ansvarar för. Enligt grundlagsutskottet kan ett förfarande där staten till fullt belopp drar av de ökade inkomsterna från statsandelarna till kommunerna inte lämpligen kombineras med det ovan beskriva systemet, då man samtidigt fråntar kommunerna ett instrument för att stabilisera den egna ekonomin. Problemställningen anknyter till 121 § i grundlagen om den kommunala självstyrelsen och kommunernas rätt att själva besluta om sin avgiftspolitik inom lagstiftningens gränser. Det ligger inte i linje med statsandelssystemets bruttoprincip att beakta avgiftsinkomsterna som avdrag och en sådan lösning kan inte heller utan vidare anses vara förenlig med principen om kommunal självstyrelse.

Höjningen av minimi- och maximigränserna för fastighetsskatten.

I propositionen föreslås att de ändringar som görs i skattegrunderna och som sammanhänger med höjningen av minimi- och maximigränserna för fastighetsskatten ska beaktas till ett belopp om 48 miljoner euro. Minskningarna i statsandelarna föreslås bli motsvarande stora också under kommande år.

De nya nedre gränserna innebär i praktiken att 63 kommuner blir tvungna att justera sina fastighetsskatteprocenter antingen när det gäller den allmänna fastighetsskatten eller fastighetsskatten för stadigvarande boende. Sex kommuner måste dessutom justera sin skatteprocent för fastigheter som används för annat boende. Höjningen av den nedre gränsen beräknas öka kommunernas inkomster med 40 miljoner euro. En motsvarande nedskärning av statsandelarna ska enligt förslaget inriktas på de kommuner som till följd av den höjda nedre gränsen blir tvungna att justera upp sina fastighetsskatter och som därmed får större fastighetsskatteinkomster.

Höjningen av den övre skatteprocenten ger kommunerna en möjlighet att höja sina egna fastighetsskatteprocenter över den nuvarande maximigränsen. Kommunernas fastighetskatteinkomster beräknas därmed öka med cirka åtta miljoner euro. Den nedskärning som har samband med maximigränserna kan inte direkt inriktas på de kommuner som kommer att få högre skatteinkomster, eftersom effekterna är beroende av de enskilda kommunernas egna beslut. Därför har man stannat för att dra av den kalkylerade extra inkomsten på åtta miljoner euro från alla kommuners statsandelar.

Ända fram till 2012 beaktades fastighetsskatten vid utjämningen av skatteinkomsterna och från 2015 beaktas 50 % av fastighetsskatten från kärnkraftverk vid beräkningen av kommunernas kalkylerade skatteinkomst.

I sitt utlåtande om förslaget till ändringar i grunderna för utjämning av skatteinkomster (GrUU 12/2011 rd, s. 2 och 3) betonade utskottet det viktigaste syftet med statsandelssystemet, nämligen att garantera att alla kommuner oavsett skillnader i förhållanden och inkomstbas har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagfästa uppgifter. Statsandelen stiger för kommuner med i genomsnitt större inkomster av fastighetsskatten då skatten inte längre beaktas vid den skattebaserade utjämningen. Den största ändringen för en enskild kommun är 640 euro och den största förlusten 114 euro per invånare. För cirka tio kommuners del innebar ändringen att statsandelsbeloppet sjönk mer än vad fastighetsskatten inbringade totalt. Genomförandet av lagförslaget ansågs dock inte i någon betydande omfattning äventyra den kommunala självstyrelsens ekonomiska aspekter som tryggas i 121 § i grundlagen.

Utskottet har tidigare behandlat kommunernas på kommunalskatteintäkter baserade betalningsskyldighet i samband med utlåtanden om den konstitutionella betydelsen av tilläggsandelar för folkpensionens tilläggsdel. I ett utlåtande 1993 ansåg utskottet att en tilläggsandel för kommunerna på 1,74 penni stred mot kommunernas självbestämmanderätt (GrUU 13/1993 rd). Utskottet motiverade sin ståndpunkt bland annat med att staten skulle få bestämmanderätt över mer än en tiondel av kommunalskatteintäkterna. Det ansåg även vara av betydelse att man genom finansieringsarrangemangen hade fjärmat sig från utgångspunkten, dvs. att betalningsskyldigheten hängde samman med de till tilläggsandelarna bundna förmåner som kom kommuninvånarna till godo. Kommunens andel av finansieringen av tilläggsandelarna blev därmed en avgift av skattenatur som belastade deras ekonomi. Det ansågs inte förenligt med en korrekt ekonomisk relation mellan kommunerna och staten att kommunerna skulle ha en finansieringsskyldighet av permanent natur av denna typ som till beloppet baserade sig på skattöret. Det föreslagna tilläggsbeloppet kunde försvaga kommunernas verksamhetsförutsättningar på ett sätt som äventyrade kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi och därmed om sin förvaltning.

Förslagen 1985 (0,93 penni per skattöre), 1992 (0,93 penni per skattöre) och 1994 (1,55 penni per skattöre) ansågs inte strida mot kommunernas grundlagsfästa autonomi (GrUU 18/1985 rd, GrUU 29/1992 rd och GrUU 17/1994 rd). I 1994 års utlåtande underströk utskottet att den föreslagna finansieringsskyldigheten ändå inte utgjorde ett hinder för kommunerna att besluta om sin egen ekonomi. Förslaget ansågs inte ingripa i de mest specifika elementen av självstyrelse på ett sådant sätt att den skulle kunna anses bli betydelselös.

Utskottet anser att en lösning där intäkterna av fastighetsskatten via statsandelarna används för att täcka statens utgifter rimmar illa med den kommunala självstyrelse som garanteras i 121 § i grundlagen och den anknytande kommunala beskattningsrätten. Det strider mot principerna för hur de finansiella relationerna mellan stat och kommun ska ordnas att staten balanserar sin egen ekonomi genom skatteintäkter som hör till kommunerna. Samtidigt pekar utskottet på inkonsekvenserna i de senaste besluten om fastighetsskatten som har tagit sig uttryck i flera divergerande lagändringar under en kort tid. Utskottet framhåller betydelsen av ett långsiktigt och konsekvent lagstiftningsarbete. Detta är särskilt viktigt i fråga om skattelagstiftningen så att kommunerna i sin tur kan planera sin egen ekonomi.

Utskottet har också behandlat vissa konstitutionella aspekter på allokeringen av statsandelsminskningarna i anknytning till höjningen av de nedre gränserna för fastighetsskatten. Regeringen anför att den inkomstökning som de höjda nedre gränserna medför för kommunerna ska dras av för de kommuners del vilkas fastighetsskatter för närvarande ligger på den gällande lägsta nivån eller så nära den att de nya nedre gränserna kommer att innebära en inkomstökning för kommunen. Effekterna av de höjda nedre gränserna går att räkna ut exakt för varje kommun. Förfarandet är det samma som vid ändringen av skattegrunden, där de inkomstökningar och inkomstminskningar som följer av lagändringen beaktas så exakt som möjligt i statsandelarna och till det belopp som de beräknas falla ut för varje enskild kommun.

På grund av lagändringen gäller avdraget endast kommuner som höjer sina fastighetsskatteprocenter medan t.ex. kommuner som redan i fjol gjorde motsvarande höjningar inte blir föremål för nedskärning. De största statsandelsnedskärningarna (i euro) drabbar i detta sammanhang närmast kommunerna i huvudstadsregionen och i synnerhet Esbo. Enligt utredning kommer de största nedskärningarna att gälla Grankulla (87,57 euro/invånare), Esbo (78,89 euro/invånare) och Euraåminne (73,32 euro/invånare).

Enligt den kalkylerade effekten så som den framställs i propositionen (s. 14) kommer ändringarna i statsandelar, då även avdragen i anknytning till fastighetsskatten har beaktats, leda till att trycket att höja kommunalskatten blir lägst i Grankulla (0,16 procentenheter) och i Esbo (0,22 procentenheter). Enligt kalkyler som lämnats till utskottet var nyttan av de ändringar i utjämningsgrunden som trädde i kraft 2012 85 euro/invånare för Grankulla, 60 euro/invånare för Esbo och 200 euro/invånare för Euraåminne.

Utskottet har bedömt förslaget i ljuset av grundlagens 6 § 1 mom. om jämlikhet och 121 § om kommunal självstyrelse och den därtill nära anknytande beskattningsrätten.

Jämlikhetsbestämmelsen riktas också till lagstiftaren. Medborgare eller grupper av medborgare kan inte godtyckligt särbehandlas vare sig positivt eller negativt genom lag. Å andra sidan är det utmärkande för lagstiftningen att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt intresse behandlar människor olika bl.a. för att främja faktisk jämlikhet (RP 309/1993 rd, s. 46/II). I sin praxis har grundlagsutskottet framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning går att läsa ut ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (se t.ex. GrUU 2/2011 rd, s. 2 och GrUU 64/2010 rd, s. 2).

Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts vara en av de viktigaste faktorerna i kommunal självstyrelse (GrUB 10/1998 rd, s. 35, GrUU 41/2002 rd, s. 2). Men kommunerna kan inte ha en av lagen oberoende beskattningsrätt utan lagstiftaren har befogenhet att mer ingående föreskriva om kommunernas beskattningsrätt (GrUB 10/1998 rd). Substansen i beskattningsrätten är att den ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma över sin ekonomi (GrUU 11/2011 rd, s. 2, GrUU 29/2009 rd, s. 2).

Enligt utskottets uppfattning begränsar propositionen inte ur ett samlat perspektiv kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi. Men utskottet anser att det föreslagna sättet att allokera statsandelsminskningarna berör kommunerna i varierande grad på tämligen slumpmässiga grunder utifrån deras tidigare beslut och kan därför försätta dem i en ojämlik ställning visavi statsandelsminskningar beroende på om höjningen av fastighetsskatten skedde för ett år sedan eller först nu. Då lagstiftningen om statsandelar i framtiden utvecklas måste man se till att andelarna bestäms enligt rättvisa principer. En situation där staten tvingar vissa kommuner att höja skatterna trots att kommunerna borde ha självständig prövningsrätt och samtidigt inkonsekvent fråntar kommunen denna höjning genom statsandelsminskningar är ett kraftfullt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och går svårligen att sammanjämka med den konstitutionella principen om kommunalt självstyre. Förvaltningsutskottet bör seriöst överväga att komplettera propositionen i det avseendet.