Allmänt om fiskbeståndens tillstånd och regleringen av fisket i Tana älv

I propositionen föreslås det ändringar i lagen om sättande i kraft och tillämpning av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i avtalet med Norge om fisket i Tana älvs vattendrag (ikraftträdandelagen). Tana älv, som är gränsälv mellan Finland och Norge, och dess sidovattendrag är en av världens viktigaste älvar för atlantlaxens förökning. Finlands och Norges gemensamma laxfiskereglering har långa anor. Det gällande fiskeavtalet och den därmed anknytande fiskestadgan trädde i kraft 2017. I ikraftträdandelagen föreskrivs det bland annat om vilka aktörer som i Finland ansvarar för de uppgifter som hänför sig till genomförandet av avtalet. I lagen ges dessutom närmare bestämmelser om försäljningen av fisketillstånd och grunderna för prissättningen av tillstånd. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med de ändringar som anges nedan. 

Vid beredningen av propositionen om ändring av den nu aktuella ikraftträdandelagen i slutet av 2020 kunde man inte förutse de alarmerande förändringar som 2021 observerades i laxbeståndens tillstånd i Tana älv. Antalet laxar som återvänder från havet har minskat och laxbeståndens tillstånd i Tana älv är för närvarande historiskt svagt. Ikraftträdandet av ändringarna i ikraftträdandelagen har delvis av dessa orsaker, som hänför sig till laxbeståndets tillstånd, fördröjts jämfört med planen i propositionen. Förbudet mot laxfiske i Tana älvs vattendrag och i ett omfattande havsområde 2021 inverkade positivt på mängden uppvandrande lax, men mängderna var ändå rätt små. Det uppskattas att det sommaren 2021 vandrade upp mer puckellax (en stillahavsart som planterats in på Kolahalvön) än atlantlax i Tana älv. Prognosen för laxåret 2022 är likaså exceptionellt pessimistisk. Jord- och skogsbruksministeriet förhandlar därför tillsammans med Norge om omfattande åtgärder för att minska fiskedödligheten för lax under den kommande fiskeperioden. 

Den tidsbegränsade fiskestadgan med fiskebestämmelser utgör en väsentlig del av fiskeavtalet mellan Finland och Norge. Jord- och skogsbruksutskottet behandlade i slutet av 2021 regeringens proposition till riksdagen om godkännande och sättande i kraft av det genom notväxling ingångna avtalet med Norge om förlängning av den giltighetstid för fiskestadgan som avses i artikel 5.2 i avtalet om fisket i Tana älvs vattendrag (JsUB 20/2021 rd — RP 219/2021 rd). Utskottet har ansett det nödvändigt att fiskestadgans giltighetstid förlängs till maj 2024. Enligt Finlands och Norges förhandlingsdelegationer har det inte funnits förutsättningar för fortsatta förhandlingar om fiskestadgan förrän det finns mer information om laxbeståndens utveckling. Jord- och skogsbruksutskottet ansåg vid behandlingen av en förlängning av giltighetstiden för fiskestadgan att det är angeläget att under de kommande åren hitta en rättvis och balanserad lösning när det gäller begränsningarna av laxfisket. Lösningen bör gynna såväl laxbestånden i Finland och Norge och i Tana älv som fiskerättsinnehavarnas och de olika aktörernas grundläggande fri- och rättigheter. 

Jord- och skogsbruksutskottet uttrycker sin oro över laxbeståndens tillstånd i Tana älv och utvecklingen av tillståndet, och anser att det primära målet i de pågående förhandlingarna med Norge bör vara att trygga laxbeståndens tillstånd. För att målet ska nås bör regleringen av fisket i Tana älv vid förhandlingarna utvecklas mot fastställande av dags- och säsongsspecifika kvoter, vilket jord- och skogsbruksutskottet föreslog redan 2017 i samband med behandlingen av fiskeavtalet för Tana älv (JsUB 2/2017 rd — RP 239/2016 rd). Dessutom anser utskottet att ett förbud mot fånga-och-släpp-fiske är motiverat särskilt i Tana älv för att skydda lax som stiger upp i älven och för att minska dödligheten. Det är också viktigt att finna lösningar på det riktade fisket efter puckellax. Jord- och skogsbruksutskottet framhåller att fiskekulturen kan tryggas genom att man sörjer för laxbeståndens tillstånd och anpassar fisket så att målen för beståndsskötseln kan uppnås. Därigenom tryggas också bevarandet av den samiska kulturen på lång sikt. Vid förhandlingarna med Norge bör särskild vikt läggas vid behovet att trygga samernas rätt att i större utsträckning än för närvarande fiska i Tana älv oberoende av deras boningsort (se GrUU 5/2017 rd — RP 239/2016 rd). 

Fiskeriområdets uppgifter enligt ikraftträdandelagen

Enligt artikel 10 i fiskeavtalet för Tana älv ska alla som fiskar på gränsälvssträckningen lösa fisketillstånd innan fisket inleds. Länderna ansvarar var på sitt håll för att ordna försäljning av tillstånd. Syftet med den ändring av ikraftträdandelagen som föreslås i propositionen är att göra den tillståndsförsäljning smidigare som i början av 2021 överfördes från närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland till Tana älvs fiskeriområde. Fiskeriområdet är en liten organisation med begränsade möjligheter att ansvara för alla administrativa detaljer i samband med försäljningen av fisketillstånd för Tana älv. Jord- och skogsbruksutskottet anser i likhet med propositionen att fiskeriområdets verksamhetsförutsättningar gynnas av att det i ikraftträdandelagen och den förordning som ska utfärdas med stöd av den föreskrivs om en del av de uppgifter som tilldelats området. Bestämmelserna om fiskeriområdet i 8, 8 a och 8 b § föreslås bli kompletterade också i fråga om ansvaret för och tillsynen över dem som sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Grundlagsutskottet fäste i sitt utlåtande till jord- och skogsbruksutskottet uppmärksamhet vid hänvisningen i det föreslagna 8 a § 1 mom. till de allmänna förvaltningslagarna och föreslog att bestämmelserna ändras så att hänvisningen tydligare täcker de allmänna förvaltningslagarna i sin helhet. Utskottet föreslår att bestämmelsen preciseras till denna del på det sätt som framgår av detaljmotiven nedan. 

Grundlagsutskottet ansåg dessutom att bestämmelsen om tjänsteansvar i det föreslagna 8 a § 2 mom. bör formuleras på sedvanligt sätt, det vill säga så att det straffrättsliga tjänsteansvaret gäller skötseln av hela den offentliga förvaltningsuppgiften och inte enbart utövningen av offentlig makt. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att det i Finland finns sammanlagt 118 fiskeriområden vars rättsliga form regleras i lagen om fiske (379/2015). Enligt 29 § 2 mom. i den lagen tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar på medlemmar i fiskeriområdets organ och fiskeriområdets anställda när de utövar offentlig makt vid skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter. I propositionen föreslås det att tjänsteansvaret för medlemmar i fiskeriområdets organ och fiskeriområdets anställda ska begränsas i enlighet med lagen om fiske. I ikraftträdandelagen föreslås det dock att bestämmelserna om uppgifterna för Tana älvs fiskeriområde också till övriga delar ska vara något mer omfattande än bestämmelserna i lagen om fiske. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande att bestämmelsen om tjänsteansvar ändras på det sätt som anges nedan i detaljmotiven. Bestämmelserna om uppgifter och tjänsteansvar för fiskeriområdenas organ och deras förhållande till 124 § i grundlagen bör dessutom granskas som en helhet i samband med den allmänna bedömning som grundlagsutskottet nämner i sitt utlåtande eller de kommande revideringarna av lagen om fiske. 

I fråga om 8 b § i ikraftträdandelagen, som gäller tillsynen över fiskeriområdets verksamhet, fäste grundlagsutskottet i sitt utlåtande uppmärksamhet vid att tillsynen över bestämmelserna i 8 b § av skäl som beror på 124 § i grundlagen bör gälla även serviceproducenter när de sköter uppgifter som gäller försäljning av fisketillstånd. Enligt utredning till jord- och skogsbruksutskottet avses med serviceproducent som sköter en försäljningsuppgift i praktiken en webbutik där man köper tillstånd. Tillstånden skrivs ut utifrån den kod som erhållits i samband med köpet vid en tillståndspunkt vid Tana älv i Finland. Eftersom inkomsterna av fisketillstånd för Tana älv årligen behandlas i statsbudgeten och den som ansvarar för tillståndsförsäljningen ska redovisa avgifterna för fisketillstånd på statens konton, har det dessutom utarbetats ett avtal med Tana älvs fiskeriområde om försäljningen av fisketillstånd. I avtalet bestäms det om redovisningen av avgifterna till staten, och det kan ingå villkor i fråga om tillsynen i avtalet. När det gäller elektronisk tillståndshandel har jord- och skogsbruksministeriet ansett det vara ändamålsenligt att i avtalet inkludera en möjlighet till tillsyn över serviceproducenterna. Dessutom ingår Tana älvs fiskeriområde ett separat avtal med serviceproducenten i fråga. Med stöd av vad som anförts ovan gäller närings-, trafik- och miljöcentralens tillsyn i den nya 8 b § enbart fiskeriområdet. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att den tillsyn som närings-, trafik- och miljöcentralen utövar enligt ikraftträdandelagen och den tillsyn som baserar sig på avtal mellan jord- och skogsbruksministeriet och fiskeriområdet i praktiken samordnas så att alla uppgifter vid försäljningen av fisketillstånd omfattas av tillsynen. 

Prissättningen av fisketillstånd

I propositionen föreslås det att ikraftträdandelagen ändras så att det i 10 § föreskrivs om att fisketillstånd för lokala fiskare är avgiftsfria för personer under 18 år. Syftet med det är att främja fiskeintresset bland barn och unga och den samiska fiskekulturen i Tana älvdal. Den åldersgräns på 18 år som föreslås i bestämmelsen är densamma som för fiskevårdsavgiften enligt lagen om fiske. I 4 § i fiskestadgan föreskrivs det om olika kategorier av fisketillstånd. Kategorierna är allmänt fisketillstånd för lokala fiskare, spöfisketillstånd för lokala fiskare, tillstånd för fiske från båt och tillstånd för fiske från strand. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att det i 4 § i fiskestadgan också anges närmare om vem som har rätt att köpa ett allmänt tillstånd för lokala fiskare och ett spöfisketillstånd för lokala fiskare, och ändringar i fiskearrangemangen förutsätter till denna del förhandlingar med Norge. Enligt den föreslagna ändringen i 10 § i ikraftträdandelagen gäller avgiftsfriheten allmänna fisketillstånd och spöfisketillstånd för lokala fiskare enligt 4 § 1 och 2 punkten i fiskestadgan. 

Tana älvs vattendrag är beläget i kommunerna Utsjoki och Enare, vilket enligt definitionen i 4 § i sametingslagen (974/1995) är samernas hembygdsområde. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att det traditionella laxfisket i Tana älvs vattendrag är ytterst viktigt för bevarandet och utvecklingen av den älvsamiska kulturen i Utsjoki. Det är viktigt att föra vidare den traditionella kunskapen om fiskekulturen till följande generationer för att förutsättningarna för att utöva kulturen ska bevaras. Till fiskekulturen hör traditionella fiskemetoder såsom fiske med dammar, fiske med laxnät och fiske med drivnät. Även spöfiske och den därmed sammanhängande fisketurismen är i dag en del av den samiska fiskekulturen. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande till jord- och skogsbruksutskottet att grunderna för avgiftsfria tillstånd för barn är godtagbara och förenliga med grundlagen. Grundlagsutskottet fäste också uppmärksamhet vid att man vid förhandlingar med Norge har stannat för avgiftsfria fisketillstånd även för andra barn än till ortsbor. Också jord- och skogsbruksutskottet anser att det är viktigt att ändringen syftar till att främja barns fiskeintressen och i synnerhet att den samiska fiskekulturen förmedlas från generation till generation. 

Särskild fisketillståndskvot och bemyndigande att utfärda förordning om den

Utskottet konstaterar att 2017 års fiskeavtal bibehöll principen om bosättningsort för att bevara den lokala laxfiskekulturen och rikta in skyddsåtgärderna för laxbestånden på lämpligt sätt. Samtidigt anvisades en del av Finlands turismtillstånd för att förbättra den ställning utsocknes innehavare av fiskerätt har. Fastighetsägare som inte är ortsbor utgjorde en ny grupp fiskare. För gruppen inrättades en ny kategori av fisketillstånd och en fisketillståndskvot med namnet särskild fisketillståndskvot. Syftet med en sådan kvot är att trygga ställningen för personer som innehar fiskerätt för icke-ortsbor så att egendomsskyddets kärna, som tryggas i 15 § i grundlagen och skyddar deras fiskerätt, förblir intakt. Skillnaderna mellan olika målgrupper ansågs 2017 motiverade bland annat på grund av ägarförhållandena i området, de avvikande förhållandena i Tana älvdal jämfört med det övriga landet, fiskets allmänna betydelse i området och fiskets betydelse särskilt för samerna som urfolk (se JsUB 2/2017 rd — RP 239/2016 rd). 

I 12 § i ikraftträdandelagen föreslås ändringar i fråga om användningen av en särskild fisketillståndskvot. Tillståndskvoten kan enligt 12 § 2 mom. i fortsättningen användas endast på basis av sådan på ägande grundad fiskerätt som innehas av personer bosatta någon annanstans. Vid verkställigheten av den gällande lagen har bestämmelserna tillämpats i strid med deras syfte, då de tillstånd enligt kvoten som föreskrivits för fastighetsägare som inte är ortsbor också har kunnat köpas på basis av fiskerättigheter som ortsbor har arrenderat ut. Syftet med ändringen är att trygga ställningen för personer från andra orter som innehar fiskerätt. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att man inom den särskilda fisketillståndskvoten i fortsättningen inte kan köpa tillstånd på basis av arrenderad fiskerätt. Ikraftträdandelagen uppdateras således så att den motsvarar syftet med fiskeavtalet och fiskestadgan från 2017. 

Vid genomförandet av ikraftträdandelagens bestämmelser om försäljning av tillstånd har fördelningen av fisketillstånd inom den särskilda tillståndskvoten till fiskezoner och fiskeperioder, fastställandet av omfattningen av den fiskerätt som berättigar till tillstånd, det vill säga det så kallade tröskelvärdet, och oklarheterna om vilka personer som har rätt till tillstånd visat sig vara särskilt utmanande. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att den gällande ikraftträdandelagen till denna del är oklar och att de föreslagna ändringarna både förtydligar processen och användningen av en särskild tillståndskvot och minskar arbetsmängden inom förvaltningsuppgifterna i samband med tillståndsförsäljningen inom fiskeriområdet. Enligt det gällande 12 § 2 mom. fastställer den som ansvarar för försäljningen av tillstånd på basis av delägarförteckning en koefficient enligt vilken rätten till tillstånd bestäms. I fortsättningen ska omfattningen av den fiskerätt som berättigar till tillstånd som hör till den särskilda fisketillståndskvoten fastställas genom lag i stället för genom beslut av tillståndsförsäljaren. 

Enligt 12 § 4 mom. i propositionen ska Lantmäteriverket i fortsättningen för användningen och försäljningen av de fisketillstånd som hör till den särskilda fisketillståndskvoten årligen producera information om ägarna till fastigheterna i området, deras hemkommun och antalet fiskerättigheter som är kopplade till deras fastigheter. Med det samfällda vattenområde som ligger inom gränsälvsregionen mellan Finland och Norge avses de vattenområden som hör till fyra samfälligheter som bildades genom storskifte i Utsjoki kommun, det vill säga vattenområdena för samfälligheterna Outakoski, Kirkonkylä, Vetsikko och Nuorgam. Enligt utredning från Lantmäteriverket fördelas den fastighetsvisa fisketillståndskvoten mellan personer från andra orter så att fördelningsgrunden är fastigheternas mantalstal, det vill säga skattetal enligt de storskiften som inletts efter sekelskiftet mellan 1800-talet och 1900-talet. Eftersom fastigheterna i samfälligheten har mantalstal av olika storlek, visar inte en fastighets interna andelstal förhållandet mellan fastigheterna. De fastighetsvisa mantalstalen visar däremot det rätta förhållandet mellan andelarna i hela samfälligheten. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att användningen av den särskilda fisketillståndskvoten grundar sig på tillförlitlig och aktuell information. Det är därför motiverat att uppgiften att producera informationen åläggs Lantmäteriverket genom lag. 

Den särskilda fisketillståndskvoten är också förenad med ett bemyndigande att utfärda förordning i 12 § 4 mom. i den gällande lagen. I propositionen föreslås det att bemyndigandet utvidgas till vissa delar. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande till jord- och skogsbruksutskottet att det i propositionen förblir oklart om det i 12 § finns sådana tillräckliga grundläggande bestämmelser på lagnivå med stöd av vilka närmare bestämmelser får utfärdas genom förordning. Grundlagsutskottet har dessutom bedömt att det nu föreslagna bemyndigandet bör ges statsrådet i stället för ministeriet. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår utifrån grundlagsutskottets utlåtande ändringar i 12 §. Ändringarna beskrivs närmare nedan i detaljmotiven.